Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2. Senat — 2 Bf 200/08 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2010-11-30

Aktenzeichen: 2 Bf 200/08

ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2010:1130.2BF200.08.0A

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Wird vor Ablauf der Festsetzungsfrist für Gebühren, Zinsen und Auslagen ein Antrag auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung gestellt oder Widerspruch gegen die Festsetzung eingelegt, der auf einen Teil der Gesamtforderung beschränkt ist, ist die Festsetzungsfrist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG (juris: GebG HA) nur im Umfang des gestellten Antrags oder Rechtsbehelfs bis zur unanfechtbaren Entscheidung gehemmt.(Rn.24)

Verfahrensgang

vorgehend VG Hamburg, 17. April 2008, 5 K 723/07, Urteil

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das im schriftlichen Verfahren ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. April 2008 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der aufgrund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe der zu vollstreckenden Kosten leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Gebührenbescheides der Beklagten, soweit diese darin Sondernutzungsgebühren für das Jahr 2002 festgesetzt hat, die mehr als 1.360,50 Euro betragen.

2 Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks K.-Straße (Flurstück … der Gemarkung …), das mit einem Geschäfts- und Bürogebäude bebaut ist. Der Beklagten wurde im März 2005 anlässlich eines Vorbescheidsantrags der Klägerin bekannt, dass bereits seit der Errichtung des Gebäudes in der Jahreswende 1957/58 eine Über-/Unter-Bebauung öffentlichen Grundes (Flurstück …) durch auskragende Gebäudeteile und Kasematten besteht. Mit Gebührenbescheid vom 22. Dezember 2005 setzte die Beklagte zunächst für das Jahr 2001 für die Sondernutzung der öffentlichen Wegefläche eine Gebühr von 2.576,-- Euro fest. Sodann erteilte sie der Klägerin mit Bescheid vom 17. November 2006 eine Sondernutzungserlaubnis, die bis zum 31. Dezember 2036 gilt. Mit Gebührenbescheid vom 21. November 2006 setzte sie für die Sondernutzung der öffentlichen Wegefläche für den Zeitraum vom „01.01.2001“ (bei der Jahresangabe 2001 handelt es sich um einen Schreibfehler, da offensichtlich der 1. Januar 2002 gemeint ist) bis 31. Dezember 2007 eine Gebühr von 25.962,-- Euro fest. Für das Jahr 2002 betrug die festgesetzte Gebühr 3.936,50 Euro. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006, bei der Beklagten am Tag darauf per Telefax eingegangen, erhob die Klägerin Widerspruch „wegen eines Gebührenbetrages in Höhe von 10.506,-- €“. Zur Begründung berief sie sich darauf, dass bei der Berechnung der Gebührenhöhen für die Jahre ab 2002 jeweils unzutreffende Flächengrößen zugrunde gelegt worden seien und zudem die Gebühr für das 2. Halbjahr 2007 noch nicht fällig geworden sei. Für das Jahr 2002 ergab sich auf der Grundlage der Berechnung der Klägerin eine Zuvielforderung von 1.360,50 Euro (= 3.936,50 €, die von der Beklagten festgesetzt worden waren, minus 2.576,-- €, die von der Klägerin anerkannt wurden). Daraufhin hob die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22. Dezember 2006 den angefochtenen Gebührenbescheid vom 21. November 2006 insgesamt auf.

3 Mit Gebührenbescheid vom 4. Januar 2007 setzte die Beklagte nunmehr Sondernutzungsgebühren für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2007 in Höhe von 16.980,-- Euro fest. Für das Jahr 2002 beträgt die festgesetzte Gebühr 2.576,-- Euro. Mit Schreiben vom 18. Januar 2007 erhob die Klägerin auch gegen den neuen Gebührenbescheid (Teil-)Widerspruch und beschränkte ihn auf die Gebührenfestsetzung für das Jahr 2002. Zur Begründung machte sie geltend, dass der festgesetzte Betrag von 2.576,-- Euro in Höhe von 1.215,50 Euro nicht mehr berechtigt sei, da insoweit die vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 22 Abs. 1 GebG abgelaufen sei. Mit dem vorangegangenen Widerspruch vom 18. Dezember 2006 sei der Gebührenbescheid vom 21. November 2006 in Bezug auf das Jahr 2002 nicht in voller, sondern nur in Höhe von 1.360,50 Euro angefochten worden. Die Festsetzungsfrist sei gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG solange gehemmt, bis über den Antrag (= Widerspruch) unanfechtbar entschieden worden sei. Daher habe die Beklagte im Bescheid vom 4. Januar 2007 für das Jahr 2002 keine höheren Gebühren als 1.360,50 Euro festsetzen dürfen. Nur insoweit sei die am 31. Dezember 2006 abgelaufene Festsetzungsfrist gehemmt gewesen.

