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4 KN 51/22•OVG Niedersachsen, 2026-04-16, 4 KN 51/22
4 KN 51/22Tribunal Administrativo16 de abr. de 2026
Entscheidungsdatum: 2026-04-16
Aktenzeichen: 4 KN 51/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0416.4KN51.22.00
Dokumenttyp: Urteil
Referenz: WKRS 2026, 15422
Tenor: Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "D." in der Stadt A-Stadt und der Gemeinde E. -Stadt vom 25. März 2021 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
TatbestandDie Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung der Antragsgegnerin über das Naturschutzgebiet "D. " in der Stadt A-Stadt und der Gemeinde E. -Stadt vom 25. März 2021 (im Folgenden: NSG-VO).
Das Naturschutzgebiet "D." (im Folgenden: NSG) mit einer Größe von 190 ha liegt im südlichen Bereich des vom Land Niedersachsen im Jahr 2004 mit einer Gesamtfläche von 297 ha vorgeschlagenen, von der EU-Kommission im Jahr 2007 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommenen und seit Juni 2015 als besonderes Erhaltungsgebiet ausgewiesenen Fauna-Flora-Habitat-(FFH)-Gebiet H. (im Folgenden: FFH-Gebiet) und umfasst das Teichgebiet des I. s mit umliegenden Grünland- und Waldflächen sowie den Gewässerlauf des J. s (im Teichgebiet unter der Bezeichnung "K. ", im weiteren Verlauf bis zur Aller als "L. ") mit begleitenden Gehölzkulissen und Auwaldflächen bis zur E. er Straße in M.. Das Naturschutzgebiet geht zudem südwestlich und südöstlich des Teichgebiets als auch im innerörtlichen Bereich des Ortsteils M. in der dortigen Biegung des L. s über die Grenzen des FFH-Gebietes hinaus. Der überwiegende Teil der Fläche des Naturschutzgebietes befindet sich im Eigentum der Antragstellerin. Zweitgrößte Flächeneigentümerin ist die Antragsgegnerin, die in den letzten Jahrzehnten vor allem Grünlandflächen westlich und südwestlich der Teiche erworben hat, welche größtenteils an landwirtschaftliche Nutzer verpachtet sind. Das weitere Flächeneigentum verteilt sich überwiegend auf in N. und M. ansässige Land- und Forstwirte, die die Flächen z. T. selbst bewirtschaften und z. T. auch verpachtet haben. Im Siedlungsgebiet M. sind Bestandteil des NSG Wohngrundstücksteilflächen von Einzeleigentümern (Gewässerrandstreifen entlang des L. s).
Die Meldung des Gebietsvorschlags für das europäische Netz Natura 2000 stützte sich maßgeblich auf das herausragende Vorkommen von Teichen mit Strandlings-Vegetation (Verbesserung der Repräsentanz im Naturraum D31 "Weser-Aller-Flachland") sowie der Bedeutung des J. s insbesondere für den Schlammpeitzger, aber auch für Flussneunauge, Bachneunauge und Koppe. Der J. sei abschnittsweise Fließgewässer mit flutender Wasservegetation. Daneben gebe es Vorkommen von Moorwäldern und Übergangs- und Schwinggrasmooren (vgl. Vermerk des Nds. Umweltministeriums, Bl. 27 ff. Beiakte Bd. I).
Das FFH-Gebiet befindet sich am Nordrand des Naturraums Weser-Aller-Flachland an der Grenze zur Lüneburger Heide zwischen E. -Stadt und A-Stadt. Die Aller mäandriert stark durch das wenig geneigte, überwiegend von Grünland geprägte Allerurstromtal. Sie wird auf der rechten Talseite von Dünenketten begleitet. Das Alluvialtal der Aller hält sich immer an den Nordrand der Talsandebene und ist bis zur Einmündung der Leine sehr schmal. Der I. -M. liegt in dem J. -Seitental der Aller, in dem sich über den Talsandniederungen und Urstromtälern ein sandiger, tiefer Gley mit Niedermoorauflage gebildet hat, und ist ein natürlicher Flachwassersee, der im 16. Jahrhundert zu einer Entenfanganlage zur Versorgung des herzoglichen Hofes zu A-Stadt ausgebaut worden ist. Ende des 19. Jahrhunderts wurde der See durch Dämme in drei getrennt ablassbare Teiche geteilt (vgl. FFH-Monitoring Bericht 2011, Bl. 102 Beiakte Bd. I; zu den Gebietsdaten vgl. Standard-Datenbogen zu der Gebietsnummer 3226-331, letzte Aktualisierung Juli 2021, abrufbar unter https://www.umweltkartenniedersachsen.de/Download_OE/Naturschutz/FFH/FFH-H. -Gebietsdaten-SDB.htm).
Die Eigentumsflächen der Antragstellerin umfassen im Wesentlichen die nordwestlich von M. liegenden Teiche nebst Entenfanganlage (Entenkoje) sowie angrenzende Wald- und Grünlandflächen und haben eine Größe von 123 ha. Ein geringer Teil von 2 ha der Flächen wird als Ackerland genutzt. Das Naturschutzgebiet umfasst einen Teil von 104 ha der gesamten 123 ha Eigentumsflächen der Antragstellerin.
Vor der Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet bestand bereits eine Landschaftsschutzgebietsverordnung vom 1. März 1937 (Sonderbeilage zum Regierungsamtsblatt Lbg. Nr. 16 v. 17.04.1937, S. 3) sowie die Verordnung der Bezirksregierung Lüneburg über das "Wildschutzgebiet M." in den Gemarkungen A-Stadt und O. vom 19. Mai 1985 (Amtsblatt Lbg. Nr. 9 v. 1.5.1985, S. 127; vgl. Bl. 459 Beiakte Bd. I, im Folgenden: Wildschutzverordnung), die auch weiterhin fortgelten. Daneben wurden seit 1936 vertragliche Vereinbarungen zwischen den Vorfahren der Antragstellerin sowie zunächst der Gaujägerschaft, anschließend zwischen diesen und (nacheinander) dem Landesjagdverband, der Landesjägerschaft und zuletzt mit den gemeinsamen Vertragspartnern Stadt A-Stadt, Landkreis A-Stadt und der A-Stadter Jägerschaft getroffen. Der vor Erlass der NSG-VO geschlossene Vertrag sah nach den Angaben der Antragstellerin insbesondere Beschränkungen für die Grundstücksnutzung, Vorgaben zur Pflege der Flächen und Einrichtungen sowie Entschädigungszahlungen zu Gunsten der Antragstellerin in Höhe von 6.500,00 Euro jährlich vor.
Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung hinsichtlich der Nachmeldung des Gebietes als FFH-Gebiet und auch anschließend im Rahmen der Planungen der Schutzgebietsverordnung gingen bei der Antragsgegnerin diverse Stellungnahmen von Bürgerinnen und Bürgern ein, die insbesondere durch die FFH-Gebietsausweisung und ggf. einen daran anschließenden Erlass einer Schutzgebietsverordnung Einschränkungen bei der Bewirtschaftung und sonstigen Nutzung ihrer Eigentumsflächen befürchteten. Auch der Vater der Antragstellerin merkte im Zuge dessen mit Schreiben vom 18. April 2004 gegenüber der Antragsgegnerin an, dass er grundsätzlich einer FFH-Meldung zustimme, jedoch auch auf seit dem Jahr 1936 bestehende Verträge verweise, die die wirtschaftliche und jagdliche Nutzung einschränkten und Entschädigungen und Biotoppflege regelten, was dem P. eine Vorreiterrolle im Vertragsnaturschutz einbringe. Auf dieser Basis müsse das Gebiet auch zukünftig gefördert werden.
Da sich das FFH-Gebiet "Q." auf Gebiete und damit räumliche Zuständigkeitsbereiche sowohl der unteren Naturschutzbehörden des Landkreises A-Stadt als auch der Stadt A-Stadt erstreckt, vereinbarten die Antragsgegnerin und der Landkreis A-Stadt mit Verwaltungsvereinbarung vom 13. Mai 2016 die räumliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin für die Beschließung einer Naturschutzgebietsverordnung und das vorausgehende Verwaltungsverfahren für das Teichgebiet "I. M." und die Zuständigkeit des Landkreises A-Stadt für das Fließgewässer "J." (vgl. Bl. 111 Beiakte Bd. I). Diese Vereinbarung - ergänzt um eine Änderungsvereinbarung vom 2. Juli 2020 zur Einbeziehung weiterer Flurstücke im Stadtbereich A-Stadt in den Zuständigkeitsbereich des Landkreises A-Stadt - ermöglichte es der Antragsgegnerin, Parzellen aus der Gemarkung O. (Gemeinde E.) in ein Schutzgebiet "D.", und dem Landkreis A-Stadt, Parzellen aus dem Stadtgebiet A-Stadt in ein Schutzgebiet des J. s mit seiner Aue einzubeziehen. Anschließend übertrug das Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (im Folgenden: Nds. Umweltministerium) der Antragsgegnerin gemäß § 32 Abs. 2 NAGBNatSchG die Zuständigkeit für die hoheitliche Sicherung des FFH-Gebietes H. "Q.", soweit es die im Landkreis A-Stadt in der Gemeinde E. -Stadt, Gemarkung O., Flur R. gelegenen Flurstücke Nr. S. und T. betrifft, und bat darum, vor Erlass der Schutzgebietsverordnung das Einvernehmen mit dem Landkreis A-Stadt herzustellen.
Bereits seit November 2016 erfolgten Abstimmungen zwischen der Antragsgegnerin und dem Nds. Umweltministerium zu der Frage eines Erschwernisausgleichs bzw. eines anderen finanziellen Ausgleichs für die Teichwirtschaft der Antragstellerin, wobei sowohl der Erlass einer Erschwernisausgleichsverordnung, die Förderung über eine Gewährung von Zuwendungen als auch vertragliche Vereinbarungen diskutiert wurden (Bl. 195 - 225 Beiakte Bd. II).
Im Zeitraum vom 19. Juni 2017 bis zum 19. Juli 2017 fand die öffentliche Auslegung des Verordnungsentwurfs mitsamt einer zugehörigen Karte im Maßstab 1: 5.000 (Bl. 212 Beiakte Bd. I) und der Begründung durch die Antragsgegnerin statt, worauf diese zuvor durch eine amtliche Bekanntmachung in der Cellesche Zeitung vom 10. Juni 2017 hingewiesen hatte. Mit Schreiben vom 12. Juni 2017 forderte die Antragsgegnerin auch die Gemeinde E. auf, die Unterlagen nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen, was bei dieser im Zeitraum vom 17. Juli 2017 bis zum 18. August 2017 erfolgte.
