OVG Niedersachsen — 2026-07-15 — 4 LB 68/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-07-15

Aktenzeichen: 4 LB 68/24

ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0715.4LB68.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Referenz: WKRS 2026, 18123

Tenor

Tenor: Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 1. Kammer - vom 1. Dezember 2021 aufgehoben, soweit die Klage in Bezug auf den Ausspruch im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29. November 2017, dass der Kläger die Kosten des Vorverfahrens zu tragen hat, abgewiesen worden ist.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

TatbestandDie Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung.

Der Kläger ist Landwirt und Eigentümer der aneinander angrenzenden und zusammen etwa 33 ha großen Flurstücke XXX und XXX, Flur XXX der Gemarkung G.. Ein Großteil der Flächen wird von ihm als Grünland genutzt. Im östlichen Bereich des Flurstücks XXX befindet sich außerdem eine Ackerfläche. Im südwestlichen und westlichen Bereich des Flurstücks XXX befindet sich Wald und weiterer sich nördlich anschließender Baumbestand. Entlang der nordwestlichen Grenze des Flurstücks XXX fließt die H.. Jenseits der südlichen Grenze der beiden Flurstücke verläuft ein Wirtschaftsweg, der I. weg.

Gemäß einer in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten enthaltenen Bodenkarte (Bl. 36 Beiakte 1) handelt es sich bei den Flächen der beiden Flurstücke zum ganz überwiegenden Teil um Niedermoor und Hochmoor. Lediglich im östlichen und südöstlichen Bereich des Flurstücks XXX besteht der Boden aus Podsol bzw. Braunerde. Zwischen den Beteiligten ist allerdings streitig, ob diese Karte den Umfang der Moorflächen auf den beiden Flurstücken zutreffend wiedergibt.

Der westliche Bereich des Flurstücks XXX einschließlich eines Teils der Grünlandfläche liegt im FFH-Gebiet "J. mit Nebenbächen". Er wurde in das vom Beklagten beschlossene Naturschutzgebiet "K." einbezogen. Diese Naturschutzgebietsverordnung trat gemäß § 8 Abs. 1 am 1. Dezember 2016 in Kraft. Offenbar zur Heilung eines Fehlers bei der erstmaligen Bekanntmachung wurde diese Verordnung - ebenso wie eine Reihe von weiteren Schutzgebietsverordnungen des Beklagten - im Amtsblatt des Beklagten Nr. 22 vom 15. Juli 2018 erneut bekannt gemacht.

Gemäß einem Vermerk vom 6. Oktober 2014 (Bl. 1 f. Beiakte 1) stellten Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde und des Amts für Wasserwirtschaft des Beklagten am 25. und 26. September 2014 vor Ort fest, dass auf einer Teilfläche der beiden o. g. Flurstücke, die zur Kennzeichnung in einem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Luftbild (Bl. 4 Beiakte 1) blau umrandet wurde, das Grünland "totgespritzt" und anschließend begonnen wurde, die Fläche tiefzupflügen. Ferner waren an mehreren Stellen auf und am Rande des Grünlandes Gehölze entfernt oder zurückgeschnitten worden. Zudem waren auf den Flächen mehrere neue Entwässerungsgräben neu angelegt worden, u.a. ein ca. 390 m langer, bis zu ca. 2,50 m tiefer und ab Böschungsoberkante ca. 3 m breiter Graben, der ungefähr entlang der Grenze zwischen den beiden Flurstücken verläuft (im Folgenden: Graben im "Bereich 1"). Insgesamt war von diesen Maßnahmen gemäß dem Vermerk eine Fläche von ca. 17 ha betroffen.

Nachdem Mitarbeiter des Beklagten bereits vor Ort am 25. September gegenüber dem Kläger und den vor Ort anwesenden Mitarbeitern einer von ihm mit den Bodenarbeiten beauftragten Firma und nochmals am 2. Oktober 2014 gegenüber dem Firmeninhaber die Fortsetzung der Arbeiten auf dem Grundstück untersagt hatten, erließ der Beklagte ferner am 6. Oktober 2014 eine schriftliche Verfügung (Bl. 49-51 Beiakte 1), mit der dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben wurde, sämtliche Arbeiten auf den Flurstücken (Grünlandumbruch, Grabenausbau u.a.) bis zur abschließenden Klärung der Angelegenheit einzustellen mit Ausnahme des zentralen Grabens und der Einplanierung der bereits umgebrochenen Flächen; im Einlauf in die Bever seien die Gräben nachhaltig dicht zu setzen.

Gemäß einem weiteren Vermerk vom 24. November 2014 (Bl. 57 Beiakte 1) stellten Mitarbeiter des Beklagten bei einer am 20. November 2014 erfolgten weiteren Ortsbesichtigung u.a. fest, dass die Fläche nach der dem Kläger gestatteten Planierung mit einer Grasmischung eingesät worden war.

Mit Schreiben vom 27. November 2014 (Bl. 85-87 Beiakte 1) teilte der Beklagte dem Kläger unter Beifügung einer Karte mit, dass die Grünlandflächen auf den beiden in Rede stehenden Flurstücken als "Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" einen geschützten Landschaftsbestandteil darstellen würden und in das Verzeichnis der geschützten Teile von Natur und Landschaft eingetragen worden seien.

Mit dem hier nicht streitgegenständlichen Bescheid vom 27. November 2014 (Bl. 88-91 Beiakte 1) gab der Beklagte dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, einen Graben, der entlang des Waldbereichs auf dem Flurstück XXX verlief, wieder zu verfüllen. Nachdem der Kläger dieser Anordnung nur ungenügend nachgekommen war, sorgte der Beklagte im Wege der Ersatzvornahme für die Wiederverfüllung dieses Grabens. Im Folgenden ergingen noch weitere hier nicht streitgegenständliche Bescheide gegenüber dem Kläger.

Die Beteiligten versuchten über einen längeren Zeitraum, über die Intensität der Nutzung der Grünlandfläche und die noch durchzuführenden Wiederherstellungsmaßnahmen einen Kompromiss zu erzielen. Währenddessen baute der Kläger den Graben im "Bereich 1" auf einer Länge von 10 m zurück, wodurch dieser seine Verbindung zu dem Durchlass unter dem südlich der beiden Flurstücke verlaufenden "L." verlor. Hierdurch wurde der Graben nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten zu einer dem Wasserrecht nicht mehr unterliegenden Binnenentwässerung umgestaltet (vgl. dazu den Vermerk v. 4. 1. 2017, Bl. 262 Beiakte 2).

Schließlich traf der Beklagte mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid vom 18. September 2017 (Bl. 298 ff. Beiakte 2) gegenüber dem Kläger "zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände" folgende Anordnungen:

1. innerhalb von vier Wochen ab Zustellung dieses Bescheides ist der im beigefügten Luftbild 2015 und mittig über die Fläche verlaufende Entwässerungsgraben "Bereich 1" mit flächeneigenem Material bis auf eine maximale Tiefe von 60 cm an jeder Stelle zu verfüllen.

2. Innerhalb von vier Wochen nach der Verfüllung des "Bereich 1" ist die im beigefügten Luftbild 2015 blau schraffierte Fläche in den Ursprungszustand vor Beginn der Arbeiten zu versetzen. Hierzu ist die Grasnarbe mittels Fräse o. ä. zu zerstören und im Anschluss daran mit der Regiosaatgutmischung "Regio-Wildsaatgutmischung der Firma M. GmbH, in den N. -11, O. "02 Fettwiese/Frischwiese" aus dem Produktionsraum 1 (2_Fettwiese_1415_PR1) mit einer Einsatzstärke von 30 kg/ha wieder einzusäen.

3. Ab Zustellung dieses Bescheides ist nur noch eine dreimalige Mahd der Fläche pro Jahr mit einer Stickstoffdüngung von 80 kg/ha/a zulässig. Abhängig von der künftigen Entwicklung kann die Düngung mit einer schriftlichen Zustimmung auf bis zu 120/ha/a erhöht werden.

Ferner wurde dem Kläger für den Fall, dass er diesen Anordnungen nicht Folge leiste, ein Zwangsgeld angedroht in Höhe von 1.000,- € hinsichtlich der Anordnung in Ziffer 1. sowie jeweils in Höhe von 5.000.- € hinsichtlich der Anordnungen in Ziffer 2. und 3.

Zur Begründung heißt es in dem Bescheid: Rechtsgrundlage für die Anordnungen sei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Die Intensivierung der Grünlandnutzung auf der Fläche habe gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG einer Genehmigung bedurft, da es sich um eine sonstige naturnahe Fläche im Außenbereich im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG handele. Im Rahmen der Basiserfassung des FHH-Gebiets "J. mit Nebenbächen" sei der heute im Naturschutzgebiet "K." befindliche Bereich am 13. Mai 2005 als "Artenreiches Extensivgrünland" kartiert worden. Der östlich angrenzende Bereich sei im Rahmen einer Interpretation der dem Bescheid als Anlagen beigefügten Luftbilder der Jahre 2008 und 2012 als "mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" kartiert worden. Die auf diesen Flächen durchgeführten Arbeiten stellten einen Eingriff in Natur und Landschaft dar. Durch die mechanische Bodenbearbeitung und die Einsaat einer artenarmen Weidelgrasmischung seien die ursprünglich vorhandenen Pflanzenarten vollständig verdrängt worden. Dies führe einhergehend mit einer deutlich intensiveren Bewirtschaftung zu einer Verminderung der Bedeutung der Fläche für die örtliche Tierwelt. Durch den Tiefumbruch sei die gewachsene Torfschicht zerstört worden, die zwischen 0,40 m und 1,00 m mächtig gewesen sei. Dies führe zu einer unwiederbringlichen Reduzierung der Speicherfähigkeit des Regenwassers. Außerdem seien erhebliche CO2-Mengen freigesetzt worden. Durch den tiefen Ausbau des Grabens im "Bereich 1" sei die Entwässerung der gesamten Fläche erheblich erhöht worden. Hierdurch werde sie der ursprünglich vorhandenen Vegetation entzogen, die auf einen feuchten Standort angewiesen sei. Es sei nicht möglich, die Beeinträchtigungen in angemessener Frist anderweitig auszugleichen oder zu ersetzen. Das betreffe insbesondere die Speicherfunktion einer ursprünglich gewachsenen Hochmoorschicht. Die nach § 15 Abs. 5 BNatSchG vorzunehmende Abwägung gehe zulasten des Klägers, da die Anforderungen von Natur und Landschaft Vorrang vor seinen rein betriebswirtschaftlichen Belangen hätten. Artenreiches Grünland sei für die örtliche Fauna von erheblicher Bedeutung. Ein Absehen vom Einschreiten sei wegen des Umfangs der Beeinträchtigungen des Naturhaushalts nicht möglich. Außerdem könne die mit dem Ausbleiben von Sanktionen verbundene Vorbildwirkung für andere Landwirte nicht hingenommen werden. Durch die getroffenen Anordnungen werde der Ursprungszustand weitestgehend wiederhergestellt. Eine Wiederherstellung der gewachsenen Moorschicht scheide mangels tatsächlicher Durchführbarkeit aus. Ein atypischer Sonderfall, der ausnahmsweise ein Abweichen von der vorgesehenen Rechtsfolge rechtfertigen würde, liege nicht vor. Der rechtmäßige Zustand könne auch nicht auf andere Weise wiederhergestellt werden. Die Erteilung einer Genehmigung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG für die Intensivierung der Grünlandnutzung scheide aus. Bereits das Tiefpflügen der Fläche widerspreche der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft. Der Genehmigungsantrag wäre im Übrigen auch nicht vollständig, weil die Umwandlung von sonstigen naturnahen Flächen ab 5 ha einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger Widerspruch eingelegt. Zur Begründung (Bl. 329 ff. Beiakte 2) hat er u.a. geltend gemacht, dass es für sein Tätigwerden keiner Genehmigung bedurft habe. § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Zudem sei nicht nachgewiesen, dass die Voraussetzungen der Norm vorlägen. § 17 Abs. 3 BNatSchG finde gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG keine Anwendung. § 5 NAGBNatSchG bestimme zudem, dass Maßnahmen, die keiner anderen behördlichen Zulassung oder Anzeige als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürften, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff in Natur und Landschaft seien.

Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 29. November 2017 (Bl. 332 ff. Beiakte 2) als unbegründet zurück und gab dem Kläger auf, die Kosten des Verfahrens zu tragen. Laut Begründung des Widerspruchsbescheides stützte der Beklagte sein Einschreiten hilfsweise auch auf § 3 Abs. 2 BNatSchG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG sowie auf § 13 BNatSchG. § 13 BNatSchG als abweichungsfester Kern der bundesrechtlichen Eingriffsregelung fordere bei Eingriffen in Natur und Landschaft die Anwendung von Vermeidungs-, Ausgleichs und Kompensationsmaßnahmen ohne jegliche Ausnahmen. Dieser Grundsatz werde durch § 5 NAGBNatSchG, nach dessen amtlicher Begründung lediglich Bagatellfälle von der Eingriffsregelung ausgenommen werden sollen, nicht eingeschränkt. Um einen Bagatellfall handele es sich hier nicht, weil ein nicht unerheblicher Anteil gewachsener und noch intakter Moorschicht zerstört worden sei. Ferner enthielt der Widerspruchsbescheid auch Ausführungen zur Ausübung des durch § 3 Abs. 2 BNatSchG eröffneten Ermessens.

Der Kläger hat am 22. Dezember 2017 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 18. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit Urteil vom 1. Dezember 2021 hat das Verwaltungsgericht Ziffer 3. des Bescheides vom 18. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 (Bewirtschaftungsvorgaben) sowie die auf die Ziffern 2. und 3. dieses Bescheides bezogenen Teile der zugleich verfügten Zwangsgeldandrohung aufgehoben; insoweit ist das Urteil rechtskräftig geworden; im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung der teilweisen Klageabweisung heißt es in dem Urteil:

Die Klage sei unzulässig hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, soweit diese sich auf die Regelung in Ziffer 1. des Bescheides beziehe. Wenn die für die Abwendung der Vollstreckung gesetzte Frist zur freiwilligen Befolgung einer Anordnung - hier "innerhalb von vier Wochen ab Zustellung des Bescheides" - sich erledige und bis zum Fristende aufgrund des Suspensiveffektes von Widerspruch und Klage keine Pflicht zur Befolgung der Anordnung bestanden habe, erledige sich die Zwangsmittelandrohung, ohne rechtswidrig zu werden.

Unzulässig sei die Klage ferner hinsichtlich der Kostengrundentscheidung im Widerspruchsverfahren, da diese "hinfällig" werde, wenn sich - wie hier - an das Widerspruchsverfahren ein gerichtliches Hauptsacheverfahren anschließe.

Hinsichtlich der Anordnungen in Ziffer 1. und 2. des angefochtenen Bescheides sei die Klage unbegründet. Diese Regelungen seien auf der Grundlage von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG rechtmäßig ergangen. Die vom Kläger im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen seien als Eingriff in Natur und Landschaft zu qualifizieren. Sie fielen als standortverbessernde Maßnahmen, mit denen eine (intensiv-)landwirtschaftliche Nutzung der Flächen erst ermöglicht oder effektiver gestaltet werden soll, nicht unter die Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG. Der Annahme eines genehmigungs- oder anzeigebedürftigen Eingriffs stünden auch nicht §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG entgegen. Hinsichtlich der im Rahmen der Basiserfassung des FFH-Gebiets "J. mit Nebenbächen" kartierten ca. 3 ha große Fläche ("Polygon") hätte für die durchgeführten Maßnahmen eine Genehmigung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG eingeholt werden müssen. Es handele sich um eine sonstige naturnahe Fläche im Außenbereich im Sinne von § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG. Der Begriff der sonstigen naturnahen Fläche verstoße nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, weil er anhand der auf bestimmte Biotoptypen abstellenden amtlichen Begründung des zugrunde liegenden Gesetzesentwurfs konkretisiert werde. Aufgrund der 2005 im Rahmen der Basiserfassung erfolgten Kartierung des Polygons als "Artenarmes Extensivgrünland" handele es sich auch um eine sonstige naturnahe Fläche. Dies gelte aber nicht für die weiteren von den Maßnahmen des Klägers betroffenen Grünlandflächen. Allein durch die Interpretation zweier Luftbilder aus 2008 und 2012 könne nicht festgestellt werden, dass es sich um "Mesophiles Grünland mäßig feuchter Standorte" handele. Für diese Flächen stünden §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG bei der im Hinblick auf Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG gebotenen verfassungskonformen Auslegung der für die Anwendung von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG erforderlichen Annahme eines Eingriffes sowie eines Genehmigungserfordernisses nach § 17 Abs. 3 BNatSchG aber nicht entgegen. Der Anwendungsbereich von §§ 5 und 7 Satz 1 NAGBNatSchG beschränke sich darauf, "Bagatelleingriffe" vom Eingriffsbegriff und Folgenbewältigungsprogramm auszunehmen. Hier gehe es aber ersichtlich nicht um einen derartigen "Bagatelleingriff". Ein rechtmäßiger Zustand habe auch nicht auf andere Weise hergestellt werden können, weil der Kläger keinen Antrag auf Genehmigung des Vorhabens gestellt habe. Der Kläger sei als Verursacher des Eingriffs und somit als Verhaltensstörer auch der richtige Adressat der Anordnungen. Ermessensfehler seien ebenfalls nicht ersichtlich.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor:

Die Klage sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, soweit sich diese auf die Anordnung in Ziffer 1. des Bescheides vom 18. September 2017 bezieht, und bezüglich der Kostengrundentscheidung zulässig, und sie sei auch hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht nicht aufgehobenen Regelungen des angefochtenen Bescheides begründet. Der Graben im "Bereich 1" erreiche nicht die vom Verwaltungsgericht angenommene Tiefe. Der Umbruch des Grünlandes und die unmittelbar folgende Neueinsaat entsprächen grundsätzlich der bisherigen Nutzung des Grünlandes und seien daher nicht als Eingriff in Natur und Landschaft zu bewerten. Was der Beklagte als Tiefpflügen bewerte, habe sich auf eine Bodenbearbeitung mit einer Pflugschartiefe von ca. 45 cm durch ihn - den Kläger - beschränkt. Ein solches Pflügen habe es auch bereits zu Zeiten gegeben, als sein verstorbener Onkel noch Eigentümer und Bewirtschafter der Flächen war. Der Onkel habe die Fläche vor Jahrzehnten auch bereits mit einer Drainage ausgestattet. Die Annahmen des Gerichts zum Vorkommen von Niedermoor, Hochmoor und Sandboden seien ebenfalls nicht belegt. Er sei beim Pflügen nur in wenigen Fällen auf Moorboden gestoßen. Für die in Rede stehenden Maßnahmen habe keine Genehmigungspflicht gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG bestanden, der mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Die Voraussetzungen einer Genehmigungspflicht nach dieser Norm seien darüber hinaus in tatsächlicher Hinsicht durch den Geländebogen zu der 2005 erfolgten Basiserfassung nicht ausreichend belegt. Die vor Ort angefertigten Aufzeichnungen des Kartierers lägen nicht vor. Der Beklagte habe auch keine Angaben zur fachlichen Qualifikation des Kartierers machen können. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Beschränkung von §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG auf Bagatellfälle überschreite die Grenzen einer zulässigen verfassungskonformen Auslegung, weil sie den in der amtlichen Gesetzesbegründung dokumentierten Willen des Landesgesetzgebers missachte.

Dem neuen Vorbringen des Beklagten im Berufungsverfahren, wonach die im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen auch gegen die Verbote gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 sowie § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG verstoßen hätten, tritt der Kläger in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht entgegen. Soweit der Beklagte außerdem nunmehr auf die bei nur wenigen Bohrungen vor Ort ermittelten Bodenprofile verweise, bestätigten diese, dass die Bodenschichtungen vor Ort heterogen seien und eine Moorauflage nur an wenigen Stellen vorhanden gewesen sei. Die 2021 durchgeführten Bohrungen hätten außerdem der Vorbereitung von Bodenarbeiten gedient, die inzwischen fast abgeschlossen seien. Dabei seien HGÜ-Leitungen verlegt, die früher vom Onkel des Klägers verlegte Drainage wiedergefunden und zerstört und die Fläche neu drainiert worden. Diese Arbeiten hätten zur weiteren Reduzierung des Moorbodens geführt, da der wenige vorgefundene Moorboden abgefahren und die Ausgrabungen mit Sand wieder aufgefüllt worden seien. Im Übrigen liege die Beweislast beim Beklagten, und dessen Behauptungen über die örtlichen Verhältnisse vor den im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen seien unbewiesene Mutmaßungen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 1. Dezember 2021 auf die Berufung abzuändern, soweit die Klage abgewiesen wurde, und den Bescheid des Beklagten vom 18. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 vollständig aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht nunmehr erstmalig geltend, dass die in Rede stehenden Flächen des Klägers eine seggen- und binsenreiche Nasswiese und somit ein gesetzlich geschütztes Biotop im Sinne von § 30 BNatSchG gewesen seien, das durch die im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen zerstört worden sei. Außerdem habe der Kläger damit zugleich ohne vernünftigen Grund wild lebende Pflanzen abgetötet und Lebensstätten wild lebender Tiere zerstört, so dass auch ein Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG vorliege. Zum Nachweis der Tatsache, dass es sich bei den Flächen um einen Moorstandort handele, hat der Beklagte auf Bodenprofile verwiesen, die bei mehreren, zuletzt 2021 durchgeführten Bohrungen ermittelt worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

EntscheidungsgründeA. Streitgegenstand der Anfechtungsklage, über die der Senat auf die zulässige Berufung des Klägers zu entscheiden hat, sind nur noch die folgenden Regelungen des angegriffenen Verwaltungsaktes:

die in dem Bescheid vom 18. September 2017 (in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017) getroffenen Anordnungen unter Ziffer 1. (teilweise Verfüllung des Entwässerungsgrabens im "Bereich 1") und Ziffer 2. (Vorgaben zur Beseitigung der bestehenden Grasnarbe und zur Wiedereinsaat);

die in diesem Bescheid verfügte Zwangsgeldandrohung, soweit sie sich auf die Regelung unter Ziffer 1. des Bescheides bezieht;

ferner die im Widerspruchsbescheid vom 29. November 2017 zulasten des Klägers getroffene Kostengrundentscheidung.

Soweit das Verwaltungsgericht der Klage zugesprochen hat, ist das Urteil dagegen rechtskräftig geworden. Das betrifft die Regelungen unter Ziffer 3. des angefochtenen Bescheides (Vorgaben für Mahd und Düngung) und ferner die Zwangsgeldandrohung, soweit diese an die Regelungen unter Ziffer 2. und 3. des Bescheides anknüpft.

B. Die Berufung des Klägers ist nur begründet, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29. November 2017 getroffenen Kostengrundentscheidung als unzulässig abgewiesen hat (dazu I.). Im Übrigen ist die Berufung unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klage unzulässig ist, soweit sie sich gegen die auf die Regelung unter Ziffer 1. des angefochtenen Bescheides bezogene Zwangsgeldandrohung und die damit verbundene Fristsetzung richtet (dazu II.), und dass die Klage im Übrigen unbegründet ist (dazu III.).

I. Die Berufung des Klägers hat Erfolg, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29. November 2017 getroffenen Kostengrundentscheidung als unzulässig abgewiesen hat. Denn das Verwaltungsgericht ist damit aufgrund einer nicht sachgerechten Auslegung des Klageantrags über das Klagebegehren hinausgegangen (vgl. § 88 VwGO).

Soweit sich - wie hier - an den Erlass des Widerspruchsbescheides die Erhebung einer Klage gegen die von der Behörde in der Sache getroffene Regelung anschließt, umfasst die Kostenentscheidung des Gerichts gemäß § 162 Abs. 1 VwGO auch die Kosten des Vorverfahrens. Deshalb ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass sich wegen dieser Rechtswirkung des § 162 Abs. 1 VwGO bereits durch die Klageerhebung die Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheides erledigt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.12.2021 - 4 C 3.20 -, juris Rn. 19 und Urt. v. 29.6.2006 - 7 C 14.05 -, Rn. 13; ebenso Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 73 Rn. 29; Baer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand Mai 2025, § 80 VwVfG Rn. 94).

Allerdings ist das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich der vom Kläger in der Hauptsache gestellte Klageantrag auch gegen die im Widerspruchsbescheid getroffene Kostengrundentscheidung richtet und deshalb wegen der insoweit mit der Klageerhebung zugleich eingetretenen Erledigung als unzulässig abzuweisen ist.