4 Mit Bescheid vom 30. Januar 2007, der Klägerin am 31. Januar 2007 zugestellt, wies die Beklagte den Widerspruch zurück, da eine Festsetzungsverjährung für das Jahr 2002 nicht eingetreten sei. Darauf, dass der erste Widerspruch vom 18. Dezember 2007 hinsichtlich des Jahres 2002 auf den Betrag von 1.360,50 Euro beschränkt worden sei, komme es nicht an. Denn bereits diese teilweise Anfechtung der Gebührenfestsetzung habe zur Hemmung der Festsetzungsfrist bezogen auf die Gesamtforderung geführt. Die von der Klägerin vorgenommene Auslegung verstoße gegen den eindeutigen Wortlaut von § 21 Abs. 1 Satz 3 GebG, wonach auch ein Antrag auf … Änderung der Festsetzung die Festsetzungsfrist hemme. Andernfalls hätte der Gesetzgeber lediglich die Formulierung „Antrag auf Aufhebung“ gewählt.

5 Am 20. Februar 2007 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, dass nur in Höhe von 1.360,50 Euro eine „Änderung“ des ursprünglichen Gebührenbescheides von ihr beantragt worden sei. Daher könne die Festsetzungsfrist auch nur in dieser Höhe gehemmt sein. Im Übrigen sei sie abgelaufen.

6 Aus der Klageschrift vom 19. Februar 2007 hat sich der Antrag der Klägerin ergeben,

7 den Gebührenbescheid der Beklagten vom 4. Januar 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Januar 2007 aufzuheben, soweit darin für das Jahr 2002 Sondernutzungsgebühren festgesetzt wurden, die einen Betrag in Höhe von 1.360,50 Euro übersteigen,

8 Aus der Klageerwiderung vom 28. Februar 2007 hat sich der Antrag der Beklagten ergeben,

9 die Klage abzuweisen.

10 Zur Begründung hat sie Bezug genommen auf ihre Ausführungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid.

11 Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 17. April 2008, der Beklagten am 8. Juni 2008 zugestellt, im schriftlichen Verfahren dem Klageantrag der Klägerin entsprochen. Die Anfechtungsklage sei begründet, denn die Beklagte könne von der Klägerin für das Jahr 2002 in dem angefochtenen Umfang keine Sondernutzungsgebühren mehr fordern, da insoweit mit Ablauf des 31. Dezember 2006 gemäß § 19 Abs. 3 HWG i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 1 GebG Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Die Festsetzungsfrist sei nicht erst zu einem späteren Zeitpunkt abgelaufen, weil die Verjährung bis dahin gehemmt gewesen wäre. Der gegen die Klägerin gerichtete Sondernutzungsgebührenanspruch sei für das Jahr 2002 nur in dem Umfang gehemmt, in dem sie gegen den Gebührenbescheid vom 21. November 2006 Widerspruch erhoben habe, nicht jedoch darüber hinaus.