Im Rahmen dieser Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgten weitere Stellungnahmen von mehreren betroffenen Eigentümern und Pächtern, u.a. der Antragstellerin mit Schreiben vom 19. Juli 2017 (Bl. 263 -284 Beiakte Bd. I) sowie eines Eigentümers eines am L. gelegenen Grundstücks (im Folgenden: Einwender) mit Schreiben vom 15. Juli 2017. Die Antragstellerin führte in ihrer Stellungnahme unter Verweis auf den ausgelegten Entwurf der NSG-VO u. a. aus, dass in Bezug auf den Kernbestand des FFH-Gebietes - die dort bestehenden Teiche - der Verordnungsentwurf nicht hinreichend konkretisiere, welche Handlungen zum Schutz des Naturraums verboten und erlaubt seien, soweit nach § 4 Abs. 5 des Entwurfs die im Haupt- oder Nebenerwerb betriebene ordnungsgemäße Fischerei von den Verboten des Verordnungsentwurfs freigestellt worden sei. Danach sei lediglich auf die natürlichen Lebensgemeinschaften im Gewässer und an seinen Ufern, insbesondere auf seltene Pflanzen und Tierarten, Rücksicht zu nehmen, was jedoch Unklarheiten dazu belasse, wie die Teiche bewirtschaftet werden dürfen. Es entstehe so auch ein Widerspruch zu den Erhaltungszielen der Schutzgebietsverordnung. Die Schutzwürdigkeit des Gebietes resultiere vor allem aus dem Vorhandensein von extensiv genutzten, mäßig nährstoffreichen Teichen. Der Einwender wiederum rügte in seinem Schreiben vom 15. Juli 2017 u. a. die Einbeziehung seines Grundstücks in das Naturschutzgebiet im Bereich des Gewässerrandstreifen mit einer Breite von 5 Metern sowie auch das Verfahren der Bekanntmachung des den Verordnungsentwurf betreffenden Auslegungszeitraums. Da die Bekanntmachung in der Ferienzeit stattgefunden habe, habe diese "aus verschiedenen Gründen die Betroffenen nicht umfänglich erreicht". Zudem sei die Auslegung sowie die öffentliche Ortsratssitzung mit ihrem Inhalt den betroffenen Eigentümern nicht bekannt gemacht worden. Ein eventueller Zeitungsartikel reiche nicht aus, da dieser nicht von allen Betroffenen gelesen werde. Das einzig anzuwendende Mittel sei eine persönliche schriftliche Information der Eigentümer in Briefform.
Des Weiteren hörte die Antragsgegnerin auch die Gemeinde E., die Träger öffentlicher Belange (Landwirtschaftskammer Niedersachsen, Landkreis A-Stadt, U. A-Stadt, Niedersächsische Landesforsten, V., NLWKN) sowie Naturschutzvereinigungen (u. a. W., X., Y.) an. Auf Grundlage der eingegangenen Einwendungen und Stellungnahmen erfolgten diverse Gespräche und Anfragebeantwortungen mit und gegenüber den Einwendenden. Die Antragsgegnerin fasste die eingegangenen Stellungnahmen in einer Abwägungstabelle zusammen, wog die vorgebrachten Bedenken und Anregungen ab und verwies in der Tabelle auf sich hierdurch ergebende Änderungen im Verordnungstext, in der Verordnungskarte sowie in der Verordnungsbegründung. (vgl. Bl. 375 - 412 der Beiakte Bd. I).
Die abschließende Bearbeitung der Einwendungen sowie die politische Beschlussfassung setzte die Antragsgegnerin zeitweise aus, um mit dem Nds. Umweltministerium eine Klärung betreffend die Frage eines Erschwernisausgleichs für Einschränkungen der Fischereiwirtschaft zu erzielen. Im Rahmen dieser Klärungsversuche bat der Stadtbaurat der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 7. August 2018 um Erlass einer Erschwernisausgleichsverordnung gemäß § 42 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG (Bl. 210 Beiakte Bd. II). Mit Schreiben vom 16. April 2019 antwortete das Nds. Umweltministerium der Antragsgegnerin dahingehend, dass der Erlass einer Verordnung zum Erschwernisausgleich im pflichtgemäßen Ermessen des Landesgesetzgebers stehe und aus Sicht des Umweltministeriums der mit einer Erschwernisausgleichsverordnung zu verfolgende Zweck durch eine der individuellen Situation angepasste vertragliche Regelung besser erreicht werden könne. Vertragliche Vereinbarungen seien ergänzend zu den Regelungen der Schutzgebietsverordnung zu sehen.
Anschließend erfolgte zwischen Oktober 2019 und Januar 2020 zu einzelnen Regelungen der geplanten NSG-VO weiterer Schriftverkehr und Austausch zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin, u. a. zu weiteren Ergänzungen der Regelungen zur Teichwirtschaft in § 4 Abs. 5 NSG-VO, woraufhin nach Durchführung eines "Runden Tisches Fischereiwirtschaft" weitere Anpassungen des Verordnungsentwurfs vorgenommen wurden (vgl. zu den Einzelheiten Bl. 417 - 421 der Beiakte Bd. I).
Am 26. November 2020 beschloss der Rat (vgl. Bl. 167 Beiakte Bd. II) der Antragsgegnerin nach Befassung seines Ausschusses für Umwelt, Verkehr und technische Dienste sowie des Verwaltungsausschusses sodann die NSG-VO einschließlich Verordnungskarte und Begründung mit dem ausdrücklichen Hinweis auf
a. Die Klarstellung, dass für Bewohner der Ortschaft M. keine Folgen des Naturschutzgebietes erkennbar sind, die eine Änderung von Nutzungen beziehungsweise der alltäglichen Lebenspraxis erfordern.
b. Den beabsichtigten Abschluss eines Vertrages zwischen der Bewirtschafterin des "I. M." und der Unteren Naturschutzbehörde, in dem die in den einzelnen Gebieten fachlich erforderlichen Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sowie die zu berücksichtigenden Kosten bzw. ihre Erstattung durch das Land festgelegt werden.
Inhalt des Beschlusses war des Weiteren, dass der Rat die im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange erstellte Abwägungstabelle als Hinweise auf die Formulierung des Verordnungstextes und der Begründung zur Kenntnis nehme. Im Rahmen der Sachverhaltsdarstellung der Beschlussvorlage wurde darauf hingewiesen, dass laut Erlass des Nds. Umweltministeriums vom 15. Oktober 2020 der "Abschluss einer Vereinbarung zur Honorierung von Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen [...] keine Voraussetzung für das Sicherungsverfahren" darstelle und das Ministerium erläuternd ausgeführt habe, dass eine vertragliche Vereinbarung mit der Bewirtschafterin das passende Instrument zur Erreichung der naturfachlichen Ziele in Bezug auf die Teichwirtschaft "I. M." sei. Der Verordnungstext einschließlich der mitbeschlossenen Karte wurde im Amtsblatt Nr. 14 für den Landkreis A-Stadt vom 4. Februar 2021 bekannt gemacht.
Bereits am 4. Dezember 2020 war eine Novellierung des Nds. Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) in Kraft getreten, nach welcher nunmehr § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG vorsah, dass Sicherungsverfahren, die über den räumlichen Geltungsbereich der erlassenden Behörde hinausgehen, im Niedersächsischen Ministerialblatt zu verkünden sind, was auch in der Verordnung kenntlich zu machen ist. In seiner Sitzung vom 25. März 2021 beschloss der Rat der Antragsgegnerin daraufhin die NSG-VO erneut, um die Änderung zum Inkrafttreten im Ministerialblatt (§ 10 NSG-VO) aufzunehmen (Bl. 187 Beiakte Bd. II). Neben der Änderung des § 10 NSG-VO wurde auch die Präambel aktualisiert. Entsprechend wurde auch die Begründung zur NSG-VO, insbesondere die Begründung zu § 10 NSG-VO angepasst und auf zwischenzeitliche Novellierungen anderer Gesetze verwiesen. Der Beschlussvorlage ist der Hinweis zu entnehmen, dass keine Änderungen bei den Regelungen im Verordnungstext sowie bei der Karte und der Synopse stattgefunden hätten. Im Gegensatz zur Beschlussvorlage aus November 2020 waren im digitalen Ratsinformationssystem der Antragsgegnerin der neuen Beschlussvorlage nicht mehr die Synopse sowie die Karte zur Verordnung als Anlagen beigefügt. Dem Verwaltungsvorgang lässt sich entnehmen, dass der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin nach Beschlussfassung des Rates ein Exemplar der NSG-VO sowie auch eine Karte, auf der Schutzgebietsgrenzen und bestimmte Grünlandbereiche nicht zeichnerisch dargestellt sind, unterschrieben hat. Diese Verordnung nebst Karte wurde im Nds. Ministerialblatt Nr. 17 (S. 937) am 12. Mai 2021 veröffentlicht. Gemäß § 10 NSG-VO trat diese am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft.
Die NSG-VO regelt im Wesentlichen Folgendes:
Gemäß § 1 Abs. 1 VO wird das in den Absätzen 2 bis 4 näher bezeichnete Gebiet zum Naturschutzgebiet "D." erklärt. Gemäß § 1 Abs. 3 NSG-VO ergibt sich die Grenze des 190 ha großen Schutzgebietes aus der mitveröffentlichten Karte im Maßstab 1: 20.000. Es wird weiter darauf hingewiesen, dass die Grenze auf der Außenseite des dort dargestellten dunkelgrauen Rasterbandes verlaufe und die Karte, welche während der Dienststunden bei der Stadt A-Stadt - untere Naturschutzbehörde -, der Gemeinde E. -Stadt und dem Landkreis A-Stadt - untere Naturschutzbehörde - unentgeltlich eingesehen werden könne, Bestandteil der Verordnung ist.
In § 2 der NSG-VO wird der Schutzgegenstand und Schutzzweck geregelt. Gemäß § 2 Abs. 2 NSG-VO ist allgemeiner Schutzzweck für das NSG die Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender, schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten, der Schutz von Natur und Landschaft aus besonderen wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen, kulturhistorischen oder landeskundlichen Gründen sowie als Landschaft mit ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart, Vielfalt und hervorragenden Schönheit. Konkrete Schutzziele werden sodann in § 2 Abs. 3 NSG-VO aufgeführt, u. a. nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 NSG-VO die Erhaltung und Entwicklung naturnaher oligo- bis mesotropher Stillgewässer mit artenreicher Strandlings-Vegetation und einer hohen Anzahl von oligo- bis mesotraphenten Pflanzenarten als extensiv bewirtschaftete Teichlandschaft mit biotoptypischer Wasserqualität und biotoptypischem Wasserstand sowie die Erhaltung und Entwicklung nährstoffarmer, wenig beschatteter Ufer mit niedrigwüchsiger Vegetation und Pionierstandorten als Wuchsorte für diese Arten. Darüber hinaus werden in § 2 Abs. 4 NSG-VO die besonderen Schutzzwecke i. S. FFH-bezogener Erhaltungsziele unter der Aufzählung der im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen nach Anhang I sowie Tierarten nach Anhang II der FFH-Richtlinie dargestellt. § 2 Abs. 5 NSG-VO stellt klar, dass die Umsetzung der vorgenannten Erhaltungsziele insbesondere auf land-, forst- und fischereiwirtschaftlich genutzten Flächen sowie von Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen durch Angebote des Vertragsnaturschutzes unterstützt werden soll.
Schutzbestimmungen finden sich in § 3 NSG-VO, wobei dessen Absatz 1 allgemein regelt, dass nach Maßgabe nachfolgender Regelungen zu Ausnahmen und Freistellungen alle Handlungen verboten sind, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des NSG oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. In § 3 Abs. 2 NSG-VO ist ein Betretensverbot für Bereiche außerhalb der in der Norm näher definierten Wege geregelt. § 3 Abs. 3 NSG-VO listet einzelne Verbote auf, u. a. auch Überflugverbote für unbemannte sowie bemannte Luftfahrtsysteme. In den Absätzen 4 bis 6 wird geregelt, dass die ordnungsgemäße Jagdausübung, insbesondere auch unter Berücksichtigung der Wildschutzverordnung vom 19. Mai 1985 (Abs. 4), weitergehende Vorschriften zum Schutz von besonders geschützten Biotopen sowie von besonders oder streng geschützten Tier- und Pflanzenarten (Abs. 5) sowie bestehende behördliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige durch behördliche Verwaltungsakte getroffene Regelungen (Abs. 6) von den Schutzbestimmungen unberührt bleiben.