Die Regelung in § 162 Abs. 1 VwGO hat zur Folge, dass das Gericht im Rahmen der Nebenentscheidung über die Kosten des Verfahrens automatisch auch über die Kosten des Widerspruchsverfahrens mitentscheidet. Die Kosten des Vorverfahrens zählen somit zum (Streit-)Gegenstand der Nebenentscheidung des Gerichts über die Kosten. Deshalb erfasst eine in der Hauptsache gegen den Widerspruchsbescheid erhobene Klage (im Rahmen der Nebenentscheidung des Gerichts über die Kosten des Verfahrens) immer auch die im Widerspruchsbescheid getroffene Kostengrundentscheidung (W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 73 Rn. 19; Porsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand Mai 2025, § 73 VwGO Rn. 67; Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 73 Rn. 47).

Im Hinblick darauf, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Nebenentscheidung über die Kosten ohnehin stets über die Kosten des Vorverfahrens mitentscheidet, ist es daher in aller Regel nicht sachgerecht, einen in der Hauptsache gestellten Klageantrag, der sich auf die Aufhebung des Bescheides in der Fassung des Widerspruchsbescheides richtet, so auszulegen, dass der Kläger bereits im Rahmen der Hauptsache auch eine Aufhebung der Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheides erstreiten will, und den so verstandenen Klageantrag dann wegen der eingetretenen Erledigung als unzulässig abzuweisen. Auch im vorliegenden Fall gibt es keine Anhaltspunkte, die für eine derartige Auslegung des Klagebegehrens sprechen. Das Verwaltungsgericht war somit nicht befugt, in seiner Entscheidung in der Hauptsache auch über die Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheides zu befinden. Insoweit ist das Urteil deshalb aufzuheben.

II. Hinsichtlich der im angefochtenen Bescheid in Bezug auf die Regelung unter Ziffer 1. verfügten Zwangsgeldandrohung und der damit verbundenen Fristsetzung hat das Verwaltungsgericht hingegen zu Recht entschieden, dass die Klage unzulässig ist, weil sich diese Regelungsbestandteile des Bescheides erledigt haben.

a. Anders als der Kläger meint, war die angefochtene Zwangsgeldandrohung mit einer Fristsetzung verbunden, wie es § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 NPOG vorgibt.

Zwar trifft es zu, dass die Fristsetzung ("Innerhalb von vier Wochen ab Zustellung dieses Bescheides") sich im angefochtenen Bescheid im Rahmen der naturschutzrechtlichen Anordnung unter Ziffer 1. zur Verfüllung des Grabens im "Bereich 1" findet, während die Zwangsgeldandrohung abgesetzt davon in Ziffer 3. des Bescheides geregelt ist (wobei die Regelungsformel des Bescheides - offensichtlich aufgrund eines Flüchtigkeitsfehlers - zwei Ziffern 3. enthält). Durch Auslegung des Bescheides lässt sich aber ohne Weiteres ermitteln, dass sich die Fristsetzung auf die Zwangsgeldandrohung bezieht.

Dafür spricht bereits, dass in der Regelung des Bescheides über die Zwangsgeldandrohung für keine der unter Ziffer 1. bis 3. des Bescheides getroffenen Anordnungen Fristen geregelt sind. Die Fristenregelungen sind vielmehr jeweils in die Ziffern 1. und 2. integriert worden; und aus dem Wortlaut von Ziffer 3. ergibt sich, dass der Beklagte für diese Regelung bewusst keine Frist gesetzt hat ("Ab Zustellung des Bescheides ..."). Es liegt nahe, dass für diese Verbindung von inhaltlicher Regelung und Fristsetzung allein sprachliche Gründe ausschlaggebend waren. Bestätigt wird das durch die Begründungen des Ausgangsbescheides und des Widerspruchsbescheides. Sie enthalten keine Hinweise darauf, dass der Beklagte die Fristen ausschließlich aus naturschutzrechtlichen Gründen im Hinblick auf die beabsichtigte Wiederherstellung des früheren Zustandes gesetzt hat und die Fristen darüber hinaus keine Bedeutung im Hinblick auf die Androhung von Zwangsgeldern haben sollten. Für diese Lesart spricht ferner, dass die fristbezogenen Satzteile in den Ziffern 1. Bis 3. des Bescheides durch Fettdruck und Unterstreichung hervorgehoben worden sind. Diese Hervorhebungen dienen naheliegenderweise dem Zweck, dem Adressaten zu verdeutlichen, dass eine Nichtbefolgung in dem gesetzten zeitlichen Rahmen Konsequenzen haben wird, nämlich die Festsetzung der nachfolgend im Bescheid angedrohten Zwangsgelder. Der Hervorhebungen dienen somit erkennbar der Beugefunktion der Zwangsmittelandrohung.

b. Die mit der Zwangsgeldandrohung verknüpfte Fristsetzung von vier Wochen ab Zustellung des Bescheides war bereits vor der Bescheidung des Widerspruchs abgelaufen. Wegen der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und der sich daran anschließenden Klage gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO brauchte der Kläger innerhalb der gesetzten Frist der Anordnung unter Ziffer 1. des angefochtenen Bescheides, den Graben im "Bereich 1" wieder bis zu einer maximalen Tiefe von 60 cm zu verfüllen, aber nicht Folge zu leisten. Infolgedessen ist die Fristsetzung gegenstandslos geworden. Denn eine seit langem abgelaufene Frist, die nicht befolgt zu werden brauchte, erfüllt nicht den Zweck, den Adressaten zu einer freiwilligen Befolgung des Verwaltungsaktes anzuhalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.1979 - 1 C 20.75 -, NJW 1980, 2033). Ist somit die Fristsetzung gegenstandslos, so gilt dies auch für die Zwangsmittelandrohung, wenn diese - wie hier gemäß § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 NPOG - mit einer Fristsetzung verbunden sein muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.11.1982 - 1 C 15.79 -, juris Rn. 10 und v. 29.4.1983 - 1 C 3.83 -, juris Rn. 16; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 25.4.2002 - 4 LB 47/01 -, juris Rn. 41). Soweit in Rechtsprechung und Schrifttum hiervon abweichende Auffassungen vertreten werden (vgl. Sächsisches OVG, Urt. v. 22.3.2023 - 6 A 272/20 -, juris Rn. 53; Weber, Die Gegenstandslosigkeit der Zwangsmittelandrohung - ein Mysterium?, NVwZ 2020, 1313), schließt sich der Senat dem nicht an.

III. Im Übrigen ist die Klage unbegründet. Die im Berufungsverfahren noch angefochtenen Regelungen unter Nr. 1 und Nr. 2 des Bescheides vom 18. September 2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der in Streit stehenden naturschutzrechtlichen Beseitigungs- und Wiederherstellungsanordnung, die auf konkrete vom Kläger auszuführende Handlungen gerichtet ist, grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend (vgl. Senatsbeschl. v. 30.1.2024 - 4 LA 84/23 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Abzustellen ist somit auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2017 und das Bundes- und Landesnaturschutzrecht in der in diesem Zeitpunkt geltenden Fassung.

2. Als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Regelungen unter Ziffer 1. und Ziffer 2. des angefochtenen Bescheides wird in der Begründung des Bescheides zutreffend § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG in der seit dem 1. März 2010 bis heute unverändert geltenden Fassung genannt. Nach Satz 1 der Regelung soll die zuständige Behörde, wenn ein Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird, die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen. Daran anknüpfend regelt der hier einschlägige Satz 2, dass die zuständige Behörde, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen soll.

Zumindest hinsichtlich der Anordnung der in § 17 Abs. 8 Satz 1 und 2 BNatSchG ausdrücklich genannten drei Anordnungen - Unterlassung der weiteren Durchführung des Eingriffs, Maßnahmen nach § 15, Wiederherstellung des früheren Zustands - gegenüber demjenigen, der für einen bereits vorgenommenen Eingriff als Handlungsstörer verantwortlich ist, stellt § 17 Abs. 8 BNatSchG für ein Einschreiten der Naturschutzbehörde eine vorrangige Sonderregelung gegenüber der Ermächtigung in § 3 Abs. 2 BNatSchG dar (in der bisherigen Senatsrspr. offengelassen: vgl. Senatsbeschl. v. 1.7.2025 - 4 LA 111/22 -, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. zum Meinungsstand: Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 3 Rn. 14 mit Fußn. 23). Zwar ist die Regelung des § 17 Abs. 8 BNatSchG vor dem Hintergrund zu sehen, dass die fachgesetzlichen Befugnisse nicht stets auf die Eingriffsregelung zugeschnitten sind, so dass unter Umständen nicht alle erforderlichen Maßnahmen nach dem jeweiligen Fachgesetz getroffen werden können. Daher räumt die Vorschrift den in § 17 Abs. 1 BNatSchG genannten Fachbehörden eine eigene Ermächtigung ein (BVerwG, Beschl. v. 19.12.2017 - 9 B 27.17 -, juris Rn. 12 m.w.N.). Aus der systematischen Stellung des § 17 Abs. 8 BNatSchG innerhalb des Regelungsgefüges des § 17 BNatSchG ist aber zu ersehen, dass mit der zuständigen Behörde nicht nur die im Rahmen des "Huckepack"-Verfahrens gemäß § 17 Abs. 1 BNatSchG zuständige Fachbehörde gemeint ist, sondern auch die für die subsidiäre Eingriffsgenehmigung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG ggf. zuständige Naturschutzbehörde. Darüber hinaus kann die Naturschutzbehörde selbst auch zuständige Behörde für das "Huckepack"-Verfahren nach § 17 Abs. 1 BNatSchG sein. Denn eine nach anderen Rechtsvorschriften für einen Eingriff bestehende Pflicht zur Zulassung oder Anzeige kann sich auch aus naturschutzrechtlichen Vorschriften ergeben, etwa aus § 67 BNatSchG (vgl. Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 38; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 4; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: Januar 2026, § 17 BNatSchG Rn. 5). Darüber hinaus ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 2 BNatSchG ("soweit nichts anderes bestimmt ist"), dass diese generalklauselartige Ermächtigung nachrangig gegenüber anderen Vorschriften ist. Es ist zudem nicht sachgerecht, der Naturschutzbehörde bei einem Einschreiten gegen den Handlungsstörer wegen eines illegal vorgenommenen Eingriffs in Natur und Landschaft aufzugeben, das von § 3 Abs. 2 BNatSchG eröffnete, in keiner Weise gebundene oder intendierte Ermessen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 27) auszuüben, wenn in derselben Konstellation eine im "Huckepack"-Verfahren zuständige Fachbehörde aufgrund der Formulierung von § 17 Abs. 8 Satz 1 und 2 BNatSchG als Soll-Vorschrift in der Regel zum Einschreiten verpflichtet ist und im Rahmen von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG im Regelfall daher lediglich ein Auswahlermessen auszuüben hat (vgl. dazu unten 5.a.). Der Senat weist aber ergänzend darauf hin, dass § 17 Abs. 8 BNatSchG nicht in jeder Hinsicht eine abschließende Regelung darstellt, die den Rückgriff auf § 3 Abs. 2 BNatSchG ausschließt (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 25; Heß/Wulff, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: Januar 2026, § 3 BNatSchG Rn. 17; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 3 Rn. 25).

3. Im Hinblick darauf, dass der Beklagte seine naturschutzrechtlichen Anordnungen im Widerspruchsbescheid vom 24. November 2017, der dem angefochtenen Bescheid die für die gerichtliche Überprüfung maßgeblich Gestalt gibt (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), hilfsweise auch auf § 3 Abs. 2 BNatSchG sowie § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG gestützt hat und das nach diesen Vorschriften eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat, wären die naturschutzrechtlichen Anordnungen des Beklagten aber auch dann rechtmäßig, wenn man diese Normen als die richtige Ermächtigungsgrundlage für das Einschreiten des Beklagten ansehen würde.

4. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Anordnung gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG liegen vor.

a. Die vom Kläger im Herbst 2014 auf der in Rede stehenden Fläche in Auftrag gegebenen oder selbst durchgeführten Maßnahmen sind im Sinne von § 17 Abs. 1 und Abs. 8 Satz 1 BNatSchG ohne die erforderliche Zulassung erfolgt. Die ausgeführten Handlungen haben gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG verstoßen und hätten daher einer Befreiung gemäß § 67 BNatSchG bedurft, die der Kläger aber nicht beantragt hat. Wie oben (unter 2.) bereits ausgeführt worden ist, stellt auch die Befreiung gemäß § 67 BNatSchG eine Zulassung im Sinne von § 17 Abs. 1 BNatSchG dar.

aa. Durch die im Herbst 2014 auf den in Rede stehenden Flächen durchgeführten Maßnahmen sind im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG vorhandene Bestände von wild lebenden Pflanzenarten niedergeschlagen worden.

Gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, der seit dem 1. März 2010 gilt, ist es verboten, wild lebende Pflanzen ohne vernünftigen Grund von ihrem Standort zu entnehmen oder zu nutzen oder ihre Bestände niederzuschlagen oder auf sonstige Weise zu verwüsten. Wild lebend ist eine Pflanze dann, wenn sie sich ohne Zutun des Menschen an einer Stelle angesiedelt hat oder durch den Menschen mit dem Ziel der Begründung einer wild lebenden Population ausgebracht wurde, bspw. bei der Durchführung einer Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme (Klages, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 7 Rn. 15 m.w.N.)

Laut Vermerk vom 6. Oktober 2014 haben am 25. September 2014 zwei Bedienstete der unteren Naturschutzbehörde des Beklagten vor Ort festgestellt, dass auf der in Rede stehende Fläche u.a. ein Graben in 390 m Länge, 2,5 m Tiefe und 3 m Breite ab Böschungsoberkante neu angelegt worden ist, dass das Grünland "totgespritzt" worden ist, womit offensichtlich die Behandlung mit einem Totalherbizid gemeint ist, und dass anschließend begonnen worden ist, die Fläche tiefzupflügen (Beiakte 1, Bl. 2). Dass diese Tatsachenfeststellungen zutreffen, hat der Kläger nur hinsichtlich einzelner Details in Abrede gestellt. Er behauptet, die Flächen seien nicht tiefgepflügt worden, sondern er habe sie nur meinem "normalen" Pflug bis zu einer Bodentiefe von ca. 45 cm bearbeitet. Außerdem sei der neu ausgehobene Graben nicht auf der gesamten Länge 2,5 m tief. Ohne dass es an dieser Stelle auf die bestrittenen Detailaspekte ankommt, ist davon auszugehen, dass die durchgeführten Maßnahmen zur Beseitigung der vor Ort vorhandenen Bestände von Wildpflanzen geführt haben. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Gemäß dem genannten Vermerk waren vor Ort auch nach dem "Totspritzen" und dem begonnenen Tiefpflügen noch Flatter-Binse und Wiesen-Segge zu erkennen. Der Kläger hat nicht vorgetragen, dass er selbst oder ein früherer Bewirtschafter der in Rede stehenden Fläche dort zu einem früheren Zeitpunkt diese Pflanzenarten gezielt zur Futtergewinnung ausgesät hat und es sich somit nicht um wild lebende, sondern um Kulturpflanzen handelt. Das wäre auch fernliegend. Denn die Flatter-Binse oder Flatter-Simse (juncus effusus) ist gemäß einer Wissensplattform, die von den drei schweizerischen Sektionen der Arbeitsgemeinschaft zur Förderung des Futterbaus betrieben wird, ein "konkurrenzstarkes Unkraut", als "Futter wertlos und gesundheitsschädigend" und wird "vom Vieh verschmäht" (abrufbar unter: https://www.eagff.ch/wiesenpflanzen-kennen/graeser/artspezifischemerkmale/binseflatter#:~:text=Unter%20dem%20Sammelbegriff%20der%20%C2%ABgrasartigen,Juncaceae %20zu%20den%20Binsen%20Juncus.&text=Konkurrenzstarkes%20Unkraut.,Als%20Futter %20wertlos%20und%20gesundheitssch%C3%A4digend.). Gemäß derselben Quelle ist die Wiesen-Segge oder Braune Segge (carex nigra) "als Futter geringwertig bis wertlos" (abrufbar unter: https://www.eagff.ch/wiesenpflanzen-kennen/graeser/artspezifische-merkmale/seggebraune). Beide Pflanzenarten waren daher auf den von den Maßnahmen des Klägers betroffenen Flächen als wild lebende Pflanzen im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG anzusehen.

Die Bestände dieser wild lebenden Pflanzenarten sind auf den in Rede stehenden Flächen durch den Einsatz eines Pflanzenschutzmittels, das Umpflügen des Bodens und im Bereich der Aushubarbeiten außerdem auch dadurch beseitigt worden, dass der ca. 390 m lange Graben im "Bereich 1" neu angelegt worden ist. Dabei lässt sich zwar heute nicht mehr feststellen, ob Bestände der Flatter-Binse und der Wiesen-Segge auf der gesamten bearbeiteten Fläche vorhanden waren. Hiervon ist jedoch nach dem auch im Verwaltungsprozess anzuwendenden Rechtsgedanken der allgemeinen Beweisregel des § 444 ZPO zulasten des Klägers auszugehen (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 1.12.2025 - LA 111/22 -, juris Rn. 7 m.w.N.). Denn durch das ohne vorherige Rücksprache mit der unteren Naturschutzbehörde (und der unteren Wasserbehörde) erfolgte vollständige Abtöten der alten Grasnarbe mittels eines Pflanzenschutzmittels, den anschließenden Umbruch der Fläche und die Anlage des neuen Grabens hat der Kläger eine weitere Aufklärung des Sachverhalts hinsichtlich der Ausdehnung des früher vorhandenen Bestandes der in Rede stehenden Pflanzenarten vereitelt.

Es dürften - ohne dass der Senat in seiner Urteilsfindung tragend darauf abstellt - auf den betroffenen Flächen auch Bestände des Wiesen-Schaumkrauts (cardamine pratensis) als wild lebende Pflanzen vorhanden gewesen sein, die durch die im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen beseitigt worden sind. Aus dem Inhalt des Geländebogens (Bl. 156-158 der Gerichtsakte) ergibt sich für die kartierte nordwestliche Teilfläche, die im FFH-Gebiet "K." liegt, dass dort im Zeitpunkt der Kartierung im Mai 2005 das Wiesen-Schaumkraut zahlreich vorkam. Da Wiesenschaumkraut durchlässige bis lehmige, feuchte Böden bevorzugt (siehe https://www.naturadb.de/pflanzen/cardamine-pratensis/), spricht Einiges dafür, dass dieses auch auf den weiteren, vom Kläger bearbeiteten Flächen vorgekommen ist. Bei dem Wiesen-Schaumkraut handelt es sich um geringwertiges, nicht schmackhaftes Kraut, das SenfölGlykoside enthält und ab einem Ertragsanteil von 5% als leicht giftig gilt; es ist Ursache für Blähungen, Kolik, Durchfall wird auf der Weide von den Tieren gemieden; daher wird ein Zurückdrängen durch Förderung konkurrenzstarker Gräser empfohlen (siehe https://www.eagff.ch/wiesenpflanzen-kennen/kraeuter/artspezifische-merkmale/schaumkrautwiesen). Aufgrund dieser ungünstigen Eigenschaften sieht der Senat es auch für die Pflanzenart des Wiesen-Schaumkrauts als fernliegend an, dass es auf der in Rede stehenden Fläche gezielt für die Futtergewinnung als Kulturpflanze ausgesät worden ist.

bb. Daneben sind durch die Bearbeitung der Fläche und den Aushub des Grabens auch Lebensstätten wild lebender Tiere und Pflanzen im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zerstört worden.

Der in § 7 Abs. 2 Nr. 5 definierte Begriff der Lebensstätte meint den regelmäßigen Aufenthaltsort der wild lebenden Individuen einer Art. Ein Ort ist Lebensstätte, wenn er zumindest zeitweise einer wildlebenden Art als konkreter Aufenthaltsort dient und für die Arterhaltung oder zumindest das Leben der einzelnen Individuen von gewisser Bedeutung ist (Klages, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 7 Rn. 18 m.w.N.). Ob dieser Ort auf natürliche Weise oder vom Menschen geschaffen worden ist, wie etwa Nisthilfen, Dachstühle u. ä., ist irrelevant (Lau, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 39 Rn. 7). Deswegen können auch vom Menschen angebaute Kulturpflanzen Lebensstätten für wild lebende Arten sein. Für die Annahme eines Verstoßes gegen § 39 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG bedarf es außerdem keiner Sachverhaltsermittlungen dazu, welche konkret betroffene wild lebende Art die Lebensstätte als regelmäßigen Aufenthaltsort aufgesucht hat. Ausreichend für das Vorliegen einer Lebensstätte ist vielmehr, dass wild lebende Tiere irgendeiner Art diese regelmäßig aufsuchen (Senatsbeschl. v. 1.7.2025 - 4 LA 111/22 - , juris Rn. 7).

Die vom Kläger abgetötete Pflanzenart der Wiesen-Segge gilt als wichtige Art auf Biodiversitätsflächen (vgl. https://www.eagff.ch/wiesenpflanzenkennen/graeser/artspezifische-merkmale/segge-braune unter "Ökologischer Wert"). Ähnliches gilt für die Flatter-Binse. Gemäß vom United States Department of Agriculture veröffentlichten Angaben sind von Binsenarten wie der Flatter-Binse eine Reihe von Vogelarten und kleinen Säugetierarten als Nahrungsquelle und Habitat abhängig ("Wildlife: A wide range of mammal and avian species depend on juncus species for food and habitat (...)"; siehe: https://plants.usda.gov/DocumentLibrary/plantguide/pdf/pg_juef.pdf#:~:text=Erosion%20&%20Restoration:%20Rushes%20provide%20the%20following,areas%20with%20floode d%20soils%20or%20fluctuating%20hydrology.). Daher hat der Senat keine Zweifel daran, dass durch die Abtötung dieser beiden Pflanzenarten auch Lebensstätten wild lebender Tiere zerstört worden sind.

Ohne dass der Senat in seiner Urteilsfindung tragend darauf abstellt, ist es außerdem zumindest sehr naheliegend, dass im Herbst 2014 auf der Fläche auch Bestände des Wolligen Honiggras beseitigt worden sind. Denn aus dem Inhalt des Geländebogens (Bl. 156-158 der Gerichtsakte) ergibt sich für die kartierte nordwestliche Teilfläche, die im FFH-Gebiet "K." liegt, dass dort im Zeitpunkt der Kartierung im Mai 2005 diese Pflanzenart großflächig dominant vorkam. Das Wollige Honiggras (holcus lanatus) dient gemäß Angaben der Stiftung Naturschutz Schleswig-Holstein "unter anderem als Raupenfutterpflanze des Großen Ochsenauges und des Schachbretts" (siehe: https://www.insektenreich-sh.de/wissen/artensteckbriefe-pflanzen/wolliges-honiggras) und stellt somit ebenfalls eine Lebensstätte für wild lebende Tiere dar.

cc. Da allein wegen der Beseitigung der Bestände von Flatter-Binse und Wiesen-Segge, deren Vorkommen durch den Vermerk vom 6. Oktober 2014 aus Sicht des Senats ausreichend belegt ist, ein Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG vorliegt, kommt es nicht mehr entscheidend darauf an, ob durch die Maßnahmen im Herbst 2014 noch weitere Wildpflanzen und Lebensstätten beseitigt worden sind. Daher muss sich der Senat auch nicht mit den Einwänden befassen, die der Kläger in Bezug auf die Dokumentation des Pflanzenbestandes in dem Geländebogen (Bl. 156-158 der Gerichtsakte) vorgetragen hat, der die Ergebnisse der im Mai 2005 erfolgten Kartierung der im FFH-Gebiet "K." liegenden Teilfläche wiedergibt.

dd. Die hier in Rede stehenden Handlungen sind auch im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG ohne vernünftigen Grund ausgeführt worden.

(1.) Ein "vernünftiger Grund" liegt vor, wenn die betreffende Handlung ausdrücklich erlaubt ist oder sie im Rahmen einer Abwägung aus der Sicht eines durchschnittlich gebildeten, dem Naturschutz gegenüber aufgeschlossenen Betrachters gerechtfertigt erscheint. Soweit es in den Gesetzgebungsmaterialien zu dieser Vorschrift (BT-Drs. 16/12274, S. 67) heißt, "Bewirtschaftung land- und forstwirtschaftlicher Grundflächen stellt im Hinblick auf damit verbundene Beeinträchtigungen von Tieren und Pflanzen einen vernünftigen Grund im Sinne der Nrn. 1 bis 3 dar.", kann aus diesen knappen Ausführungen ersichtlich nicht geschlossen werden, dass jegliche land- und forstwirtschaftliche Tätigkeiten, auch wenn diese nicht den Anforderungen an die gute fachliche Praxis entsprechen, nach dem Willen des Gesetzgebers einen vernünftigen Grund im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG darstellen sollen. Ein derartiges Verständnis würde den bezweckten Mindestschutz von wild lebenden Arten ersichtlich zu sehr einschränken und wäre in dieser Reichweite daher nicht haltbar (zum Ganzen: Senatsbeschl. v. 1.7.2025 - 4 LA 111/22 -, juris Rn. 7 m.w.N.).

