Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00143
Urteil
der 3. Kammer
vom 13. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
Gemeinde A,vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C,vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
**betreffend
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
(Fahrbewilligung),**
hat sich ergeben:
I.
A. Die
Firma von C, die E AG, ist seit 2013 Eigentümerin des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 in A, auf welchem sich ein 1972 rechtmässig erstelltes
einfaches Wochenendhaus befindet. Das Grundstück befindet sich ausserhalb des
Siedlungsgebiets und ist planungsrechtlich der Landwirtschaftszone zugewiesen,
soweit es nicht als Wald gilt. Die Zufahrtsstrasse zum Grundstück ist mit einem
Fahrverbot belegt. Der Hauptwohnsitz von C und seiner Ehefrau F befindet sich
an der G-Strasse 03 in H.
Auf Gesuch von C vom 21. Juni 2014 erteilte ihm der
Gemeinderat A eine Bewilligung zur Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 01, gültig
vom 14. Juli 2014 bis 14. Juli 2015, nach welcher "diverse
Fahrer" unter der Adresse "G-Strasse 03, H" berechtigt
waren, mit einem Fahrzeug über den mit einem Fahrverbot belegten Gebiet K
zum Grundstück Kat.-Nr. 01 zu fahren.
B. Am 23. Oktober
2014 stellte die Kantonspolizei bei einer Kontrolle der Liegenschaft auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 fest, dass das Wochenendhaus unter dem Namen "I"
als SM-Etablissement betrieben wurde und für die gewerbsmässige Prostitution
umgenutzt worden war. Am 24. November 2015 lehnte die Baudirektion des
Kantons Zürich die nachträgliche Bewilligung für die Umnutzung zum Zweck der
gewerbsmässigen Prostitution ab. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 7. März
2016 wurden C die baurechtlichen Entscheide eröffnet.
C. Am
- Juni 2015 widerrief der Gemeinderat A die Fahrbewilligung, nachdem
festgestellt worden war, dass diese von C vervielfältigt und von diversen
Fahrzeughaltern benutzt worden war. Am 6. Juli 2015 erteilte ihm der Gemeinderat A eine neue Bewilligung zur Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 01, gültig vom
- Juli 2015 bis 8. Juli 2016, nach welcher C und F, G-Strasse 03,
H berechtigt sind, mit dem Fahrzeug mit dem Kontrollschild 02 über das mit
einem Fahrverbot belegten Gebiet K zu ihrem Grundstück zu fahren.
II.
Am 22. Juni 2015 erhob C beim Statthalteramt J Rekurs
gegen den Widerruf der Fahrbewilligung, gültig vom 14. Juli 2014 bis
14. Juli 2015. Das Statthalteramt überwies den Rekurs am 13. Juli
2015 an den Bezirksrat J. Sodann erhob C am 29. Juli 2015 auch gegen die
neue Fahrbewilligung, gültig vom 9. Juli 2015 bis 8. Juli 2016,
Rekurs. Der Bezirksrat J vereinigte die beiden Rekursverfahren und schrieb den
Rekurs vom 22. Juni 2015 gegen den Widerruf der nunmehr abgelaufenen
Fahrbewilligung ab. Den Rekurs vom 29. Juli 2015 gegen die Neuerteilung
der Bewilligung hiess der Bezirksrat am 10. Februar 2016 gut und wies den
Gemeinderat A an, C für die Zeit vom 14. Juli 2015 bis 14. Juli 2016
für das Befahren des Gebiets K eine Fahrbewilligung, lautend auf "diverse
Fahrer", die nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder
beschränkt ist, zu erteilen. Die Fahrbewilligung sei mit der ausdrücklichen
Auflage zu verbinden, dass für das Befahren des Gebiets K vom jeweiligen
Fahrzeuglenker stets das Original mitzuführen sei.
III.
Hiergegen erhob die Gemeinde A am 10. März 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekurs sei insofern aufzuheben,
als die Gemeinde A angewiesen werde, C für den Zeitraum vom 14. Juli 2015
bis 14. Juli 2016 eine Fahrbewilligung, die auf "Diverse Fahrer"
laute und nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder beschränkt sei,
auszustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten von C.
C liess am 3. Mai 2016 auf die Beschwerde antworten.
