S1 13 195
JUGEMENT DU 11 JUIN 2014
Tribunal cantonal du Valais
Cour des assurances sociales
Composition : Eve-Marie Dayer-Schmid, présidente ; Jean-Bernard Fournier et Jean-
Pierre Zufferey, juges ; Valentine Rossier, greffière ad hoc
en la cause
X_________, recourante
contre
CAISSE CANTONALE DE CHÔMAGE
(gains intermédiaires hors UE/AELE, art. 24 al. 1 LACI, droit aux indemnités
compensatoires)
Faits
A. X_________, née le xxx 1984, est au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation par
l’assurance chômage, pour la période du 5 juillet 2012 au 4 juillet 2014. Son gain
assuré est de 3564 fr. pour une disponibilité pleine.
Le 5 août 2013, elle a remis son formulaire d’indications de la personne assurée (IPA)
sur lequel elle a mentionné avoir travaillé pour A_________, diplomate suisse en poste
en B_________, en qualité de garde d’enfants, pour un taux de 40%. Le lieu d’activité
était au domicile du prénommé, diplomate à C_________, le contrat de travail écrit
indiquant une activité du 1er juillet au 31 août 2013 pour un salaire mensuel de 1000 fr.
B. Le 22 août 2013, la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse) n’a pas
reconnu le droit à l’indemnité de chômage de X_________ pour la période du 1er juillet
au 31 août 2013, aux motifs que, selon la circulaire relative à l’indemnité de chômage,
seul un gain intermédiaire réalisé dans un Etat de l’UE/AELE pouvait induire le
versement d’indemnités compensatoires. B_________ ne faisant pas partie des Etats
membres, l’assurée ne pouvait donc pas y prétendre.
Le 18 septembre 2013, la Caisse a reçu l’opposition de X_________ contre la décision
précitée. L’assurée a conclu principalement à son annulation ainsi qu’à la
reconnaissance de son droit à l’indemnité de chômage pour la période du 1er juillet au
31 août 2013. Subsidiairement, elle a demandé à ce que la décision attaquée soit
réformée dans le sens que son indemnité chômage soit reconnue pour la période
précitée. X_________ a affirmé que, ayant travaillé pour et chez un diplomate suisse,
l’activité effectuée ne saurait être considérée hors UE/AELE, la Caisse cantonale de
chômage ayant fait preuve de formalisme excessif et d’arbitraire en rendant sa
décision en ce sens. Enfin, elle a réclamé la protection de sa bonne foi face à
l’administration qui lui avait donné des informations erronées.
C. Le 23 octobre 2013, la Caisse a rejeté l’opposition de X_________ et a confirmé la
décision du 22 août 2013.
Elle a considéré que seul un gain intermédiaire réalisé dans un Etat de l’UE/AELE
pouvait induire le versement d’indemnités compensatoires et a constaté que l’assurée
avait travaillé hors UE/AELE, le fait d’avoir travaillé pour et chez son beau-frère,
diplomate en B_________, n’étant pas susceptible de modifier le principe de
territorialité. La Caisse a encore précisé que le domicile d’un diplomate ne bénéficiait
pas du statut d’extraterritorialité, mais uniquement de l’immunité diplomatique.
Elle a également considéré que la simple application des directives du Service de
l’économie (SECO), ne constituait pas un formalisme excessif et que les directives
précitées se fondaient sur l’article 5 du règlement 883/2004 du Parlement européen du
29 avril 2004 (ci-après : RB) qui distinguait le gain intermédiaire perçu hors Etat
membre et celui perçu dans un Etat membre, distinction qui ne relevait en rien de
l’arbitraire.
Enfin, la Caisse a considéré que X_________, en invoquant la protection de sa bonne
foi face à l’administration, mais n’ayant apporté aucune preuve de ses allégations, ne
remplissait pas les conditions requises pour que son grief soit retenu.