Des Weiteren sind in § 4 NSG-VO Freistellungen von den in § 3 genannten Schutzbestimmungen geregelt. In § 4 Abs. 3 und 4 NSG-VO wird zur räumlichen Präzisierung der freigestellten landwirtschaftlichen sowie forstwirtschaftlichen Nutzung auf die in der Verordnungskarte unter Verweis auf diese Regelung besonders dargestellten Dauergrünlandflächen und Waldflächen verwiesen. Zu der gemäß § 4 Abs. 3 und Abs. 4 NSG-VO unter bestimmten Maßgaben freigestellten landwirtschaftlichen Bodennutzung sowie ordnungsgemäßer Forstwirtschaft finden sich Verweise auf den Erschwernisausgleich anhand der Vorschriften der Erschwernisausgleichsverordnung-Grünland sowie der Erschwernisausgleichsverordnung-Wald. § 4 Abs. 5 NSG-VO regelt die Freistellung der Teichwirtschaft wie folgt:
"Freigestellt ist die ordnungsgemäße Nutzung der rechtmäßig im Haupt- oder Nebenerwerb betriebenen Fischteiche, unter Rücksichtnahme auf die natürlichen Lebensgemeinschaften im Gewässer und an seinen Ufern, insbesondere auf seltene Pflanzen und Tierarten [Anmerkung des Senats: nachfolgende Ergänzung wurde nach Durchführung des Auslegungsverfahrens eingefügt ], nach folgenden Maßgaben:
ohne Einbringung von Düngemitteln, soweit hierzu nicht eine wasserrechtliche Erlaubnis erteilt wurde,
ohne Einbringung von Futter in die oberliegenden Teiche II und III, soweit hierzu nicht eine wasserrechtliche Erlaubnis erteilt wurde,
bei Einsatz von Reusen nur, soweit eine Gefährdung von Fischottern durch Otterschutzgitter oder andere technische Maßnahmen verhindert wird,
ohne Beseitigung von nach § 30 BNatSchG geschützten Verlandungsbereichen, soweit hierzu nicht eine Ausnahme von der Naturschutzbehörde zugelassen wurde,
mit Fischbesatz gemäß dem Leitfaden für die Wieder- und Neuansiedlung von Fischarten (BLOHM, H.-P., D. GAUMERT & M. KÄMMEREIT, 1994: Binnenfischerei in Niedersachsen, Heft 3); der Besatz mit Fischen der Arten Karpfen, Bitterling und Zander ist freigestellt,
die Winterung / Sommerung der Teiche einschließlich ihres temporären Trockenliegens ist freigestellt; weitergehende oder abweichende Regelungen des Wasserhaushaltsgesetzes und des Niedersächsischen Wassergesetzes zur Benutzung von Gewässern sowie der Wildschutzgebietsverordnung I. M. und des Vertrags zum Wasserwildreservat I. bleiben unberührt.
Die fischereiwirtschaftliche Nutzung der Hälter- und Aufzuchtteiche ist generell freigestellt; Vorschriften des Wasserrechts bleiben unberührt."
Anschließend regelt die NSG-VO die Möglichkeit zu Befreiungen (§ 5) sowie die Anordnungsbefugnis der zuständigen Naturschutzbehörde bei Verstößen gegen die Verordnung (§ 6). Hinsichtlich Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen (§ 7) regelt die Verordnung, dass dem Schutzzweck dienende Maßnahmen - soweit erforderlich - auch in einem Managementplan bzw. Pflege- und Entwicklungsplan für das NSG dargestellt werden können. In § 8 der NSG-VO (Umsetzung von Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen) wird u.a. in Absatz 3 darauf verwiesen, dass als Instrumente zur Umsetzung der in § 7 der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen insbesondere auch freiwillige Vereinbarungen, insbesondere im Rahmen des Vertragsnaturschutzes, dienen. Zuletzt werden in § 9 NSG-VO Ordnungswidrigkeiten beschrieben und § 10 NSG-VO trifft Regelungen zum Inkrafttreten.
Die Antragstellerin hat am 2. Mai 2022 einen Normenkontrollantrag gestellt und trägt zu dessen Begründung im Wesentlichen vor:
Die NSG-VO sei unwirksam, jedenfalls um Entschädigungsregeln mindestens auf dem Niveau des bisherigen Vertrags-Naturschutzes zu ergänzen, wobei dieser schon nicht ausreichend gewesen sei, die ihr durch die Einschränkungen entstehenden Schäden zu kompensieren.
Aufgrund der seit 80 Jahren bestehenden Kooperation im Rahmen von Vertragsnaturschutz sei das Gebiet nicht mehr nach ökonomischen Kriterien weiterentwickelt, sondern für den Schutz der Natur erhalten worden. Sie selbst und ihre Rechtsvorgänger hätten vor diesem Hintergrund insbesondere auf Trockenlegung bzw. Intensivierung der Teichflächen verzichtet. Dadurch sei es möglich gewesen, in dem Gebiet vorhandene besonders schützenswerte Pflanzen- und Tierarten zu erhalten.
Die NSG-VO sei unverhältnismäßig, da sie weder geeignet noch erforderlich sei, das angestrebte Schutzniveau zu gewährleisten. § 32 Abs. 4 BNatSchG regele, dass die Unterschutzstellung nach den Abs. 2 und 3 unterbleiben könne, soweit nach anderen Rechtsvorschriften einschließlich dieses Gesetzes und gebietsbezogener Bestimmungen des Landesrechts nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis eines öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet sei. Dies sei hier insbesondere aufgrund der geringen Anzahl von betroffenen Grundstückseigentümern sowie einem zentralen Objekt als zu schützender Lebensraum auch möglich. Das bisherige Schutzregime bestehend aus Landschaftsschutzgebietsverordnung, Wildschutzverordnung sowie vertraglicher Vereinbarungen biete ein dem europäischen Recht entsprechendes ausreichendes Schutzniveau. Die NSG-VO sei hingegen ungeeignet, das bisherige Schutzniveau zu erhalten und fortzuentwickeln, da sich aus dieser nicht klar ergebe, welche Regelungen an die Stelle der vertraglichen Vereinbarung treten sollten. Insofern seien die Regelungen auch zu unbestimmt. So sei im Hinblick auf die bestehenden Teiche nicht hinreichend konkretisiert, welche Handlungen zum Schutz dieses Naturraums verboten und erlaubt seien. Die im Wesentlichen uneingeschränkte Zulassung der ordnungsgemäßen Fischerei ohne konkrete naturschutzfachliche Anforderungen stehe im Widerspruch zu den Erhaltungszielen der NSG-VO, insbesondere dem in § 2 Abs. 3 Nr. 1 NSG-VO festgelegten Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung naturnaher mesotropher Stillgewässer "als extensiv bewirtschaftete Teichlandschaft". Zudem berücksichtige die NSG-VO nicht den noch in der Wildschutzverordnung angestrebten Vogelschutz.
Die NSG-VO stelle sich darüber hinaus auch unverhältnismäßig "im engeren Sinne" dar, da sie eine konkrete Regelung zur Entschädigung der Flächeneigentümer vermissen lasse. Die aus der Naturschutzgebietsverordnung resultierenden Einschränkungen in der Bewirtschaftung wären durch konkrete Zusagen einer Entschädigung auszugleichen. § 4 Abs. 3 und Abs. 4 NSG-VO verwiesen lediglich auf die Regelungen zum Erschwernisausgleich nach § 42 Abs. 4 und 5 NNatSchG in Verbindung mit den jeweiligen Vorschriften der Erschwernisausgleichsverordnung für Grünland und Wald. Der Verordnungsgeber komme damit in Bezug auf Teichwirtschaften seiner Verpflichtung aus § 42 Abs. 4 Nr. 1 NNatSchG nicht nach. Der Vertrags-Naturschutz über das Wasserwildreservat I. M. habe der Antragstellerin eine jährliche Entschädigung in Höhe von immerhin 6.500,00 EUR gewährt, welcher durch die angefochtene Verordnung jedoch entfalle. Im Übrigen biete das vorgesehene Verfahren befristeter öffentlich-rechtlicher Verträge auch keine dauerhafte Regelung.
Mit Schriftsatz vom 19. März 2026 hat die Antragstellerin eine nach Erlass der streitgegenständlichen Verordnung mit der Antragsgegnerin abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung vom 27. Januar 2023 vorgelegt, welche eine jährliche Zahlung von 10.000,00 Euro für die Kalenderjahre 2022 und 2023 regelt und auf dessen Basis unter dem 28. Februar 2023 ein Zuwendungsbescheid über insgesamt 20.000 Euro für die Jahre 2022 und 2023 erlassen worden ist (vgl. Anlagen zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 19. März 2026). Diese Zahlungen hätten auf den vom Land Niedersachsen erarbeiteten "Finanzierungsgrundsätzen Honorierung Teichwirtschaft" basiert, welche als de minimis Beihilfen einzustufen seien. Ein darüberhinausgehender positiver Fördermittelbescheid oder eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung für die Folgezeit existiere nicht, sodass die angefochtene Verordnung die Antragstellerin weiterhin erheblich in ihren Eigentumsrechten beschränke. Auch der Wert der Flächen sei durch die angefochtene Verordnung erheblich vermindert. Es verstoße im Übrigen auch gegen Art. 3 GG, dass zwar für den Bereich Wald und Grünland eine Erschwernisausgleichsverordnung existiere, bezüglich der Teichflächen allerdings nicht.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "D." in der Stadt A-Stadt und der Gemeinde E. -Stadt vom 25.03.2021, veröffentlicht im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 17 vom 12. Mai 2021, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert:
In der Zwischenzeit sei ein Honorierungssystem für Teichwirtschaft erarbeitet worden, aus dem unstreitig auch ein positiver Fördermittelbescheid (für 2022/2023) für die Antragstellerin hervorgegangen sei. Ebenso sei - was auch dem ausdrücklichen Hinweis in der Ratssitzung vom 26. November 2020 entspreche - ein Bewirtschaftungsvertrag geschlossen worden, der auch die Erstattung durch das Land berücksichtige.
Bereits die Antragsbefugnis sei hier fraglich, da die Antragstellerin zwar vortrage, in ihren Eigentumsrechten (Art. 14 GG) verletzt zu sein. Worin diese Verletzung allerdings konkret bestehen soll, werde nicht erläutert. Der hohe naturschutzfachliche Wert des Schutzgebietes begründe sich im Wesentlichen durch eine extensive Nutzung bereits in der Vergangenheit. Soweit die Antragsbegründung den Eindruck erwecke, die Antragstellerin sei durch die NSG-VO schlechter gestellt, da sie keinen Entschädigungsanspruch mehr habe, sei dies bereits deshalb nicht nachvollziehbar, weil sie auch zuvor lediglich freiwillige Leistungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes erhalten habe. Ausgleichs- und Entschädigungsregelungen ließen sich zudem nicht über die Naturschutzverordnung regeln, da für Regelungen zum Erschwernisausgleich gemäß § 42 Abs. 4 Nr. 1 NNatSchG das Land Niedersachsen als Verordnungsgeber zuständig sei. Aufgrund des allerdings bereits für das Jahr 2022/2023 erhaltenen Fördermittelbescheides lasse sich nicht nachvollziehen, worin die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechtes liegen solle. Der Grund dafür, dass aktuell keine Fördermittel flössen, liege in erster Linie bei der Antragstellerin selbst.