12 Der Wortlaut des § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG enthalte allerdings keine eindeutige Formulierung, der zu entnehmen sei, dass durch einen Teilwiderspruch die Festsetzungsfrist entweder für die gesamte Forderung oder nur für einen Teil davon gehemmt sei. Aus der Systematik der Vorschrift sei ebenfalls nicht eindeutig zu erkennen, in welchem Umfang eine Festsetzungsverjährung eintrete. § 22 Abs. 5 Satz 3 GebG sehe zwar für die Zahlungsverjährung vor, dass die Verjährung nur in Höhe des Betrages unterbrochen werde, auf den sich die Unterbrechungshandlung beziehe. Eine solche Regelung gebe es aber für die Hemmung der Festsetzungsverjährung nicht. Diese sei im Anwendungsbereich des § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG auch entbehrlich, weil dort bereits die Formulierung „Änderung“ zeige, dass Teilüberprüfungen erfasst würden und sich bereits daraus eine „Teilhemmung“ ergeben könne.

13 Der Vergleich mit anderen Vorschriften, die eine Verjährungshemmung regelten, und die historische Auslegung sprächen jedoch dafür, § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG in der Weise zu verstehen, dass ein Teilwiderspruch die Festsetzungsfrist auch nur in diesem Umfang hemme. Regelungen über die Hemmung der Festsetzungsfrist enthielten § 63 Abs. 1 Satz 3 HWG, § 29 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 SAG und § 171 Abs. 3 und 3a AO bzw. § 171 Abs. 3 AO 1977. Diese Vorschriften unterschieden sich danach, ob sie gesonderte Regelungen für Rechtsbehelfsverfahren enthielten, die bestimmten, dass die Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Anspruchs gehemmt sei, oder nicht. So heiße es in dem neuen § 171 Abs. 3a AO, dass im Falle der Anfechtung eines Steuerbescheides die Festsetzungsfrist nicht ablaufe, bevor über den Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden sei, und dass der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt sei. Eine Änderung des § 171 Abs. 3 AO 1977 lediglich durch die Streichung des Wortes „insoweit“ habe der Gesetzgeber offenbar nicht für ausreichend gehalten, obwohl hierdurch zum Ausdruck kommen solle, dass Steueransprüche einer Teilverjährung zugänglich seien. Vor diesem Hintergrund messe das Gericht dem Umstand - dass § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG im Gegensatz zu § 171 Abs. 3 AO (in allen Fassungen) nicht die Formulierung enthalte, dass die Festsetzungsfrist „insoweit“ ablaufe - keine hinreichende Bedeutung zu. Der Landesgesetzgeber habe allerdings Ende Dezember 2004 in § 29 SAG eine der Abgabenordnung entsprechende Neuregelung geschaffen. Dessen Absatz 1 entspreche weitgehend dem § 22 Abs. 1 GebG, während in Absatz 2 eine dem § 171 Abs. 3a AO entsprechende Vorschrift eingeführt worden sei. Aus diesen eindeutigen Regelungen sei im Umkehrschluss zu folgern, dass es in den jeweiligen Vorschriften zum Ausdruck kommen müsse, wenn die mit der Einlegung eines Rechtsbehelfs bewirkte Ablaufhemmung nicht auf den Umfang eines Rechtsbehelfsantrags beschränkt sein solle.

