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OVG 1 N 41/24•OVG Berlin-Brandenburg Der 1. Senat, 2026-05-13, OVG 1 N 41/24
OVG 1 N 41/24Tribunal Administrativo / Divisão 113 de mai. de 2026
Entscheidungsdatum: 2026-05-13
Aktenzeichen: OVG 1 N 41/24
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0513.OVG1N41.24.00
Dokumenttyp: Beschluss
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 22. Februar 2024 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 227.151,00 EUR festgesetzt.
I.
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Aussetzung einer Akkreditierung.
Seit 2017 verfügt die Klägerin über eine unbefristete Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen nach der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 (Konformitätsbewertung – Anforderungen an Stellen, die Produkte, Prozesse und Dienstleistungen zertifizieren, im Folgenden: DIN). Geschäftsführer der Klägerin ist Herr W_____, der zugleich deren Zertifizierungsstellenleiter ist; Frau I_____ hat Einzelprokura für die Klägerin und agiert als stellvertretende Zertifizierungsstellenleiterin. Beide betreiben unabhängig von der Klägerin eine selbständige Tätigkeit unter den Firmen „HM_____ Unternehmensberatung I_____“ und „HM_____ Unternehmensberatung W_____“, die insoweit interne Audits und Beratungstätigkeiten für Unternehmen der Lebensmittelbranche und im Zusammenhang mit Warenrückrufen angeboten haben und dies auch künftig tun wollen. Das Tätigkeitsfeld der „HM_____Unternehmensberatung“ wurde auf der Homepage wie folgt beschrieben: „Beratung, Coaching, interne Audits und Lieferantenaudits im Bereich Lebensmittel, Verpackung und Konsumerprodukte, Consultation, Coaching and First/Second Party Audits for Food, Packaging and Consumer Products“. Nach Angaben der Klägerin beraten beide Unternehmungsberatungen ausschließlich solche Unternehmen, die nicht Zertifizierungskunden der Klägerin sind.
Mit Bescheid vom 30. Juni 2021 änderte die Beklagte auf Antrag der Klägerin den Geltungsbereich der Akkreditierung und stellte hierüber eine Urkunde aus. Ab diesem Zeitpunkt erstreckte sich die Akkreditierung auf Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf Grundlage des IFS Logistics Standards, Version 2, IFS Logistics Standard, Version 2.2 und für die Auditierung von Qualität und Sicherheit von Verpackungsmaterialien auf Grundlage des IFS PACsecure Standards, Version 1, IFS PACsecure Standard, Version 1.1. sowie Beurteilung von Produkten/Prozessen von Lieferanten, die Haushalts- und Körperpflegeprodukte herstellen, auf der Grundlage des IFS HPC Standards, Version 2, IFS Wholesale/Cash & Carry Version 2 (Großhandel), IFS PACSecure v1 (Qualität).
Im Rahmen der Überwachung der Akkreditierung kam die Beklagte zu der Auffassung, dass sog. Abweichungen vorlägen, die z.T. als kritisch anzusehen seien. Die festgestellten Abweichungen von der DIN betreffen die Handhabung der Unparteilichkeit (unzulässige Beratung durch Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle und unzulässige Durchführung von Beratung und internen Audits bei Kunden der Zertifizierungsstelle) sowie die Managementsystemanforderungen.
Nachdem der Akkreditierungsausschuss der Beklagten zu der Entscheidung gekommen war, dass auch weitere Abweichungen als kritisch zu bewerten seien, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 14. Juni 2022 die der Klägerin erteilte Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen für die verschiedenen Bereiche sofort vollziehbar aus. Einen dagegen von der Klägerin am 15. Juni 2022 erhobenen Widerspruch lehnte die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. September 2023 ab.
Die auf Aufhebung des Aussetzungsbescheides gerichtete Klage der Klägerin vom 8. Mai 2023 blieb vor dem Verwaltungsgericht Berlin ohne Erfolg. Zur Begründung führte das Gericht aus, Rechtsgrundlage für die Aussetzungsentscheidung sei Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. EU L 218 vom 13. August 2008, S. 30; im Folgenden: VO). Danach treffe eine nationale Akkreditierungsstelle innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststelle, dass eine Konformitätsbewertungsstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt worden sei, nicht mehr über die Kompetenz verfüge, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt habe. So liege der Fall hier.