Jedenfalls aber sei der Normenkontrollantrag unbegründet, denn die formell rechtmäßig erlassene NSG-VO sei auch materiell rechtmäßig. Es gebe keinen Entscheidungsspielraum zum grundsätzlichen Erfordernis eines formellen Schutzes durch NSG oder LSG. Das in § 23 BNatSchG für ein Naturschutzgebiet beschriebene Ziel der "Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten könne rechtskonform aber nur über eine Naturschutzgebietsverordnung erreicht werden, da durch eine Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht zum Schutz bestimmter Tierarten (wie hier erforderlich) das Betreten des Gebietes und der allgemeine Aufenthalt eingeschränkt werden dürften. Vor diesem Hintergrund schieden erst recht einzelvertragliche Regelungen als Alternative zur Unterschutzstellung aus, die nicht geeignet seien, eine dauerhafte Pflege und Entwicklung des gesamten Gebietes sicherzustellen. Die bestehende Landschaftsschutzgebietsverordnung und die Wildschutzverordnung böten zudem keinen hinreichenden Schutz zur Sicherung der Erhaltungs- und Entwicklungsziele aus der FFH-Richtlinie. Auch seien die Regelungen hinreichend bestimmt. Die fischereiliche Nutzung sei in § 4 Abs. 5 NSG-VO ausdrücklich freigestellt und die Rahmenbedingungen festgelegt. Die Ziele würden in der Begründung hinreichend erläutert, ebenso wie die Regelungen zum Wegegebot (§ 3 Abs. 2 NSG-VO). Der Schutz des Federwilds sei durch die weitgehenden Betretungsverbote gewährleistet. Die weitergehenden Regelungen über die jagdliche Beschränkung aus der Wildschutzgebietsverordnung gälten weiterhin. Im Gebiet vorkommende Vogelarten gehörten bereits nicht zu den Erhaltungszielen gem. FFH-Richtlinie, auch nicht als Charakterarten von FFH-Lebensraumtypen.
Auf den Vortrag der Antragsgegnerin zu der aus ihrer Sicht maßgeblich von der Antragstellerin zu verantwortenden fehlenden weiteren Beantragung von Fördermitteln sowie LPL-Mitteln hat diese mit Schriftsatz vom 7. April 2026 repliziert, dass ihr eine fehlende Mitwirkung nicht vorgehalten werden könne. Hierzu hat die Antragstellerin E-Mail-Verkehr eingereicht, wonach sie mit einer Ausschreibung von Pflegearbeiten und Durchführung durch eine Fremdfirma nicht einverstanden gewesen sei. Die durch die NSG-VO bedingten Verbote schränkten die Nutzung und damit auch den Ertrag für ihren Grundbesitz ein und senkten den Verkehrswert. Ihr würden Fördergelder für bestimmte Naturschutzprojekte als Einnahmen angerechnet. Habitatverbesserungen und andere Naturschutzprojekte stellten für sie allerdings keine wirtschaftliche Einnahme dar, mit der sie die fixen Kosten für die Flächen tragen könne. Der auch während der Geltung der angefochtenen Verordnung genossene Vertragsnaturschutz (z. B. LPL-Mittel oder Fördermittel für Projekte im betroffenen Gebiet) habe mit der Unterstützung des Eigentümers von Naturschutzflächen nicht viel zu tun, denn sie stellten keine Einnahmen dar, mit denen man Kosten für öffentliche Lasten auf den 100 ha Privatfläche tragen könne. Hierfür sei eine Entschädigung notwendig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, welche zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.
EntscheidungsgründeDer Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat Erfolg.
Er ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung der Antragsgegnerin nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen.
Die Antragstellung am 2. Mai 2022 erfolgte fristgerecht, nämlich innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die mit der Bekanntgabe der Verordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 12. Mai 2021 zu laufen begann. Dieser Zeitpunkt war hier auch maßgeblich, da der Rat der Antragsgegnerin die Verordnung laut Beschlussvorlage insgesamt erneut beschlossen hat, hierbei die Bestimmung über das Veröffentlichungsorgan geändert hat und damit nicht eine bloße deklaratorische Neubekanntmachung vorliegt. Die zuvor vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Bekanntmachungsregel (Veröffentlichung im Amtsblatt des Landkreises) entsprach nicht mehr § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG, der bei gebietsübergreifenden Verordnungen nunmehr eine Veröffentlichung im Ministerialblatt vorsah und die Verkündung im Amtsblatt des Landkreises A-Stadt im Februar 2021 war vor diesem Hintergrund fehlerhaft. Erkennt der Verordnungsgeber - wie hier - nach einer fristauslösenden Bekanntmachung oder geht er - auch irrtümlich - davon aus, dass die Bekanntmachung nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht oder die Verordnung mit anderen formellen Fehlern behaftet ist, darf er den Geltungsanspruch nach Fehlerbehebung durch eine weitere Bekanntmachung der im Übrigen inhaltlich unverändert gebliebenen Verordnung erneuern und das Ziel verfolgen, einen tatsächlich oder vermeintlich unwirksame Verordnung durch einen wirksame zu ersetzen (vgl. hierzu zu Bebauungsplänen BVerwG, Urt. v. 18.8.2015 - 4 CN 10.14 -, juris Rn. 7; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 15.4. 2021 - 2 K 69/19 -, juris Rn. 34 f.). Dann löst die erneute Bekanntmachung, die entweder tatsächlich oder nur nach der Vorstellung des Plangebers erstmals eine wirksame Norm in die Welt setzt, die Antragsfrist erneut aus (vgl. Hoppe, in Eyermann, VwGO, 17. Auflage 2026, § 47 Rn. 68).
Die Antragstellerin ist überdies antragsbefugt. Hierzu ist es ausreichend, aber auch erforderlich, dass der Antragstellende hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die zur Prüfung gestellte Rechtsnorm in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. Senatsurteil v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -, juris Rn. 19 u. V. a. BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1.98 -, juris Rn. 12). Besteht das vom Antragstellenden geltend gemachte subjektive Recht, ist die Antragsbefugnis nur dann zu verneinen, wenn eine Verletzung des subjektiven Rechts offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (BVerwG, Beschl. v. 10.2.2016 - 4 BN 37.15 -, juris Rn. 8). Als Eigentümerin von im Geltungsbereich der NSG-VO liegenden Flächen kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als verletzte Rechte kommen insoweit Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. Senatsurt. v. 30.3.2022 - 4 KN 280/19 -, juris Rn. 34, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 30). Es ist zumindest möglich, dass die Antragstellerin aufgrund der Beschränkungen der (insbesondere fischereilichen) Grundstücksnutzung durch die in der Verordnung geregelten Verbote insbesondere in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie in ihrem Eigentumsrecht verletzt wird. Die Ausführungen der Antragsgegnerin dazu, warum sie bereits eine Antragsbefugnis aufgrund nicht hinreichender Darlegung der Eigentumsbeeinträchtigung für ausgeschlossen hält, führen nicht dazu, dass die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechtes offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen erscheint.
Der Antrag ist zudem gegen die richtige Antragsgegnerin gerichtet, weil er gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft zu richten ist, die die Verordnung erlassen hat. Dies ist vorliegend die Antragsgegnerin, auch soweit sich die Schutzgebietsausweisung auf Flächen im Gebiet des Landkreises A-Stadt erstreckt. Denn insoweit hat das Nds. Umweltministerium als oberste Naturschutzbehörde mit Verfügung vom 16. August 2016 der Antragsgegnerin gemäß § 32 Abs. 2 NAGBNatSchG (in der zu diesem Zeitpunkt noch maßgeblichen Fassung v. 19.2.2010, Nds. GVBl. S. 104; die Umbenennung in Niedersächsisches Naturschutzgesetz - NNatSchG - erfolgte erst mit Änderungsgesetz v. 22.9.2022, Nds. GVBl. S. 578) die Zuständigkeit für die hoheitliche Sicherung des FFH-Gebiets H. "Q." und den dafür erforderlichen Erlass einer entsprechenden Schutzgebietsverordnung übertragen.
B. Der zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn es liegt bereits ein Verstoß gegen die den Verfahrens- und Formvorschriften zuzuordnende Regelung des § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG (in der zum Zeitpunkt der Verkündung maßgeblichen Fassung vom 4. Dezember 2020, Nds. GVBl. S. 444) vor, welcher zur Unwirksamkeit der Verordnung führt (hierzu I.). In materieller Sicht dürften die von der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung erhobenen Einwände hingegen nicht durchgreifen (hierzu II.). Die Vorgaben des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG stehen der Feststellung der Unwirksamkeit der Verordnung nicht entgegen (hierzu III.).
I. Die Verordnung ist bereits wegen eines Verkündungsmangels gemäß § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG unwirksam. Diesen Verstoß hat die Antragstellerin zwar nicht gerügt, der Senat ist jedoch im Rahmen dieses Verfahrens zu einer Überprüfung von Amts wegen veranlasst, da es sich bei dem von der Antragstellerin angestrengten Normenkontrollverfahren um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt und auch ohne entsprechende Rüge die zur Prüfung gestellte Norm unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen ist (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 122; BVerwG, Beschl. v. 31.1.2022 - 4 BN 42.21 -, juris Rn. 5).
Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a bis 2c nichts Näheres bestimmt ist. Die landesrechtlichen Vorschriften zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung durch Verordnung und der Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln sind in § 14 NAGBNatSchG (heute § 14 NNatSchG) geregelt. Die Vorgaben des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG, die vorbehaltlich einer Unbeachtlichkeit nach Abs. 7 zu einer Unwirksamkeit der Verordnung führen, hat die Antragsgegnerin zwar eingehalten (dazu 1.). Allerdings liegt hier eine Verletzung der Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG vor, die zur Unwirksamkeit der Verordnung führt (dazu 2.).
a) Die Antragsgegnerin hat der Maßgabe des § 14 Abs. 1 NAGBNatSchG entsprochen, wonach den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden vor dem Erlass einer Verordnung unter anderem nach § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG - wie der hier in Rede stehenden Naturschutzgebietsverordnung - Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist, denn ein Verstoß gegen diese Vorschrift ist weder vorgetragen noch im Hinblick auf die sich aus dem Verwaltungsvorgang ergebende Einbindung der Gemeinde E. -Stadt in das Auslegungsverfahren (Bl. 318 Beiakte Bd. I), der frühzeitigen Befassung des Ortsrats M. mit der geplanten Naturschutzverordnung sowie der aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Einbindung einer Vielzahl von Stellen, Trägern öffentlicher Belange und Naturschutzvereinigungen, sonst erkennbar.
b) Ein Verstoß gegen die Vorschrift des § 14 Abs. 2 NAGBNatSchG zur öffentlichen Auslegung liegt nicht vor. Nach § 14 Abs. 2 NAGBNatSchG ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung haben die Gemeinden mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Anregungen vorbringen kann. Der Verordnungsentwurf hat vorliegend mitsamt Verordnungskarte im Maßstab 1: 5.000 - welche den beabsichtigten Bereich der Unterschutzstellung hinreichend erkennbar verdeutlichen, aber wie auch hier noch nicht mit der letztlich verkündeten Karte übereinstimmen muss (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, Nds. Naturschutzrecht, Stand August 2025, § 14 NAGBNatSchG Rn. 22a) - und der Begründung bei der Antragsgegnerin im Zeitraum vom 19. Juni 2017 bis zum 19. Juli 2017 und bei der Gemeinde E. im Zeitraum vom 17. Juli 2017 bis zum 18. August 2017 ausgelegen. Auch hat der Auslegungszeitraum jeweils zu einem gewissen Anteil außerhalb der Ferienzeit gelegen (Sommerferien 2017: 22. Juni 2017 bis 2. August 2017), sodass das im Rahmen des Beteiligungsverfahrens vorgetragene Argument, eine Kenntnisnahme sei den betroffenen Bürgern wegen der Ferienzeit unzumutbar erschwert worden, nicht greift. Die Bekanntmachung der Auslegung in der Celleschen Zeitung erfolgte auch ortsüblich i. S. d. § 14 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG. Aus der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Hauptsatzung der Stadt A-Stadt ergab sich - anders als aus § 5 Abs. 5 der aktuellen Hauptsatzung in der Fassung der Änderungssatzung vom 25. April 2024 - nicht, dass "alle sonstigen Bekanntmachungen" - zu denen auch Bekanntmachungen über naturschutzrechtliche Auslegungsverfahrens zählen - im Amtsblatt des Landkreises A-Stadt zu veröffentlichen sind. Eine entsprechende Auffangregelung hat sich in der zum Bekanntmachungszeitpunkt gültigen Hauptsatzung in der Fassung der Änderungssatzung vom 18. Februar 2016 noch nicht befunden, sondern wurde erst mit Ratsbeschluss vom 21. März 2021 in die Hauptsatzung aufgenommen. Die Vertreterin der Antragsgegnerin hat hierzu ausgeführt, dass seinerzeit Bekanntmachungen, die nach dem Niedersächsischen Naturschutzgesetz zu erfolgen hatten, in der Celleschen Zeitung erfolgt seien (vgl. Telefonvermerk vom 1. April 2026). Bei der Bekanntmachung der Auslegung in der Celleschen Zeitung handelte es sich folglich um die damals ortsübliche Bekanntmachungsform, denn diese bedarf nicht zwingend einer Stütze in der Hauptsatzung, sondern kann auch an eine "durch Brauch" entstandene Ortsüblichkeit der Bekanntmachung anknüpfen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 19.4.2012 - 1 KN 23/11 -, juris Rn. 61).
Die bei jeder Verkündung von Rechtsnormen zu beachtenden allgemeinen Anforderungen ergeben sich aus der Funktion der Verkündung als rechtsstaatlichem Formerfordernis und zwingender Geltungsvoraussetzung von Rechtsakten. Denn die hinlängliche Publizität von allgemeinverbindlichen, mit Außenwirkung ausgestatteten Rechtsregeln ist ein für alle Normsetzungsakte geltendes rechtsstaatliches Erfordernis (BVerfG, Beschl. v. 24.5.1977 - 2 BvL 11/74 -, juris Rn. 79). Für die Verkündung von ausschließlich textbasierten Rechtsvorschriften ist anerkannt, dass zwischen dem vom Normgeber beschlossenen und dem veröffentlichten Text Identität bestehen muss. Die veröffentlichte Textfassung darf von der vom Normgeber beschlossenen Fassung nur insoweit abweichen, als Druckfehler und andere offenbare Unrichtigkeiten betroffen sind. Nur insoweit ist eine Berichtigung zulässig (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 75 m.w.N. u. v. 10.3.2005 - 8 KN 41/02 -, juris Rn. 37). Der Annahme einer Identität von dem beschlossenen mit dem veröffentlichten Text stehen Unrichtigkeiten nicht entgegen, die keinen Einfluss auf den Inhalt des Verordnungstextes haben - sei es, weil sie völlig offenkundig sind, sei es, weil sie nicht ernsthaft bemerkt werden. Letzteres ist insbesondere bei kleineren Druckfehlern regelmäßig anzunehmen. Entscheidend ist, dass die verkündete Rechtsvorschrift nichts Anderes als beschlossen worden ist, in Geltung setzen würde. Für die Verkündung von Karten als Bestandteil von Rechtsvorschriften kann im Grundsatz nichts Anderes gelten als für den Text der Rechtsvorschrift. Auch hier ist das Identitätserfordernis zu beachten, welches Abweichungen zwischen der beschlossenen und der bekanntgemachten Karte nur in ganz engen Grenzen zulässt (Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 32f.).
Dieses Identitätserfordernis ist hier nicht gewahrt, da im Ministerialblatt eine Karte veröffentlicht wurde, welche nicht nur geringfügig von einer (etwaig) vom Rat beschlossenen Karte zur Schutzgebietsverordnung abweicht.
Dies gilt unabhängig davon, ob davon auszugehen ist, dass der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 25. März 2021(vorsorglich) noch einmal die vollständige NSG-VO beschlossen hat (ohne wohl aber gleichzeitig die ursprünglich beschlossene Verordnungskarte wirksam zum Gegenstand der erneuten Beschlussfassung gemacht zu haben), oder aber von einer bloßen Änderung (im Folgenden: Beschluss vom 26. November 2020 in Gestalt des Änderungsbeschlusses vom 25. März 2021) der insofern hinsichtlich der mitbeschlossenen Karte fortgeltenden Verordnung vom 26. November 2020 unter gleichzeitiger vollständiger Neubekanntmachung auszugehen wäre.
Für ersteres spricht der konkrete Wortlaut der Beschlussfassung ("Danach beschließt der Rat mehrheitlich bei sechs Gegenstimmen die Verordnung über das Naturschutzgebiet " D." in der Fassung des der o. g. Vorlage anliegenden Entwurfs"), welcher nicht an eine Änderung der ursprünglichen Verordnung anknüpft, sondern deren kompletten Neuerlass umschreibt. Dementsprechend weist die Präambel der streitgegenständlichen Verordnung diese auch nicht als Änderungsverordnung aus, sondern verweist lediglich auf das Beschlussdatum des 25. März 2021. Auch dem Wortprotokoll der Sitzung vom 25. März 2021 ist zu entnehmen, dass einzelne Ratsmitglieder den Erlass der Naturschutzgebietsverordnung noch einmal vollständig in Frage gestellt haben, indem beispielsweise ein Antrag auf Umänderung des Begriffs "Naturschutzgebiet" in "Landschaftsschutzgebiet" gestellt wurde. Zudem ist der dem Beschluss vom 25. März 2021 beigefügten Begründung ebenfalls kein Verweis auf eine bloße Änderung der nach korrekter Veröffentlichung fortgeltenden am 26. November 2020 beschlossenen Verordnung zu entnehmen. Vielmehr ist die Begründung mit neuem Datum versehen worden und wurde hierin der Beschluss vom 26. November 2020 und die Ursprungsbegründung auch nicht mehr erwähnt. Dies spricht dafür, dass der Rat die Verordnung als neue, selbständige Regelung verstanden hat, die die frühere - ohnehin wegen des Bekanntmachungsmangels unwirksame - Fassung ersetzt und nicht bloß fortschreibt oder punktuell ändert. Demgegenüber hat aber auch ein Ratsmitglied in der Sitzung hervorgehoben, dass "die inhaltliche Diskussion eigentlich schon abgeschlossen sei" und es lediglich um eine formale Änderung gehe. Der Beschlussvorlage vom 25. März 2021 ist zudem zu entnehmen, dass "keine Änderungen bei den Regelungen im Verordnungstext sowie bei der Karte und der Synopse" stattgefunden hätten, da es sich lediglich um formale Anpassungen handele.
Letztlich muss dies aber nicht abschließend entschieden werden, da in jedem Falle von fehlender Identität zwischen veröffentlichter und (ggf.) beschlossener Karte auszugehen wäre.
Im Gegensatz zu der als Anlage 4 der Beschlussvorlage vom 26. November 2020 beigefügten Karte sind der laut dem Verwaltungsvorgang vom Oberbürgermeister unterschriebenen und anschließend im Ministerialblatt veröffentlichten Karte auch und gerade unter Berücksichtigung der sich aus der Legende ergebenden Symbole für die Grenze des Naturschutzgebietes die konkreten Grenzlinien nicht zu entnehmen. Eine Zuordnung der in der Legende zur Darstellung der Schutzgebietsgrenze beschriebenen Linienart zu einer konkreten Linienführung innerhalb der Karte gelingt nicht. Dies gilt grundsätzlich für den gesamten Schutzgebietsbereich, insbesondere aber für die südliche bis südwestliche Grenze des Naturschutzgebietes. Allenfalls im Bereich der schraffierten sowie gepunkteten im Norden und Nordosten des Schutzgebietes liegenden Wald- und Ackerflächen lässt sich überhaupt eine Zugehörigkeit zum Naturschutzgebiet über die Legende ermitteln. Gerade in Bezug auf das Kernstück des Schutzgebietes und insbesondere auch das nicht für jedermann ersichtlich abgrenzbare umliegende "Teichgebiet", erfolgt weder eine Einzeichnung des Grenzverlaufs noch eine sonstige hinreichend bestimmte Gebietsabgrenzung. Im Gegensatz zu der als Anlage 4 der Beschlussvorlage vom 26. November 2020 beigefügten Karte sind zudem die in der Legende zur Karte aufgeführten Grünlandbereiche in der Karte selbst nicht zeichnerisch dargestellt.
Dass der Rat jemals über die im Ministerialblatt veröffentlichte Karte beschlossen hätte, lässt sich weder den Verwaltungsvorgängen noch den Dokumenten des Ratsinformationssystems der Antragsgegnerin entnehmen. Zwar ist dem im Zusammenhang mit der erneuten Beschlussfassung vom 25. März 2021 entstandenen Verwaltungsvorgang die im Ministerialblatt veröffentlichte Karte als diejenige zu entnehmen, die vom Oberbürgermeister nach der erneuten Beschlussfassung am 21. März 2021 unterzeichnet worden ist (Blatt 172 - 187 Beiakte Bd. I). Dieser Ausfertigung (hier nach § 11 Abs. 1 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 NKomVG durch den Oberbürgermeister gemäß § 7 Abs. 1 und 2 Nr. 2 NKomVG) kommt insoweit auch Identitäts-, Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion zu, als sie gerade sicherstellen soll, dass die Norm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen wird (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris Rn. 110). Allerdings ist diese Sicherstellungsfunktion hier erschüttert, da weder den Verwaltungsvorgängen noch den Dokumenten im Ratsinformationssystem zu entnehmen ist, dass die Ratsmitglieder sich jemals mit dieser Karte als zu beschließender Karte auseinandergesetzt haben. Dem Ratsinformationssystem zur Sitzung am 25. März 2021 ist gar keine Karte mehr als Anlage zum Ratsbeschluss zu entnehmen, sondern lediglich ein Hinweis in der Beschlussvorlage, dass sich die Karte im Vergleich zur ersten Beschlussfassung am 26. November 2020 nicht geändert habe. Dem Ratsbeschluss vom 26. November 2020 ist wiederum als Anlage 4 nur eine andere Karte zu entnehmen, in welcher die Grenzen des Schutzgebietes und auch Grünlandbereiche eingezeichnet waren.
