Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 6. Senat — 6 S 1910/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-04-28

Aktenzeichen: 6 S 1910/24

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0428.6S1910.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 41 Abs 1 GlSpielG BW, § 41 Abs 2 Nr 2 GlSpielG BW, § 42 Abs 1 GlSpielG BW, § 42 Abs 2 GlSpielG BW, § 113 Abs 5 S 1 VwGO

Leitsatz

Das bei einer Konkurrenz von untereinander den Mindestabstand nach § 42 Abs 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) nicht einhaltenden Spielhallen durchzuführende Auswahlverfahren ist nicht in dem Sinne „standortbezogen“, dass allein die örtliche Lage der jeweils einzeln oder im Verbund betriebenen Spielhallen Gegenstand der behördlichen Abwägung wäre. Bezugspunkt der Auswahlentscheidung ist vielmehr die einzelne gemäß § 41 Abs 1 S 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) zur Erlaubnis gestellte Spielhalle, hinsichtlich der die sonstigen gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen gegeben sein müssen. (Rn.47)

Verfahrensgang

vorgehend VG Freiburg (Breisgau), 22. Oktober 2024, 2 K 3648/22, Urteil

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. Oktober 2024 - 2 K 3648/22 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum weiteren Betrieb ihrer Spielhallen und wendet sich zugleich gegen die Anordnung, diese zu schließen, sowie gegen eine der Beigeladenen erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis.

2 Die Klägerin betrieb am Standort ... ..., ..., acht Spielhallen ("... x" bis "... x"), für die ihr in den Jahren 2006 bis 2011 glücksspielrechtliche Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt worden waren. Mit Schreiben vom 18.01.2016 beantragte die Klägerin für den Weiterbetrieb der Spielhallen die Erteilung einer auf 15 Jahre befristeten Erlaubnis nach § 41 LGlüG sowie eine entsprechend befristete Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. in Bezug auf das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG und das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG. Mit Schreiben vom 19.12.2016 teilte ihr die Beklagte mit, dass drei Mitbewerber im 500-Meter-Abstandsbereich ebenfalls Anträge auf die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und auf Härtefallbefreiungen gestellt hätten. Unter dem 25.01.2017 reichte die Klägerin verschiedene Unterlagen zur begehrten Härtefallbefreiung ein und führte in diesem Zusammenhang aus, dass der Standort mit nur einer Spielhalle (12 Geldspielgeräte) nicht rentabel betrieben werden könne. Mit Schreiben vom 18.05.2017 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung der Anträge und einer Auswahlentscheidung zugunsten der Spielhalle der Beigeladenen ("...", ... ..., ...) an. Zur Begründung hieß es, dass die Beigeladene im Gegensatz zur Klägerin erklärt habe, der Standort sei "gesetzeskonform mit nur einer Spielhalle wirtschaftlich betreibbar". Mit Schreiben vom 07.06.2017 bot die Klägerin an, ihren Spielhallenkomplex entsprechend eines von ihr erarbeiteten "Anpassungskonzepts" auf künftig vier Spielhallen zu beschränken; dabei handele es sich um die "unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten höchstmögliche Anpassung". Die Beklagte teilte ihr daraufhin unter dem 06.07.2017 mit, dass der Antrag aufgrund des Verbundverbots auch bei Reduzierung auf vier Spielhallen nicht erlaubnisfähig sei.

3 Mit Bescheid vom 07.08.2017 lehnte die Beklagte die Anträge auf Erteilung einer auf 15 Jahre befristeten Befreiung vom Abstandsgebot sowie vom Verbundverbot (Härtefallanträge) für die Spielhallen "... x ... x" ab (Ziffer 1), teilte unter Ziffer 2 mit, dass innerhalb des 500-Meter-Abstandsbereichs im Zuge der Auswahlentscheidung der Beigeladenen für den Standort ... ... ... eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle erteilt werde, lehnte ferner die Anträge auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die acht Spielhallen ab (Ziffer 3) und ordnete die Schließung der Spielhallen mit einer Abwicklungsfrist bis zum 31.12.2017 an (Ziffer 4). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG lägen nicht vor. Die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis sei zum einen wegen des Verstoßes gegen das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG (im Hinblick auf die ausgewählte Spielhalle der Beigeladenen) und zum anderen wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG zu versagen.

4 Am 22.08.2017 erhob die Klägerin (Dritt-) Widerspruch. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen genüge den Anforderungen des unions- und verfassungsrechtlichen Transparenzgebots nicht.

5 Mit Widerspruchsbescheid vom 15.11.2022, zugestellt am 02.12.2022, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin könne bei der zu treffenden Auswahlentscheidung wegen des Verbundverbots nach § 42 Abs. 2 LGlüG nicht berücksichtigt werden. Es obliege dem Betreiber mehrerer Verbundspielhallen zu entscheiden, mit welcher Spielhalle er an einem Erlaubnis- bzw. Auswahlverfahren teilnehmen wolle. Eine solche Priorisierungsentscheidung habe die Klägerin indes nicht getroffen, sondern stattdessen mitgeteilt, dass der Betrieb nur einer Spielhalle an dem Standort für sie nicht rentabel sei und sie den Verbund allenfalls auf vier Spielhallen reduzieren könne.

6 Am 30.12.2022 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben, mit der sie die Aufhebung der Schließungsanordnung und der der Beigeladenen erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhallen "... x", "... x" und "... x" begehrt und mitgeteilt hat, dass die Spielhalle "... x" für den Fall eines erneuten Auswahlverfahrens priorisiert werde. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, das Verbundverbot sowie das Abstandsgebot seien mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Unionsrecht, unvereinbar und könnten der begehrten Erlaubnis für die drei Spielhallen daher nicht entgegengehalten werden. Unabhängig davon sei die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen rechtsfehlerhaft.

7 Die Beklagte und die Beigeladene sind der Klage entgegengetreten und haben im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin wegen der bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids unterbliebenen Priorisierung von der Teilnahme am Auswahlverfahren ausgeschlossen gewesen sei.