D. Le 21 novembre 2013, X_________ a interjeté recours céans contre la décision sur
opposition du 23 octobre 2013. Elle a conclu principalement à son annulation ainsi qu’à
la reconnaissance de son droit à l’indemnité de chômage (indemnités compensatoires)
pour la période du 1er juillet au 31 août 2013. Subsidiairement elle a demandé la
réforme de la décision attaquée au sens que son droit à l’indemnité de chômage devait
être reconnu pour la période précitée.
Après avoir brièvement rappelé les faits, elle a allégué que la Caisse avait violé son
droit d’être entendu en interpellant le taxateur avec qui elle avait eu contact. Pour le
surplus, elle a maintenu que le domicile de son beau-frère, chez qui et pour qui elle
avait travaillé, devait être considéré comme une zone de l’UE/AELE et que l’intimée
avait rendu sa décision alors qu’elle ne pouvait se fonder sur aucune base légale pour
refuser la compensation de sa perte de gain. De même, elle a invoqué la protection de
sa bonne foi, en ce sens que, si elle ne s’était pas fiée aux informations délivrées par
l’administration et avait su qu’elle ne bénéficierait pas des indemnités compensatoires,
elle ne se serait jamais engagée à travailler auprès de son beau-frère en B_________.
La recourante a annexé à son écriture un e-mail de son conseiller ORP.
Le 8 décembre 2013, la Caisse a transmis le dossier de X_________, a renoncé à
exercer son droit de réponse et a renvoyé la Cour à sa décision du 23 octobre 2013.
En l’absence de nouvelles observations, l’instruction a été close le 15 janvier 2014.
Considérant en droit
1. Selon l’article 1 alinéa 1 de la loi du 15 juin 1982 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI), les dispositions de la loi fédérale
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)
s’appliquent à l’assurance-chômage obligatoire et à l’indemnité en cas d’insolvabilité, à
moins que la LACI ne déroge expressément à la LPGA.
Posté le 21 novembre 2013, le présent recours à l’encontre de la décision sur
opposition du 23 octobre précédent a été interjeté dans le délai légal de trente jours
(art. 60 LPGA) devant l’instance compétente (art. 56, 57 et 58 LPGA ; art. 81bis al. 1
LPJA). Il répond par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 61 let.
b LPGA), de sorte que la Cour doit entrer en matière.
2.1 Le présent litige porte sur la question de savoir si l’intimée a respecté le droit d’être
entendu de la recourante, si elle était en droit de refuser son droit à l’indemnité de
chômage durant la période du 1er juillet au 31 août 2013 et s’il y a lieu de protéger la
bonne foi de la recourante.
2.2 Le droit d’être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle, dont
la violation entraine l’annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de
succès du recours sur le fond (arrêt du Tribunal fédéral 8C_104/2012 du 26 juin 2012,
consid. 3.1). Compris comme l’un des aspects de la notion générale de procès
équitable au sens des articles 29 Constitution (RS : 101, Cst) et 6 de la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (RS : 0.101, CEDH),
le droit d’être entendu garantit notamment le droit pour une partie à un procès de
prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se
déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait
ou de droit, et qu’elle soit ou non concrètement susceptible d’influer sur le jugement à
rendre (arrêt du Tribunal fédéral 8C_104/2012 du 26 juin 2012 précité). L’idée
maîtresse est qu’il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point
de vue de manière efficace (arrêt du Tribunal fédéral 8C_53/2012 du 6 juin 2012,
consid. 5.2).
2.3 En l’espèce, X_________ allègue que son droit d’être entendu a été violé, en ce
sens qu’elle n’a pas eu l’occasion de se déterminer sur un élément pertinent avant que
la Caisse ne rende sa décision sur opposition. Elle allègue que cette dernière a
interpellé le taxateur - qui lui aurait donné des informations erronées - durant la
procédure d’opposition et s’est fondée sur les déclarations de ce dernier pour rendre
sa décision. Or, force est de constater c’est dans son opposition que la recourante a
mentionné l’identité de ce taxateur et allégué qu’il lui avait donné des informations
contraires à la décision de la Caisse. Or, celle-ci ne pouvant se fonder uniquement sur
les dires de dame X_________, elle a dû interpeller ledit taxateur, afin de vérifier si une
information erronée avait bel et bien été donnée. Elle n’a fait que répondre au moyen
requis indirectement par X_________ dans son opposition, la simple interpellation ne
relevant par ailleurs pas de l’argumentation comme l’entend la jurisprudence (cf.