Insofern weicht die im Ministerialblatt veröffentlichte Karte erheblich von der dem Ratsbeschluss vom 26. November 2020 zugrundeliegenden Karte sowie auch von einer in der Ratssitzung am 25. März 2021 etwaig beschlossenen Karte ab, sodass ein zur Gesamtunwirksamkeit der NSG-VO führender Verkündungsmangel hier vorliegt.
Insofern dürfte es nicht wie bei bloßen Verkündungsmängeln zur Fehlerbehebung ausreichen, lediglich noch einmal eine die Schutzgebietsgrenzen ausweisende Karte in der Form der Anlage 4 zur Beschlussvorlage vom 26. November 2020 zu veröffentlichen. Zwar kann ein Verkündungsmangel dadurch ex nunc behoben werden, dass die Verordnung und die dazugehörige Karte, diesmal unter hinreichender Ausweisung der Schutzgebietsgrenzen, vollständig erneut verkündet wird. Es bedarf dann grundsätzlich keiner Wiederholung des gesamten Normsetzungsverfahrens, sondern es genügt vielmehr, den Fehler zu beheben und eventuell nachfolgende Verfahrensschritte zu wiederholen (Senatsurt. v. 29.9.2020 - 4 KN 308/19 -, juris Rn. 21).
Genügt aber der Gegenstand der Beschlussfassung des Rates schon nicht den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG sowie dem Bestimmtheitsgrundsatz, reicht eine bloße Neuverkündung des Beschlussinhalts zur vollständigen Fehlerbehebung nicht aus.
Es ist bereits äußerst zweifelhaft, dass der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 25. März 2021 entsprechend den Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG überhaupt eine Karte wirksam in die NSG-VO einbezogen hat.
Hierfür dürfte es an einer hinreichenden Kenntnis der Ratsmitglieder über den diesbezüglichen Verordnungsinhalt gemangelt haben. Es versteht sich von selbst, dass der wirksame Beschluss einer Verordnung durch den Rat voraussetzt, dass der Verordnungsinhalt den Ratsmitgliedern bei der Beschlussfassung vollständig bekannt ist (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 44). Das ist jedenfalls dann gewährleistet, wenn die Unterlagen den Ratsmitgliedern als Anlage zur Beschlussvorlage zugänglich gemacht wurden oder in der Sitzung zur Einsichtnahme ausliegen (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 12.2.2024 - 1 KN 81/21 -, juris Rn. 19). Dem Ratsinformationssystem der Antragsgegnerin ist eine Karte als Anlage zum Ratsbeschluss vom 25. März 2021 nicht zu entnehmen. Auch auf telefonische Nachfrage hat die Vertreterin der Antragsgegnerin gegenüber dem Gericht bestätigt, dass die maßgebliche Karte, welche auch auf der Internetseite der Stadt A-Stadt abrufbar ist, lediglich der vorherigen Beschlussvorlage Nr. BV/0140/20-3 für die Sitzung des Rats der Stadt A-Stadt am 26. November 2020 als Anlage 4 beigefügt gewesen ist. Die Beschlussvorlagen und dazugehörigen Dokumenten lägen den Ratsmitgliedern in den Sitzungen im Übrigen ausschließlich digital vor (vgl. Telefonvermerk vom 1. April 2026). Ein bloßer Verweis in der Beschlussvorlage auf eine im Ratsbeschluss vom 26. November 2020 beschlossene Karte dürfte allerdings jedenfalls dann nicht ausreichend sein, wenn man in dem Ratsbeschluss vom 25. März 2021 einen vollständigen und von dem ursprünglichen Beschluss unabhängigen Neuerlass der NSG-VO sehen würde. Der Hinweis in der Beschlussvorlage Nr. BV/0140/20-4 für die Sitzung des Rats der Stadt A-Stadt am 25. März 2021, es habe "keine Änderungen bei der Karte" gegeben, spricht zwar dafür, dass inhaltlich die unveränderte frühere Karte aus dem Beschluss vom 26. November 2020 zugrunde gelegt werden sollte, dies ersetzt aber nicht den Nachweis, dass diese Karte den Mitgliedern im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 25. März 2021 auch tatsächlich vorgelegen hat, was beispielsweise durch eine hier nicht erfolgte neue Beifügung als Anlage zur Beschlussvorlage hätte erfolgen können. Die bloße Abrufbarkeit der bereits einmal beschlossenen Karte im Ratsinformationssystem oder im Internetauftritt der Antragsgegnerin dürfte eine Kenntnis nicht ausreichend sicherstellen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 14.8.2008 - 7 D 120/07.NE -, juris Rn. 92).
Selbst wenn man aber davon ausginge, dass die Ratsmitglieder am 26. März 2021 wirksam über eine Karte entsprechend der Anlage 4 zur Beschlussvorlage vom 26. November 2020 entschieden haben oder aber man im Falle der Annahme einer bloßen Änderungsverordnung von einer Fortgeltung des bereits am 26. November 2020 getroffenen Beschlusses über die Verordnungskarte ausginge, dürfte diese Verordnungskarte nicht den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG genügen.
Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG ist in der Verordnung der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten zu bestimmen. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Schutzgebietes anhand der verwendeten Karten ist daher ein unabdingbares Wirksamkeitserfordernis für die Unterschutzstellung. Die zeichnerische Darstellung muss es ermöglichen, die Grenzen des Schutzgebietes sowie den Geltungsbereich spezieller Vorschriften grundstücksgenau zu ermitteln (Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95).
Dem dürfte die Karte im Maßstab von 1: 20.000 nicht genügen. Bei dieser handelt es sich um die einzige in der Verordnung erwähnte Karte, also nicht um eine bloße Übersichtskarte unter gleichzeitiger Ersatzverkündung. Unabhängig davon, dass gemäß § 14 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG im Falle einer Ersatzverkündung auf eine zur Einsicht vorliegende Karte genaueren Maßstabs in der Verordnung selbst hinzuweisen gewesen wäre, was vorliegend nicht geschehen ist, hat auch die Vertreterin der Antragsgegnerin telefonisch gegenüber dem Gericht bestätigt, dass eine Karte genaueren Maßstabs nicht beschlossen worden ist.. § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG ist zu entnehmen, dass eine Übersichtskarte einen Mindestmaßstab von 1: 50.000 aufweisen muss. Im Gegenschluss ergibt sich daraus, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG einen genaueren Maßstab aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt. Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand: 8/2025, § 14 NAGBNatSchG Rn. 37d). Für kleinere Schutzgebiete - i.d.R. Naturschutzgebiete - werden Maßstäbe von 1: 2.500 bis 1: 5.000 als ausreichend angesehen, während größere Schutzgebiete - i.d.R. Landschaftsschutzgebiete - auch durch Karten mit größeren Maßstäben noch hinreichend genau bezeichnet werden können (vgl. Senatsbeschl. v. 2.9.2020 - 4 MN 53/19 - juris Rn. 13 u. Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 - juris Rn. 60; als in der Regel nicht mehr als tolerabel erachteter Maßstab von 1: 25.000, da hier eine Strichbezeichnung von 1 mm Breite in der Natur einen Geländestreifen von ca. 25 m abdeckt: Meßerschmidt/Schumacher, Bundesnaturschutzgesetz Kommentar, Stand: Okt. 2025, § 22 Rn. 39). Daran gemessen erscheint die hier von der Antragsgegnerin gewählte Karte im Maßstab 1: 20.000 für das mit 194 ha eher den kleinen Schutzgebieten zuzuordnende NSG nicht mehr hinreichend bestimmt. Zwar ist der Grenzziehung im konkreten Schutzgebiet zuzugeben, dass der voraussichtliche Grenzverlauf auf der als Anlage 4 dem Beschluss vom 26. November 2020 beigefügten Karte sich maßgeblich am auf der Karte ersichtlichen Bachlauf sowie im Übrigen maßgeblich an geradlinigen Flurstücksgrenzen orientieren dürfte. Allerdings erscheint der Maßstab in Originalgröße trotzdem zu klein, um insbesondere die vollständige Übereinstimmung der Grenzen des Schutzgebietes mit den Flurstücksgrenzen nachvollziehen zu können. Darüber hinaus mangelt es auch bei der zeichnerischen Darstellung einzelner Verbots- und Freistellungsnormen betreffenden Flächen (wie z. B. bestimmten Grünland- und Waldflächen) auch deshalb an einer hinreichenden Bestimmtheit, weil jedenfalls diese Flächen sich nicht vollständig an auf der Karte im Maßstab von 1: 20.000 nachvollziehbaren Flurstücksgrenzen orientieren.
II. Da davon auszugehen ist, dass die Antragsgegnerin zur Behebung der festgestellten Mängel der Verordnung eine Karte beschließen wird, die in ausreichendem Maßstab sowohl die Schutzgebietsgrenzen als auch die den einzelnen Regelungen der Verordnung zuzuordnenden Flächen ausweist, weist der Senat auf die Einwendungen der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung ergänzend auf Folgendes hin:
Auch die Regelung § 3 Abs. 2 Satz 2 NSG-VO ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zu unbestimmt. Soweit die Antragstellerin bemängelt, die Formulierung "Als Wege gelten nicht Trampelpfade, Wildwechsel, Waldschneisen, forstwirtschaftlich bedingte Erschließungslinien und Rückegassen sowie ausschließlich [Hervorhebung durch den Senat] wasserwirtschaftlichen Zwecken dienende Dämme." belasse den Adressaten in Bezug auf das Wegegebot im Unklaren darüber, welcher der im Gebiet vorhandenen Dämme "ausschließlich" wasserwirtschaftlichen Zwecken diene, lässt sie unberücksichtigt, dass in der streitgegenständlichen Verordnung im Vergleich zum ausgelegten Entwurf das Wort "ausschließlich" in der besagten Norm gestrichen worden ist.
Liegen - wie hier - die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt. Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des "Ob" einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind (vgl. nur Senatsurt. v. 19.12.2025 - 4 KN 39/22 -, juris Rn. 72 m.w.N.).
a. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin zur Sicherung der störempfindlichen Lebensräume der hier den Kern des Schutzgebiets bildenden Teichlandschaft sowie des Bachlaufes des L. es ihr Handlungsermessen dahingehend betätigt hat, dieses weit überwiegend in dem FFH-Gebiet H. "Q." liegende Gebiet als Naturschutzgebiet auszuweisen. Denn die Ausweisung als Naturschutzgebiet hat gerade zum Ziel, die Teichlandschaft sowie den angrenzenden L. mit den darin enthaltenen seltenen und störungsempfindlichen Arten und Lebensräumen zu schützen (vgl. die Schutzzwecke nach § 2 Abs. 2 bis 4 NSG-VO). Hiermit soll gerade den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG, insbesondere dem allgemeinen Verschlechterungs- und Störungsverbot nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen werden.
b. Es fehlt vorliegend auch nicht an der Erforderlichkeit, das Gebiet als Naturschutzgebiet auszuweisen. Der Argumentation der Antragstellerin, die in § 32 Abs. 4 BNatSchG geregelte Möglichkeit zur Formenwahl führe dazu, dass sich die Ausweisung als Naturschutzgebiet nicht als erforderlich erweise, ist nicht zu folgen. Die Voraussetzungen des § 32 Abs. 4 BNatSchG für ein Absehen von einer Unterschutzstellung gemäß § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG lagen nicht vor, da ein gleichwertiger Schutz durch andere Maßnahmen, insbesondere durch bereits bestehende Verordnungen und ergänzenden Vertragsnaturschutz, hier nicht gewährleistet werden kann und somit auch nicht als milderes, gleich effektives Mittel in Betracht kommt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Regelung in § 32 Abs. 4 BNatSchG bereits nicht als zwingend anzuwendende Ausnahmevorschrift dahingehend auszulegen, dass bei vergleichbarem Schutzniveau der Alternative zur Schutzgebietsausweisung stets dieser der Vorrang einzuräumen wäre.