8 Mit Urteil vom 22.10.2024, der Klägerin zugestellt am 13.11.2024, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin sei durch die der Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis nicht in ihren Rechten verletzt. In dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung habe das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG einer Erlaubniserteilung an die Klägerin zwingend entgegengestanden, weshalb sie keinen Anspruch auf Teilhabe an einem Auswahlverfahren gehabt habe. Sowohl das Verbundverbot als auch das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG seien nach Auffassung der Kammer mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die Klägerin sei bis zur Entscheidung über ihren Widerspruch nicht davon abgerückt, dass sie sämtliche Spielhallen weiterbetreiben wolle und die Beibehaltung nur einer Konzession für sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht komme. Im Hinblick auf § 42 Abs. 2 LGlüG hätte es der Klägerin jedoch oblegen, eine der acht Verbundspielhallen zu priorisieren, um mit dieser Spielhalle an einem Auswahlverfahren teilnehmen zu können. Es sei nicht Aufgabe der zuständigen Behörden, von sich aus jeweils die einzelnen Spielhallen eines baulichen Verbundes in eine Auswahlentscheidung zwischen mehreren konkurrierenden Spielhallen einzustellen und dabei zu prüfen, welche der einzelnen Verbundspielhallen den Kriterien des Auswahlverfahrens entspreche, wenn der Betreiber zum Ausdruck gebracht habe, dass er am betreffenden Standort mehrere Konzessionen gleichzeitig anstrebe. Die Obliegenheit, eine der Spielhallen zu priorisieren, sei auch nicht deshalb entfallen, weil die Klägerin neben der Erlaubnis auch eine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. beantragt habe. Denn das Auswahlverfahren in Konkurrenzsituationen nach § 42 Abs. 1 LGlüG einerseits und Härtefallbefreiungen nach § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. andererseits seien nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -,LVerfGE 34, 3) strikt voneinander zu trennen. Die Klägerin könne nicht mit Erfolg einwenden, dass die Beklagte sie nicht zu einer Priorisierung aufgefordert bzw. nicht transparent gemacht habe, dass die Priorisierung einer Spielhalle mit Blick auf das Verbundverbot ein Auswahlkriterium gewesen sei. Es treffe auch nicht zu, dass das Verwaltungsverfahren keine Auswahlentscheidung, sondern allein eine Entscheidung über die von der Beigeladenen und der Klägerin beantragten Härtefallbefreiungen zum Gegenstand gehabt habe. Der Klägerin sei vielmehr im Anhörungsschreiben vom 18.05.2017 mitgeteilt worden, dass eine Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen beabsichtigt sei, nachdem keinem der Bewerber eine Härtefallbefreiung habe gewährt werden können, und dass der Klägerin u.a. wegen des Verbundverbots keine Erlaubnis erteilt werden könne. Auch die Klägerin selbst sei erkennbar davon ausgegangen, dass eine Auswahlentscheidung in Rede stehe und es dabei auf die Anzahl der Spielhallen ankommen werde, deren Betrieb am Standort beabsichtigt sei. Vor diesem Hintergrund sei das von ihr eingereichte "Anpassungskonzept" zur Rückführung von acht auf vier Spielhallen zu verstehen gewesen. Soweit sie beanstande, dass die Anzahl der am jeweiligen Standort im Verbund betriebenen Spielhallen nicht in transparenter Weise als Kriterium für die Auswahlentscheidung mitgeteilt worden sei, verkenne sie das Wesen des sachbezogenen Versagungsgrundes nach § 42 Abs. 2 LGlüG, der vorrangig vor einer Auswahlentscheidung zu prüfen sei und im Falle seines Eingreifens eine Auswahl unter Einbeziehung des betroffenen Spielhallenbetreibers nicht nur entbehrlich mache, sondern sogar untersage (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Es habe daher keines Hinweises der Behörde darauf bedurft, dass zwingende personen- oder sachbezogene Versagungsgründe einen Ausschluss aus dem Auswahlverfahren zur Folge hätten. Mit dem Ausschluss sei auch keine Verletzung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG auf chancengleichen Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit verbunden. Wenn aufgrund zwingender Versagungsgründe von vornherein ausgeschlossen sei, dass ein Spielhallenbetreiber eine langfristige Erlaubnis für eine oder mehrere vom Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG betroffene Spielhallen erlangen könne, liege schon keine Konkurrenzsituation vor und könne sich der Betreiber daher nicht auf das Recht auf chancengleichen Zugang berufen. Eine Beteiligung des in Bezug auf die betreffende Spielhalle von vornherein chancenlosen Betreibers widerspräche dem von den zuständigen Behörden im Auswahlverfahren anzuwendenden Verteilmechanismus, wonach die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität ermöglicht werden solle. Darüber hinaus widerspräche es dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der effizienten Verwaltung, wenn die zuständigen Behörden einen Betreiber am Auswahlverfahren beteiligen und ihn sowie die Spielhalle bewerten und in Vergleich zu anderen Spielhallenbetreibern und deren Spielhallen setzen müssten, obgleich er die begehrte Erlaubnis wegen zwingender Versagungsgründe nicht erlangen könne.

9 Die auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhallen "... x", "... x" und "... x", hilfsweise auf eine Neubescheidung des Erlaubnisantrags gerichtete Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung stehe einer Erlaubniserteilung an die Klägerin der zwingende Versagungsgrund des § 42 Abs. 1 LGlüG entgegen, weil der Mindestabstand von 500 m zur Spielhalle der Beigeladenen nicht eingehalten sei und die Klägerin eine Aufhebung der Dritterlaubnis nicht beanspruchen könne. Dass sie im Klageverfahren nunmehr eine Priorisierung vorgenommen habe, vermöge daran nichts zu ändern.