Die Aussetzung der erteilten Akkreditierung sei rechtlich zulässig, denn Art. 5 Abs. 4 VO gehe als unmittelbar geltendes Unionsrecht nach Art. 288 UAbs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union dem nationalen Verwaltungsverfahrensgesetz vor, das eine solche Maßnahme nicht kenne. Die Aussetzung sei auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Nach Ziff. 4.2.8 DIN dürften, wenn eine getrennte juristische Person das zertifizierte Produkt (einschließlich Produkte, die zu zertifizieren sind) anbietet oder herstellt oder Beratung anbietet oder erbringt, die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen sowie das Personal, das in die Bewertung und in den Entscheidungsprozess über die Zertifizierung einbezogen ist, nicht an den Tätigkeiten der getrennten juristischen Person beteiligt sein. Das Personal der getrennten juristischen Person dürfe weder in die Leitung der Zertifizierungsstelle, noch in die Bewertung oder Zertifizierungsentscheidung einbezogen sein. Dies bedeute, dass die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen nicht an Tätigkeiten anderer juristischer Personen beteiligt sein dürften, die Beratungen innerhalb des Bereichs der Akkreditierung anbieten oder erbringen. Diese Anforderungen erfülle die Klägerin nicht (mehr), wenn Herr L_____ und Frau I_____ weiter Beratungsleistungen anböten. Ziff. 4.2.8 DIN sei in Bezug auf die Klägerin anwendbar, insbesondere könne der Regelung keine Beschränkung nur auf Zertifizierungsstellen entnommen werden, welche Produktzertifizierungen vornehmen. Dies folge schon aus dem insoweit klaren Wortlaut der Norm. Für die von der Klägerin präferierte Auslegung komme einzig eine teleologische Reduktion in Betracht, für die jedoch keine Gründe erkennbar seien, da die Norm auch an anderer Stelle nicht zwischen der Produkt- und der Prozesszertifizierung differenziere. Insbesondere die Definition von Beratung in Ziff. 3.2 DIN umfasse explizit beide Arten. Das Beratungsverbot solle die Unparteilichkeit schützen. Dieser Schutzzweck sei auch bei Prozessberatungen zu beachten, denn hier stellten sich die (abstrakt zu beurteilenden) Gefahren durch Beratungstätigkeiten in gleicher Weise. Als Maßstab der Beurteilung sei es nicht erforderlich, dass eine konkrete Gefahr der Unparteilichkeit bestehe, vielmehr reiche eine abstrakte Gefahr aus. Es sei auch nicht erforderlich, dass die Beratungsleistungen explizit zu den hier in Streit stehenden Standards (IFS Food Standard, IFS Broker Standard, IFS Logistics Standard, IFS HPC Standard, IFS PACsecure Standard und den IFS Wholesale/Cash & Carry Standard) oder zu anderen Normen und Standards der Lebensmittelbranche erfolgen würden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei der Ziff. 4.2.8 DIN keine Beschränkung des Beratungsverbots auf Kunden der Zertifizierungsstelle zu entnehmen. Auch dies folge bereits aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut. Während 4.2.6 DIN „Beratungen für ihre Kunden“ verbiete, fehle eine solche Eingrenzung in Ziff. 4.2.8 DIN. Wenn der Normgeber in einer direkt vorangestellten Norm eine explizite Einschränkung vornehme, könne aus dem Fehlen dieser Einschränkung in der Folgenorm geschlussfolgert werden, dass keine Einschränkung beabsichtigt gewesen sei. Zudem sprächen Sinn und Zweck der Norm für diese Auslegung. Zwar möge einiges dafürsprechen, dass Ziff. 4.2.6 lit. d) DIN das Verbot auf die Beratung von Zertifizierungskunden beschränke. Dies sei aber für den hiesigen Kontext unerheblich, da es um Ziff. 4.2.8 DIN gehe, der selbstständig neben Ziff. 4.2.6 DIN stehe. Dieses Auslegungsergebnis werde auch davon gestützt, dass nach Ziff. 6.1.3 lit. b) DIN das Personal der Zertifizierungsstelle jegliche - auch frühere - Verbindungen zu Zertifizierungsnehmern mitzuteilen habe. Dieser Auslegung stehe auch nicht Ziff. 4.2.10 DIN entgegen, welche die Festlegung einer „cooling-off“-Periode für Personal in Bezug auf Zertifizierungsleistungen verlange, das bereits Beratungsleistungen gegenüber diesen Kunden erbracht habe. Vielmehr zeige die Norm gerade, dass der Normgeber auch in der vorhergehenden Beratung eine Gefahr für die Unparteilichkeit gesehen habe. Die Norm verlange daher organisatorische Vorkehrungen, um den hieraus resultierenden Gefahren zu begegnen. Die Klägerin könne schließlich für sich auch nichts aus dem Dokument EA-Dokument 2-20 G:2020 ableiten. Zum einen erscheine schon fraglich, ob es überhaupt Aussagen zur Unparteilichkeit treffen wolle bzw. treffe. Dies wäre aber ohnehin unerheblich, da das Dokument nur im Verhältnis der Beklagten zur European Accreditation Anwendung finden würde und nicht drittschützend zugunsten der Klägerin sei.
II.
Der von der Klägerin fristgerecht gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung hat unter Berücksichtigung der von ihr nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründe keinen Erfolg.