Deshalb ist bei einer Maßnahme im Rahmen landwirtschaftlicher Nutzung, die nicht mit den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne von § 5 Abs. 2 BNatSchG im Einklang steht und die deshalb gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG auch nicht vom "Landwirtschaftsprivileg" im Rahmen der Eingriffsregelung gedeckt ist, in aller Regel ein vernünftiger Grund zu verneinen. Zwar regelt der nicht abschließende Katalog des § 5 Abs. 2 BNatSchG keine unmittelbar verbindlichen Ge- und Verbote (vgl. Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 36 ff.; nachfolgend bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 16 ff.). Er trifft aber zumindest ein Werturteil darüber, welche Formen der Landnutzung im Hinblick auf die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege erwünscht oder unerwünscht sind. Dieses gesetzliche Werturteil kann bei der Abwägung im Rahmen der Prüfung des vernünftigen Grundes nicht ausgeblendet werden. Für eine landwirtschaftliche Nutzung, die nicht der guten fachlichen Praxis entspricht, kann daher ein vernünftiger Grund im Sinne von § 39 Abs. 1 BNatSchG in aller Regel nicht bejaht werden (vgl. zum Verhältnis des § 39 Abs. 1 BNatSchG zur guten fachlichen Praxis auch die Senatsbeschl. v. 1.7.2025 - 4 LA 111/22 -, juris Rn. 7 und v. 5.6.2025 - 4 LA 139/24 -, juris Rn. 10).

(2.) Die im Herbst 2014 auf den in Rede stehenden Flächen durchgeführten Arbeiten stehen mit den in § 5 Abs. 2 BNatSchG niedergelegten Grundsätzen der guten fachlichen Praxis nicht in Einklang.

(a.) Dabei kann dahinstehen, ob das Pflügen der Flächen als Grünlandumbruch auf einem Standort mit hohem Grundwasserspiegel und/oder auf einem Moorstandort zu bewerten ist, der gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zu unterlassen ist. Die amtliche Begründung in dem Gesetzentwurf für die seit dem 4. April 2002 (zunächst noch rahmenrechtlich) geltende Norm spricht allerdings dafür, dass § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG primär auf die - hier nicht erfolgte - Umwandlung von Grünland in Ackerflächen abzielt. Denn dort heißt es: "Durch die Ackernutzung auf solchen problematischen Standorten kann es zu irreversiblen Schäden für diese bestimmten Lebensräume kommen und zur Beeinträchtigung und Umgestaltung historisch gewachsener Kulturlandschaften." (BT-Drs. 14/6378, S. 40). Ob § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG neben einer Umwandlung von Grünland in Ackerland gleichwohl auch einen Grünlandumbruch zur Erneuerung der Grünlandnarbe und zur Intensivierung der Grünlandnutzung erfasst (so VG Lüneburg, Urt. v. 12.1.2022 - 1 A 154/19 -, juris Rn. 92 m.w.N.), kann hier offenbleiben. Der Senat merkt insoweit an, dass diese Frage jedenfalls für das seit dem 1. Januar 2021 in Niedersachsen geltende landesrechtliche Verbot des Grünlandumbruchs gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 NNatSchG zu bejahen ist, wie sich aus Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 der Norm ersehen lässt (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 29 ff.).

(b.) Denn jedenfalls steht im vorliegenden Fall die Grünlanderneuerung durch Umpflügen der Flächen im Widerspruch zu § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG.

(aa.) Nach dieser Vorschrift muss die Bewirtschaftung standortangepasst erfolgen und die nachhaltige Bodenfruchtbarkeit und langfristige Nutzbarkeit der Flächen muss gewährleistet werden. Bei der Vorgabe einer standortangepassten Bewirtschaftung handelt es sich entstehungsgeschichtlich belegt um die zentrale Anforderung des § 5 Abs. 2 BNatSchG, die durch die im Anschluss normierten weiteren Grundsätze der guten fachlichen Praxis lediglich weiter konkretisiert wird (Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 42; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 5 Rn. 22 m.w.N.). Denn die Vorgabe der standortangepassten Bewirtschaftung bei der landwirtschaftlichen Nutzung war im Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften der Aufzählung der einzelnen Grundsätze der guten fachlichen Praxis noch als "Rahmen" vorangestellt (vgl. § 5 Abs. 3 BNatSchG-E, BT-Drs. 14/6378, S. 6). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu (a.a.O., S. 39):

"Nach Absatz 3 Satz 2 muss bei der landwirtschaftlichen Nutzung die Bewirtschaftung standortangepasst erfolgen. Danach hat sich die Bewirtschaftung an den Eigenschaften und Erfordernissen des jeweiligen Standortes zu orientieren. Hierzu gehören neben den natürlichen Rahmenbedingungen, wie die Gegebenheiten bei Böden, Wasser und Klima, auch die Eigenschaften und Erfordernisse des Naturhaushalts am Standort. Insbesondere seit Mitte des letzten Jahrhunderts hat es auf der Grundlage einer durch die EU-Agrarpolitik geförderten, vornehmlich an Ertragsgesichtspunkten orientierten Bewirtschaftung in vielen Fällen eine Abkoppelung von den natürlichen Standortbedingungen mit negativen Auswirkungen auf den Naturhaushalt gegeben. Eine standortangepasste Bewirtschaftung verbindet demgegenüber Ertragsgesichtspunkte mit ökologischen Erwägungen. In den nachfolgend aufgezählten Grundsätzen kommen die aus der Sicht des Naturschutzes besonders zu berücksichtigenden Aspekte einer nachhaltigen und standortangepassten Bewirtschaftung zum Ausdruck."

(bb.) Zumindest das Tiefpflügen der Fläche und der Aushub des neuen (bis zu) 2,5 m tiefen Grabens im Herbst 2014 können nicht als standortangepasste Bewirtschaftung in diesem Sinne angesehen werden.

Zu den im Rahmen einer auch an ökologischen Kriterien orientierten standortangepassten Bewirtschaftung gehört nach der soeben zitierten Gesetzesbegründung auch die angemessene Berücksichtigung der vorhandenen Bodenverhältnisse. Das wird durch den Verweis des § 5 Abs. 2 BNatSchG auf die im Bodenschutzrecht geregelten Grundsätze der guten fachlichen Praxis für die Landwirtschaft zusätzlich unterstrichen. Denn auch gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG hat die Bodenbearbeitung unter Berücksichtigung der Witterung grundsätzlich standortangepasst zu erfolgen.

(aaa.) Die Bodenverhältnisse waren hier davon geprägt, dass auf den im Herbst 2014 bearbeiteten Flächen zum ganz überwiegenden Teil eine Moorauflage vorhanden war.

Zur naturschutzfachlichen Bestimmung von Moorstandorten kann auf die amtliche Begründung zu § 2a NNatSchG in der seit dem 1. Januar 2021 geltenden Fassung zurückgegriffen werden (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 26 ff.). Dort heißt es (LT-Drs. 18/7368, S. 9):

"Moorstandorte" sind gegeben, wenn unter natürlichen Standortbedingungen die Moormächtigkeit bei einem Humusgehalt von mindestens 30 Masse-Prozent mindestens 30 cm beträgt oder innerhalb der ersten 60 cm die kumulative Moormächtigkeit 30 cm übersteigt (s. Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie, Geofakten 27, Boden, Kriterienkatalog Nutzungsänderung von Grünlandstandorten in Niedersachsen, 2011, S. 6). Die Ermittlung und Einordnung kann durch eine bodenkundliche Kartierung (s. Bodenkundliche Kartieranleitung, hrsgg. von der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe in Zusammenarbeit mit den Staatlichen Geologischen Diensten, 5. Auflage 2005) erfolgen. Die vom Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie im Internet veröffentlichten digitalen Karten der Böden mit hohen Kohlenstoffgehalten bieten einen Anhalt für die Moorstandorte in Niedersachsen."

Gemäß der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Bodenkarte (Beiakte 1, Bl. 36) handelt es sich bei der hier in Rede stehenden Fläche im nordöstlichen Bereich entlang der Bever um Niedermoor. Südlich schließt sich unmittelbar daran eine bereitere Hochmoorfläche an. Lediglich ein sehr kleiner Bereich im südöstlichen Winkel der im Herbst 2014 umgebrochenen und mit einem Herbizid bearbeiteten Fläche ist in dieser Bodenkarte als Podsol dargestellt.

Soweit der Kläger demgegenüber behauptet hat, dass es sich allerhöchstens bei 6 ha der bearbeiteten Flächen um Moorboden gehandelt habe, ist diese Behauptung ersichtlich nicht realitätsgerecht. Vor Ort haben Mitarbeiter des Beklagten am 25. September, 2. Oktober und 30. November 2014 eine größere Zahl von Fotos aufgenommen (vgl. Beiakte 1, Bl. 5-27, 39-46, 60-75). Auf den meisten Bildern ist der dunkle Torfboden als oberste Bodenschicht deutlich zu erkennen. Eine ganze Reihe von Fotos der frisch ausgehobenen Gräben zeigt zudem Bodenquerschnitte. Auf einem Teil davon hebt sich die dunkle Moorauflage als oberste Bodenschicht optisch deutlich gegenüber dem darunter liegenden helleren Sandboden ab (Beiakte 1, Bl. 5-6, 8, 9 unten, 10, 14 oben, 15, 18 unten, 25, 26, 43). Auf vielen weiteren Bildern reicht die dunkle Torfschicht sogar (gänzlich oder zumindest annähernd) bis zum Grund des fotografierten Grabens (Beiakte 1, Bl. 7, 9 oben, 11 oben, 13, 16 unten, 17 oben, 19 oben, 24, 45 oben, 46, 63 unten). Die Fotos der Gräben lassen zum überwiegenden Teil auch ohne Weiteres erkennen, dass die Moorauflage dort (zum Teil deutlich) mehr als 30 cm betragen hat. Und selbst auf Fotos, die augenscheinlich seinerzeit tiefgepflügte Flächen zeigen, ist trotz der Durchmischung der Bodenschichten der dunkle Torf noch gut zu erkennen (Beiakte 1, Bl. 21, 42 unten).

Die vom Beklagten im Berufungsverfahren mitgeteilten Bodenprofile, die bei vier Probebohrungen auf der Fläche im Jahr 2021 ermittelt worden sind, bestätigen aus Sicht des Senats diesen Befund. An allen vier beprobten Stellen bestand die oberste, zwischen 0,2 und 0,5 m tief reichende Bodenschicht zwar aus Feinsand. An einer Bohrstelle war die Feinsandschicht aber humos und an den drei anderen sogar stark humos, was nach den nachvollziehbaren Erläuterungen des Beklagten ein Anzeiger für einen durch einen Tiefumbruch zu Humus degradiertem Torf ist. Für den Bohrpunkt ("Farven-399") wird diese Annahme zudem dadurch bestätigt, dass der Feinsand nicht nur stark humos, sondern auch torfig war. Ferner konnte an den Bohrpunkten "Stüh-17" und "Stüh-19" sogar nach den Bodenbearbeitungsmaßnahmen durch den Kläger im Jahr 2014 noch eine unter dem Feinsand befindliche Torfauflage, die bis 1,2 m bzw. 1,4 m tief in den Boden reichte, festgestellt werden. Und soweit am Bohrpunkt "Stüh-18" unter dem humosen Feinsand als nächsttiefere Bodenschicht kein Torf, sondern Mittelsand ermittelt worden ist, hat der Beklagte nachvollziehbar erläutert, dass dies lediglich auf eine lokal begrenzte Erhebung des unteren Sandbodens hindeutet, den Moorstandort als solchen aber nicht in Frage stellt.

Im Übrigen muss es auch erneut nach dem Rechtsgedanken des § 444 ZPO (siehe dazu bereits oben aa.) zulasten des Klägers gehen, dass heute nicht mehr mit letzter Sicherheit geklärt werden kann, welche der vom Tiefpflügen und dem Aushub des Grabens betroffenen Flächen über eine Moorauflage verfügt haben. Denn der Kläger hat ohne vorherige Rücksprache mit der unteren Naturschutzbehörde durch das Tiefpflügen und den Aushub des Grabens vollendete Tatsachen geschaffen, die eine umfassende Sachverhaltsaufklärung zu den früheren Bodenverhältnissen ausschließen.

(bbb.) Auf der somit weitestgehend als Moorboden zu qualifizierenden Fläche können die bodenwendende Bearbeitung mit dem Tiefpflug und der Aushub des unstreitig bis zu 2,5 m tiefen, ca. 3 m breiten und ca. 390 m langen Entwässerungsgrabens nicht im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG und § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG als standortangepasste Bewirtschaftungsmaßnahmen angesehen werden.