10 Am 26.11.2024 hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG stehe der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der drei Spielhallen schon deswegen nicht entgegen, weil es mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Nach der Öffnung des Online-Glücksspielmarktes fehle es an einer verfassungsrechtlich tragfähigen Rechtfertigung für die mit § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG verbundenen Einschränkungen für Spielhallenbetreiber. Das Verwaltungsgericht sei außerdem zu Unrecht davon ausgegangen, dass es die Klägerin versäumt habe, rechtzeitig eine der Spielhallen zu priorisieren. Die zugrundeliegende Auffassung, dass bereits vor der Auswahlentscheidung eine Priorisierung auf eine von mehreren Verbundspielhallen vorgenommen werden müsse, finde im Gesetz keine Stütze. Bestehe eine Abstandskonkurrenz zwischen verschiedenen Spielhallenbetreibern, sei vielmehr vor der Erlaubniserteilung eine "Zwischenentscheidung" im Rahmen des Auswahlverfahrens zu treffen. Der Verfahrensablauf unterscheide sich damit strukturell von Fallgestaltungen, in denen Betreiber die Erteilung einer Erlaubnis für eine im Verbund mit weiteren Spielhallen betriebene, aber nicht in Konkurrenz zu den Spielhallen Dritter stehende Spielhalle anstrebten und daher gehalten seien, bereits "im Vorfeld" eine Priorisierung vorzunehmen. Es würde gegen das in Art. 12 Abs. 1 GG wurzelnde Recht auf Teilhabe an einem transparenten und fairen Auswahlverfahren verstoßen, wollte man Spielhallenbetreibern, die nicht schon vor dem "Zwischenschritt" der Auswahlentscheidung eine Priorisierung vorgenommen hätten, die Teilnahme an einem solchen Verfahren verwehren. Die Beklagte habe eine Priorisierung durch die Klägerin vor der Auswahlentscheidung auch nicht eingefordert, sondern sei erkennbar davon ausgegangen, dass es keiner Priorisierung (mehr) bedürfe, nachdem sich die Beigeladene im Auswahlverfahren durchgesetzt habe. Es treffe auch nicht zu, dass die Klägerin im Verwaltungsverfahren zum Ausdruck gebracht haben solle, am Weiterbetrieb des Standorts mit nur einer Spielhallenkonzession nicht interessiert zu sein. Wenn eine Auswahlentscheidung, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, vor einer Entscheidung über die beantragte Härtefallbefreiung zu treffen gewesen sei, erschließe sich erst recht nicht, weshalb die Klägerin bereits vor Durchführung des Auswahlverfahrens auf die Erlaubniserteilung für die nicht-priorisierten Spielhallen hätte verzichten sollen. Dies gelte umso mehr vor dem Hintergrund, dass die Behörden in Baden-Württemberg in den Jahren 2016 und 2017 den umgekehrten Weg gewählt und vor der Auswahlentscheidung über mögliche Härtefallbefreiungen entschieden hätten. Auch die Beklagte habe in einem Parallelverfahren erst nach Abschluss des Auswahlverfahrens konkret um eine Priorisierung gebeten. Für die Klägerin sei daher vorliegend nicht erkennbar gewesen, dass sie eine ihrer Spielhallen hätte priorisieren müssen, um an dem Auswahlverfahren teilnehmen zu können. Die Annahme, dass sachbezogene Ausschlussgründe (§ 41 Abs. 2 Nr. 2, § 42 Abs. 2 LGlüG) bereits der Teilnahme an einem Auswahlverfahren entgegenstünden, lasse sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht mit einer Parallele zu persönlichen Ausschlussgründen wie der fehlenden Zuverlässigkeit des Betreibers begründen. Denn eine zur Erlaubnisfähigkeit führende Priorisierung könne jederzeit nachgeholt werden.

11 Die Klägerin beantragt,

12 das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. Oktober 2024 - 2 K 3648/22 - zu ändern und

13 die der Beigeladenen für den Standort ...x ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15. November 2022 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen "... x", "... x" und "... x", ...x ...x ..., ..., zu erteilen,

14 hilfsweise,

15 die der Beigeladenen für den Standort ... ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15. November 2022 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen "... x", "... x" und "... x" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs neu zu entscheiden,

16 weiter hilfsweise,

17 die der Beigeladenen für den Standort ...x ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15. November 2022, soweit sie die Spielhalle "... x" betreffen, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle "... x", ... ..., ..., zu erteilen,

18 weiter hilfsweise,

19 die der Beigeladenen für den Standort ...x ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15. November 2022, soweit sie die Spielhalle "... x" betreffen, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle "... x" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs neu zu entscheiden,

20 höchst hilfsweise,

21 die in Ziffer 4 des Bescheids vom 7. August 2017 enthaltene Schließungsanordnung und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15. November 2022, soweit er sich darauf bezieht, aufzuheben,

22 sowie die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

23 Die Beklagte beantragt,

24 die Berufung zurückzuweisen.

25 Sie verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend, es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit der Klage, weil fraglich sei, ob eine Erlaubniserteilung an die Klägerin zumindest möglich erscheine. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung sei die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis wegen des zwingenden Versagungsgrundes nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG ausgeschlossen gewesen und habe deswegen kein Anspruch der Klägerin auf Einbeziehung in die Auswahlentscheidung bestanden. Auch im Fall einer Abstandskonkurrenz verschiedener Spielhallen nach § 42 Abs. 1 LGlüG habe die Behörde zunächst die Erlaubnisfähigkeit der Anträge zu prüfen; ein Auswahlermessen sei erst eröffnet, wenn mehrere Anträge erlaubnisfähig seien. Die bei Verbundspielhallen erforderliche Priorisierung sei daher nicht nachholbar. Es treffe auch nicht zu, dass die Klägerin bis zum Ergehen des Widerspruchsbescheids nicht zur Priorisierung aufgefordert worden sei. Vielmehr sei bereits im Anhörungsschreiben ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der Antrag der Klägerin wegen des Verbundverbots nicht erlaubnisfähig sei. Die Beklagte habe auch in Parallelverfahren stets die Vorlage von Grundrissplänen angefordert, aus denen der nach Inkrafttreten des Verbundverbots erforderliche Rückbau auf eine Spielhalle hervorgehe.

26 Die Beigeladene beantragt,

27 die Berufung zurückzuweisen.

28 Sie führt im Wesentlichen aus, die bis zur letzten Behördenentscheidung unterbliebene Priorisierung einer der Verbundspielhallen der Klägerin habe deren Einbeziehung in das Auswahlverfahren entgegengestanden. Ließe man eine "nachträgliche" Priorisierung zu, wäre ggf. ein weiteres Auswahlverfahren zwischen der nunmehr priorisierten und den konkurrierenden Spielhallen durchzuführen, was verfahrensökonomisch widersinnig erscheine. Der Beklagten sei es auch nicht möglich gewesen, die der Klägerin obliegende Priorisierung selbst vorzunehmen. Ein expliziter behördlicher Hinweis auf die fehlende Priorisierung sei schließlich schon deswegen entbehrlich gewesen, weil die Klägerin deutlich gemacht habe, dass der Betrieb nur einer Spielhalle aus ökonomischen Gründen nicht möglich bzw. nicht erwünscht sei.