14 Am 3. Juli 2008 hat die Beklagte die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung dort eingelegt. Mit der am 1. August 2008 beim Berufungsgericht eingegangenen Begründung macht sie geltend, dass Formulierung und Systematik des § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG mit hinreichender Deutlichkeit erkennen ließen, dass der Ablauf der Festsetzungsfrist unabhängig von dem Inhalt des Antrages gehemmt werde. Der Gesetzgeber habe nicht formuliert, dass nur ein Antrag auf Aufhebung den Ablauf der Frist hemme. Der Antrag, über den unanfechtbar zu entscheiden sei, beziehe sich sowohl auf den Antrag auf Aufhebung als auch auf den Antrag auf Änderung, mit der Rechtsfolge einer Fristhemmung. Eine Beschränkung der Fristhemmung auf den Umfang des Änderungsantrages sei dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Gerade die Systematik der Vorschrift zeige eindeutig, dass die Festsetzungsverjährung nicht nur in Höhe des Betrages gehemmt werde, auf den sich der Antrag beziehe. § 22 Abs. 5 Satz 3 GebG bringe unmissverständlich den gesetzgeberischen Willen zum Ausdruck, dass die Zahlungsverjährung bezogen auf den Betrag gehemmt werde. Bei § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG komme dieser Wille gerade nicht zum Ausdruck. Der Vergleich mit anderen Vorschriften und die historische Auslegung zeigten gleichfalls, dass ein Teilwiderspruch den Ablauf der Festsetzungsfrist in vollem Umfang hemme. Zwar sei es richtig, dass in der Gesetzesbegründung zu § 22 GebG der Hinweis enthalten sei, die Verjährungsvorschriften seien den entsprechenden Vorschriften der Abgabenordnung nachgebildet worden. Aber abgesehen davon, dass „Nachbildung“ nicht gleich zu setzen sei mit wortgetreuer inhaltlicher Übernahme, seien die in der Abgabenordnung damals enthaltene „Insoweit-Regelung“ ausdrücklich nicht übernommen worden, wie der als Anlage 1 vorgelegte Arbeitsentwurf zur Novellierung des Gebührengesetzes vom 21. November 1983 mit seinen Änderungen nach der ersten Abstimmung zeige. Zunächst sei nämlich vorgesehen gewesen, die Bestimmung aus der Abgabenordnung „… so läuft die Frist insoweit nicht ab, bevor …“ zu übernehmen. Dies sei aber verworfen und durch die noch heute gültige Regelung „… ist die Festsetzungsfrist solange gehemmt, bis …“ ersetzt worden. Lediglich die entsprechende Vorschrift in § 29 SAG sei geändert worden. Dort sei ausdrücklich formuliert worden, dass grundsätzlich der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt sei. Daraus könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG in diesem Sinne auszulegen oder anzupassen sei. Denn abgesehen davon, dass die Änderung im Sielabgabengesetz zwischen zulässigem und unzulässigem Rechtsbehelf differenziere und den Vorschriften des Insolvenzrechts angepasst sei, könne daraus nicht der Schluss gezogen werden, der Gesetzgeber müsse aufgrund von Änderungen in einem Fachgesetz das Gebührengesetz ändern. Auch die Betrachtung möglicher Konsequenzen für die Betroffenen könne nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Denn es sei unstreitig zulässig, dass ein auf einen geringen Teil einer Forderung beschränkter Widerspruch dazu führe, dass die gesamte Forderung erneut überprüft werden könne. Ob sich Betroffene möglicherweise davon abhalten ließen, bei für rechtswidrig gehaltenen Forderungen überhaupt Widerspruch einzulegen, sei in diesem Zusammenhang unerheblich.

15 Aus der Berufungsbegründungsschrift vom 1. August 2008 ergibt sich der Antrag der Beklagten,

16 das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. April 2008 zu ändern und die Klage abzuweisen.

17 Aus der Berufungserwiderungsschrift vom 30. September 2009 ergibt sich der Antrag der Klägerin,

18 die Berufung zurückzuweisen.

19 Sie macht zur Begründung geltend, die erfolgte Änderung des § 29 SAG sei dahingehend zu verstehen dass solange, wie keine explizite Regelung in dem jeweils einschlägigen Gesetz bestehe, von einer Beschränkung der Verjährung der Festsetzungsfrist in Höhe des jeweiligen Antrags auszugehen sei. Gerade die Regelung in § 29 SAG hebe hervor, dass grundsätzlich der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt sei. Hieraus ergebe sich im Umkehrschluss, dass es in den jeweiligen Vorschriften zum Ausdruck kommen müsse, wenn die mit der Einlegung eines Rechtsbehelfs bewirkte Ablaufhemmung nicht auf den Umfang eines Rechtsbehelfsantrags beschränkt sein solle (unter Bezugnahme auf VG Hamburg, Urt. v. 21.6.2007, 9 K 762/06, n.v.). Im Übrigen sei es der Fehler der Beklagten gewesen, den lediglich zum Teil angefochtenen Gebührenbescheid vom 21. November 2006 auch hinsichtlich des bestandskräftig gewordenen Teils aufzuheben. Hätte sie sich auf eine Teilaufhebung beschränkt, hätte sich das vorliegende Problem gar nicht gestellt.