Dabei geht der Senat davon aus, dass zumindest in Teilbereichen der in den Luftbildern, die dem angefochtenen Bescheid als Anlagen beigefügt waren, blau umrandeten und schraffierten Fläche der Boden durch die vom Kläger beauftragte Firma mit dem Tiefpflug bearbeitet worden und auf diese Weise die Moorauflage mit dem darunter liegenden Sandboden durchmischt worden ist. Die Behauptung des Klägers, er habe die Fläche lediglich selbst mit einem normalen Pflug bis zu einer Bodentiefe von ca. 45 cm bearbeitet, sieht der Senat nicht als glaubhaft an. In dem Vermerk vom 6. Oktober 2014 ist festgehalten, dass zwei Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde, Herr P. sowie Frau Q., am 25. September 2024 vor Ort festgestellt haben, dass "ein großflächiger Grünlandumbruch mit dem Tiefpflug" durchgeführt worden war (Bl. 1 Beiakte 1). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass die sachkundigen Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde dazu in der Lage waren, zu unterscheiden, ob die betroffene Fläche nur mit einem "normalen" Pflug bearbeitet oder tiefgepflügt worden ist. Außerdem zeigen mehrere von Mitarbeitern des Beklagten seinerzeit angefertigte Fotos größere Flächen, auf denen die obere dunkle Bodenschicht mit der Moorauflage tiefergehend aufgebrochen und mit einer deutlich helleren Bodenschicht durchmischt worden sind (Bl. 21 sowie 42 unten Beiakte 1).

Die Bearbeitung des Bodens mit dem Tiefpflug und der Aushub des großen und langen neuen Entwässerungsgraben im "Bereich 1" können ersichtlich nicht als eine auch ökologische Belange berücksichtigende Landnutzung angesehen werden, die darauf abgezielt, die Standortverhältnisse möglichst zu erhalten. Diese Maßnahmen waren im Gegenteil gerade darauf angelegt, die Standortverhältnisse durch eine Trocknung, Wendung und Durchlüftung des Bodens deutlich zu verändern, um die Nutzung als Grünland - auch durch die in Verbindung damit erfolgte Abtötung der alten Grasnarbe mittels Pflanzenschutzmittel und die anschließende Einsaat einer Weidelgrasmischung - intensivieren zu können und damit profitabler zu gestalten.

Der Kläger macht demgegenüber geltend, dass es sich bei den Maßnahmen lediglich um eine standortangepasste Grünlanderneuerung gehandelt habe, zumal bereits sein Onkel die Flächen in der Vergangenheit intensiv bewirtschaftet und zu diesem Zwecke auch eine Drainage angelegt habe. Dieses Vorbringen führt nicht zu einer anderen Bewertung. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung nur ungefähre Angaben zu Lage und Verlauf der Drainage, aber keine Angaben zu ihrem Durchmesser gemacht. Es gibt daher keine nachprüfbaren Anhaltspunkte dafür, dass bereits hierdurch eine deutliche Trocknung des Bodens und dadurch eine erhebliche Veränderung der Standortverhältnisse eingetreten sein könnte. Auch im Übrigen hat der Kläger seine Behauptung, dass bereits sein Onkel die Grünlandfläche intensiv genutzt habe, kaum substantiiert. Soweit er erstmalig drei Tage vor der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren in seinem Schriftsatz vom 30. Juni 2026 behauptet hat, der Onkel habe die Fläche auch bereits mit dem Tiefpflug bearbeitet, fehlen erneut jegliche objektiv nachprüfbaren Belege (z. B. Zeugen, Fotos) für dieses späte gesteigerte Vorbringen.

Im Übrigen sprechen hier mehrere Gesichtspunkte in der Zusammenschau ausschlaggebend dagegen, dass die Bodenverhältnisse sich vor Ort bereits vor den im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen deutlich geändert hatten. Auf dem als Anlage dem angefochtenen Bescheid beigefügten Luftbild aus dem Jahr 2012 ist erkennbar, dass beim Mähen der Flächen verschiedene Stellen ungemäht geblieben sind - ein deutliches Indiz dafür, dass der Boden in diesen Bereichen zu nass für den Einsatz des Mähfahrzeugs war. Gemäß dem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Vermerk vom 6. Oktober 2014 hat der Kläger zudem am 25. September 2014 gegenüber den vor Ort anwesenden Mitarbeitern des Beklagten mitgeteilt, "die Flächen geerbt zu haben und diese nun zusammen mit einer umfangreichen Entwässerung besser nutzbar machen zu wollen, da sie immer sehr nass gewesen seien" (Beiakte 1, Bl. 1) Hinzu kommt, dass auf den Fotos, die die Mitarbeiter des Beklagten im Herbst 2014 aufgenommen haben, gut erkennbar ist, dass es sich bei der obersten Bodenschicht auf weiten Teilen der Fläche um Moorboden gehandelt hat und dass die Bodenverhältnisse entsprechend feucht waren.

(ccc.) Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Vorgaben für eine standortangepasste Bewirtschaftung, die sich aus § 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BNatSchG ergeben, auch für Moorstandorte gelten, bei denen sich die Torfauflage bereits in einem relativ naturfernen Zustand befindet. Unter den gesetzlichen Biotopschutz nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG fallen nur Moore, die sich in einem natürlichen oder naturnahen Zustand befinden (Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 44). Daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass der Anwendungsbereich von § 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BNatSchG darüber hinaus geht und auch Moore erfasst, die durch menschliche Nutzung bereits mehr oder weniger degeneriert sind. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber sich im Rahmen der Regelung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis in tatsächlicher Hinsicht auf das beschränken wollte, was im Rahmen des strengen Biotopschutzes nach § 30 BNatSchG für naturnahe Moore ohnehin bereits als strikte Verbotsvorgabe gilt. Daher ist es für die Prüfung, ob der Tiefumbruch und der Aushub des neuen Grabens im "Bereich 1" im Einklang mit § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG stehen, nicht entscheidend, ob sich die betroffene Moorfläche bereits zuvor in einem mehr oder weniger naturfernen Zustand befunden hat.

(ddd.) Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang ferner darauf hin, dass die hier einschlägigen und seit dem 1. März 2010 als Bundesrecht geltenden Verbote gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 Nr. und Nr. 3 BNatSchG vor diesem Datum bereits landesrechtlich in § 35 Abs. 2 und § 36 Abs. 1 NNatG geregelt waren. Und die Vorgabe einer grundsätzlich standortangepassten Bewirtschaftung als Bestandteil einer guten fachlichen Praxis der Landnutzung war in § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG schon mit Geltung seit dem 1. März 1998 geregelt; die inhaltlich entsprechende Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG galt zumindest rahmenrechtlich seit dem 4. April 2002. Falls der Kläger selbst oder sein Onkel auf den in Rede stehenden Flächen vor den im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen bereits andere standortverändernde Maßnahmen zur Austrocknung und Durchmischung des Moorbodens durchgeführt haben sollte, würde dies somit nichts daran ändern, dass damit gegen naturschutzrechtliche Verbote verstoßen worden ist.

dd. Das Umpflügen der Fläche, der Einsatz des Pflanzenschutzmittels und die Neuanlage des Entwässerungsgrabens im "Bereich 1" bedurften somit schon deshalb einer Zulassung im Sinne von § 17 Abs. 1 BNatSchG, weil diese Maßnahmen gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG verstoßen haben und deshalb nur mit einer Befreiung gemäß § 67 BNatSchG hätten durchgeführt werden dürfen. Deshalb kommt es auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage nicht an, ob für diese Maßnahme auch eine Genehmigung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG in der bis zum 3. Dezember 2020 geltenden Fassung erforderlich war. Ferner kann auch offenbleiben, ob sich auf den in Rede stehenden Flächen ein gesetzlich geschütztes Biotop in Form einer binsen- oder seggenreichen Nasswiese befunden hat und deshalb auch eine Befreiung von dem Verbot des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG erforderlich gewesen wäre. Entsprechend kommt es auch nicht darauf an, ob die Flächen vor den im Herbst 2014 durchgeführten Arbeiten als Moor im Sinne von § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG anzusehen waren (oder heute noch sind). Letzteres wäre aber wohl auch zu verneinen. Denn unter den gesetzlichen Biotopschutz fallen nur Moore, die sich in einem natürlichen oder naturnahen Zustand befinden (Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 44). Der Beklagte, dessen sachkundige Mitarbeiter mehrfach vor Ort waren, geht offensichtlich nicht davon aus, dass das hier der Fall war. Denn er hat nicht geltend gemacht, dass die Moorauflage als solche ein gesetzlich geschütztes Biotop darstellt.

ee. Unschädlich ist, dass der Beklagte sein Einschreiten gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG weder in der Begründung des Ausgangsbescheides noch der des Widerspruchsbescheides auf einen Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG gestützt hat.

(1.) Das Gericht hat im Rahmen der Anfechtungsklage alle infrage kommenden Rechtsgrundlagen für den Erlass des Verwaltungsaktes zu prüfen (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 26.10.2023 - 14 ZB 22.2030 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Den Verwaltungsgerichten ist es nicht verwehrt, anstelle einer in einem Verwaltungsakt angegebenen Rechtsgrundlage eine andere heranzuziehen, wenn der Verwaltungsakt hierdurch nicht in seinem Wesen verändert wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.2015 - 1 C 4/15 - , juris Rn. 28 und Beschl. v. 15.11.2006 - 6 C 18.05 -, juris Rn. 20 m.w.N.). Eine Wesensgleichheit liegt bei Ermessensentscheidungen vor, wenn der Tenor der Grundverfügung mit der neuen Begründung, die auch auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt sein kann, unberührt bliebe und keine wesentlichen anderen oder zusätzlichen Ermessenserwägungen anzustellen wären (Senatsbeschl. v. 1.7.2025 - 4 LA 111/22 -, juris Rn. 7 und v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 44 mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 31.3.2010 - 8 C 12.09 -, juris Rn. 16).

(2.) Hier führt es bei Anwendung dieses Maßstabs nicht zu einer Wesensänderung des Bescheides, dass der Senat die Zulassungsbedürftigkeit des Eingriffs in Natur und Landschaft im Sinne von § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG auf einen Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG stützt, für den die Erteilung einer Befreiung gemäß § 67 BNatSchG notwendig gewesen wäre. Bereits die Rechtsgrundlage des Bescheides wird hierdurch nur zum Teil geändert: Die eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Wiederherstellungsmaßnahmen ist und bleibt § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Auch der Entscheidungsausspruch des Verwaltungsaktes bleibt unverändert. Zudem müssen auch keine wesentlich anderen oder zusätzlichen Ermessenserwägungen angestellt werden. Das durch § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eröffnete Auswahlermessen (siehe dazu unten 5.a.) ist weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht um wesentlich neue Gesichtspunkte zu ergänzen, weil der Senat die Beseitigung des alten Pflanzenbestandes auf den in Rede stehenden Flächen im Herbst 2014 als Verstoß gegen § 39 Abs. 1 und Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG einordnet, während die Begründung des Bescheides diese Maßnahmen als nach § 22 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 und Satz 3 NAGBNatSchG a.F. nicht genehmigte und auch nicht genehmigungsfähige Umwandlung einer sonstigen naturnahen Fläche in Intensivgrünland qualifiziert. Das gilt namentlich auch deshalb, weil beide Normen auf den Erhalt der Artenvielfalt abzielen.

b. Die im Herbst 2014 auf den in Rede stehenden Flächen durchgeführten Maßnahmen stellen auch einen vorgenommenen Eingriff im Sinne von § 14 BNatSchG dar. Denn ist - wie hier - den Anforderungen an die gute fachliche Praxis nicht entsprochen und ist die Landnutzung deshalb auch nicht von der Privilegierung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG gedeckt, liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, ein Eingriff vor (BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 21; Senatsbeschl. v. 5.6.2025 - 4 LA 139/24 -, juris Rn. 10 m.w.N.).

c. In Bezug auf den somit ohne die erforderliche Zulassung in Form einer Befreiung von den Verboten gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG vorgenommenen Eingriff kann auch nicht im Sinne von 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden. Die Einschränkung "Soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand herzustellen ist" bezieht sich auf lediglich formell illegale Eingriffe, die zwar ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige erfolgt sind, die aber materiell nicht in Widerspruch zu den Bestimmungen des Naturschutzrechts stehen (Siegel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 17 Rn. 53). Nur wenn der Eingriff auch materiell rechtswidrig ist, ermöglicht § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG die Wiederherstellung der materiellen Legalität durch Anordnung von Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder der Wiederherstellung des früheren Zustands (vgl. Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 31). Das Verwaltungsgericht ist daher im Rahmen seiner Prüfung einer nachträglichen Legalisierung des Eingriffs durch Erteilung einer Genehmigung gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG a.F. zu Unrecht davon ausgegangen, dass schon der fehlende Genehmigungsantrag des Klägers die Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes auf sonstige Weise ausschließt.

aa. Der Verstoß gegen die Verbote gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG kann nicht durch die nachträgliche Gewährung einer Befreiung legalisiert werden. Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 67 BNatSchG eine Befreiung erteilt werden kann, liegen nicht vor.