29 Dem Senat liegen die Verwaltungsakte der Beklagten (ein Leitz-Ordner), die elektronisch geführte Vorverfahrensakte des Regierungspräsidiums Freiburg sowie die Akte des Verwaltungsgerichts Freiburg zum erstinstanzlichen Verfahren (2 K 3648/22) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

30 I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere wurde sie fristgerecht eingelegt und innerhalb der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO begründet. Die Berufungsbegründungsschrift entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (vgl. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

31 II. Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die (Dritt-)Anfechtungs- und Verpflichtungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

32 1. Die Klage ist zulässig; insbesondere mangelt es der Klägerin im Hinblick auf die kombinierte Drittanfechtungs- und Verpflichtungsklage nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis.

33 Unterschreiten mehrere Spielhallen im Verhältnis zueinander den Mindestabstand von 500 m, muss die Behörde zwischen den Antragstellern eine Auswahl treffen. Die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis an einen der Antragsteller löst gegenüber dem Konkurrenten das Mindestabstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG aus, so dass der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis an diesen ein rechtliches Realisierungshindernis entgegensteht. In einer solchen Situation kann der nicht berücksichtigte Bewerber die einem Dritten erteilte Erlaubnis anfechten, obgleich er selbst nicht Adressat dieser Erlaubnis ist. Denn die Begünstigung eines Spielhallenbetreibers und Zurückweisung eines anderen betrifft den zurückgewiesenen Spielhallenbetreiber jedenfalls in seiner Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Zur Bejahung der Klagebefugnis genügt es in diesen Fällen, wenn er Tatsachen vorträgt, nach denen die angegriffene Erlaubnis der Erteilung einer eigenen Erlaubnis entgegensteht und eine solche Erlaubniserteilung an die eigene Person zumindest möglich erscheint und auch begehrt wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 41 m.w.N.>).

34 Diese Anforderung erfüllt der Vortrag der Klägerin, die geltend macht, ihre Spielhallen seien in die Auswahlentscheidung der Beklagten einzubeziehen gewesen und hätten gegenüber der Spielhalle der Beigeladenen den Vorzug erhalten müssen. Zwar steht hier mit dem Verstoß gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG ein zwingender Erlaubnisversagungsgrund in Rede (vgl. § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Gleichwohl ist es, wovon auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass sich das Verbundverbot als mit höherrangigem Recht unvereinbar erweisen könnte oder dass eine nachträgliche Priorisierung einer der Verbundspielhallen in Betracht kommt, die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis deswegen den (Verfahrens-)Anspruch der Klägerin auf sachgerechte Durchführung des Auswahlverfahrens verletzt und dieser ihrerseits ein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zusteht.

35 2. Die Klage ist jedoch mit Haupt- und Hilfsanträgen unbegründet.

36 a) Die Drittanfechtungsklage ist nicht begründet. Die der Beigeladenen zum Betrieb ihrer Spielhalle "......" erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis verletzt die Klägerin nicht in subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

37 aa) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage in der hier gegebenen Konstellation einer Drittanfechtungsklage gegen die einem Konkurrenten erteilte Spielhallenerlaubnis ist die letzte Verwaltungsentscheidung (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 46>), hier also der Erlass des Widerspruchsbescheids am 15.11.2022.

38 bb) Die der Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis verletzt die Klägerin nicht in ihrem Recht auf Durchführung eines ordnungsgemäßen Auswahlverfahrens; ihr stand im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung schon kein Anspruch auf Berücksichtigung in einer Auswahlentscheidung zu.

39 aaa) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz. Eine solche ist unter anderem dann zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Nach § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen untereinander einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einhalten. Unterschreiten mehrere Spielhallen im Verhältnis zueinander den Mindestabstand, muss die Behörde zwischen den Antragstellern grundsätzlich eine Auswahl treffen, die deren durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Interessen gerecht wird (vgl. dazu VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, LVerfGE 34, 3 <juris Rn. 135 ff.>). Von der Teilnahme an einem solchen Auswahlverfahren ausgeschlossen sind jedoch Antragsteller, denen wegen zwingender Versagungsgründe gemäß § 41 Abs. 2 LGlüG im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung keine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 51>). Zu den zwingenden Versagungsgründen, die der Teilnahme an einem Auswahlverfahren entgegenstehen, gehören gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG Verstöße gegen die Vorschrift des § 42 Abs. 2 LGlüG, wonach die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle ausgeschlossen ist, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (sog. Verbundverbot).

40 Das Verbundverbot steht mit höherrangigem Recht in Einklang (1). Betreiber in einem baulichen Verbund stehender Spielhallen können wegen § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG nur dann in einem im Hinblick auf das Abstandsgebot § 42 Abs. 1 LGlüG durchgeführten Auswahlverfahren berücksichtigt werden, wenn sie bis zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung eine ihrer Verbundspielhallen priorisiert zur Erlaubnis gestellt haben (2).

41 (1) Das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG begegnet ebenso wie das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG nach der ständigen Rechtsprechung des Senats keinen verfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken (vgl. ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, VBlBW 2022, 453 <juris Rn. 95 ff.> und Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris Rn. 7 ff.>; ferner Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, GewArch 2024, 239 <juris Rn. 60 m.w.N.>; siehe zur Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht auch BVerwG, Beschluss vom 23.10.2024 - 8 B 20.24 -, ZfWG 2025, 46 <juris Rn. 4> sowie zu § 25 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV 2021 BVerwG, Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28.23 -, GewArch 2024, 74). Die Regelungen sollen den spielenden Personen die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel an einem Geldspielgerät oder der Teilnahme an einem anderen Spiel zu finden. Sie sollen die Chance erhalten, ihr Verhalten zu reflektieren und zu einer möglichst unbeeinflussten Eigenentscheidung zu kommen, ob sie das Spiel fortsetzen möchten. Die Regelung soll durch eine Verringerung der Zahl sowie durch Auflockerung der Dichte der Spielhallen zur Verwirklichung der Ziele der Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht und der wirksamen Suchtbekämpfung beitragen. Die Abstandsregelungen verfolgen mit dem Ziel der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren die auch unionsrechtlich als legitim anerkannten Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Sie erweisen sich auch als geeignet zur Erreichung dieser Ziele (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris Rn. 12 ff. m.w.N.>; EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, ZfWG 2025, 463 <juris Rn. 47>; vgl. zur Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV im Glücksspielbereich jüngst auch EuGH, Urteil vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 65 ff.).

