Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 4. Senat — 4 Bf 352/09.Z — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2010-02-03

Aktenzeichen: 4 Bf 352/09.Z

ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2010:0203.4BF352.09.Z.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Leitsatz

1. Zur Frage, ob der Träger der Insolvenzsicherung berechtigt ist, die durch § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG ihm gegenüber begründeten öffentlich-rechtlichen Auskunftspflichten durch Verwaltungsakt zu konkretisieren. (Rn.6)

2. Eine einschränkende Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG dahingehend, dass die dort genannten Stellen nicht zu Auskünften verpflichtet seien, die der Ermittlung der beitragspflichtigen Arbeitgeber dienten, findet weder im Wortlaut des Gesetzes noch in seiner Systematik eine Stütze. (Rn.10)

Verfahrensgang

vorgehend VG Hamburg, 1. Oktober 2009, 9 K 24/07, Urteil

Tenor

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 1. Oktober 2009 zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens nach einem Streitwert von 5.000,00 Euro.

Gründe

1 1. Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten und grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§§ 124 Abs. 2 Nr.1, 2 und 3 VwGO) sind nicht gegeben.

2 Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, mit der der Kläger die Aufhebung des Auskunftsbescheids vom 6. September 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Dezember 2006 beantragt hat. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe den Kläger - eine Gruppenunterstützungskasse - durch Verwaltungsakt dazu auffordern dürfen, Auskunft über die Trägerunternehmen zu erteilen, die über ihn, den Kläger, eine insolvenzsicherungspflichtige betriebliche Altersversorgung durchführen. Diese Befugnis lasse sich im Wege der Gesetzesauslegung § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG entnehmen, der u.a. Auskunftspflichten der sonstigen Träger der Versorgung gegenüber dem Beklagten beinhalte. Das habe das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 22. November 1994 (BVerwGE 97, 117 ff.) für die einem Arbeitgeber nach § 11 Abs. 2 BetrVAG obliegende Mitteilungspflicht entschieden, und diese Entscheidung könne nach ihrer Begründung auf die Auskunftspflicht nach Abs. 1 Satz 2 dieser Vorschrift übertragen werden. Der angefochtene Auskunftsbescheid sei auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG, der weder gegen Gemeinschaftsrecht noch Verfassungsrecht verstoße, seien gegeben. Der Kläger sei ein „sonstiger Träger der Versorgung“ und der Beklagte nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG der Träger der Insolvenzsicherung. Das streitige Auskunftsverlangen beziehe sich auch auf Auskünfte, die zur Durchführung der Vorschriften des Vierten Abschnitts des Betriebsrentengesetzes („Insolvenzsicherung“) erforderlich seien. Der Beklagte benötige die geforderten Informationen zur Durchführung einer korrekten und vollständigen Beitragserhebung, und dies setze die Kenntnis aller Arbeitgeber voraus, die eine insolvenzsicherungspflichtige betriebliche Altersversorgung über den Kläger abwickelten. Das Auskunftsersuchen sei auch nicht deshalb (ermessens-)fehlerhaft, weil der Beklagte nicht versucht habe, die geforderten Angaben zunächst nach § 11 Abs. 6 und Abs. 8 BetrVAG von Kammern oder Finanzämtern zu erhalten. Insbesondere sei die Auskunftspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG gegenüber § 11 Abs. 6 und Abs. 8 BetrVAG nicht subsidiär und dürften Anfragen des Beklagten bei Finanzämtern ohne Kenntnis der Namen und der Anschriften der Arbeitgeber wenig Erfolg versprechen.

3 a) Aus den Darlegungen des Klägers im Zulassungsantrag, auf die die Prüfung grundsätzlich beschränkt ist (§ 124 a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit dieser Entscheidung.

4 aa) Der Kläger macht geltend, das Verwaltungsgericht hätte schon die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheids beanstanden müssen, weil § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG den Beklagten nicht dazu ermächtige, eine Auskunft durch Verwaltungsakt zu fordern. Das Verwaltungsgericht habe sich für seine gegenteilige Ansicht zu Unrecht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 1994 berufen. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei zu § 11 Abs. 2 Satz 1 BetrVAG ergangen und dessen Argumentation stelle maßgeblich auf die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der dem Arbeitgeber obliegenden Beitragspflicht ab. Sie könne deshalb nicht auf das Verhältnis des Beklagten zu ihm, dem Kläger, übertragen werden, da ihm als externen Versorgungsträger selbst keine Beitragspflicht obliege. Insoweit komme dem Vorgehen des Beklagten durch Verwaltungsakt eine weit höhere Eingriffsqualität zu, als dies bei ohnehin beitragspflichtigen Arbeitgebern der Fall sei.