(1.) Die Befreiungsmöglichkeit nach § 67 Abs. 1 BNatSchG stellt eine Ausnahmeregelung dar, die Korrekturen in Fällen, die der Normgeber nicht bedacht hat, zulassen soll. Voraussetzung für eine Befreiung ist damit ein atypischer Sachverhalt, auf den die Verbotsnorm nicht ohne Weiteres zugeschnitten ist (Senatsbeschl. v. 23.10.2019 - 4 LA 71/19 -, juris Rn. 12 und Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 368/15 -, juris Rn. 80; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 27.8.2025 - 8 A 10870/24.OVG -, juris Rn. 55 m.w.N.). Für einen atypischen Fall spricht hier nichts. Denn soweit der Kläger durch die Verbote gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG rechtlich daran gehindert wird, die Grünlandnutzung auf den von dem Eingriff betroffenen Moorflächen in dem von ihm gewünschten Maß zu intensivieren und dadurch für seinen landwirtschaftlichen Betrieb wirtschaftlich lukrativer zu gestalten, handelt es sich um eine Beschränkung der Landnutzung, die als typische Folge naturschutzrechtlicher Beschränkungen anzusehen ist.

(2.) Aber auch eine großzügigere Auslegung und Anwendung der Norm würde hier zu keinem anderen Ergebnis führen.

In Betracht kommt allein die Erteilung einer Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG. Danach kann auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist. Der Kläger hat zwar geltend gemacht, dass er in wirtschaftlicher Hinsicht für die Führung seines landwirtschaftlichen Betriebs auf die intensive Nutzung der hier in Rede stehenden Grünlandflächen existenziell angewiesen sei. In seinem schriftsätzlichen Vorbringen hat er diese Behauptung aber in keiner Weise substantiiert. Erst auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung hat er dazu angegeben, dass er für seinen landwirtschaftlichen Betrieb bereits jetzt in erheblichem Umfang Flächen zupachten müsse, weil er nur in geringem Umfang über Landeigentum verfüge. Er könne zur Futtergewinnung für seine Rinderhaltung derzeit Flächen im Umfang von ca. 100 ha nutzen, von den ca. 70 ha gepachtet seien. Hieraus folgen aber noch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die mit den angeordneten Wiederherstellungsmaßnahmen verbundene Beschränkung der Grünlandnutzung für den Kläger zu einer wirtschaftlichen Belastung führen würde, die als unzumutbar angesehen werden muss.

bb. Der vorgenommene Eingriff hätte im für die Begründetheit der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids auch nicht durch Erteilung einer Genehmigung für die Umwandlung von Ödland oder sonstigen naturnahen Flächen in Intensivgrünland gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG in der bis zum 3. Dezember 2020 geltenden Fassung legalisiert werden dürfen.

Dabei kann offenbleiben, ob die Norm verfassungsgemäß und ihr Anwendungsbereich hier eröffnet war. Denn jedenfalls waren die Voraussetzungen für die Erteilung einer derartigen Genehmigung nicht erfüllt. Die Erteilung der Genehmigung setzte nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG a.F. u. a. voraus, dass die Umwandlung der betroffenen Fläche in Intensivgrünland den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft entspricht. Das war hier aber nicht der Fall, wie bereits ausgeführt worden ist (siehe oben a.dd.<2.>).

cc. Der Senat hat ferner erwogen, ob eine Legalisierung des Eingriffs "auf andere Weise" hier zumindest hinsichtlich des Abtötens der alten Grasnarbe mittels Pflanzenschutzmittel und des Umpflügens des Bodens durch Erteilung einer Ausnahme gemäß der seit dem 1. Januar 2021 geltenden landesrechtlichen Regelung in § 2a Abs. 4 NNatSchG möglich ist. Das ist aber zu verneinen.

(1.) Dabei kann hier offenbleiben, ob im Rahmen der Anfechtungsklage gegen eine naturschutzrechtliche Wiederherstellungsverfügung eine nachträgliche Änderung der Rechtslage zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen sind, wenn die Behörde zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich zum Erlass einer inhaltsgleichen Wiederherstellungsanordnung nicht befugt wäre (vgl. Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, Rn. 10). Offenbleiben kann auch, ob im Wege einer Ausnahme gemäß § 2a Abs. 4 NNatSchG auch Handlungen legalisiert werden können, die - wie hier - bereits vor dem Inkrafttreten der Norm am 1. Januar 2021 erfolgt sind.

(2.) Denn unabhängig von diesen Fragen scheidet die Gewährung einer Ausnahme hier aus.

Gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 NNatSchG ist es bei der landwirtschaftlichen Nutzung u. a. auf Moorstandorten verboten, Grünland umzubrechen. Nach § 2a Abs. 4 Satz 1 lässt die Naturschutzbehörde von diesem Verbot zur Ausübung einer guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft für eine erforderliche Grünlanderneuerung eine Ausnahme zu, soweit die beabsichtigte Maßnahme im Einklang mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege steht.

Hier war die Grünlanderneuerung bereits nicht erforderlich im Sinne von § 2a Abs. 4 Satz 1 NNatSchG. Nach § 2a Abs. 2 Satz 3 NNatSchG gelten nicht als verbotener Grünlandumbruch im Sinne des Satzes 1 flache, bodenlockernde Verfahren zur Bodenbearbeitung bis 10 cm Tiefe zur Wiederherstellung der notwendigen Qualität der Grünlandnarbe. Es liegt auf der Hand, dass die nicht mehr ausreichende Qualität der alten Grünlandnarbe auch der Bezugspunkt für die Prüfung der Erforderlichkeit der Grünlanderneuerung gemäß § 2a Abs. 4 Satz 1 NNatSchG ist. Diese Prüfung der Erforderlichkeit ist aber im vorliegenden Fall nicht mehr durchführbar. Weil der Kläger die alte Grasnarbe eigenmächtig und ohne die erforderliche vorherige Anzeige bei der Naturschutzbehörde nach § 2a Abs. 4 Satz 3 Satz 4 NNatSchG durchgeführt hat, sind Feststellungen über die Qualität der alten Grasnarbe nicht mehr möglich. Aufgrund des eigenmächtigen Vorgehens des Klägers muss dies erneut nach dem Rechtsgedanken des § 444 ZPO zu seinen Lasten gehen (siehe dazu bereits oben a.aa.).

Im Übrigen stehen die im Herbst 2014 durchgeführten Maßnahmen auch nicht im Sinne von § 2a Abs. 4 Satz 1 NNatSchG im Einklang mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege, weil sie auf eine Bewirtschaftung abzielen, die nicht im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG standortangepasst ist (siehe oben a.cc.<2.><b.>).

5. Auch vom Rechtsfolgenregime des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG hat der Beklagte rechtmäßig Gebrauch gemacht.

a. Da es sich bei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG um eine Soll-Vorschrift handelt, ist die Ermessensausübung insofern eingeschränkt, als dass nur aus wichtigen Gründen oder in atypischen Einzelfällen von der Anordnung der in der Norm genannten Maßnahmen abgesehen werden darf (Senatsbeschl. v. 5.6.2025 - 4 LA 139/24 -, juris Rn. 15 m.w.N.). Wendet eine Behörde eine Soll-Vorschrift an, ist sie im Regelfall an die im Gesetz bestimmte Rechtsfolge gebunden und hat nur in atypischen Fällen einen Ermessensspielraum (BVerwG, Beschl. v. 17.2.2026 - 9 VR 5.26 -, juris RN. 19 m.w.N.). Das betrifft bei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG aber nur die Entschließung zum Tätigwerden. Die Vorschrift eröffnet der Behörde dagegen ein Auswahlermessen, ob sie Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnet (Senatsbeschl. v. 12.5.2023 - 4 ME 11/23 -, juris Rn. 33).

b. Für einen atypischen Fall, der den Beklagten zur Ausübung des Entschließungsermessens zwingt, spricht hier nichts. Nicht standortangepasste und damit nicht der guten fachlichen Praxis entsprechende Maßnahmen zur Intensivierung der Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen stellen keinen atypischen und vom Gesetzgeber nicht vorhergesehenen Fall eines ohne vorherige Zulassung oder Anzeige durchgeführten Eingriffs in Natur und Landschaft dar. Wichtige Gründe, die gegen ein Einschreiten sprechen, liegen ebenfalls nicht vor. Wie bereits ausgeführt worden ist (siehe oben 4.c.aa.<2.>), vermag das Vorbringen des Klägers nicht seine Behauptung stützen, dass er existenziell auf die intensive Grünlandbewirtschaftung der in Rede stehenden Flächen angewiesen ist.

c. Bezüglich der Auswahl zwischen Maßnahmen nach § 15 BNatSchG und der Wiederherstellung des frühen Zustandes liegen Ermessensfehler nicht vor. Der Beklagte ist in der Begründung des angefochtenen Bescheides zu Recht davon ausgegangen, dass die Folgen des Eingriffs nicht durch Maßnahmen nach § 15 BNatSchG bewältigt werden können.

aa. Eine feste Rangfolge bei der Wahl zwischen Maßnahmen nach § 15 oder der Wiederherstellung des früheren Zustands sieht das Gesetz nach seinem Wortlaut nicht vor. In erster Linie sind die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit maßgebend (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 30.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 107 m.w.N.; VG Lüneburg, Urt. v. 20.2.2020 - 2 A 109/17 -, juris Rn. 56; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 55; ferner Meßerschmidt/Schumacher, BNatSchRecht, Werkstand: Mai 2026, § 17 BNatSchG Rn. 77a). Bei einem illegalen Eingriff, der - wie hier - nicht nachträglich legalisiert werden kann, besteht regelmäßig ein Interesse daran, die Veränderung der betroffenen Grundfläche selbst rückgängig zu machen, etwa indem abgeschnittene Gehölze durch Neupflanzungen ersetzt werden (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 57). Auch wenn in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG die Vorschrift des § 15 BNatSchG undifferenziert in Bezug genommen wird, sind mit den in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG genannten "Maßnahmen nach § 15 BNatSchG" nur die in § 15 Abs. 2 BNatSchG bezeichneten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gemeint, nicht jedoch auch die Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 BNatSchG (Senatsbeschl. v. 12.5.2023 - 4 ME 11/23 -, juris Rn. 34; vgl. ferner OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 108; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: Januar 2026, § 17 BNatSchG Rn. 25). Sowohl die Wiederherstellung als auch Kompensationsmaßnahmen im Sinne des § 15 BNatSchG zielen darauf ab, einen in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbaren Zustand zu schaffen (vgl. Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 17 Rn. 52 m.w.N.). Ausgeglichen ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG). Ersetzt ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG). Die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt demgegenüber, einen in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbaren Zustand auf der betroffenen Fläche wiederherzustellen (Senatsbeschl. v. 12.5.2023 - 4 ME 11/23 -, juris Rn. 34; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 57).

bb. Die Folgen des Eingriffs in Natur und Landschaft, der mit den im Herbst 2014 verbundenen Maßnahmen einhergeht (siehe oben 4.b.), können nicht in dem von § 15 Abs. 2 BNatSchG gesteckten rechtlichen Rahmen bewältigt werden.

(1.) Insoweit hätte es gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG zunächst im Verantwortungsbereich des Klägers als dem Verursacher des Eingriffs (näher dazu unten e.) gelegen, die erforderlichen Angaben zu machen über die vorgesehenen Maßnahmen zur Vermeidung, zum Ausgleich und zum Ersatz der Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft einschließlich Angaben zur tatsächlichen und rechtlichen Verfügbarkeit der für Ausgleich und Ersatz benötigten Flächen. Es fehlt bis heute aber - selbst wenn man die Unvermeidbarkeit des Eingriffs im Sinne von § 15 Abs. 1 BNatSchG zugunsten des Klägers unterstellt - zumindest an jeglichen Angaben des Kläger zu geeigneten Flächen, auf denen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 bis Satz 3 BNatSchG durchgeführt werden können.