42 Hieran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin fest.

43 Soweit sie in der Berufungsbegründung geltend macht, dass die verfassungsrechtliche Beurteilung des Verbundverbots nach der Öffnung des Online-Glücksspielmarktes unter dem Gesichtspunkt der Folgerichtigkeit einer Neubewertung bedürfe, greift das nicht durch.In der Rechtsprechung ist geklärt, dass das Grundgesetz kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung enthält (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Beschluss vom 09.07.2024 - 8 B 46.23 -, ZfWG 2024, 458 <juris Rn. 5 f. m.w.N.>). Aus ihm lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind vielmehr zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Die für den Betrieb von Spielhallen geltenden Beschränkungen durch Mindestabstandsgebote und Verbundverbote sind daher weiterhin mit den Grundrechten der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.10.2024 - 8 B 20.24 -, ZfWG 2025, 46 <juris Rn. 4>; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 12.02.2026 - OVG 1 B 17/23 -, juris Rn. 101).

44 Dies gilt auch im Hinblick auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochene Novelle des Landesglücksspielgesetzes aus dem Frühjahr 2025, mit der eine auf § 22c Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 zurückgehende Rechtsgrundlage für das staatlich monopolisierte Angebot von Online-Casinospielen geschaffen wurde (§ 9 Abs. 5 LGlüG, vgl. dazu LT-Drucks. 17/8112, S. 42 und 57). Die damit in Baden-Württemberg umgesetzte Monopollösung für das Online-Casinoangebot soll einen gegenüber der Konzessionsvergabe an private Anbieter effektiveren Spieler- und Jugendschutz sicherstellen (vgl. dazu näher LT-Drucks. 17/8112, S. 42). Durch diese spezielle Neuregelung im Bereich des Online-Glücksspiels wird die verfassungs- und unionsrechtliche Rechtfertigung der Abstandsgebote für Spielhallen in § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG nicht in Zweifel gezogen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.03.2026 - 6 S 509/25 -, n.v.). Insbesondere verlangt auch das unionsrechtliche Kohärenzgebot weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 17.12 -, ZfWG 2014, 73 <juris Rn. 42 m.w.N.>; vgl. zuletzt auch EuGH, Urteil vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 79 ff.). Es ist daher zulässig, dass die Regelungen für das Online-Glücksspiel anders ausgestaltet sind als für den Bereich des terrestrischen Spielangebots, solange sie ebenfalls dem Spielerschutz dienen. Das ist hier der Fall, denn auch für das vom Land Baden-Württemberg veranstaltete Online-Casinospiel gelten gemäß § 2 Abs. 9 GlüStV 2021 die strengen gesetzlichen Vorgaben zum Spielerschutz nach §§ 6a ff. GlüStV 2021 (vgl. zur Spielerschutzkonzeption ausführlich LT-Drucks. 17/8112, S. 58 ff.).

45 (2) Dem Betreiber mehrerer Verbundspielhallen obliegt es zwecks Vermeidung eines Verstoßes gegen § 42 Abs. 2 LGlüG zu entscheiden, mit welcher seiner Spielhallen er an einem Erlaubnis- bzw. Auswahlverfahren teilnehmen möchte (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 25.11.2021 - 6 S 2239/21 -, ZfWG 2022, 85 <juris Rn. 36>, und vom 13.02.2020 - 6 S 279/18 -, n.v.; zur Rechtslage in anderen Bundesländern: OVG Bremen, Beschluss vom 17.06.2025 - 1 B 72/25 -, ZfWG 2025, 528 ; OVG NRW, Beschluss vom 23.04.2025 - 4 B 673/24 -, ZfWG 2025, 300 <juris Rn. 24>; NdsOVG, Beschluss vom 05.09.2017 - 11 ME 258/17 -, ZfWG 2017, 527 <juris Rn. 19>; vgl. auch Mock, Die Rechtsprechung zum Landesglücksspielgesetz – Rückblick und Ausblick, VBlBW 2025, 221 <227>). Hat der Betreiber die Priorisierung bis zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung nicht vorgenommen, steht seinem Erlaubnisanspruch der zwingende Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen und kann ihn die Auswahl eines Konkurrenten daher nicht in eigenen (Verfahrens-)Rechten verletzen.

46 Dem Betreiber steht dagegen nicht die Möglichkeit offen, zunächst mit sämtlichen Spielhallen seines Verbunds an einem Auswahlverfahren teilzunehmen, um dann nach Ergehen einer Auswahlentscheidung seinerseits diejenige Spielhalle auszuwählen, mit der er sich gegen die anderen Erlaubnisbewerber durchgesetzt hat (so wohl auch HambOVG, Beschluss vom 20.10.2020 - 4 Bs 226/18 -, ZfWG 2021, 81 <juris Rn. 108>). Das Erfordernis einer Berücksichtigung sämtlicher potenziell "priorisierungsfähigen" Verbundspielhallen in der behördlichen Auswahlentscheidung lässt sich insbesondere nicht mit dem in Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG wurzelnden Recht der Betreiber auf chancengleichen Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit begründen. Denn es fehlt wegen § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG an einem erlaubnisfähigen Antrag, solange der Spielhallenverbund nicht durch die Entscheidung des Betreibers aufgelöst worden ist, für welche der Spielhallen eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG angestrebt wird. Ist eine (rechtzeitige) Priorisierung mithin notwendige Voraussetzung für die Erlaubnisfähigkeit des Antrags und damit die Teilnahme am behördlichen Auswahlverfahren, kann keine Rede davon sein, dass ihr Unterlassen – wie die Klägerin meint – einen seinerseits verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftigen Verlust des derivativen Teilhaberechts nach Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Es ist auch nicht Sache der Erlaubnisbehörden, gleichsam ersatzweise eine von mehreren Verbundspielhallen eines Erlaubnisbewerbers zu priorisieren und in die Auswahl einzustellen. Denn allein der Betreiber besitzt vertiefte Kenntnisse über die von ihm betriebenen Spielhallen und ist aufgrund seiner Sachkunde in der Lage zu entscheiden, am Weiterbetrieb welcher Spielhalle er unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten das größere Interesse hat (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 05.09.2017 - 11 ME 258/17 -, ZfWG 2017, 527 <juris Rn. 19>; VG Bremen, Beschluss vom 12.07.2023 - 5 V 1296/23 -, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 29.11.2017 - 1 K 2506/15 -, juris Rn. 78).