20 Die Beteiligten haben sich schriftsätzlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung auch im Berufungsverfahren einverstanden erklärt.

21 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und den Inhalt der beigezogenen Sachakte der Beklagten, die dem Berufungsgericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung vorgelegen hat, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22 1. Das Berufungsgericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.

23 2. Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet, da das Verwaltungsgericht der Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht entsprochen hat. Der angefochtene Gebührenbescheid vom 4. Januar 2007 war gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO insoweit aufzuheben, als darin die Beklagte gegen die Klägerin für das Jahr 2002 Sondernutzungsgebühren in Höhe von mehr als 1.360,50 Euro festgesetzt hat.

24 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren für das Jahr 2002 in der diesen Betrag übersteigenden Höhe von 1.215,50 Euro rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist. Die Gebührenfestsetzung durch den angegriffenen Bescheid vom 4. Januar 2007 ist insoweit gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 des Gebührengesetzes (GebG) vom 5. März 1986 (i.d.F. von Art. 1 Nr. 13 des Gesetzes zur Änderung gebühren- und kostenrechtlicher Vorschriften vom 16. November 1999, HmbGVBl. S. 256) i.V.m. § 19 Abs. 3 Satz 1 des Hamburgischen Wegegesetzes (HWG) vom 22. Januar 1974 (i.d.F. von Nr. 7 des Sechzehnten Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Wegegesetzes vom 21. November 2006, HmbGVBl. S. 562) nicht mehr zulässig, da die Festsetzungsfrist bereits mit Ablauf des 31. Dezember 2006 endete (Festsetzungsverjährung). Nach dem Fristablauf tritt Festsetzungsverjährung ein; jegliche Gebührenfestsetzung unabhängig davon, ob sie erstmals erfolgt oder die Änderung einer bereits zuvor getroffenen Festsetzung zum Gegenstand hat, ist dann unzulässig (vgl. OVG Münster, Urt. v. 17.3.2010, NVwZ 2010, 849).

25 a) Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 GebG vier Jahre und beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch entstanden ist. Die Gebührenpflicht entsteht bei Benutzungsgebühren (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GebG), wenn für die Benutzung - wie hier gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 HWG - eine Erlaubnis erforderlich ist, nach § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GebG grundsätzlich mit der Erteilung der Erlaubnis. In Gebührenordnungen kann jedoch nach § 15 Abs. 3 GebG ein anderer Zeitpunkt für die Entstehung der Gebührenpflicht bestimmt werden. Das ist durch § 1 Abs. 4 der Gebührenordnung für die Verwaltung und Benutzung der öffentlichen Wege, Grün- und Erholungsanlagen vom 6. Dezember 1994 (i.d.F. von Art. 1 § 17 der Fünfundzwanzigsten Verordnung zur Änderung gebühren- und kostenrechtlicher Vorschriften vom 5. Dezember 2006, HmbGVBl. S. 588), geschehen, der bestimmt, dass Gebühren für die Sondernutzung auch zu entrichten sind, wenn und soweit öffentliche Wege ohne Erlaubnis zur Sondernutzung tatsächlich in Anspruch genommen werden. Die Gebührenpflicht der Klägerin entstand damit im Jahre 2002, als sie den öffentlichen Straßenraum (über dem Flurstück … der Gemarkung …) vor ihrem Geschäfts- und Bürogebäude an der K.-Straße durch die Über-/Unter-Bebauung tatsächlich in Anspruch genommen hat.

26 b) Der Ablauf der Festsetzungsfrist ist entgegen der Rechtsansicht der Beklagten gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG nicht insgesamt, d.h. in der von ihr für das Jahr 2002 ursprünglich festgesetzten Gebührenhöhe von 3.936,50 Euro, gehemmt gewesen, sondern nur in der Höhe, in der die Klägerin durch ihren Widerspruch vom 18. Dezember 2006 den Gebührenanspruch der Beklagten bezogen auf das Jahr 2002 streitig gestellt hat, d.h. mit 1.360,50 Euro. Hinsichtlich des nunmehr festgesetzten überschießenden Betrages in Höhe von 1.215,50 Euro ist Festsetzungsverjährung eingetreten.