consid. 2.2 ci-dessus). En effet, le taxateur sollicité a simplement répondu qu’il n’avait
aucun souvenir d’avoir donné une information erronée. En outre, la recourante a
valablement pu mettre en évidence son point de vue à ce sujet dans son opposition. La
Caisse n’a ainsi pas violé le droit d’être entendu de dame X_________ en interpellant
valablement le taxateur, bien au contraire puisqu’elle a pris en compte l’entier des
griefs et des moyens mis en avant par l’assurée.
3.1 A teneur de l’article 24 alinéa 1 LACI, est réputé gain intermédiaire tout gain que le
chômeur retire d’une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle.
L’assuré qui perçoit un gain intermédiaire a droit à la compensation de la perte de gain.
Selon le Bulletin LACI Indemnité chômage (IC) du SECO, ce dernier veille à assurer
une application uniforme du droit et peut donner des instructions aux organes
d’exécution (art. 110 LCAI). Il publie à cet effet le Bulletin LACI IC qui a force
obligatoire pour les organes d’exécution (cf. Bulletin LACI IC, Préface, janvier 2014).
En vertu du paragraphe C139a du Bulletin LACI IC, un gain intermédiaire réalisé dans
un Etat de l’UE/AELE peut induire le versement d’indemnités compensatoires
(circulaire IC 883). Pour les affaires relevant de l’accord sur la libre circulation des
personnes, le SECO renvoie à la circulaire IC 883 (cf. Bulletin LACI IC, Préface, janvier
- qui mentionne, en son paragraphe F17, que selon l’article 24 LACI, l’assuré qui
perçoit un gain intermédiaire a droit à une compensation. Il mentionne également que
l’article 5 RB, prévoyant que les faits et événements qui surviennent dans un Etat de
l’UE/AELE doivent être pris en compte comme s’ils étaient survenus en Suisse, un gain
intermédiaire perçu dans un Etat membre donnant, par conséquent, droit au versement
d’indemnités compensatoires.
Par ailleurs, selon les articles 30 et 31 de la Convention de Vienne sur les relations
diplomatiques (RS : 0.191.01), l’immunité diplomatique s’applique à l’ambassade et au
domicile privé d’un diplomate et se définit comme l’absence d’assujettissement à la
juridiction d’un autre Etat ; cela signifie que les autorités de l’Etat hôte n’ont pas le droit
d’y pénétrer sans l’autorisation de l’Etat d’envoi.
Quant à la notion d’extraterritorialité, elle est définie comme une situation dans laquelle
une loi ou un acte de souveraineté peut déployer des effets juridiques sur le territoire
d’un autre Etat. Pareils effets extraterritoriaux peuvent résulter de traités internationaux
ou de décisions contraignantes prises par des organisations internationales. Lorsque
ce n’est pas le cas, les Etats ont la possibilité d’appliquer leur droit à l’extérieur de leur
territoire uniquement si un lien étroit entre l’Etat et l’objet du litige le justifie.
Contrairement à l’idée reçue, le site d’une ambassade étrangère, par exemple, ne
bénéficie pas d’un statut d’extraterritorialité : il est soumis à la législation de l’Etat hôte,
mais jouit de l’immunité (http://www.eda.admin.ch/eda/fr/home/doc/publi/abcs/abc-
vr.html). Le domicile d’un diplomate est donc, par analogie, soumis aux mêmes règles
que le site d’une ambassade.