5 Dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

6 Das Verwaltungsgericht hat seine Rechtsauffassung, § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG ermächtige den Beklagten zum Erlass des Auskunftsbescheides, auf der Grundlage einer eigenständigen Auslegung dieser Norm getroffen, bei der es sich neben dem Wortlaut insbesondere auf den Sinn und Zweck sowie die systematische Stellung der Norm gestützt hat. Dabei hat sich das Verwaltungsgericht insbesondere auf den Normzweck berufen, dem Beklagten zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der auf einem Solidarprinzip beruhenden Insolvenzsicherung auf möglichst einfache und effiziente Weise die für die Durchführung der Insolvenzsicherung erforderlichen Informationen zu verschaffen (UA Seite 9f.). In dieser Auslegung hat sich das Verwaltungsgericht durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 1994 (a.a.O.) bestätigt gesehen, in welchem dieses Gericht festgestellt hat, dass der Träger der Insolvenzsicherung die Auskunftspflicht nach § 11 Abs. 2 BetrVAG gegenüber einem Arbeitgeber mittels Verwaltungsakt durchsetzen darf. Warum die vom Verwaltungsgericht bei seiner Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG im Einzelnen angeführten Gründe das Ergebnis gleichwohl für sich genommen nicht tragen können, hat der Kläger nicht dargelegt. Dazu reicht insbesondere der Hinweis darauf nicht aus, in dem vom Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 22. November 1994 (a.a.O.) entschiedenen Fall habe dem Adressaten des Auskunftsersuchens eine öffentlich-rechtliche Beitragspflicht oblegen, woran es hier fehle. Der Kläger legt bereits nicht dar, warum es auf das Vorliegen gerade einer Beitragspflicht ankommen soll und warum nicht auch eine andere öffentlich-rechtliche Verpflichtung soll genügen können. Von einer solchen, durch Verwaltungsakt durchsetzbaren Verpflichtung ist das Verwaltungsgericht bei der Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG der Sache nach nämlich ausgegangen, und zwar von einer öffentlich-rechtlichen Auskunftspflicht. Mit ihr korrespondiert nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die sich insbesondere aus dem Normzweck ergebende Befugnis des Beklagten, diese Auskunftspflicht durch Verwaltungsakt durchzusetzen.

7 Der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts kann auch tatsächlich nicht entnommen werden, dass die Befugnis, durch Verwaltungsakt vorzugehen, maßgeblich darauf beruht, dass gerade eine Beitragspflicht durchgesetzt werden soll. Vielmehr ergibt sich aus den Gründen dieses Urteils, dass das Gericht maßgeblich auf die gesetzlich begründeten öffentlich-rechtlichen Auskunftspflichten der in § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BetrVAG genannten Stellen (einschließlich des betragspflichtigen Arbeitgebers) gegenüber dem Träger der Insolvenzsicherung abgestellt und (schon) aus dem dadurch begründeten Rechtsverhältnis auf die Befugnis des Trägers der Insolvenzsicherung zum Erlass eines Auskunftsbescheids geschlossen hat. Denn dort ist ausgeführt, dass der Normzweck und der Zusammenhang zwischen der Regelung des § 11 BetrAVG und der Beitragshoheit des Beklagten es nahe lege, dass die Pflichten nach § 11 BetrAVG durch Verwaltungsakte konkretisiert werden dürften. Es spreche nichts dafür, dass der Beklagte zwar ermächtigt sei, den Beitrag gegenüber dem Pflichtigen einseitig hoheitlich festzusetzen und ihm dessen Zahlung aufzugeben, es ihm aber verwehrt sein solle, die Mitteilungspflichten, deren Erfüllung ihm erst die Beitragserhebung ermögliche, durch Verwaltungsakt durchzusetzen. Es wäre nicht sachgerecht, den Beklagten insoweit darauf zu verweisen, Leistungsklagen zu erheben (BVerwG, Urt. v. 22.11.1994, a.a.O. juris-Rn. 22).

8 Insoweit kann im Übrigen darauf verwiesen werden, dass auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen anerkannt ist, dass Behörden gesetzlich normierte öffentlich-rechtliche Auskunftspflichten gegenüber Dritten unabhängig davon durch Verwaltungsakt durchsetzen dürfen, ob über die Auskunftspflicht hinaus sonstige öffentlich-rechtliche (Beitrags-)Pflichten bestehen (vgl. etwa zur allgemeinen Auskunftspflicht Dritter nach § 144 Abs. 3 AFG bzw. § 315 SGB III: BSG, Urt. v. 16.8.1989, SozR 4100 § 144 Nr. 1; juris-Rn. 21 ff.; zur Auskunftspflicht nach § 93 AO: BFH, Urt. v. 22.2.2000, BFHE 191, 211ff.; FG Baden-Württemberg, Beschl. v. 14.7.2005, PStR 2005, 229, juris).