Denn dem Wortlaut nach eröffnet die Vorschrift ein Ermessen und keine Pflicht der unteren Naturschutzbehörde, in einem von der Antragstellerin so bezeichneten "Ausnahmefall" die Ausweisung als Naturschutzgebiet zu unterlassen, sobald anderweitig ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. § 32 Abs. 4 BNatSchG ist vielmehr als Gestattung für die Länder zu verstehen, alternative Möglichkeiten zu einer Schutzgebietsausweisung zu ergreifen (vgl. Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Auflage 2024, § 32 BNatSchG, Rn. 87). Der von der Antragstellerin angeführte Aspekt, gerade das bisherige Schutzregime habe dazu geführt, dass sich das jetzige FFH-Gebiet in seinem Bestand und Erhaltungszustand der zu schützenden Lebensraumtypen und- arten habe entwickeln können, spielt in diesem Zusammenhang keine maßgebliche Rolle, da die Ursachen für den schützenswerten Erhaltungszustand nicht auch zwangsläufig einzige Voraussetzung für dessen Bewahrung sein müssen.
Es ist hier unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragstellerin auch nicht erkennbar, dass eine in § 32 Abs. 4 BNatSchG genannte Schutzform zur Sicherung der in der Verordnung genannten Erhaltungsziele einen der streitgegenständlichen NSG-VO gleichwertigen Schutz hätte bieten können, sodass es auch nicht mehr entscheidungserheblich darauf ankommt, ob bei Annahme eines gleichwertigen Schutzniveaus durch bereits bestehende oder noch zu entwickelnde Regelungen das der Antragsgegnerin bei der Wahl der Schutzform eingeräumte Ermessen in Bezug auf die Auswahl einer solchen Alternative aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt bzw. auf Null reduziert gewesen wäre.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin reicht bereits das Schutzniveau der vor Erlass der streitgegenständlichen Naturschutzverordnung erlassenen Verordnungen (hier der LSG-VO aus dem Jahr 1937, vgl. Sonderbeilage zu Nr. 16 des Regierungsamtsblatts Lüneburg vom 17.4. 1937, S. 3, sowie der Wildschutzverordnung, Bl. 459 Beiakte Bd. I) selbst unter kumulativer Verwendung vertraglicher Vereinbarungen mit der aus Sicht der Antragstellerin überschaubaren Anzahl an betroffenen Grundstückseigentümern nicht an das durch die NSG-VO gewährleistete Schutzniveau heran. Hinsichtlich der Landschaftsschutzgebietsverordnung aus dem Jahr 1937 wird dies durch die Antragstellerin bereits nicht hinreichend konkretisiert und ist dies auch sonst nicht ersichtlich. Im Einzelfall können zwar auch Vorschriften einer Landschaftsschutzgebietserklärung die Erhaltungsziele und besonderen Belange des jeweiligen Natura 2000-Gebiets sicherstellen, so dass auch diese Kategorie den unionsrechtlichen Anforderungen an eine Unterschutzstellung genügen kann (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 81 und v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 132). Die Regelungen der LSG-VO 1937 bleiben angesichts des nur pauschal formulierten Verbotes in dessen § 2, dass keine Veränderungen vorgenommen werden dürfen, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, den Naturgenuss zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten, verbunden mit dem Hinweis in § 3 der LSG-VO, dass Ausnahmen von den Vorschriften in § 2 "in besonderen Fällen zugelassen werden" können, ersichtlich hinter den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG zurück und genügen daher nicht den unionsrechtlich begründeten Vorgaben für eine ausreichende Sicherstellung der Erhaltungsziele der FFH-Richtlinie.
Hinsichtlich der Wildschutzgebietsverordnung ist festzustellen, dass diese bereits nicht den gesamten Bereich des - auf der Fläche des FFH-Gebiets zwingend unter Schutz zu stellenden - Gebietes (vgl. Übersichtskarte zum Wildschutzgebiet, Bl. 458 der Beiakte Bd. I) umfasst. Im Übrigen geht der u. a. an den FFH-bezogenen Erhaltungszielen orientierte Schutzzweck der streitgegenständlichen NSG-VO aber auch weit über den in der Wildschutzverordnung geregelten Schutzzweck des Schutzes bedrohter Arten von Federwild hinaus. Diese regelt nicht den im FFH-Gebiet unter Berücksichtigung der Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG erforderlichen Naturschutz, sondern beschränkt sich auf jagdliche Einschränkungen und ein modifiziertes, an die Eigentümerzustimmung gekoppeltes Betretungsrecht auf Wegen. Gegen eine Erforderlichkeit der streitgegenständlichen NSG-VO spricht insofern auch nicht, dass sowohl die Wildschutzgebietsverordnung als auch die LSG-VO 1937 bei Inkrafttreten der Naturschutzgebietsverordnung in Kraft geblieben sind. Denn die Schutzzwecke und Regelungen der NSG-VO können auch neben die sich auf jagdrechtliche Gesichtspunkte beziehenden Regelungen der Wildschutzverordnung sowie Aspekte des Landschaftsschutzes betreffende LSG-VO treten bzw. diese Regelungen können sich gegenseitig ergänzen.
Gegen die Gleichwertigkeit der von der Antragstellerin angeführten Kombination aus den bereits bestehenden Schutzverordnungen (LSG-VO 1937 und Wildschutzverordnung) und vertraglichen Vereinbarungen für den Schutz von Natura 2000-Gebieten bestehen zudem bereits grundlegende Bedenken, insbesondere da gerade den vertraglichen Vereinbarungen sowohl eine Außenverbindlichkeit gegenüber Dritten als auch eine dauerhafte Festsetzung fehlt (vgl. GK-BNatSchG, 3. Auflage 2024, § 32 BNatSchG, Rn. 88, 93). Eine Schutzgebietsverordnung regelt Erhaltungsziele dauerhaft, indem das Gebiet rechtlich verbindlich als Schutzgebiet festgelegt wird, während Vertragsnaturschutz ein Instrument zur Förderung naturschutzgerechten Verhaltens des Vertragspartners gegen Ausgleichszahlungen für wirtschaftliche Nachteile darstellt, welcher auch regelmäßig befristet sein dürfte und damit nicht ebenso gut wie eine Schutzgebietsverordnung eine dauerhafte Sicherung des Schutzzwecks gewährleisten kann. Es liegt im Übrigen auf der Hand, dass die Möglichkeit, Natura 2000-Gebiete durch Verträge mit den Grundeigentümern zu schützen, - wenn überhaupt - vornehmlich bei Gebieten mit einer überschaubaren Anzahl an Grundeigentümern in Betracht kommt und überdies zwingend die Kooperationsbereitschaft der Grundstückseigentümer voraussetzt (vgl. Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 82). Dass dies in dem Bereich des streitgegenständlichen Naturschutzgebietes eine praktikable und von der Antragsgegnerin gegenüber der gewählten Schutzform zu bevorzugende Lösung gewesen wäre, ergibt sich nicht. Im Übrigen gehen die in der NSG-VO geregelten Verbote, beispielsweise das Betretensverbot für alle Bereiche außerhalb der Wege oder das Verbot des Betriebs unbemannter Luftfahrtsysteme, auch über gegenüber den jeweiligen Eigentümern auszusprechende Verbote hinaus, da sie sich an die Allgemeinheit richten und damit weitaus effektiver und umfassender in einer für jedermann rechtsverbindlichen und außenwirksamen Erklärung geregelt werden können. Hierfür spricht im Übrigen auch, dass selbst die Gebiete, die im Eigentum der Antragstellerin oder anderen Privatpersonen stehen, durch Dritte entsprechend den Regelungen der NSG-VO (z. B. § 4 Abs. 2 Nr. 2 f) NSG-VO) unter gewissen Voraussetzungen betreten werden dürfen, sodass sich für eine vorab nicht bestimmbare Anzahl von Personen und bezogen auf sämtliche Bereiche des Naturschutzgebietes Verhaltenspflichten ergeben können und zur effektiven Sicherung der in der Verordnung beschriebenen Schutzzwecke auch ergeben müssen.
c. Soweit die Antragstellerin des Weiteren bemängelt, die Verordnung sei unverhältnismäßig, da hierin - unterhalb der Schwelle der Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG - ein Erschwernisausgleich nicht geregelt würde und vielmehr in § 2 Abs. 5 NSG-VO lediglich darauf verwiesen werde, dass die Umsetzung der Erhaltungsziele auf u.a. fischereiwirtschaftlich genutzten Flächen durch Angebote des Vertragsnaturschutzes unterstützt werden solle, greift auch dieser Einwand nicht durch. Ob wegen der von der Verordnung ausgehenden Beschränkungen der Teichwirtschaft der Antragstellerin auf der Sekundärebene eine Entschädigung oder sonstiger finanzieller Ausgleich zu gewähren ist, hat der Senat nicht zu entscheiden. Denn Art. 14 Abs. 1 GG gebietet es nicht, naturschutzrechtliche Schutzgebietsausweisungen auf der Primärebene nur unter gleichzeitiger Festsetzung erforderlicher kompensatorischer Maßnahmen für die betroffenen Grundstücke zu erlassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.2018 - 4 C 9.17 -, juris Rn. 13 u. V. a. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, juris).
Ob die rechtliche Einschätzung des Nds. Umweltministeriums im Schreiben an die Antragsgegnerin vom 16. April 2019 (Bl. 217 Beiakte Bd. II), der Erlass einer auch für Teichwirtschaften geltenden Erschwernisausgleichsverordnung stehe im pflichtgemäßen Ermessen des Landes, wobei es im Falle von Nutzungseinschränkungen für die Teichwirtschaft keine ausreichende Anzahl gleichgelagerter Fälle gebe, die eine "gemeinsame Verordnung" im Vergleich zu individuellen Regelungen als vorzugswürdig erscheinen lasse, zutreffend ist, ist für die Rechtmäßigkeit der NSG-VO ohne Relevanz. Das Gleiche gilt für die hiermit verbundene Frage, ob diese Argumentation des Nds. Umweltministeriums bereits einen zur Abweichung von der Soll-Vorschrift des § 42 Abs. 4 NNatSchG berechtigenden Ausnahmefall beschreibt. Denn Fragen eines möglicherweise fehlenden finanziellen Ausgleichs unterhalb der Schwelle der Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG haben - wie oben bereits ausgeführt - keine Auswirkungen auf die Verhältnismäßigkeit einer die Eigentumsrechte im Wege einer grundsätzlich hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung einschränkenden naturschutzrechtlichen Verordnung.