Die von der Klägerin mit der Zulassungsbegründung geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch. Es bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (siehe unten 1.), noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf, § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (siehe unten 2.). Auch eine grundsätzliche Bedeutung kommt der Rechtssache nicht zu, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (siehe unten 3.).
a. Soweit die Klägerin ernstliche Richtigkeitszweifel aus dem Umstand ableiten will, dass das Verwaltungsgericht die Ziffer 4.2.8 DIN falsch ausgelegt sowie Struktur und Gesamtzusammenhang der Regelung „komplett aus dem Blick“ verloren und insbesondere übersehen habe, dass die Ziff. 4.2.8 DIN nur auf Zertifizierungsstellen Anwendung finde, die Produkte - und nicht wie die Klägerin produktbezogene Prozesse - zertifizieren, vermag sie damit nicht durchzudringen. Ziff. 4.2.8 DIN bestimmt, dass, sollte eine getrennte juristische Person i.S.d. 4.2.7 das zertifizierte Produkt (einschließlich Produkte, die zu zertifizieren sind) anbieten oder herstellen oder Beratung (siehe Ziff. 3.2) anbieten oder erbringen, die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen sowie das Personal, das in die Bewertung und in den Entscheidungsprozess über die Zertifizierung eingebunden ist, nicht an den Tätigkeiten der getrennten juristischen Person beteiligt sein dürfen. Die im Zusammenhang mit dieser Regelung stehende Ziff. 4.2.7 verlangt von der Zertifizierungsstelle die Sicherstellung, dass Tätigkeiten rechtlich getrennter juristischer Personen, mit denen die Zertifizierungsstelle oder die juristische Person, der sie angehört, Beziehungen hat, die Unparteilichkeit der Zertifizierungstätigkeit nicht beeinträchtigen. Beide Regelungen sind Teil der unter der Ziff. 4.2 enthaltenen Bestimmungen zur „Handhabung der Unparteilichkeit“, wonach die Zertifizierungstätigkeiten unparteiisch durchzuführen sind (Ziff. 4.2.1).
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Ziff. 4.2.8 DIN keine Beschränkung auf Zertifizierungsstellen enthält, die Produkte zertifizieren, Prozesszertifizierungen davon aber nicht erfasst sein sollen. Mit der grammatikalischen Auslegung der Regelung durch das Verwaltungsgericht, insbesondere unter Einbeziehung der englischen Textfassung der DIN, die für die Annahme, die Regelung gelte sowohl für Produkt- als auch für Prozesszertifizierungen spricht, setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht hinreichend auseinander, sondern wiederholt insoweit lediglich das erstinstanzliche Vorbringen. Auch die vom Verwaltungsgericht dargelegte systematische Auslegung wird durch das Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Denn die Regelungen in Ziff. 4.2 DIN bestimmen von dem in Ziff. 4.2.1 DIN festgehaltenen Grundsatz der Unparteilichkeit, über die Benennung des Verantwortlichen (Ziff. 4.2.2. und Ziff. 4.2.5 DIN) und des Verfahrensablaufs für die Überwachung der Unparteilichkeit (Ziff. 4.2.3 und Ziff 4.2.4 DIN) zum einen die Anforderungen für die Zertifizierungsstelle als solche (Ziff. 4.2.6 DIN), zum anderen die Anforderungen an rechtlich getrennte juristische Personen, zu denen die Zertifizierungsstelle Beziehungen hat. Der Einwand der Klägerin, der Wortlaut der Ziff. 4.2.8 DIN leide „ganz offensichtlich unter einem redaktionellen Fehler durch Auslassung der Wörter „zu dem Produkt“ hinsichtlich der Beratung, verhilft dem Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht zum Erfolg. Auch insoweit setzt es sich nicht mit der Begründung des Erstgerichts auseinander, eine teleologische Reduktion komme nicht in Betracht, da die Norm auch an anderer Stelle nicht zwischen Produkt- und Prozesszertifizierung unterscheide und insbesondere die Definition von Beratung in Ziff. 3.2 DIN explizit beide Arten erfasse. Ihr Einwand, u.a. in Ziff. 3.4, 3.5 und 3.6 DIN würden Produkt, Prozess und Dienstleistung gesondert definiert werden, trifft zwar zu, allerdings enthält Ziff. 3 DIN insgesamt nur Begriffsdefinitionen, unabhängig davon, in welchem Zusammenhang diese in den nachfolgenden inhaltlichen Regelungen der DIN verwandt werden. Maßgeblich ist daher, wie die konkrete Regelung der DIN zu verstehen ist. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang einwendet, auch in Ziff. 4.2.6 DIN sei nur das Produkt genannt, trifft dies nicht zu, da unter den Buchst. a), b) und c) Regelungen in Bezug auf zertifizierte Produkte, zertifizierte Prozesse und zertifizierte Dienstleistungen enthalten sind. Soweit die Klägerin moniert, der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf Ziff. 1 Abs. 2 DIN, wonach unter dem Begriff „Produkt“ sowohl „Prozesse“ als auch „Dienstleistungen“ verstanden werden könnten, sei unzutreffend, führt dies auf keine andere Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat diesen Gesichtspunkt erkennbar nur ergänzend herangezogen, ohne die Entscheidung darauf zu stützen. Und auch dem Einwand, Beratungstätigkeiten würden in Ziff. 4.2.3 nicht genannt, kann nicht gefolgt werden. Denn die Regelung beschäftigt sich mit Risiken für die Unparteilichkeit, die „aus ihren Tätigkeiten, aus ihren Beziehungen oder aus den Beziehungen ihres Personals“ entstehen können und erfasst damit einen sehr weiten Anwendungsbereich der möglichen Handlungen der Zertifizierungsstelle, ohne darauf abzustellen, welche Art von Zertifizierungen die Zertifizierungsstelle konkret anbietet. Im Übrigen wird im Anhang B unter der Ziff. B.1 der DIN ausdrücklich erläutert, dass bei der Zertifizierung von Prozessen das Wort „Produkte“ durch das Wort „Prozesse“ zu ersetzen ist.