47 Das Auswahlverfahren ist auch nicht in dem Sinne "standortbezogen", dass allein die örtliche Lage der untereinander den Mindestabstand nach § 42 Abs. 1 LGlüG nicht einhaltenden, jeweils einzeln oder im Verbund betriebenen Spielhallen Gegenstand der behördlichen Abwägung wäre und die wegen des Verbundverbots erforderliche Priorisierung deshalb nach Ergehen einer Auswahlentscheidung vorgenommen werden könnte. Bezugspunkt der Auswahlentscheidung ist vielmehr stets die einzelne gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG zur Erlaubnis gestellte Spielhalle, hinsichtlich der die sonstigen gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen gegeben sein müssen. Denn (Verbund-)Spielhallen können, auch wenn sie an demselben Standort betrieben werden, unterschiedlich gut geeignet sein, den Zielen und Regulierungsvorgaben des Glücksspielstaatsvertrags sowie des Landesglücksspielgesetzes gerecht zu werden und die dem Auswahlverfahren ggf. durch die Behörde zugrunde gelegten weiteren Kriterien zu erfüllen. Dementsprechend stellt die Auswahlentscheidung – entgegen den Annahmen der Klägerin – keinen "Zwischenschritt" im Erlaubnisverfahren dar, der einem unter standortbezogenen Gesichtspunkten ausgewählten Bewerber Raum für die nachträgliche Herstellung der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen ließe, sondern mündet unmittelbar in die Erteilung einer Erlaubnis für die ausgewählte Spielhalle und die Ablehnung der Konkurrenzanträge.

48 bbb) Hieran gemessen, war die Klägerin von der Berücksichtigung in der Auswahlentscheidung ausgeschlossen. Denn sie hatte bis zu dem für die Überprüfung der Auswahlentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids keine ihrer – unstreitig in einem baulichen Verbund im Sinne von § 42 Abs. 2 LGlüG stehenden – Spielhallen "... x" bis "... x" priorisiert.

49 Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, sie sei im Verwaltungsverfahren unter Verstoß gegen § 25 Abs. 1 LVwVfG und den Fairness- und Transparenzgrundsatz nicht auf die Erforderlichkeit einer Priorisierung hingewiesen worden und habe sich hierzu angesichts der damaligen behördlichen Praxis (nicht nur) der Beklagten auch nicht veranlasst sehen müssen, weshalb die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis sie in ihren Verfahrensrechten verletze.

50 Der aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgende Anspruch der Erlaubnisbewerber in Konkurrenzsituationen nach § 42 Abs. 1 LGlüG auf eine den grundrechtlich geschützten Interessen gerecht werdende Auswahlentscheidung bezieht sich zwar auch auf das Verwaltungsverfahren (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -,LVerfGE 34, 3 <juris Rn. 135>; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -, juris Rn. 256 unter Verweis auf BVerfG, Beschlüsse vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 <juris Rn. 65 ff.> und vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113 <juris Rn. 10>). Erforderlich ist daher eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene und den chancengleichen Zugang zur beruflichen Tätigkeit sichernde Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113 <juris Rn. 10>, und vom 13.06.2006 - 1 BvR 1160/03 -, BVerfGE 116, 135 <juris Rn. 64 f.>). Daraus folgt nach der Rechtsprechung des Senats indes nicht, dass sämtliche Auswahlkriterien dem Bewerberkreis im Vorfeld offengelegt werden müssten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2026 - 6 S 1660/24 -, n.v. und vom 27.02.2023 - 6 S 1332/22 -, GewArch 2023, 212 <juris Rn. 14 m.w.N.>). Erst recht sind die Erlaubnisbehörden grundsätzlich nicht gehalten darauf hinzuweisen, dass eine Berücksichtigung von Erlaubnisanträgen im Auswahlverfahren das Vorliegen der (übrigen) gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen nach § 41 Abs. 2 LGlüG erfordert; denn dies versteht sich von selbst.

51 Dass diese Anforderungen an die Fairness und Transparenz des Verwaltungsverfahrens vorliegend verfehlt worden wären und die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen die Klägerin daher in ihrem Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, vermag der Senat nicht zu erkennen. Insbesondere bedurfte es jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen keiner ausdrücklichen Aufforderung an die Klägerin, eine Priorisierung innerhalb des Spielhallenverbunds vorzunehmen.

52 Denn zum einen hat die Klägerin – die entgegen ihrer Darstellung in der mündlichen Verhandlung bereits mit Schreiben der Beklagten vom 19.12.2016 über die Konkurrenzanträge dreier Mitbewerber im 500-Meter-Bereich und damit das Erfordernis einer Auswahlentscheidung informiert worden war – im Verwaltungsverfahren mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass die Beibehaltung des Standortes mit nur einer Spielhallenkonzession für sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht komme. So führte sie mit Schreiben an die Beklagte vom 25.01.2017 (BAS 561) aus, der Standort wäre mit nur einer Spielhalle (à 12 Geldspielgeräte) nicht rentabel zu betreiben und müsste daher ohne die begehrte Härtefallbefreiung "gänzlich geschlossen werden". In ihrer Stellungnahme vom 07.06.2017 (BAS 717) erklärte die Klägerin, dass sie ggf. bereit sei, die Anzahl der Spielhallen auf vier zu reduzieren und so die "unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten höchstmögliche Anpassung vorzunehmen". Diese Ausführungen implizieren, dass die Klägerin an der Erteilung einer Erlaubnis nur für eine der Spielhallen nicht interessiert war. Anderslautende Mitteilungen erfolgten bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids nicht.