27 aa) Wird vor Ablauf der (Festsetzungs-)Frist ein Antrag auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung gestellt, ist die Festsetzungsfrist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG solange gehemmt, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden worden ist. Unter Antrag im Sinne dieser Vorschrift ist auch ein Änderungsantrag in einem Rechtsbehelfsverfahren zu verstehen, so wie ihn die Klägerin mit ihrem am 19. Dezember 2006, also vor Ablauf der Festsetzungsfrist, erhobenen Widerspruch „wegen eines Gebührenbetrages in Höhe von 10.506,-- €“ gestellt hat. Diese zwischen den Beteiligten unstreitige Auslegung des Antragsbegriffes folgt dem Verständnis der Parallelvorschrift in § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 1977 (siehe dazu BFH, Urt. v. 5.2.1992, BFHE 168, 1, 2), nach deren Vorbild der Gesetzgeber im Jahre 1986 die Verjährungsvorschriften im Gebührengesetz gebildet hat (siehe Bü-Drs. 11/4694 S. 30). Unzweifelhaft hat die Klägerin ihren Widerspruch vom 18. Dezember 2006 auf eine Teilanfechtung der Gebührenfestsetzung beschränkt. Auch wenn die Beklagte in dem Gebührenbescheid vom 21. November 2006 „für den Zeitraum vom 01.01.2001 [richtig: 2002] bis 31.12.2007“ eine Benutzungsgebühr von „insgesamt = 25.962,--€“ festgesetzt hat, so handelt es sich doch rechtlich nicht um eine einheitliche „Gesamtgebühr“, sondern um mehrere selbständig anfechtbare Regelungen für die einzelnen abgerechneten Jahre, die lediglich in einem Gebührenbescheid zugefasst worden sind. Die rechtliche Selbständigkeit der Gebührenfestsetzung für die einzelnen Jahre zeigt sich bereits an dem Umstand, dass die Beklagte für die Festsetzung der Gebührenhöhe mehrere unterschiedliche Fassungen der Gebührenordnung für die Verwaltung und Benutzung der öffentlichen Wege, Grün- und Erholungsanlagen herangezogen hat. Somit unterliegt die Frage des Verjährungseintritts für das Jahr 2002 einer gesonderten Betrachtung, weshalb das Verwaltungsgericht eine Teilverjährung zu Recht bejahen konnte.

28 bb) Entgegen der Rechtsansicht der Beklagten ist die Ablaufhemmung gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG ihrem Umfang nach auf den Inhalt des gestellten Antrags beschränkt. Dies ergibt sich aus Folgendem:

29 Der Wortlaut der Vorschrift gibt keinen Aufschluss darüber, in welchem Umfang ein eingelegter Rechtsbehelf die Ablaufhemmung auslöst, so dass diese Frage nur im Wege der Auslegung geklärt werden kann. Dem Wortlaut des § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG lässt sich auf der Rechtsfolgenseite lediglich eine Aussage über die Dauer der eingetretenen Ablaufhemmung entnehmen, nämlich solange, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden worden ist. Ob für den Umfang der Ablaufhemmung auf den Inhalt des Antrags abzustellen ist oder die Tatsache der Antragstellung an sich, die Ablaufhemmung bereits in vollem Umfang auslöst, bleibt nach dem Wortlaut offen.

30 Die historische Auslegung gibt ebenfalls keine klare Antwort auf diese Frage. Der von der Beklagten vorgelegte Arbeitsentwurf zur Novellierung des Gebührengesetzes (Anlage 1 zum Schriftsatz v. 1.8.2008) lässt zwar erkennen, dass die ursprünglich vorgesehene Formulierung (die auf den Wortlaut des § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 1977 zurückgeht) „… so läuft die Frist insoweit nicht ab, bevor über den Antrag unanfechtbar entschieden ist“ gestrichen und durch die Worte „… so ist die Festsetzungsfrist solange gehemmt, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden ist“ ersetzt wurde. In welcher Regelungsabsicht diese Umformulierung jedoch getroffen wurde, lässt der Arbeitsentwurf im Dunkeln. Da sich dem Wortlaut der Vorschrift nach der Umformulierung hinsichtlich des Umfangs der Ablaufhemmung, wie bereits oben dargelegt, keine eindeutige Regelung entnehmen lässt, bleibt auch unklar, welche Bedeutung der Streichung des Wortes „insoweit“ zukommen sollte. So könnte die Umformulierung auch lediglich auf sprachlichen bzw. grammatikalischen Gründen beruhen. Deshalb sind in der endgültigen Gesetzesfassung offenbar noch das Wort „so“ gestrichen und das Wort „worden“ eingefügt worden.