9 bb) Der Kläger macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht hätte jedenfalls die materielle Rechtmäßigkeit des Bescheids beanstanden müssen, da er sich nicht auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage stützen lasse. § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG scheide insoweit aus. Die Ermittlung beitragspflichtiger Arbeitgeber sei von Satz 1 dieser Vorschrift erfasst und danach sei nur der beitragspflichtige Arbeitgeber verpflichtet, die Durchführung einer beitragspflichtigen Altersversorgung mitzuteilen. Ansonsten hätte der Gesetzgeber den Adressatenkreis des § 11 Abs. 1 Satz 1 BetrVAG entsprechend weiter gefasst und an die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG angepasst. Dass das streitige Auskunftsersuchen nicht auf § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrVAG gestützt werden könne, ergebe sich zudem aus den Regelungen in § 11 Abs. 6 und 8 BetrVAG. Durch diese Regelungen werde deutlich, dass der Gesetzgeber die Notwendigkeit der Unterstützung der Beklagten bei der Ermittlung beitragspflichtiger Arbeitgeber erkannt habe. Zugleich habe er aber damit auch entschieden, dass nur die dort genannten Rechtspersönlichkeiten (insbesondere Kammern und anderer Zusammenschlüsse von Unternehmen sowie Finanzämter) zur entsprechenden Auskunftserteilung verpflichtet seien. Diese spezielle gesetzliche Regelung würde durch einen Rückgriff auf die allgemeine Regelung des § 11 Abs. 2 Satz 2 BetrAVG unterlaufen.

10 Auch dieser Einwand ist nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zu wecken. Die einschränkende Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG, wonach die dort genannten Stellen nicht zu Auskünften verpflichtet seien, die der Ermittlung der beitragspflichtigen Arbeitgeber dienten, findet weder im Wortlaut des Gesetzes noch in seiner Systematik eine Stütze. Vielmehr verkennt der Kläger mit seiner Annahme, die Ermittlung der beitragspflichtigen Arbeitgeber sei in § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 BetrAVG speziell und abschließend geregelt, das Programm von § 11 BetrAVG.

11 § 11 BetrAVG behandelt in den Absätzen 1 bis 5 verschiedene zwingende Mitteilungs- und Auskunftspflichten und in Absatz 6 eine Unterstützungspflicht. In Absatz 7 wird eine Verfahrenspflicht begründet, Vordrucke zu verwenden, die in diesem Zusammenhang nicht weiter betrachtet werden muss. In Absatz 8 schließlich wird eine Mitteilung durch die Finanzämter in deren Ermessen gestellt; eine zwingende Mitteilungspflicht besteht hiernach nicht. Die in den Absätzen 1 bis 5 geregelten Mitteilungs- und Auskunftspflichten sowie die in Absatz 6 geregelte Unterstützungspflicht unterscheiden sich in der Art der Mitwirkung (Mitteilungen und Auskünfte oder bloße Unterstützungen), in den Inhalten der Mitwirkung sowie im Adressatenkreis.

12 Mitteilungs- und Auskunftspflichten werden dem Arbeitgeber bzw. dem Insolvenzverwalter, den sonstigen Versorgungsträgern und den Versorgungsberechtigten auferlegt, mithin den an der Durchführung der betrieblichen Versorgung unmittelbar beteiligten Stellen. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 BetrAVG ist der Arbeitgeber verpflichtet, dem Beklagten innerhalb von drei Monaten den Abschluss einer beitragspflichtigen Versorgungszusage mitzuteilen. Diese spezielle Mitteilungspflicht lässt keine Aussagen darüber zu, welche weiteren Auskünfte der Arbeitgeber und andere Stellen, darunter die sonstigen Versorgungsträger, nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG zu erteilen haben. Die Inhalte der Auskünfte, die Gegenstand dieser Regelung sind, sind nur dahingehend beschränkt, dass sie einen Bezug zur Insolvenzsicherung haben müssen; sie müssen zu deren Durchführung erforderlich sein. Hierzu gehört, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, die Auskunft über solche Arbeitgeber, die insolvenzsicherungspflichtige Durchführungswege der betrieblichen Altersversorgung gewählt haben. Dies wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass diese Arbeitgeber nach Satz 1 dieser Regelung bereits selbst zur Mitteilung verpflichtet sind, dass sie eine beitragspflichtige Versorgungszusage abgeschlossen haben. Denn die Auskunftspflicht nach Satz 2 erstreckt sich gerade auch auf Informationen über solche Arbeitgeber, die dieser eigenen Mitteilungspflicht nicht nachkommen.