53 Zum anderen hat die Beklagte der Klägerin die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Antrags aufgrund des Verbundverbots – und damit die Notwendigkeit einer Priorisierung – im Verwaltungsverfahren aber auch deutlich vor Augen geführt. Bereits im Anhörungsschreiben vom 18.05.2017 war der Klägerin mitgeteilt worden, dass eine Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen beabsichtigt sei, weil diese im Gegensatz zur Klägerin einen gesetzeskonformen Betrieb mit einer Einzelkonzession gewährleisten könne, und einer Erlaubniserteilung an die Klägerin u.a. das Verbundverbot nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG entgegenstehe. Nachdem die Klägerin daraufhin ihr "Anpassungskonzept" vom 07.06.2017 vorgelegt hatte, teilte ihr die Beklagte unter dem 06.07.2017 mit, dass eine Erlaubniserteilung wegen des Verbundverbots auch bei der in Aussicht gestellten Rückführung auf vier Spielhallen ausgeschlossen sei und es daher bei der "angekündigten Auswahlentscheidung" bleiben werde. Damit konnte für die Klägerin kein Zweifel daran bestehen, dass sie sich – im Wege der Priorisierung – auf eine der Verbundspielhallen festlegen musste, um die Erlaubnisfähigkeit ihres Antrags herbeizuführen und im Auswahlverfahren berücksichtigt werden zu können. Spätestens aber nach Erlass des ablehnenden Bescheids vom 07.08.2017, in dessen Begründung abermals auf das Verbundverbot verwiesen wurde (S. 15 f.), hätte sich die Klägerin veranlasst sehen können und müssen, bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens im Jahr 2022 eine Priorisierung vorzunehmen. Dass seitens der Beklagten in einem anderen Erlaubnisverfahren der Eindruck erweckt worden sein mag, es könne nach einer bereits getroffenen Auswahlentscheidung eine Verbundspielhalle priorisiert werden (vgl. das als Anlage zur Berufungsbegründung vorgelegte Anhörungsschreiben vom 18.05.2017), rechtfertigt keine andere Bewertung. Denn im vorliegenden Verfahren hatte die Beklagte, wie bereits ausgeführt, sowohl mit ihrem – ebenfalls vom 18.05.2017 datierenden – Anhörungsschreiben als auch mit dem Schreiben vom 06.07.2017 sowie in der Begründung des Bescheids vom 07.08.2017 deutlich gemacht, dass das Verbundverbot einer Erlaubniserteilung an die Klägerin entgegensteht.

54 Anders als die Klägerin meint, gebietet auch die in ihrem Schriftsatz vom 27.04.2026 in Bezug genommene Unterlage des Wirtschaftsministeriums vom 28.07.2016 zu Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung der Härtefallregelung und der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen (vgl. ....................., abgerufen am 28.04.2026) keine abweichende Bewertung. Abgesehen davon, dass diese an die nachgeordneten Behörden gerichteten Anwendungshinweise bzw. -empfehlungen den Senat bei der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes und des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht binden, heißt es in dem von der Klägerin zitierten Hinweis Nr. 47 lediglich, dass die Erlaubnisbehörde nach § 25 Abs. 1 i.V.m. § 31 Abs. 2, 3 LVwVfG die Möglichkeit habe, einem Antragsteller, der die erforderliche "Konkretisierung", d.h. die ihm obliegende Auswahl einer Verbundspielhalle, nicht vorgenommen habe, eine Frist zur Abgabe einer entsprechenden Erklärung zu setzen, verbunden mit dem Hinweis darauf, dass das Verwaltungsverfahren nach fruchtlosem Ablauf der Frist nicht weiter betrieben werden könne bzw. die Erlaubnis wegen des Verbundverbots versagt werden müsse. Ob sich aus den §§ 25, 31 LVwVfG tatsächlich eine Befugnis der Behörde ableiten lässt, Erlaubnisbewerbern im Auswahlverfahren um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis eine Frist zur Vornahme der Priorisierung mit ausschließender Wirkung zu setzen, bedarf aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Klärung. Denn die hier erst im Klageverfahren erfolgte Priorisierung durch die Klägerin bleibt nicht infolge des Ablaufs einer behördlicherseits gesetzten (Präklusions-)Frist, sondern deswegen unberücksichtigt, weil es bis zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an einem erlaubnisfähigen Antrag gefehlt hat (s.o.).

55 Eine Pflicht der Beklagten oder des Regierungspräsidiums, durch ausdrückliche Aufforderung der Klägerin zur Priorisierung einer Verbundspielhalle auf die Beseitigung des Erlaubnisversagungsgrundes nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG hinzuwirken, lässt sich schließlich auch nicht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ableiten. Danach soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Diese Voraussetzungen lagen hier nicht vor. Die Klägerin, die nicht nur eine spielhallenrechtliche Vollerlaubnis, sondern daneben auch eine Härtefallbefreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und Abs. 2 LGlüG beantragt hatte, und die im Laufe des Verfahrens mehrfach auf das Verbundverbot hingewiesen worden war, konnte über das Erfordernis der Auflösung ihres Spielhallenverbundes durch eine Priorisierung nicht im Unklaren gewesen sein. Unabhängig davon könnte eine etwaige Verletzung der behördlichen Beratungs- und Hinweispflicht ohnehin keinen Anspruch herbeiführen, der nach dem materiellen Fachrecht nicht gegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.07.2015 - 8 C 8.14 -, NVwZ 2016, 248 <juris Rn. 16 m.w.N.>), und würde daher nichts daran ändern, dass die Klägerin, die die ihr obliegende Priorisierung unterlassen hat, in der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigt werden konnte.

56 Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag der Klägerin, durch zeugenschaftliche Einvernahme einer Sachbearbeiterin der Beklagten Beweis zu der Frage zu erheben, ob diese "im damals durchgeführten Auswahlverfahren die verfahrensrechtliche Anforderung gestellt hat, im Vorfeld der Auswahlentscheidung eine der im Verbund betriebenen Spielhallen zu priorisieren", war mangels Entscheidungserheblichkeit nicht zu entsprechen. Auch ohne eine solche "verfahrensrechtliche Anforderung" hätte sich die Klägerin – wie bereits ausgeführt – spätestens im Widerspruchsverfahren zur Priorisierung einer ihrer Spielhallen veranlasst sehen müssen, nachdem ihr in den Schreiben der Beklagten vom 18.05.2017, vom 06.07.2017 und zuletzt auch im Bescheid vom 07.08.2017 ein Verstoß gegen das Verbundverbot entgegengehalten worden war.

57 ccc) Stand der Klägerin sonach in Ermangelung eines erlaubnisfähigen Antrags kein Anspruch auf Berücksichtigung in der Auswahlentscheidung zu, kommt es auf die im Schriftsatz vom 27.04.2026 unter Verweis auf die Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte zu abweichendem Landesrecht aufgeworfene Frage, ob es in Baden-Württemberg an einer dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts genügenden Festlegung von Auswahlkriterien fehlt und sich die Auswahlentscheidung deswegen als rechtswidrig erweist, nicht an.Aus dem Landesglücksspielgesetz und dem Glücksspielstaatsvertrag geht im Übrigen hinreichend hervor, dass zur Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung zwar ein begrenztes legales Glücksspielangebot gewährleistet werden soll (vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV 2021), nach dem Willen des Gesetzgebers aber möglichst wenig Anreiz zum Spielen geschaffen werden soll, um das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (vgl. § 1 Nr. 1 GlüStV 2021) sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (vgl. § 1 Nr. 3 GlüStV 2021). Einer näheren gesetzlichen Konkretisierung des heranzuziehenden Abwägungsmaterials, das sich regelmäßig erst aus den Umständen des Einzelfalls ergibt, bedurfte es nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 22.11.2023 - 6 S 1625/23 -, ZfWG 2024, 88 <juris Rn. 13>, und vom 23.05.2022 - 6 S 3214/21 -, n.v.; vgl. auch VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -,LVerfGE 34, 3 <juris Rn. 136, 150>).

58 b) Die Verpflichtungsklage ist ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhallen "... x ... x" oder die Spielhalle "... x" bzw. auf eine Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

59 aa) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Dies gilt namentlich mit Blick auf die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen bzw. zwingenden Versagungsgründe des § 41 Abs. 2 LGlüG. Hinsichtlich der Frage der Rechtmäßigkeit einer möglicherweise in diesem Zusammenhang in Rede stehenden Auswahlentscheidung ist indes auf den Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde als letzter Verwaltungsentscheidung abzustellen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 58>).

60 bb) Der mit dem Hauptantrag begehrten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die drei Verbundspielhallen ("... x" bis "... x") steht im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zum einen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen (s.o.). Zum anderen halten die drei Spielhallen den nach § 42 Abs. 1 LGlüG erforderlichen Mindestabstand von 500 m zur Spielhalle "..." der Beigeladenen nicht ein, deren Betrieb – wie bereits ausgeführt – aufgrund einer die Klägerin bezogen auf den insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids nicht in ihren Rechten verletzenden Auswahlentscheidung erlaubt worden ist, und sind deswegen nicht erlaubnisfähig (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Mit der Unterschreitung des Mindestabstands zur Spielhalle der Beigeladenen steht auch der hilfsweise begehrten Erlaubniserteilung für die Spielhalle "... x" der zwingende Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 1 LGlüG entgegen.

61 Den erstinstanzlich ferner geltend gemachten Anspruch auf eine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. verfolgt die Klägerin im Berufungsverfahren nicht weiter.

62 c) Die Klage ist auch mit dem letzten, auf die Aufhebung der Schließungsanordnung in Ziffer 4 des Bescheids vom 07.08.2017 gerichteten Hilfsantrag nicht begründet. Die Untersagung des weiteren Betriebs der Verbundspielhallen ist im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 - 1 C 20.78 -, GewArch 1982, 200 <juris Rn. 15>; SächsOVG, Beschluss vom 08.07.2025 - 6 A 399/21 -, juris Rn. 22; Winkler, in: Ennuschat/Wank/Winkler, Gewerbeordnung, 9. Aufl. 2020, § 15 Rn. 41) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

63 Die Betriebsuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in der auf den Fall einer fehlenden Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG anwendbaren Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, ZfWG 2015, 383 <juris Rn. 6 f.>). Deren tatbestandliche Voraussetzungen sind erfüllt, nachdem die Klägerin nicht über eine Spielhallenerlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG verfügt und eine solche nach dem Vorgesagten auch nicht beanspruchen kann.

64 Die Schließungsanordnung leidet auch nicht an Ermessensfehlern nach § 114 Satz 1 VwGO.

65 Soweit die Klägerin geltend macht, es bestehe zumindest hinsichtlich der im gerichtlichen Verfahren priorisierten Spielhalle "... x" ein Duldungsanspruch, trifft das nicht zu. Im Fall von Bestandsspielhallen geht der Senat zwar grundsätzlich davon aus, dass sich ein der Schließungsanordnung entgegenstehender Duldungsanspruch aus dem Recht auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG herleiten lässt, wenn alle gesetzlichen Anforderungen an die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 41 Abs. 2 LGlüG erfüllt werden und es an der Durchführung eines ordnungsgemäßen Auswahlverfahrens zwischen zueinander in Abstandskonkurrenz stehenden Spielhallen unter Beteiligung der Spielhalle des jeweiligen Antragstellers bislang fehlt, so dass die Erfolgsaussichten eines solchen Auswahlverfahrens als offen einzustufen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, ZfWG 2023, 537 <juris Rn. 17>). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, nachdem eine die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzende Auswahlentscheidung getroffen worden ist und die Erteilungsvoraussetzungen gemäß § 41 Abs. 2 LGlüG (auch) in Bezug auf die Spielhalle "... x" nicht gegeben sind (s.o.).

66 Die Schließungsanordnung begegnet schließlich auch mit Blick auf die Länge der gewährten Abwicklungsfrist bis zum 31.12.2017 keinen ermessensrechtlichen Bedenken.

67 III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO aus Gründen der Billigkeit der Klägerin aufzuerlegen, da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

68 Für die Erklärung der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist vorliegend kein Raum, da die Klägerin infolge ihrer vollständigen Kostentragung keinen Kostenerstattungsanspruch hat.

69 IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

70 Beschluss

71 vom 28. April 2026

72 Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20.11.2024 für beide Rechtszüge auf jeweils 318.000,-- EUR festgesetzt.

73 Gründe

74 Die Streitwertfestsetzung und die Änderung der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 54.1 und Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013. Sie folgt im Ausgangspunkt der von den Beteiligten nicht beanstandeten und auf den Angaben der Klägerin zum Jahresgewinn der streitgegenständlichen Spielhallen beruhenden Festsetzung durch das Verwaltungsgericht. Die Anfechtung der Dritterlaubnis erhöht den Streitwert nicht (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.05.2025 - 6 S 1860/23 -, juris Rn. 9, und Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 67>). Für den eigenständigen Streitgegenstand der Betriebsuntersagung ist jedoch nach Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs derselbe Betrag in Ansatz zu bringen wie für die begehrte Erlaubnis selbst (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.06.2025 - 6 S 95/25 -, juris Rn. 30); hieraus ergibt sich der festgesetzte Gesamtstreitwert.

75 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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