(2.) In Ermangelung derartiger Angaben durch den Kläger können als Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 bis 3 BNatSchG allenfalls die von dem Eingriff nicht betroffenen Teilflächen der beiden hier in Rede Flurstücke XXX und XXX der Flur XXX der Gemarkung G. in den Blick genommen werden. Auf diesen Flächen können die Folgen des Eingriffs aber nicht oder zumindest nicht in ausreichendem Maße ausgeglichen oder ersetzt werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass es für die Kompensation des Eingriffs erforderlich wäre, auf Moorboden gelegene Flächen in gleich großem Umfang, wie sie vom Eingriff betroffenen waren, von einer bisher legal ausgeübten naturfernen intensiven Bewirtschaftung in eine extensive und naturschonende Grünlandnutzung zu überführen.

Der Flächenstreifen im Nordwesten des Flurstücks XXX entlang der H. und die Waldfläche im Südwesten desselben Flurstücks kommen dafür ersichtlich nicht in Frage, weil es sich dabei um zwei nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 BNatSchG gesetzlich geschützte Biotope handelt. Der Beklagte hat den Streifen im Nordwesten als "binsen- und seggenreiche Nasswiese" und den größten Teil der Waldfläche als "Bruchwald, R." kartiert, in das Verzeichnis der geschützten Biotope eingetragen und den Kläger darüber informiert; hinzu kommt ein kleines weiteres gesetzlich geschütztes Biotop in Form eines "naturnahen Stillgewässers", das am südlichen Rand der binsen- und seggenreichen Nasswiese entlang in ost-nordöstlicher Richtung in die H. fließt (vgl. Beiakte 1, Bl. 82-84). Der Kläger hat die Bewertung des Streifens im Nordwesten und des daran entlang fließenden Gewässers als gesetzlich geschützte Biotope vorgerichtlich zwar angezweifelt (Beiakte 1, Bl. 95). Er hat diese Behauptungen aber in keiner Weise substantiiert und daher den erheblichen Indizienwert, den die Eintragung des Biotops als eine von sachkundigen Mitarbeitern einer Naturschutzbehörde erstellte Dokumentation der natürlichen Gegebenheiten hat (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 22.12.2015 - 4 ME 270/15 -, juris Leitsatz und Rn. 6), nicht entkräftet.

Die vom Eingriff nicht betroffenen Fläche im Osten des Flurstücks XXX, ein schmaler Grünlandstreifen und eine sich östlich daran anschließende Ackerfläche kommen ohne Hinzunahme weiterer Flächen für die Durchführung von ausreichenden Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen schon deshalb nicht in Betracht, weil sie einen kleineren Flächenumfang als die von dem Eingriff betroffene Fläche haben. Das ist auf den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Luftbildern ohne Weiteres erkennbar. Zudem zeigt die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Bodenkarte (Beiakte 1, B. 36), dass die Fläche im Osten anders als die von dem Eingriff betroffene Fläche nur in einem kleinen nördlichen Teilbereich noch zum Hochmoor gehört. Der überwiegende Teil des Bodens im östlichen Bereich des Flurstücks XXX ist auf der Karte aber als Braunerde ausgewiesen. Zwischen diesem Bereich und dem Hochmoor im Norden gibt es ferner einen Bereich, in dem der Boden aus Podsol (Bleicherde) besteht. Auch aufgrund der Beschaffenheit des Bodens sind die Flächen somit nicht dafür geeignet, den auf der Moorfläche erfolgten Eingriff in Natur und Landschaft auszugleichen oder zu ersetzen.

d. Die vom Beklagten in dem angefochtenen Bescheid angeordneten Maßnahmen dienen, soweit sie Gegenstand der Berufung sind, auch im Sinne von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Wiederherstellung des früheren Zustandes.

aa. Dabei ist zu beachten, dass die Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Anordnung, die die Wiederherstellung eines verbotswidrig zerstörten Zustands fordert, nicht von dem exakten Nachweis des früheren Zustands abhängig ist, weil die Wiederherstellung des früheren Zustandes keine authentische Rekonstruktion des verbotswidrig beseitigten Zustandes verlangt (Senatsbeschl. v. 17.12.2025 - 4 ME 71/25 -, juris Rn. 18 m.w.N.). Die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt vielmehr, einen in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbaren Zustand auf der betroffenen Fläche wiederherzustellen (vgl. Senatsbeschl. v. 5.6.2025 - 4 LA 139/24 -, juris Rn. 16 und v. 12.5.2023 - 4 ME 11/23 -, juris Rn. 34; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.4.2016 - 2 M 93/15 -, juris Rn. 27; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: Januar 2026, § 17 BNatSchG Rn. 25), weil sich bei realistischer Betrachtung eine bis ins letzte Detail getreue Wiederherstellung des bisherigen Zustandes kaum jemals erreichen lassen wird (Senatsbeschl. v. 17.12.2025 - 4 ME 71/25 -, juris Rn. 18 m.w.N.).

bb. Im Übrigen sind von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG als wesensgleiches Minus zur vollständigen Herstellung des früheren Zustandes von Natur und Landschaft auch Maßnahmen gedeckt, die lediglich auf eine teilweise Wiederherstellung des früheren Zustandes abzielen. Daran ist vor allem dann zu denken, wenn eine vollständige Wiederherstellung von Natur und Landschaft tatsächlich unmöglich ist. Das betrifft auch das Tiefpflügen von Moorflächen, bei der die Torfauflage mit der sich darunter befindlichen Bodenschicht überkippt und der Moorkörper unwiederbringlich zerstört wird. Maßnahmen zu einer Wiederherstellung des Moores selbst sind dann nicht mehr möglich, wie der Beklagte in der Begründung des angegriffenen Bescheides zutreffend hinsichtlich der vom Kläger tiefgepflügten Fläche ausgeführt hat. In diesem Fall ist aber zumindest die Wiederherstellung des früheren Pflanzenbestandes (und damit indirekt auch des von diesen Pflanzenarten abhängigen Wildtierbestandes) möglich, soweit in Folge des Tiefpflügens die Standortverhältnisse sich nicht derart verändert haben, dass die Lebensraumansprüche des früheren Pflanzeninventars selbst dann nicht mehr erfüllt werden können, wenn die Naturschutzbehörde ergänzende Maßnahmen zur Wiedervernässung des Bodens anordnet (etwa die Beseitigung von Entwässerungsgräben oder das Schließen von Drainagerohren).

Allerdings ist der Senat in einer früheren Entscheidung davon ausgegangen, dass die Anordnung, eine tiefgepflügte und anschließend zum Maisanbau genutzte Moorfläche wieder einzuebnen und mit Gras einzusäen, nicht der Wiederherstellung des früheren Zustandes diene und deshalb vom Rechtsfolgenregime des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG nicht gedeckt sei; die oberflächliche Einebnung und Wiederbegrünung der Fläche vermöge an der unumkehrbaren Zerstörung der Moorfläche nichts zu ändern (vgl. Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 53; kritisch dazu Möckel, ZUR 2015, 560). Der Senat stellt hierzu klar, dass die damalige Entscheidung von den konkreten Umständen des zu entscheidenden Falls geprägt war. In dem seinerzeit in Streit stehenden Bescheid hieß es zur Begründung der Anordnung, die Fläche wieder einzuebnen und Gras einzusäen, lediglich lapidar, dass eine Wiederherstellung des früheren Zustandes "hier problemlos möglich war" (vgl. Senatsurt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 54). Hinsicht des zerstörten Moorkörpers war diese Aussage aber ersichtlich unzutreffend, und weitergehende Ausführungen zur Begründung des von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eröffneten Auswahlermessens waren dem Bescheid nicht zu entnehmen.

cc. Hiervon ausgehend dienen die vom Beklagten unter den Ziffern 1. und 2. des angefochtenen Bescheides angeordneten Maßnahmen dazu, den früheren Zustand der vom Eingriff betroffenen Flächen zumindest zum Teil wiederherzustellen. Für die Anordnung zur teilweisen Verfüllung des Entwässerungsgrabens im "Bereich 1" steht das außer Frage. Nichts anderes gilt für die Vorgabe, auf der im Luftbild 2015 blau schraffierten Fläche mittels Fräse die vorhandene Grasnarbe zu zerstören und im Anschluss daran mit der im Bescheid näher benannten Regiosaatgutmischung mit einer Einsaatstärke von 30 kg/ha wieder einzusäen. Nach dem oben Gesagten ist eine bis ins letzte Detail getreue Wiederherstellung des bisherigen Zustandes kaum jemals erreichbar und somit rechtlich auch nicht erforderlich. Deswegen steht es der Anordnung der Wiederherstellung nicht entgegen, dass sich das auf der Fläche vor dem Eingriff vorhandene Inventar der Pflanzenarten nicht mehr abschließend bestimmen lässt. Denn die vorhandenen Erkenntnismittel - die im Jahr 2005 erfolgte Kartierung des ca. 3 ha großen Teilbereichs, der im FFH-Gebiet liegt; die Luftbilder von 2008 und 2012; der Vergleich mit dem Pflanzenartenbestand des an die Eingriffsfläche östlich angrenzenden Grünlandstreifens; die in mehreren Vermerken und auf einer großen Zahl von Fotos dokumentierten Eindrücke, die Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde unmittelbar nach der Durchführung des Eingriffs Herbst 2014 vor Ort gewonnen haben - lassen in der Zusammenschau zumindest noch eine annähernde Bestimmung des früheren Pflanzenbestandes zu. Im Übrigen hat der Kläger seine Behauptung, dass die in Ziffer 2. des Bescheides bestimmte Saatgutmischung nicht dem vor dem Eingriff vorhandenen Pflanzenbestand entspreche, in keiner Weise substantiiert. Der Senat sieht sich daher nicht gehalten, diesem Einwand des Klägers weiter nachzugehen.

e. Außerdem durfte der Beklagte die Wiederherstellung auch gegenüber dem Kläger anordnen. § 17 Abs. 8 BNatSchG sieht in erster Linie Maßnahmen gegen den Verursacher des Eingriffs vor (vgl. Senatsbeschl. v. 2.2.2022 - 4 ME 231/21 -, juris Rn. 45 m.w.N.). Das ist hier der Kläger, der den Eingriff zum Teil selbst ausgeführt und zum Teil eine Firma damit beauftragt hat. Außerdem kann der Kläger als Eigentümer der von dem Eingriff betroffenen Fläche, die er auch selbst landwirtschaftlich nutzt, die Wiederherstellungsmaßnahmen ohne rechtliche Hindernisse ins Werk setzen. Da zudem die vom Kläger mit den Ausgrabungsarbeiten beauftragte Firma nur als verlängerter Arm des Klägers tätig geworden ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, teilt der Senat die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass es hier ausdrücklicher Ermessenserwägungen zur Störerauswahl nicht bedurft hat.

f. Auch sonst ergeben sich keine Anhaltspunkte für Ermessensfehler des angefochtenen Bescheides.

aa. Insbesondere durfte der Beklagte seine Ermessensausübung auch darauf stützen, dass von dem eigenmächtigen Vorgehen des Klägers eine negative Vorbildwirkung für andere Landwirte ausgeht (vgl. Senatsbeschl. v. 4.2.2026 - 4 LA 61/25 -, juris Rn. 87; siehe auch Senatsbeschl. v. 12.12.2022 - 4 ME 120/22 -, juris Rn. 16 und v. 22.12.2015 - 4 ME 270/15 -, juris Rn. 13). Das gilt umso mehr als von dem Eingriff größere Fläche von ca. 17 ha betroffen und die negative Vorbildwirkung daher erheblich ist.

bb. Im Übrigen sind die angeordneten Wiederherstellungsmaßnahmen auch verhältnismäßig . Der Kläger hat zwar geltend gemacht, dass er zur Führung seines landwirtschaftlichen Betriebs auf eine intensive Nutzung der Fläche angewiesen sei. Konkrete Anhaltspunkte, die dafürsprechen, dass der Kläger mit der (annähernden) Wiederherstellung des früheren Pflanzeninventars unangemessen belastet wird, ergeben sich aus seinem Vorbringen aber nicht. Im Übrigen begründet selbst eine beträchtliche Kostenbelastung des Verursachers allein nicht die Unzumutbarkeit bzw. Unverhältnismäßigkeit, ebenso wenig die Höhe des in den ungenehmigten Eingriff investierten Aufwandes (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.10.2018 - 2 LA 56/16 -, juris Rn. 117 m.w.N.). Denn diese Kosten und Einbußen sind für den Verursacher des Eingriffs die Folge seines eigenmächtigen rechtswidrigen Tuns.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

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