31 Der im Rahmen der systematischen Auslegung von der Beklagten gezogene Umkehrschluss aus § 22 Abs. 5 Satz 3 GebG überzeugt nicht. Für die Zahlungsverjährung (siehe § 22 Abs. 3 Satz 1 GebG) ist dort bestimmt, dass die Verjährung nur in Höhe des Betrages unterbrochen wird, auf den sich die Unterbrechungshandlung bezieht. Wenn die Beklagte daraus den Schluss zieht, der Gesetzgeber habe eine betragsmäßige Beschränkung nur bei der Zahlungsverjährung, aber nicht auch bei der Festsetzungsverjährung gewollt (andernfalls wäre zu erwarten gewesen, dass er sie dort auch angeordnet hätte), so ist dies mindestens aus zweifachem Grunde nicht überzeugend: Nicht allen der in § 22 Abs. 5 Satz 1 GebG aufgezählten Unterbrechungshandlungen ließe sich inhaltlich entnehmen, in welchem Umfang eine Zahlungsverjährung eintreten soll. Es bestand deshalb für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, diese Frage zu regeln. Dagegen lässt der Antragsinhalt bei der Festsetzungsverjährung regelmäßig erkennen, in welchen Umfang die Gebührenschuld zur Überprüfung gestellt werden soll. Hinzu kommt, dass Festsetzungs- und Zahlungsverjährung denselben Zielen dienen: Sie sollen Rechtssicherheit schaffen und dem Gebührenschuldner Dispositionsschutz gewähren. Der Gebührenschuldner braucht nach Eintritt der Festsetzungsverjährung nicht mehr damit zu rechnen, dass Gebühren für zurückliegende Jahre gegen ihn festgesetzt werden. Andererseits kann die Gebührengläubigerin nach Ablauf der Frist sicher sein, dass etwaige Erstattungsansprüche gegen sie nicht mehr bestehen. Unter dieser Maßgabe ist aber nicht ersichtlich, welcher sachliche Grund den Gesetzgeber dazu veranlasst haben soll, den Umfang von Festsetzungs- und Zahlungsverjährung in § 22 GebG unterschiedlich zu regeln.

32 Für eine Beschränkung des Umfangs der Ablaufhemmung nach dem Inhalt des gestellten Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung spricht jedoch eine vergleichende Betrachtung. Vorbild für das Institut der Ablaufhemmung bei der Festsetzungsverjährung ist die Unterbrechung der Verjährung eines Anspruchs durch gerichtliche Geltendmachung und die Fortdauer der Unterbrechung bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Prozesses nach §§ 209 Abs. 1, 211 Abs. 1 BGB a.F. (heute ähnlich: § 204 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 BGB). Für das Bürgerliche Recht ist aber bereits seit dem Urteil des Reichgerichts vom 24. März 1904 (RGZ 57, 372, 373 ff.) allgemein anerkannt, dass die Frage, ob die gerichtliche Geltendmachung eines Teils eines Anspruchs die Verjährung auch in Betreff des übrigen Teils unterbricht, grundsätzlich zu verneinen ist. Die Grenzen der Verjährung sind vielmehr mit denen der Rechtskraft kongruent (BGH, Urt. v. 2.5.2002, BGHZ 151, 1, 2). Dies beruht auf dem Prinzip, dass nur solchen Handlungen des Berechtigten unterbrechende Kraft zukommen soll, die auf eine gerichtliche oder einer dieser gleichstehenden Feststellung des Anspruchs abzielen. Diese die eintretende Verjährungsfolge rechtfertigende Zielsetzung beansprucht aber genauso Geltung, wenn der Ablauf der Festsetzungsfrist für Gebühren, Zinsen und Auslagen in § 22 Abs. 1 GebG gehemmt werden soll.