Soweit die Antragstellerin eine Unverhältnismäßigkeit der Schutzgebietsverordnung auch darin erblickt, dass die ihr zuvor vertraglich zugesicherte Entschädigung mit Erlass der Verordnung entfallen ist, ist bereits aufgrund des überschaubaren Betrages von jährlich vertraglich zugesicherten 6.500,00 Euro nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin durch den Erlass der Verordnung und dem damit verbundenen Wegfall der Entschädigung unzumutbar belastet würde, und ist auch diesbezüglich auf die unabhängig von der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Verordnung zu betrachtende Sekundärebene etwaiger Entschädigungsmöglichkeiten zu verweisen. Warum nach einer für die Jahre 2022 und 2023 auf Basis der Finanzierungsgrundsätze für Teichwirtschaften (Stand 15.6.2022) gewährten Zuwendung von insgesamt 20.000,00 Euro keine weiteren Zuwendungen zur Förderung der von ihr betriebenen extensiven Teichwirtschaft mehr geleistet worden sind, ist für die Frage der Rechtmäßigkeit der Naturschutzgebietsverordnung ebenfalls nicht von Bedeutung.
Ob und inwiefern sich - wie die Antragstellerin allerdings nur unsubstantiiert vorgetragen hat - allein aus der Schutzgebietsausweisung Grundstückswertverluste ergeben, ist ebenfalls keine Frage, die sich im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Verordnung der Antragsgegnerin stellt. Denn derartige Umstände sind - so sie denn eintreten - nicht vermeidbare Folgen der Unterschutzstellung, für welche jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 23 BNatSchG vorliegen und zu welcher die Antragsgegnerin vorliegend aufgrund der Tatsache, dass das Naturschutzgebiet zum weitaus überwiegenden Anteil auch ein FFH-Gebiet darstellt, gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG grundsätzlich auch verpflichtet war. Art. 14 GG enthält demgegenüber keine allgemeine Wertgarantie des Grundeigentums (vgl. Axer, in Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Werkstand Nov. 2025, Art. 14 Rn. 59). Wertminderungen sind bis zu einem gewissen Grad von Eigentümern als entschädigungsfreie Sozialbindung hinzunehmen (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2010 - 1 BvR 2736/08 -, juris Rn. 45) und eventuelle - hier aber nicht ersichtliche - Unzumutbarkeiten ggf. im Rahmen eines Entschädigungsanspruchs gemäß § 68 Abs. 1 BNatSchG zu prüfen.
d. Es ist hier auch kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz erkennbar, soweit die Antragstellerin bemängelt, dass § 4 Abs. 3 und 4 NSG-VO für landwirtschaftliche sowie forstwirtschaftliche Nutzungseinschränkungen auf finanzielle Kompensationen durch die Erschwernisausgleichsverordnung Grünland sowie Wald verweise, ihr als Betreiberin der Teichwirtschaft hingegen keine Erschwernisausgleichsverordnung zugutekomme. Unabhängig davon, ob die Nutzungsarten Forstwirtschaft, Grünlandnutzung sowie Fischteichwirtschaft überhaupt so "wesentlich gleich" wären, dass unterschiedliche Regelungen zu Kompensationen von Eigentumsbeeinträchtigungen einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürften, bevorteilt die NSG-VO selbst Grünland- und Forstbewirtschafter nicht, da sich in ihr bloße Verweise auf außerhalb dieses Regelungszusammenhangs bestehende Kompensationsmöglichkeiten befinden, welche keinen eigenständigen Regelungsgehalt aufweisen.
Die weiteren Ge- und Verbote der NSG-VO begegnen keinen Bedenken. Soweit die Antragstellerin bemängelt, es bedürfe in der NSG-VO des noch in der Wildschutzverordnung angestrebten Schutzes seltener und/oder in ihrem Bestand bedrohter Arten von Federwild, insbesondere während der Zeit der Brut und Aufzucht der Jungen sowie während der Zeit des Vogelzuges sowie eines noch in der Wildschutzverordnung enthaltenen Wasserwildjagdverbotes, greift diese Einwendung bereits deshalb nicht, weil die Wildschutzverordnung trotz Erlasses der NSG-VO weiterhin gilt, was auch durch Verweise in § 3 Abs. 2 sowie Abs. 4 NSG-VO auf weitergehende Regelungen der Wildschutzverordnung, die hiernach unberührt blieben, deutlich wird. Anhaltspunkte für die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Annahme, die Wildschutzverordnung sei nicht mehr gültig bzw. es sei beabsichtigt, diese zukünftig nicht mehr anzuwenden, sind für den Senat nicht ersichtlich. Sollten zukünftig Entwicklungen dahingehend eintreten, hätte die Antragsgegnerin zu überprüfen, ob nach Wegfall der in der NSG-VO ausdrücklich in Bezug genommenen Wildschutzverordnung die Schutzzwecke der NSG-VO weiterhin gewahrt wären.
Auch die in den Freistellungsregelungen des § 4 NSG-VO enthaltenen Gebote zur Bewirtschaftung bestimmter Flächen dienen dazu, die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden bzw. die Handlungen und Nutzungen zu vermeiden, die den Schutzzwecken für das NSG zuwiderlaufen können. Soweit die Antragstellerin vorträgt, gerade die Regelung zur Teichbewirtschaftung gewährleiste nicht die Einhaltung der Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG, ist dem nicht zuzustimmen. Aus der Argumentation der Antragstellerin, die sich in ihrer Begründung hierzu auf ein Wortlautzitat des ersten Teils des § 4 Abs. 5 NSG-VO beschränkt hat, ist bereits nicht ersichtlich, dass sie sich mit den unter § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 6 NSG-VO getroffenen einschränkenden Regelungen zur Teichwirtschaft auseinandergesetzt hat, welche erst nach Abschluss der Auslegungsphase im Jahr 2017 in den Verordnungsentwurf eingefügt worden sind. Hierin werden die Einbringung von Düngemitteln insgesamt sowie von Futter im Hinblick auf die oberliegenden Teiche II und III unter den Vorbehalt einer wasserrechtlichen Erlaubnis gestellt, der Einsatz von Reusen beschränkt und Regelungen zu den zu schützenden Verlandungsbereichen, dem Fischbesatz sowie der Freistellung von Winterung und Sommerung getroffen. Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Abwägungstabelle ergänzend darauf verweist, dass auch bei oligo- bis mesotrophen Stillgewässern der Fischteichwirtschaft allerdings ein gewisser Handlungsspielraum bestehe, da die Teiche natürliche Gewässer und als solche nicht statisch seien, demnach sowohl unterjährig als auch über längere Zeiträume wechselnden Bedingungen des Wasserdargebots und des "natürlichen" Nährstoffangebots ausgesetzt seien, was eine konkrete und statische Festschreibung der Fischerei mit allen Details per Verordnung verbiete, bestehen gegen diese Annahme keine durchgreifenden Bedenken. Da auch nach den Vollzugshinweisen zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen "Nährstoffarme bis mäßig nährstoffreiche Stillgewässer mit Strandlings- und/oder Zwergbinsenvegetation (3130)", Stand November 2023, S. 8 (im Folgenden: Vollzugshinweise), Hauptgefährdungsursache des Lebensraumtyps 3130 die fortschreitende Eutrophierung der Gewässer durch Nährstoffeinträge ist, kommt der in der NSG-VO getroffenen Regelung zu Düngung und Fütterung eine maßgebliche Bedeutung für die Einhaltung des Verschlechterungs- und Störungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG zu. Hiermit dürfte die NSG-VO im Einklang stehen, welche u. a. im Rahmen von Freistellungsregelungen auch für die umliegenden Waldflächen eine Düngung ausschließt und für Grünlandflächen zum Teil ausschließt und im Übrigen begrenzt, hinsichtlich der Ackerflächen die Vermeidung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinträgen in angrenzende Gewässerräume verlangt und Regelungen zum Fischbesatz sowie zu Düngung und Fütterung trifft. Eine den Anforderungen des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG widersprechende Freistellung nährstoffintensiver Teichbewirtschaftung findet in der NSG-VO hierdurch gerade nicht statt.
Auch der in § 4 Abs. 5 Nr. 1 und Nr. 2 NSG-VO geregelte Vorbehalt des Bestehens einer wasserrechtlichen Erlaubnis für die Einbringung von Düngemitteln oder von Futter in die oberliegenden Teiche II und III begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Denn eine wasserrechtliche Erlaubnis darf die Benutzung eines Gewässers dann nicht gestatten, wenn diese zwar mit der engeren wasserhaushaltsrechtlichen Zielsetzung in Einklang stehen mag, aber durch andere gesetzliche Vorschriften ausdrücklich untersagt ist (Bayerischer VGH, Urt. v. 23.3.1993 - 8 B 86.3258 -, juris Rn. 21; Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 108. EL August 2025, § 12 WHG Rn. 22). Im wasserrechtlichen Verfahren hat die Wasserbehörde gemäß § 12 WHG daher neben der Frage, ob schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten sind, auch zu überprüfen, ob andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden (§ 12 Abs. 1 WHG). Hierüber sind auch naturschutzrechtliche Regelungen wie etwa die Eingriffsregelung nach § 13 ff. BNatSchG, die Einhaltung der Vorschriften naturschutzrechtlicher Unterschutzstellungen von Natur und Landschaft, die auf Natura 2000-Gebiete bezogene Verträglichkeitsprüfung gemäß § 34 BNatSchG sowie artenschutzrechtliche Regelungen in das Prüfprogramm der Wasserbehörde einbezogen (vgl. Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 146; Czychowski/Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, 13. Aufl. 2023, § 12 Rn. 29). Vor dem Hintergrund der damit vorhandenen Prüfungsdichte im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren ist davon auszugehen, dass auch das unter den wasserrechtlichen Erlaubnisvorbehalt gestellte Verbot der Düngung und der Fütterung in § 4 Abs. 5 NSG-VO im Hinblick auf den im Schutzgebiet möglichst zu vermeidenden Nährstoffeintrag (vgl. Vollzugshinweise, S. 13) die Einhaltung der Schutzziele des Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG noch gewährleistet.
III. Wie oben bereits ausgeführt, führt der hier vorliegende Verkündungsmangel zu einer Unwirksamkeit der NSG-VO.
Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG steht der Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung nicht entgegen. Die Mitgliedstaaten treffen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Ein nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG gelistetes Gebiet unterliegt gemäß Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 92/43/EWG auch ohne eine nach nationalem Recht erfolgte Unterschutzstellung dem Schutzregime des Art. 6 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG, der diesbezüglich einen Mindestschutz normiert. Erweist sich eine nach deutschem Recht vorgenommene Schutzgebietsausweisung - wie hier - als unwirksam, verbleibt es beim Schutzregime des Art. 6 Abs. 2 Richtlinie 92/43/EWG. Durch ihre Unwirksamkeit wird folglich keine mit Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG unvereinbare Verschlechterung herbeigeführt (vgl. Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 148 u. V. a. BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 26). Auch ohne wirksame Schutzerklärung sind nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG alle Veränderungen und Störungen unzulässig, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Natura 2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Zudem sind gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000-Gebiets zu prüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Schließlich hat der Verordnungsgeber nach § 22 Abs. 3 BNatSchG, § 14 Abs. 8 NNatSchG die Möglichkeit, das Gebiet vorläufig im Wege der einstweiligen Sicherstellung zu schützen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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