b. Soweit die Klägerin ernstliche Richtigkeitszweifel aus dem Umstand ableiten will, dass das Verwaltungsgericht die Ziff. 4.2.8 DIN in unzutreffender Weise dahingehend verstehe, dass jegliche Beratungen durch eine getrennte juristische Person verboten seien, denn es bestehe keine Gefahr für die Unparteilichkeit der Zertifizierungsentscheidung bei Beratung von Nicht-Zertifizierungskunden durch verbundene Stellen, weshalb ein weitergehendes pauschales Verbot in Ziff. 4.2.8 DIN über die Zertifizierungskunden hinaus nicht gemeint sein könne, führt dies ebenfalls nicht auf einen Zulassungsgrund. Das Verwaltungsgericht ist zutreffenderweise davon ausgegangen, dass die „HM_____ Unternehmensberatung I_____“ und die „HM_____ Unternehmensberatung W_____getrennte juristische Personen sind, die in der Person der jeweiligen Gesellschafter mit dem Leitungspersonal der Zertifizierungsstelle eine Beziehung aufweisen. Dagegen wendet sich das Zulassungsvorbringen nicht. Das Verwaltungsgericht ist ferner zutreffend davon ausgegangen, dass die beiden Unternehmungsberatungen ihre Beratungsleistungen in einem Bereich anbieten, der sich - zumindest teilweise - mit dem Bereich deckt, in dem die Klägerin ihre Zertifizierungsleistungen anbietet. Dagegen wendet sich das Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, bei der Beratung von Nicht-Zertifizierungskunden durch die Unternehmensberatungen existiere keine Gefahr, die DIN vielmehr grundsätzlich davon ausgehe, dass die Situation eintreten könne, dass beraten und anschließend zertifiziert werde, verhilft dies dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Das Zulassungsvorbringen setzt sich nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach bereits der eindeutige Wortlaut der Ziff. 4.2.8 DIN einer Beschränkung des Beratungsverbotes auf Zertifizierungskunden der Klägerin entgegen stehe. Denn anders als Ziff. 4.2.6 Buchst. d) DIN, die der Zertifizierungsstelle verbiete, Beratungen „für ihre Kunden“ anzubieten oder bereitzustellen, enthalte die Regelung in Ziff. 4.2.8 DIN eine solche Einschränkung gerade nicht. Soweit die Klägerin einwendet, die Regelung in Ziff. 4.2.8 DIN könne nur im Kontext mit der Ziff. 4.2.6 DIN gesehen werden, setzt sie sich nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach beide Regelungen eigenständig nebeneinander stehen. Ihr Hinweis, es könne nicht sein, dass für nur verbundene Stellen strengere Regelungen gelten würden als für die Zertifizierungsstelle selbst, verkennt den Anwendungsbereich der jeweiligen Regelung. Ziff. 4.2.6 Buchst. d) DIN verbietet der Zertifizierungsstelle ihren Kunden Beratungen anzubieten oder bereitzustellen. Ob dieses Verbot eingehalten wird, unterliegt der Überprüfung durch die Beklagte. Mit Ziff. 4.2.8 DIN soll hingegen sichergestellt werden, dass eine getrennte juristische Person, die nicht der Kontrolle durch die Beklagte unterliegt, dann keine Beratungen anbieten oder erbringen darf, wenn die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen sowie das Personal, das in die Bewertung und den Entscheidungsprozess über die Zertifizierung einbezogen ist, an den Tätigkeiten der getrennten juristischen Person beteiligt ist. Ziff. 4.2.8 DIN verbietet daher eine Situation, in der es entweder in Bezug auf das Leitungspersonal der Zertifizierungsstelle oder beim Personal, das mit der Bewertung und Entscheidung der Zertifizierungsstelle betraut ist, zu personellen Überschneidungen zwischen Zertifizierungsstelle und getrennter juristischer Person kommt. Hintergrund dieser Regelung ist das Ziel, die Unparteilichkeit der Zertifizierungsstelle und ihrer Entscheidungen auch dadurch sicherzustellen, dass bereits im Vorfeld des Zertifizierungsprozesses zwar keine organisatorische, aber doch eine personelle Identität zu vermeiden ist. Ist es daher möglich, dass - wie im hier vorliegenden Fall - die gleichen Personen vor Beginn des eigentlichen Zertifizierungsverfahrens beratend auftreten und anschließend - nach formellem Beginn des Zertifizierungsprozesses - am Zertifizierungsprozess mitwirken, ist dies eine Gefahr für die Unparteilichkeit der Zertifizierung, die durch die Regelung in Ziff. 4.2.8 DIN ausgeräumt werden soll. Soweit die Klägerin meint, aus einer „weniger engen Verbindung zwischen der Zertifizierungsstelle und der weiteren juristischen Person“ folge auch eine „geringere Gefahr für die Unparteilichkeit“ vermag der Senat dem nicht zu folgen. Bereits das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die gleichzeitige Beratung und Zertifizierung durch Personen, die sowohl zum Leitungspersonal der Zertifizierungsstelle gehören als auch die Beratung durch die getrennte juristische Person durchführen, das größte Risiko für die Unparteilichkeit darstelle, da die Zertifizierungsnehmer dadurch einen Informationsvorsprung erhalten oder diese durch die Beratung ihre Prozesse in Erwartung an die Anforderungen der Zertifizierung ändern könnten und umgekehrt die Zertifizierungsstelle später geneigt sein könnte, ihre eigene Beratungsleistung im Rahmen der Zertifizierung wohlwollender zu beurteilen. Eine „geringere Gefahr“ für die Unparteilichkeit besteht bei der Beratung durch getrennte juristische Personen aber gerade nicht für die Fälle, in denen möglicherweise die gleichen Personen beraten und zertifizieren. Eine solche Gefahr könnte - auch darauf weist das Erstgericht zutreffend hin - allenfalls dann ausgeschlossen sein, wenn die Beratung in einem inhaltlichen Zusammenhang stattfindet, für den die Konformitätsbewertungsstelle nicht zertifiziert ist, sprich der sachliche Tätigkeitsbereich der Zertifizierungsstelle und der beratenden getrennten juristischen Person sich nicht - auch nicht in Teilbereichen - decken. Davon kann hier aber keine Rede sein.