Die Gemeinde A reichte ihre Replik am 23. Mai 2016 ein. Die Duplik des
Beschwerdegegners erfolgte am 3. Juni 2016, wozu die Beschwerdeführerin am
22. Juni 2016 Stellung nahm. Am 6. Juli 2016 reichte der
Beschwerdegegner die Quadruplik ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die
Beschwerdeführerin rügt die Verletzung ihrer Autonomie, sodass sie gemäss
§ 21 Abs. 2 lit. b. VRG beschwerdelegitimiert ist (Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 118 ff., insbes. N. 121 und
123). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten. Streitgegenstand bildet die am 8. Juli 2016
abgelaufene Fahrbewilligung. Indessen kann vom Erfordernis des aktuellen
Interesses abgesehen werden, da sich die aufgeworfenen Fragen für eine
Fahrbewilligung gültig ab Juli 2016 wieder stellen können (Bertschi, § 21
N. 25 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines
Augenscheins. Ein solcher wäre jedoch nur geboten, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund
ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 79). Vorliegend ist der entscheidrelevante Sachverhalt aus den Akten hinreichend
ersichtlich, weshalb sich die Durchführung eines Augenscheins erübrigt.
3.
3.1 Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und § 39 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 ist es der Gemeinde A erlaubt, über
ihr Strassengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften
zu erlassen. Gemäss Art. 20 der kommunalen Polizeiverordnung vom 6. Februar
2006 macht der Gemeinderat die Benützung von Strassen, wenn deren Benützung
entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist, von einer Bewilligung
abhängig. Die Gemeinde ist in diesem ortspolizeilichen Bereich autonom und
geniesst eine erhebliche Entscheidungsfreiheit (Art. 50 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999; Art. 85 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; vgl. zum Ganzen
BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).
3.2 Die Gemeinde A war demnach unbestritten befugt,
den sich in der Landwirtschaftszone in einem Naherholungsgebiet befindenden
Flurweg im Gebiet K mit einem allgemeinen Fahrverbot zu belegen. Das
Befahren des Gebiets K für nicht landwirtschaftliche Zwecke geht über
seinen bestimmungsgemässen Gebrauch hinaus und stellt gesteigerten Gemeingebrauch
dar, wofür eine Fahrbewilligung erforderlich ist. Dieses Vorgehen wird grundsätzlich
auch vom Beschwerdegegner als rechtmässig anerkannt. Uneinigkeit herrscht vorliegend
über die Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme.
4.
4.1 Der
Bezirksrat war – anders als das Verwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) – grundsätzlich
auch zur Angemessenheitskontrolle im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. c
VRG verpflichtet. Insoweit ist eine Überprüfung der infrage stehenden
Interessen, wie es die Vorinstanz getan hat, nicht zu beanstanden, sofern dadurch
nicht in Überschreitung der Prüfungsbefugnis die Gemeindeautonomie verletzt wird
(vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1). Im Rekursentscheid wurde
mit keinem Wort auf die Gemeindeautonomie
eingegangen, welche der Beschwerdeführerin in dieser Streitangelegenheit zukommt.
Schon deswegen liegt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 20 Abs. 1
lit. a VRG vor, fällt doch die Nichtanwendung eines im konkreten Fall
massgebenden Rechtssatzes auch unter diese Bestimmung (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 20 N. 12 mit Hinweisen). Aus prozessökonomischen
Gründen ist indessen auf eine Rückweisung zwecks erneuter Beurteilung unter
Einbezug der Wahrung der Gemeindeautonomie zu verzichten, und es ist im
Folgenden unter Berücksichtigung des genannten Gesichtspunkts zu prüfen, ob der
angefochtene Rekursentscheid im Ergebnis einer Ermessensüberschreitung gleichkommt.
4.2 Wie
erwähnt, geniesst die Gemeinde einerseits im vorliegenden Bereich eine erhebliche
Gestaltungs- bzw. Entscheidungsfreiheit, was von der Rekursbehörde zu respektieren
ist. Die Rekursinstanz darf daher nicht ohne Weiteres eine eigene,
gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit vornehmen.
Andererseits kommt der Gemeindeautonomie aber auch kein allgemeiner Vorrang zu,
sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen
genügend Rechnung zu tragen (vgl. Donatsch, § 20 N. 59 und
N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich der Gewährung eines
effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der Gemeindeautonomie ist eine
wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche
Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten
privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (VGr, 4. Dezember
2014, VB.2014.00124, E. 4.3 mit Hinweisen).
4.3 …
4.4 …
5.
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Demgemäss erkennt die
Kammer:
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Mitteilung an …