3.2 En l’espèce, X_________ a déployé une activité en B_________ durant la période
du 1er juillet au 31 août 2013. Elle a travaillé durant deux mois chez et pour son beau-
frère, diplomate suisse en poste à C_________. B_________ ne fait pas partie des
Etats membres de l’UE/AELE. La recourante a donc, d’une part, déployé une activité
lucrative dans un pays hors UE/AELE, avec lequel la Suisse n’a pas mis en place une
coordination des régimes de sécurité sociale (cf. paragraphe C39a Bulletin LACI IC et
F17 de la Circulaire IC 883, a contrario) et d’autre part, au domicile de son beau-frère
diplomate, qui jouit certes de l’immunité diplomatique (art. 31 de la Convention de
Vienne sur les relations diplomatiques), mais dont l’espace se trouve sur le territoire
B_________ qui est, par définition, entièrement soumis à la juridiction B_________
(http://www.eda.admin.ch/eda/fr/home/doc/publi/abcs/abc-vr.html).
Nonobstant que la recourante ait admis que B_________ ne fasse pas partie de
l’UE/AELE (paragraphe 2.2 de son recours), elle a fait un amalgame entre les notions
d’immunité diplomatique et d’extraterritorialité. Force est de constater en outre que la
Suisse a signé des accords bilatéraux sur la libre circulation des personnes (ALCP ;
RS 0.142.112.681), applicables entre la Suisse et les pays membres de l’UE/AELE.
Par conséquent, aucune marge de manœuvre n’est possible pour les pays non-
membres, le but de ces accords étant, en faveur des ressortissants de la Communauté
européenne et de la Suisse, d'accorder un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une
activité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de
demeurer sur le territoire des parties contractantes, de faciliter la prestation de services
sur le territoire des parties contractantes, en particulier de libéraliser la prestation de
services de courte durée, d'accorder un droit d'entrée et de séjour, sur le territoire des
parties contractantes, aux personnes sans activité économique dans le pays d'accueil
et d'accorder les mêmes conditions de vie, d'emploi et de travail que celles accordées
aux nationaux (art. 1 let. a à d ALCP).
Partant, l’activité lucrative déployée par la recourante, en B_________, du 1er juillet au
31 août 2013, ne peut donner lieu au versement d’indemnités compensatoires.
4.1 Aux termes de l’article 27 alinéa 1 LPGA, les assureurs et les organes d’exécution
des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de
compétence, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.
L’article 27 alinéa 2 LPGA prévoit par ailleurs le droit pour chacun d’être conseillé, en
principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les
assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir
leurs obligations. Enfin, selon l’article 27 alinéa 3 LPGA, si un assureur constate qu’un
assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il les
en informe sans retard (arrêt du Tribunal fédéral 8C_627/2009 du 8 juin 2010, consid.
5.1).
L’article 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d’après lequel les
organes de l’Etat et les particuliers doivent agir conformément au principe de la bonne
foi (art. 5 al. 3 Cst). Un renseignement erroné ou l’omission de renseigner l’assuré en
violation de l’article 27 LPGA peuvent, dans certaines circonstances, justifier l’octroi
d’un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la
bonne foi (art. 9 Cst) (arrêt 8C_627/2009 précité, consid. 5.2).
Un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l’administration à consentir
à un administré un avantage contraire à la loi, si les conditions cumulatives suivantes
sont réunies (arrêt du Tribunal fédéral H 149/03 du 8 mars 2004, consid. 2.1):
- il faut que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de
personnes déterminées ;
renseignement obtenu ;
sans subir un préjudice ;
- que la loi n’ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné.
En outre, le droit à la protection de la bonne foi suppose un lien de causalité entre le
renseignement obtenu et les dispositions prises par l’administré. Un tel lien existe si
l’on peut admettre que celui-ci se serait comporté autrement sans le renseignement
donné par l’autorité. En revanche, tout lien de causalité doit être nié si l’on peut
admettre que même sans le renseignement obtenu, l’administré aurait pris les mêmes
dispositions (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauenschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983,
p. 102, in arrêt du Tribunal fédéral H 149/03 du 8 mars 2004 précité, consid. 5.2). En
ce qui concerne la preuve du lien de causalité, on ne saurait poser des exigences trop
strictes. En effet, à partir du moment où l’administré a demandé des renseignements, il
en découle la présomption de fait qu’en cas de réponse négative, celui-ci aurait adopté
un autre comportement. Dès lors, la preuve du lien de causalité sera considérée
comme donnée s’il apparait vraisemblable, selon l’expérience de la vie, que
l’administré se serait comporté autrement sans le renseignement obtenu (ATF 121 V
67 consid. 2b, in arrêt H 149/03 précité, consid. 5.2).
Enfin, pour que l’administré puisse se plaindre avec succès d’une violation du principe
de la bonne foi, il faut, outre les conditions décrites ci-dessus remplies cumulativement,
qu’il puisse établir ou rendre vraisemblable la réalité du faux renseignement ou d’une
promesse effective ; alléguer une prétendue promesse faite oralement ne suffit pas à
en rendre vraisemblable la réalité (Rubin, Commentaire LACI, Annexes II, n. 16
p. 694).
4.2 En l’espèce, la recourante affirme avoir reçu un renseignement erroné émanant de
la Caisse dont elle n’a pas pu se rendre compte de l’inexactitude et sur lequel elle s’est
fondée pour s’engager auprès de son beau-frère à C_________. Force est de
constater qu’elle ne fait qu’alléguer oralement ces faits.
La recourante a déposé en cause un courriel de son conseiller ORP. Cependant, ce
dernier ne fait que reprendre les dires l’assurée, en ce sens qu’elle aurait pris
renseignements auprès de la Caisse au sujet de son activité en B_________. Ce
courriel n’établit pas ni ne rend vraisemblable la réalité du faux renseignement reçu.
Quant au contrat écrit que la recourante a fourni, il ne paraît d’une part pas étonnant,
selon l’expérience de la vie, de signer un contrat de travail, quand bien même celui-ci
est passé avec un membre de sa famille. D’autre part, étant habituée des gains
intermédiaires de par sa profession de comédienne (cf. pièce 27 du dossier de la
Caisse cantonale de chômage d’où toutes les pièces sont tirées), la recourante a
transmis à la Caisse plusieurs autres contrats de travail écrits (cf. pièces 24, 49, 95,
100). Cela étant, le contrat passé entre la recourante et son beau-frère et déposé au
dossier ne permet pas non plus d’établir ni de rendre vraisemblable la réalité du faux
renseignement reçu.
En outre, il convient de préciser que la règle selon laquelle une activité lucrative
déployée hors UE/AELE ne peut être considérée comme gain intermédiaire,
respectivement ne peut induire d’indemnités compensatoires, ressort des accords
bilatéraux entre la Suisse et l’UE/AELE, en vigueur depuis 2012. Cette règle ne saurait
être considérée comme nouvelle et anodine, les taxateurs étant informés de manière
précise et régulière sur de tels accords fondamentaux. Le bon sens veut que les
taxateurs, amenés à rendre quotidiennement des décisions en la matière, ne peuvent
ignorer la teneur et les conséquences des accords précités. D’ailleurs, le taxateur
interpellé par la Caisse - qui n’a aucun souvenir d’avoir renseigné la recourante -
affirme qu’il semble étrange qu’il ait répondu qu’une activité hors UE/AELE ne puisse
poser aucun problème.
Enfin, l’assurée a l’habitude de communiquer avec la Caisse, le dossier versé en cause
montrant qu’elle le fait généralement par écrit. Il paraît donc étonnant que, pour un
renseignement d’une telle importance, la recourante ne se soit adressée qu’oralement
au taxateur.
La recourante n’est donc pas parvenue à établir l’existence d’un renseignement erroné
ni à rendre vraisemblable sa réalité, de simples allégations n’étant pas propres à
apporter une telle vraisemblance (cf. consid. 4.1). Cela étant, il n’est pas nécessaire
d’analyser les conditions cumulatives exigées par la jurisprudence, ni le lien de
causalité entre le renseignement obtenu et les dispositions prises par la recourante.
5. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision sur opposition de la
Caisse de chômage du 23 octobre 2013 est confirmée.
Il n’est pas perçu de frais (art. 61 let. a LPGA).
Prononce
Le recours est rejeté.
Il n'est pas perçu de frais.
Sion, le 11 juin 2014