Soweit die Klägerin der Auffassung ist, eine Gefahr bei der Beratung von Nicht-Zertifizierungskunden nehme die DIN nicht an, vielmehr gehe diese grundsätzlich davon aus, dass die Situation eintreten könne, dass beraten und anschließend zertifiziert worden sei, was aus Anhang A Ziff. A.2.2 b) DIN folge, wo eine „Selbstbewertung“ als Risiko für die Unparteilichkeit mit der Möglichkeit der Befangenheit, aber nicht mit einer gesetzmäßigen Fiktion der Befangenheit einhergehe, legt sie auch damit keine ernstlichen Richtigkeitszweifel dar. Die von der Klägerin in Bezug genommene Regelungen in Ziff. A.2 des Anhang A zur DIN bezieht sich ihrem insoweit eindeutigen Wortlaut nach auf Zertifizierungsstellen und ihr Personal, nicht jedoch auf den hier maßgeblichen und insoweit eigenständigen Fall der Ziff. 4.2.8 DIN.
Soweit die Klägerin darauf hinweist, dass weder die Verordnung Nr. 765/2008 EU noch der Beschluss Nr. 768/2008/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten die Lesart der DIN-Norm, wie sie durch die Beklagte vorgenommen werde, stütze, legt sie auch damit keine ernstlichen Richtigkeitszweifel dar. Die von der Klägerin zitierte Passage des Artikel R 17 der als Anhang I zum Beschluss Nr. 768/2008/EG beigefügten Musterbestimmungen für Harmonisierungsrechtsvorschriften der Gemeinschaft für Produkte bestimmt u.a., dass sich Konformitätsbewertungsstellen nicht mit Tätigkeiten befassen dürfen, die ihre Unabhängigkeit bei der Beurteilung oder ihre Integrität im Zusammenhang mit den Konformitätsbewertungsmaßnahmen, für die sie notifiziert sind, beeinträchtigen können. Dies gilt besonders für Beratungsdienstleistungen. Unabhängig davon, dass auch diese Regelung nur für die Zertifizierungsstelle als solche und nicht für davon getrennte juristische Personen gilt, lässt sich dieser Bestimmung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass keine (Beratungs-)Tätigkeiten durchgeführt werden dürfen, die geeignet sind, Zweifel an der Unparteilichkeit zu begründen. Nichts anderes wird in der DIN geregelt. Damit steht - anders als die Klägerin meint - die Sichtweise des Verwaltungsgerichts nicht den europäischen Bestimmungen entgegen. Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die Ziff. 4.6.4 der DIN 17011 bezieht, ergibt sich daraus nichts anderes. Nach dieser Ziffer muss die Akkreditierungsstelle einen Prozess für die Entwicklung und Erweiterung ihrer Akkreditierungsprogramme festlegen, dokumentieren, umsetzen und aufrechterhalten, wobei besondere, im Einzelnen benannte Punkte zu berücksichtigen sind. Eine Regelung zu „mit einer Akkreditierungsstelle verbundenen Stellen“ enthält die Bestimmung entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch nicht.
c. Der Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe den Anwendungsbereich der Ziff. 4.2.8 DIN nicht auf den Bereich von „innerhalb der Akkreditierung“ beschränken dürfen, da die rechtliche Grundlage dafür keine Anhaltspunkte biete und die Einschränkung nicht einfach „hinzugedacht“ werden könne, führt ebenfalls nicht auf ernstliche Richtigkeitszweifel. Das Verwaltungsgericht legt in seiner Entscheidung im Einzelnen dar, warum die Gefahr für die Unparteilichkeit dann besonders groß ist, wenn die Tätigkeit der Zertifizierungsstelle und die Beratungstätigkeit der getrennten juristischen Person den gleichen sachlichen Anwendungsbereich betreffen. Erfolgt hingegen eine Beratungstätigkeit in einem Bereich, für den die Konformitätsbewertungsstelle nicht zertifiziert ist, können sich die vom Verwaltungsgericht in zutreffender Weise benannten Gefahren so nicht realisieren. Mag daher auch der Einwand der Klägerin, der Wortlaut der Ziff. 4.2.8 DIN sehe eine solche Einschränkung nicht vor, zutreffend sein, ergibt sie sich doch aus Sinn und Zweck der Regelung. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Verwaltungsgericht damit die Einschränkung nicht einfach „hinzugedacht“, sondern den Anwendungsbereich der Ziff. 4.2.8 DIN durch Auslegung ermittelt. Dass das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis die Grenzen der Auslegung überschreiten würde, legt das Zulassungsvorbringen nicht hinreichend dar. Es stellt insoweit lediglich seine Rechtsauffassung der des Verwaltungsgerichts gegenüber. Ernstliche Richtigkeitszweifel werden dadurch jedoch nicht begründet.