13 Die Pflichten, die nach Absatz 6 begründet werden, richten sich hingegen an Stellen, die keinen unmittelbaren Bezug zur Durchführung der betrieblichen Altersversorgung haben. Diesen Stellen werden auch keine Mitteilungs- und Auskunftspflichten auferlegt, wie den an der Durchführung der Altersversorgung unmittelbar beteiligten Stellen. Sie sind vielmehr nur verpflichtet, den Beklagten zu unterstützen. Diese bloße Unterstützungspflicht bezieht sich auch vom Inhalt her nicht auf alles, was nach § 11 Abs. 1 BetrAVG Gegenstand einer strengen Mitteilungs- und Auskunftspflicht sein kann. Die Unterstützungspflicht beschränkt sich auf einen kleinen Teil dieser möglichen Inhalte, nämlich allein auf die Ermittlung beitragspflichtiger Arbeitgeber. Dass die in Absatz 6 genannten Stellen insofern Ermittlungen des Beklagten zu unterstützen haben, lässt mithin die strengere Mitteilungs- und Auskunftspflicht, denen die in Absatz 1 genannten Stellen auch hinsichtlich dieses Gegenstandes unterliegen, nicht entfallen.

14 b) Aus den Darlegungen des Klägers ergibt sich nicht, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

15 Die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes sind erfüllt, wenn ein Rechtsstreit überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten verursacht (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.7. 1999, NordÖR 1999, 444 f.; v. 3.4.2000, FEVS 52, 162 ff.; Beschl. v. 11.6.2007, 4 Bf 97.04.Z; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 124 Rn. 9 m.w.N.).

16 Derartige Schwierigkeiten weist die Rechtsfrage, ob der Beklagte die Auskunft mittels eines Verwaltungsakts fordern darf, nicht auf. Die Annahme des Klägers, diese Frage lasse sich aufgrund bisher ergangener Rechtsprechung nicht eindeutig beantworten, trifft nicht zu. Insofern wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen. Dass die Anwendung der in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze auf die speziell in § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG geregelte Auskunftspflicht besondere Schwierigkeiten aufweisen könnte, ist zudem weder dargelegt noch ersichtlich.

17 c) Die Berufung ist auch nicht wegen der von dem Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

18 Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Berufungsentscheidung erhebliche tatsächliche oder rechtliche Frage aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.7.1984, BVerwGE 70, 24; Beschl. v. 14.5.1997, NVwZ-RR 1997, 621; OVG Hamburg, Beschl. v. 11.6.2007, 4 Bf 97.04.Z). Das Darlegungserfordernis des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO verlangt dabei die Bezeichnung einer konkreten Frage, die für die Berufungsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.5.1997, a.a.O.).

19 Nach diesen Maßstäben kommt der bezeichneten Frage, ob § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG den Beklagten dazu ermächtigt, externe Versorgungsträger mittels eines Verwaltungsakts dazu zu verpflichten, Namen und Anschriften der Arbeitgeber mitzuteilen, die ihre betriebliche Altersversorgung über ihn, den Kläger, durchführen, keine grundsätzliche Bedeutung zu. Dass und unter welchen Voraussetzungen sich einer Norm durch Auslegung die Befugnis entnehmen lässt, eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung durch Verwaltungsakt zu konkretisieren, ist - wie oben ausgeführt - in der Rechtsprechung geklärt. Dass die Anwendung dieser Grundsätze auf die hier speziell zu betrachtende öffentlich-rechtliche Auskunftspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BetrAVG ihrerseits grundsätzlich klärungsbedürftige Fragen auslöst, macht der Kläger nicht geltend. Hierfür ist auch nichts ersichtlich.

20 Auch die weitere vom Kläger bezeichnete Frage, ob die genannte Norm dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Nennung beitragspflichtiger Arbeitgeber eine zur Durchführung der Insolvenzsicherung erforderliche Auskunft ist, hat keine grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne. Diese Frage lässt sich unmittelbar aus dem Gesetz beantworten, ohne dass es hierzu einer weiteren Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Wie oben ausgeführt, ergibt sich aus der Systematik des § 11 BetrAVG und der darin geregelten Mitteilungs- und Auskunftspflichten sowie der Unterstützungspflicht, dass von den von Absatz 1 Satz 2 erfassten Auskunftspflichten, denen u.a. auch der Kläger als Versorgungsträger unterliegt, nicht solche Auskünfte ausgenommen sind, die auch den Gegenstand einer Unterstützungspflicht des von Absatz 6 erfassten anderen Adressatenkreises bilden können. Im Übrigen zeigt der Kläger nicht auf, warum diese Frage über die vorhandene Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinaus aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit oder der Rechtsfortbildung auch einer obergerichtlichen Entscheidung bedarf.

21 2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG.