VB.2011.00239•Lack of power of attorney defeats appeal in parole-release case
VB.2011.00239Tribunal Administrativo / Divisão 313 de mai. de 2011Dismissed
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The Zurich Administrative Court dismissed the appeal against a non-entry decision in a conditional-release matter. It held that the lawyer had filed the earlier administrative appeal without a valid written power of attorney and that no implied mandate could be inferred. The court rejected reliance on mandatory defense rules and on the constitutional right to a court, emphasizing that conditional release is a sentence-execution matter handled by administrative authorities. The lower authority’s refusal to hear the merits and its cost order were upheld. Court costs were split equally between the two appellants, and no party compensation was granted.
§ 22 VRG; Art. 29a BV; Art. 86 StGB; conditional release in sentence-execution proceedings; requirement of procedural authority to appeal. A recourse filed in another person’s name is valid only if a written power of attorney exists or a mandate can clearly be inferred from the circumstances. A prior mandate in the criminal proceedings does not continue automatically into post-judgment sentence-execution proceedings. Such proceedings fall within administrative, not criminal, jurisdiction; therefore the rules on mandatory defense under Art. 130 StPO do not apply. Art. 29a BV guarantees access to a judicial authority but does not entitle counsel to initiate proceedings for a former client without authorization. Where the defect lies with the representative, the causal principle permits cost allocation against the person causing the procedural deficiency.
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2011.00239
Urteil
der Einzelrichter
vom 13. Mai 2011
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
1.A, vertreten durch RA B,
2.RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Justizvollzug Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend bedingte Entlassung nach Art. 86 StGB,
hat sich ergeben:
I.
A befindet sich zurzeit in der Justizvollzugsanstalt C im Strafvollzug. Sein Gesuch um Gewährung der bedingten Entlassung im Sinn von Art. 86 des Strafgesetzbuchs (StGB) wies das Amt für Justizvollzug, Abteilung Strafvollzug der Bewährungs- und Vollzugsdienste, am 17. Februar 2011 ab.
II.
Gegen die Verfügung vom 17. Januar 2011 erhob Rechtsanwalt B am 14. Februar 2011 im Namen von A Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern (nachfolgend Justizdirektion). Er beantragte, den Entscheid aufzuheben und dem Verurteilten die bedingte Entlassung zu gewähren. Die Justizdirektion räumte ihm am 15. Februar 2011 eine zehntägige Frist ein, um eine Vollmacht von A für das vorliegende Verfahren einzureichen. Bei Säumnis würde auf den Rekurs nicht eingetreten. Am 4. März 2011 trat die Justizdirektion auf den Rekurs nicht ein und auferlegte RA B die Verfahrenskosten.
III.
Dagegen erhob RA B am 11. April 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung vom 4. März 2011 sei ersatzlos aufzuheben. Sodann sei das Verfahren in der Folge zur materiellen Prüfung der Frage der bedingten Entlassung (und materiellen Behandlung des Rekurses vom 14. Februar 2011) an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Amts für Justizvollzug. Am 19. April 2011 beantragte die Justizdirektion die Abweisung der Beschwerde von RA B. Derselbe Antrag wurde für den Fall gestellt, dass A eine Vollmacht nachreichen würde, ansonsten auf dessen Beschwerde nicht einzutreten sei. Nach Einräumung einer Nachfrist reichte RA B am 26. April 2011 eine von A am 24. April 2011 unterzeichnete Vollmacht betreffend "Verfügung vom 17. Januar 2011" sowie eine Eingabe mit dem Antrag auf Beizug der migrationsrechtlichen Akten ein. Am 27. April 2011 ging hierorts eine von A am 22. April 2011 unterzeichnete, in englischer Sprache abgefasste Vollmacht betreffend "RELEASE OF CUSTODY" ein. Das Amt für Justizvollzug verzichtete am 29. April 2011 auf eine Beschwerdeantwort.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Die Behandlung von Beschwerden betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit, sofern kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und § 38b Abs. 2 VRG). Da dem vorliegenden Fall keine solche Bedeutung zukommt, ist er durch den Einzelrichter zu behandeln. Weil sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Vorliegend ist der vorinstanzliche Entscheid zu prüfen, worin mangels Prozessvollmacht des Beschwerdeführers 1 nicht auf den Rekurs eingetreten wurde. Hingegen bildet die verweigerte Gewährung der bedingten Entlassung im Sinn von Art. 86 StGB bzw. die materielle Prüfung der bedingten Entlassung nicht Gegenstand des Verfahrens. Auf die entsprechenden Ausführungen in der Beschwerdeschrift ist nicht weiter einzugehen. Da die migrationsrechtliche Thematik ebenfalls die materielle Prüfung der bedingten Entlassung betrifft, ist der Antrag des Beschwerdeführers 2, die migrationsrechtlichen Akten beizuziehen, abzuweisen.
2.
Ein Rekurs, der nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist nur gültig, wenn die nötigen schriftlichen, vom Vollmachtgeber unterzeichneten Vollmachten vorliegen; die Bevollmächtigung kann sich aber auch stillschweigend aus den Umständen ergeben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 22 N. 16).
3.
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden könne es nicht angehen, unter den gegebenen Umständen das Eintreten auf den Rekurs von einer formellen Vollmacht abhängig zu machen. Wegen des drohenden Fristenlaufs und aufgrund der Sorgfaltspflicht sei der Beschwerdeführer 2 gezwungen gewesen, einen Rekurs rechtzeitig zu verfassen. Es stelle sich aufgrund der neuen Gesetzgebung (Art. 130 Abs. 1 lit. c der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO]) ohnehin die Frage, ob bei einer solch entscheidenden Frage wie die Gewährung der bedingten Entlassung der Anwalt des Betroffenen nicht von Amtes wegen ein Mitsprache- oder zumindest ein Recht zur Antragsstellung hätte. Der Beschwerdeführer 1 müsse schliesslich auch gestützt auf den Grundsatz der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) ein Recht darauf haben, dass im Fall – auch einer vollmachtlosen – Rekursanhebung die freiheitsbeschränkende Anordnung eine materielle Überprüfung erfahre.
4.
4.1 Da im Rahmen des Rekursverfahrens offensichtlich keine Prozessvollmacht des Beschwerdeführers 1 an den Beschwerdeführer 2 vorlag, gilt es nachfolgend zu prüfen, ob sich die streitbetroffene Bevollmächtigung stillschweigend aus den Umständen ergab.
4.2 Zunächst ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer 2 die Interessenwahrung im vorinstanzlichen Verfahren keinesfalls gestützt auf seine frühere Mandatierung durch den Staat als amtlich bestellter Verteidiger im Strafverfahren (vgl. § 12 Abs. 2 der kantonalen Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 [StPO ZH], in Kraft bis 31. Dezember 2010) herleiten kann. Denn jenes Mandat endete spätestens mit der Rechtskraft des Strafurteils vom 1. März 2010 (dazu auch hinten E. 4.3). Zweifelhaft erscheint es sodann, ob während des Rekursverfahrens überhaupt ein Mandats- bzw. Auftragsverhältnis im Sinn von Art. 394 ff. des Obligationenrechts (OR) zwischen den Beschwerdeführenden bestand: Offensichtlich leistete der Beschwerdeführer 1 den Kostenvorschuss nicht, den der Beschwerdeführer 2 zur Bedingung machte, um in der Angelegenheit überhaupt erst tätig zu werden. Ferner kann mit Zusendung eines Entscheids der Vollzugsbehörde ohne weitere Angaben nicht bereits auf eine Mandatierung geschlossen werden; vielmehr hätte sich der Beschwerdeführer 2 in der Folge nach Massgabe der ihm zukommenden anwaltlichen Sorgfaltspflicht beim Beschwerdeführer 1 über das weitere Vorgehen informieren und instruieren lassen müssen. Dies drängte sich schon deshalb auf, da das Schreiben vom 31. Januar 2011 an den Beschwerdeführer 1 in deutscher Sprache abgefasst war, womit dieser angesichts der geltend gemachten Sprachprobleme Mühe bekunden musste. Zudem ging der Beschwerdeführer 2 offenbar selbst von geringen Chancen bezüglich einer bedingten Entlassung vor dem Strafende aus. Mit der bis 22. Februar 2011 dauernden 30-tägigen Rekursfrist im Sinn von § 22 Abs. 1 VRG verfügte der Beschwerdeführer 2 über genügend Zeit, um Instruktionen einzuholen. Das Vorbringen, ein Zuwarten über den 14. Februar 2011 hinaus hätte mit seinen Ferien kollidiert, stösst angesichts der besagten anwaltlichen Sorgfaltspflicht von vornherein ins Leere. Im Übrigen war es dem Beschwerdeführer 2 im Beschwerdeverfahren nunmehr möglich, innert der angesetzten Frist von zehn Tagen eine vom Beschwerdeführer 1 unterzeichnete schriftliche Vollmacht beizubringen.
4.3 Die Gewährung der bedingten Entlassung im Sinn von Art. 86 StGB stellt ein Verfahren im Rahmen des Strafvollzugs dar. Gemäss Art. 123 Abs. 2 BV und Art. 372 Abs. 1 StGB, wonach die Kantone die Strafurteile zu vollstrecken haben, obliegen der Justizdirektion alle im Zusammenhang mit dem Vollzug strafrechtlicher Sanktionen anfallenden Aufgaben und Entscheide, die nicht ausdrücklich anderen Instanzen übertragen sind (§ 14 Abs. 1 des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006). Gemäss § 5 lit. a der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV) vollzieht das Amt für Justizvollzug die von züricherischen Gerichten und Strafverfolgungsbehörden ausgesprochenen Freiheitsstrafen und Massnahmen sowie die Anordnungen von gemeinnütziger Arbeit. Die Bewährungs- und Vollzugsdienste als eine der Hauptabteilungen des Amts für Justizvollzug im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. a JVV regeln insbesondere die Vorbereitung, Durchführung und Beendigung der Aufträge gemäss § 5 lit. a JVV (§ 8 lit. a JVV) und entscheiden somit in erster Instanz über die Gewährung der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe. Die Anordnungen des Amts für Justizvollzug bzw. der Bewährungs- und Vollzugsdienste können mit Rekurs nach §§ 19 ff. VRG angefochten werden (§ 167 VRG). Demnach ist das Verfahren betreffend Gewährung der bedingten Entlassung nach dem Zweidritteltermin ein Verfahren vor Verwaltungs- und nicht vor Strafbehörden. Daran ändert sich durch die per
4.4 Art. 29a BV gewährleistet, dass jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde hat. Im Rahmen des nunmehr gesetzlich vorgesehenen Weiterzugs von verwaltungsinternen Entscheiden an das Verwaltungsgericht in Angelegenheiten betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug ist der Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde im Kanton Zürich garantiert (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009, S. 71 f.). Dies gilt auch in Fällen betreffend die Gewährung der bedingten Entlassung im Sinn von Art. 86 StGB. Gestützt auf Art. 29a BV kann daraus indessen kein Recht für Anwälte abgeleitet werden, im Namen eines ehemaligen Klienten ohne dessen Bevollmächtigung vor einer Verwaltungsbehörde Rekurs zu erheben, wie es der Beschwerdeführer 2 behauptet.
4.5 Somit sind keine Umstände ersichtlich, die auf eine stillschweigende Bevollmächtigung des Beschwerdeführers 2 zur Rekurserhebung für den Beschwerdeführer 1 schliessen lassen. Die Vorinstanz ging zutreffend davon aus, dass im Rahmen des Rekursverfahrens keine Prozessvollmacht vorlag, weshalb sie auf den Rekurs in der Folge nicht eintrat.
5.
Unter diesen Umständen und nach Massgabe des Verursacherprinzips ist die vorinstanzliche Kostenauflage nicht zu beanstanden (vgl. § 13 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 860.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an…
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Whether the lawyer had authority to file the administrative appeal for the inmate
No. The record did not show a written power of attorney, and no circumstances established an implied mandate.
A prior criminal-defense mandate had ended with the final criminal judgment; the lawyer did not obtain timely instructions, and later-submitted authorizations did not cure the lack of authority for the initial filing.
Whether the lawyer could rely on mandatory defense rules or the right to a court under Art. 29a BV to file without authorization
No. The conditional-release procedure is a matter of sentence execution before administrative authorities, so mandatory criminal-defense rules do not apply; Art. 29a BV does not create a right for a lawyer to appeal without authorization.
The court distinguished administrative sentence-execution proceedings from criminal proceedings and held that access to a judge does not remove the need for procedural authorization.
Whether the lower authority's non-entry decision and cost order should be annulled
No. The refusal to enter the appeal was correct, and the cost order was consistent with the causal principle.
Because no valid power of attorney existed, the lower authority properly declined to hear the merits and could charge costs to the person causing the procedural defect.
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