d. Soweit die Klägerin moniert, das Verwaltungsgericht sei von der falschen Auffassung ausgegangen, dass die Gesellschafter der Klägerin Beratungsdienstleistungen im Sinne der DIN erbringen würden, was jedoch unzutreffend sei, da diese (nur) Konformitätsbewertungstätigkeiten anbieten würden, verhilft dies dem Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht zum Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, warum es sich bei den von den Gesellschaftern der Klägerin durch ihre jeweils getrennten juristischen Personen i.S.d Ziff. 4.2.8. DIN erbrachten Leistungen um Beratungsleistungen gehandelt hat. Es hat dabei - gestützt auf die Begriffsbestimmung in Ziff. 3.2 DIN - einen weiten Beratungsbegriff zugrunde gelegt und (jede) Teilnahme an der Entwicklung eines zertifizierten Produktes oder Prozesses als Beratung angesehen. Damit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander. Soweit die Klägerin auch in diesem Zusammenhang auf die Regelung in Ziff. 4.2.6 DIN Bezug nimmt, die der „Zertifizierungsstelle nicht ganz allgemein, sondern nur hinsichtlich der Zertifizierungskunden verbietet, Beratungsleistungen zu erbringen“, verkennt sie, dass das Verwaltungsgericht seine Entscheidung nicht auf Ziff. 4.2.6 DIN, sondern auf Ziff. 4.2.8 DIN gestützt hat, der neben der Regelung in Ziff. 4.2.6 DIN einen eigenständigen Anwendungsbereich hat. Gleiches gilt im Ergebnis auch für den Einwand der Klägerin, was unter Beratung zu verstehen sei, ergebe sich aus Ziff. 3.34 der DIN 17011. Denn die DIN 17011 regelt die Anforderungen an (nationale) Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren und betrifft damit eine andere Gruppe als die Klägerin, die als Konformitätsbewertungsstelle tätig ist. Warum es erforderlich sein soll, auf den Beratungsbegriff in einer nicht unmittelbar einschlägigen DIN zurückzugreifen, obwohl in der unmittelbar anwendbaren DIN 17065 in Ziff. 3.2 der Beratungsbegriff für den hier vorliegenden Fall bestimmt wird, legt das Zulassungsvorbringen nicht hinreichend dar. Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass in Ziff. 2 DIN die DIN 17000 generell in Bezug genommen wird. Der daraus von ihr gezogene Schluss, dass, hätte der Normgeber auch Konformitätsbewertungen „durch erste und zweite Seite“ als Beratung einordnen wollen, er dies ausdrücklich geregelt hätte, setzt sich wiederum nicht hinreichend mit der Begründung des Verwaltungsgerichts zur Bedeutung und Reichweite von Ziff. 3.2 DIN auseinander.
Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang wiederholt betont, sie und ihre Gesellschafter würden keine Beratung, sondern nur Konformitätsbewertungstätigkeiten erbringen, legt sie zum einen nicht dar, inwiefern es Gesellschaftern einer getrennten juristischen Person i.S.d. Ziff. 4.2.8 DIN möglich sein kann, Konformitätsbewertungstätigkeiten auszuführen, obwohl diese getrennte juristische Person gerade keine Konformitätsbewertungsstelle ist. Mit dem Einwand der Klägerin, die Gesellschafter der getrennten juristischen Person würden keinen Rat zur weiteren Vorgehensweise erteilen, hat sich bereits das Verwaltungsgericht auseinandergesetzt und zutreffenderweise darauf hingewiesen, dass das Unterbreiten von Lösungsvorschlägen nicht zwingende Voraussetzung einer Beratung ist. Hierzu verhält sich das Zulassungsvorbringen nicht. Die Behauptung der Klägerin, „die Sichtweise des Verwaltungsgerichts, jede Identifikation von Lücken und Schwachstellen sei Teil der Beratung (…) treffe im Akkreditierungs- und Zertifizierungsrecht nicht zu“, ist hierfür nicht ausreichend. Und auch der in diesem Zusammenhang erfolgte Hinweis auf Ziff 3.3.8 der „Regeln für akkreditierte Konformitätsbewertungsstellen zur Verwendung der Akkreditierungsurkunde, des Akkreditierungssymbols der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH sowie zu sonstigen Verweisen auf die Akkreditierung“ führt auf keine andere Entscheidung, denn aus dem von der Klägerin zitierten Wortlaut der Ziff. 3.3.8 geht klar hervor, dass eine akkreditierte Konformitätsbewertungsstelle Dienstleistungen zur Konformitätsbewertung am Markt nur dann anbieten darf, wenn sie dafür keine Akkreditierung besitzt.
e. Der Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht von einer Gefahr für die Unparteilichkeit ausgegangen und habe in diesem Zusammenhang eine voreingenommene Aufgabenwahrnehmung unterstellt, legt ebenfalls keine ernstlichen Richtigkeitszweifel dar. Denn insoweit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, das Bestehen einer abstrakten Gefahr sei für die hier getroffene Maßnahme ausreichend. Auch der von der Klägerin geäußerte Vorwurf, das Verwaltungsgericht ignoriere den „unbestrittenen Vortrag, dass die Gesellschafter der Klägerin und auch die Zertifizierungsstelle selbst nur Nicht-Zertifizierungskunden weitere Dienstleistungen anbiete“ und es daher die Situation, dass „Prozesse, zu denen die Gesellschafter oder anderes Personal der Zertifizierungsstelle zuvor beraten“ hätten, anschließend zertifiziert werden würden, ausgeschlossen sei, vermag nicht zu überzeugen. Denn das Verwaltungsgericht hat in der Entscheidung ausgeführt, dass die Klägerin und die Gesellschafter der getrennten juristischen Person zumindest teilweise in sachlich gleichen Bereichen ihre Dienste anbieten würden und es daher in Anbetracht des hier relevanten Standards einer abstrakten Gefahr für die Unparteilichkeit ausreiche, wenn jedenfalls eine Schnittmenge zwischen dem Tätigkeitsbereich der Beratungskunden und dem akkreditierten Bereich bestehe (UA, S. 17). Dies wird durch das Zulassungsvorbringen nicht in Frage gestellt. Der weitere Einwand, es sei nicht verwerflich, wenn sich Zertifizierungskunden „durch Einholung von Beratung auf die Zertifizierung vorbereiten“, trägt ebenfalls nicht. Denn genau der von der Klägerin beschriebene Zusammenhang zwischen Beratung und anschließender Zertifizierung durch das Schlüsselpersonal der Konformitätsbewertungsstelle soll durch Ziff. 4.2.8 DIN unterbunden werden.
f. Soweit die Klägerin einwendet, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass es ausreichend sein könne, wenn die gem. Ziff. 4.2.4 DIN erkannten Risiken zwar nicht beseitigt, aber minimiert würden, führt dies ebenfalls nicht auf den Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel. Denn das Verwaltungsgericht hat diesen Gesichtspunkt erkennbar als weitere Begründung angeführt, ohne dass die Entscheidung als solche darauf beruht.
g. Soweit das Zulassungsvorbringen schließlich einwendet, das Verwaltungsgericht habe die Bedeutung und rechtliche Verbindlichkeit des EA-Dokumentes 2-20 G:2020 nicht zutreffend erkannt, legt es auch insoweit keine ernstlichen Richtigkeitszweifel dar. Das Verwaltungsgericht ist in seiner Entscheidung davon ausgegangen, dass die Klägerin aus dem EA-Dokument 2-20 G:2020 nichts für sich ableiten könne. Unabhängig davon, dass schon fraglich sei, ob das Dokument überhaupt Aussagen zu der hier maßgeblichen Frage der Unparteilichkeit treffe, könne das Dokument nur im Verhältnis zwischen der Beklagten und der European Accreditation Anwendung finden, drittschützende Wirkung komme ihm jedoch nicht zu. Ein etwaiger Anspruch auf Gleichbehandlung in Bezug auf die Akkreditierungsanforderungen in anderen europäischen Ländern bestehe nicht, da der Gleichheitsanspruch nur gegenüber dem konkret zuständigen Träger der öffentlichen Gewalt bestehe. Das Dokument sei gerade keine innerhalb des EA-Systems verbindliche Resolution. Da das Dokument nach den Angaben der Beklagten nicht einmal sie selbst binde, könne es im Außenverhältnis erst recht keine Bindungswirkung entfalten.
Soweit die Klägerin einwendet, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Anwendbarkeit des Dokuments in Frage gestellt, führt dies bereits deshalb nicht auf ernstliche Richtigkeitszweifel, weil das Urteil darauf nicht beruht. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr diese Frage lediglich aufgeworfen, um anschließend auszuführen, dass es auf die Antwort zu dieser Frage nicht ankomme (UA, S. 22: „unerheblich“). Auch der Einwand, das Verwaltungsgericht irre, wenn es meine, dass das Dokument 2-20 G:2020 die relevante Ziff. 4.2.8 DIN nicht behandele, führt auf keine andere Entscheidung. Die Klägerin behauptet zwar das Gegenteil, legt aber nicht nachvollziehbar dar, aus welcher Passage des Dokuments sie ihre Sicht der Dinge ableitet. Das Dokument 2-20 G:2020 enthält - wie vom Verwaltungsgericht dargelegt - Referenzen auf die Ziff. 4.2.6 DIN, nicht aber auf die insoweit unabhängige Ziff. 4.2.8 DIN. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang zur Begründung anführt, eine strengere Sicht auf Beratungstätigkeiten rechtlich getrennter juristischer Personen i.S.v. Ziff. 4.2.7 oder 4.2.8 DIN als für die Zertifizierungsstelle selbst in 4.2.6 DIN komme nicht in Betracht, weil dafür von vornherein kein Grund erkennbar sei, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
Soweit die Klägerin dem Dokument 2-20 G:2020 - anders als das Verwaltungsgericht - eine verbindliche Bedeutung beimessen will, legt sie zum einen nicht hinreichend dar, woraus sich diese ergeben soll. Der Einwand, neben der Bezeichnung als „Guidance Status“ sei der weitere Satz „It is intended to be used by all national Accreditation Bodies for assessment and accreditation“ enthalten, lässt nicht zwingend auf eine Verbindlichkeit schließen. Denn es ist genauso denkbar, dass dieses Dokument von der EA (European co-operation for Accreditation) verfasst wurde, um die Harmonisierung der Akkreditierungspraxis in Europa sicherzustellen und quasi als Leitfaden zu verstehen ist. Auch wenn die Mitglieder der EA die Dokumente in Bezug auf die Akkreditierungsanforderungen berücksichtigen sollen, legt die Klägerin keine Anhaltspunkte dafür dar, dass dies zwingend rechtlich verpflichtend sein soll. Vielmehr führt sie selbst unter Wiederholung ihres Vorbringens aus dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren aus, dass der Buchstabe „G“ hinter der Nummer 2-20 bedeute, dass es sich um ein „Anleitungsdokument“ handele, nicht aber um ein obligatorisches Dokument, das durch den Buchstaben „M“ gekennzeichnet werde. Der bloße Umstand, dass auch Anleitungsdokumente national umgesetzt werden müssen, sagt nichts über deren Verbindlichkeit aus.
Zum anderen setzt sich die Klägerin nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, dass das Dokument allenfalls im Verhältnis zur Beklagten, mangels Drittwirkung aber nicht zugunsten der Klägerin Bedeutung entfalten könne.
Dies zugrunde gelegt, rechtfertigt das Vorbringen der Klägerin nicht die Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
Das Zulassungsvorbringen legt nicht dar, woraus sich im hier vorliegenden Fall besondere rechtliche Schwierigkeiten ergeben könnten. Allein der Umstand, dass es sich um „komplexe Normzusammenhänge“ mit „europarechtlichen Implikationen“ handelt, reicht insoweit nicht aus, da dies auf eine Vielzahl verwaltungsrechtlicher Verfahren zutrifft und das Zulassungsvorbringen nicht begründet, warum sich der hier vorliegende Fall von dem Spektrum sonstiger Fälle deutlich nach oben abheben sollte.
Die von der Klägerin allein konkret formulierten Fragen:
„Enthält Art. 5 Abs. 4 VO ein Beratungsverbot im vom Verwaltungsgericht angenommenen Umfang?“ und
„Greift das von der Beklagten praktizierte Beratungsverbot in rechtswidriger Weise in die Berufsausübungsfreiheit von Zertifizierungsstellen ein?“
sind nicht geeignet, den genannten Zulassungsgrund zu begründen.
In Bezug auf die Frage Nr. 1 legt die Klägerin bereits nicht hinreichend dar, inwiefern sich diese Frage im hier vorliegenden Verfahren stellen soll. Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung kein „Beratungsverbot“ aus Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. Juli 2008 für die Klägerin abgeleitet, sondern ist davon ausgegangen, dass die Entscheidung der Beklagten, die Akkreditierung der Klägerin auszusetzen, da diese nicht mehr über die Kompetenz verfüge, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, nicht zu beanstanden sei. Die Möglichkeit, eine Akkreditierung auszusetzen, sieht Art. 5 Abs. 4 der Verordnung ausdrücklich vor. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dass diese Entscheidung geeignet sein könne, in ihre durch Art. 12 GG bzw. Art. 15 EU-Grundrechtscharta gewährleistete Berufsausübungsfreiheit einzugreifen, rechtfertigt dies bereits deshalb nicht die Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil die von der Klägerin formulierte Frage diesen Gesichtspunkt nicht beinhaltet.
Hinsichtlich der Frage Nr. 2 gilt im Ergebnis nichts anderes. Auch insoweit praktiziert die Beklagte gegenüber der Klägerin kein „Berufsverbot“ mit der Folge, dass sich die gestellte Frage im hier vorliegenden Fall nicht stellen würde. Zudem legt das Zulassungsvorbringen nicht dar, warum dieser Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt. Denn auch wenn es zutreffen sollte, dass die Anwendung der Regelungen der DIN für die „gesamte Branche von Bedeutung“ seien, führt sie nicht aus, warum aufgrund des in der Frage ebenfalls enthaltenen Zusatzes „in rechtswidriger Weise“ eine über den Einzelfall hinausgehende Beantwortung möglich sein soll.
Soweit das Zulassungsvorbringen eine grundsätzliche Bedeutung auch daraus ableiten will, dass die aufgeworfene Frage die Auslegung von Unionsrecht betrifft, rechtfertigt dies bereits deshalb keine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, da die Klägerin insoweit keine konkrete Frage stellt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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