33 Vor diesen Hintergrund stellt es sich als Ausnahmereglung dar, wenn der Gesetzgeber in dem durch das Steuerbereinigungsgesetz 1999 vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2601) neu eingefügten Absatz 3a des § 171 AO bestimmt, dass bei einem Steuerbescheid, der mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, der Ablauf der Festsetzungsfrist grundsätzlich hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt ist. An diese Regelung hat der Gesetzgeber Ende 2004 die Verjährungsvorschriften in § 29 des Sielabgabengesetztes angepasst (siehe Neuntes Gesetz zur Änderung des Sielabgabengesetzes v. 28.12.2004, GVBl. S. 508; ferner Bü-Drs. 17/3787 S. 5), in dessen Absatz 2 nunmehr ebenso bestimmt ist, dass der Ablauf der Festsetzungsfrist grundsätzlich hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt ist, wenn ein Abgabenbescheid mit einem Widerspruch oder einer Klage angefochten wird. Dagegen fehlt eine derartige Ausnahmeregelung im Gebührengesetz (nach wie vor), so dass im Interesse der Konsistenz gesetzlicher Regelungen von dem im Bürgerlichen Recht entwickelten Prinzip der beschränkten Verjährungswirkung auszugehen ist. Hinzu kommt, dass sich das Gebührengesetz im Verhältnis zum Sielabgabengesetz oder Wegegesetz, in denen beispielsweise abgabenrechtliche Ansprüche der Beklagten ebenfalls der Verjährung unterliegen, als die allgemeine Regelung darstellt, so dass sich Rückschlüsse von diesen Sondergesetzen auf das allgemeine Gebührengesetz systematisch verbieten. Wenn der Gesetzgeber in § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG zudem als maßgebliche Hemmungshandlung die Stellung eines Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung bestimmt, so ist es nur folgerichtig, dass sich der Umfang der aufgrund dessen eintretenden Ablaufhemmung nach dem Antragsinhalt richtet. Denn legt der Gebührenschuldner - wie hier - nur einen Teilwiderspruch ein, so wächst dem Widerspruchsausschuss auch nur insoweit eine Entscheidungszuständigkeit zu. Der Teilwiderspruch eröffnet nicht die Möglichkeit, über die Streitsache in vollem Umfang (unanfechtbar) zu entscheiden. Der unangefochtene Teil der Festsetzung unterliegt vielmehr lediglich der Aufhebung unter den einschränkenden Voraussetzungen der §§ 48, 49 HmbVwVfG. Eine dem § 367 Abs. 2 Satz 1 AO entsprechende Bestimmung, wonach die Finanzbehörde, die über den Einspruch entscheidet, die Sache in vollem Umfang erneut zu prüfen hat, fehlt im Gebührengesetz. Für die Möglichkeit einer teilweisen Verjährung bei der Festsetzung spricht nicht zuletzt der Hinweis des Gesetzgebers, dass die Verjährungsvorschriften den entsprechenden Vorschriften der Abgabenordnung nachgebildet worden sind (Bü-Drs. 11/4694 S. 30). Nach dem damals geltenden § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 1977 war die Ablaufhemmung aber nach ganz herrschender Literaturmeinung ihrem Umfang nach auf den gestellten Antrag beschränkt (vgl. dazu BFH, Urt. v. 5.2.1992, a.a.O., 2 ff m.w.N.; Höllig, in: Koch, AO 1977, 2. Aufl. 1979, § 171 Rn. 9 f.).

34 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO. Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht zuzulassen, da einer der dort genannten Revisionsgründe nicht vorliegt. Denn bei § 22 GebG handelt es sich um irrevisibles Landesrecht. Bundesrecht ist bei seiner Auslegung und Anwendung beachtet worden.