CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 avril 2005
Composition
Pierre Journot, président; M. Patrice Girardet et
M. Rolf Ernst, assesseurs
recourante
PLAKANDA AWI AG, à Lausanne, représentée par l'avocate Cornelia SEEGER TAPPY, à Lausanne,
autorité
intimée
Municipalité de Préverenges,
tiers
Société Générale d'affichage, représentée
par l'avocate Véronique Fontana, à Lausanne,
Objet
Décision de la Municipalité de Préverenges du 13 septembre
2001 (refus d'autoriser la pose de trois panneaux d'affichage à la rte de
Genève 58)
Vu les faits suivants
A.
La recourante Plakanda AWI AG a demandé le 21 juin 2001 à
la municipalité l'autorisation de placer trois panneaux d'affiche de type R12
"Soleil" à la route de Genève 58.
La route de Genève est un tronçon de la route
cantonale qui relie Lausanne à Morges parallèlement au bord du lac Léman. Dans
le sens Lausanne-Morges, l'usager qui a franchi le pont sur la Venoge pénètre
dans une zone où la route est bordée à gauche (côté lac) par des immeubles
locatifs construits dans un environnement relativement bien arborisé. A droite,
les terrains à l'amont sont encore utilisés pour la viticulture ou
l'agriculture mais la construction d'habitations progresse. A la route de
Genève 58 se trouve, à proximité du panneau qui annonce le début de la
localité, la station-service appartenant à Antonio de Pietro. Elle comporte les
installations usuelles d'une telle construction du côté du lac, et un cabanon
de l'autre côté de la route.
L'un des panneaux prévus serait placé à l'intérieur
de la station-service, contre le mur du "shop", orienté vers la
route. Les deux autres seraient placés à la sortie de la station service,
perpendiculairement à la route, de manière à être visibles respectivement pour
les usagers circulant vers Morges ou vers Lausanne.
B.
Dans un rapport du 2 juillet 2001, le service technique
communal a exposé que la demande devait être rejetée pour le motif que la
recourante était une concurrente de la Société générale d’affichage avec qui la
municipalité a signé une convention d’exclusivité sur le territoire communal
jusqu’en 2007. Le service technique communal a aussi exposé dans un rapport du
7 septembre 2001 que la recourante pouvait obtenir une autorisation sur le
domaine privé mais qu’il fallait vérifier la dimension des procédés de réclame
en regard du règlement d’application de la loi sur les procédés de réclame.
C.
Par décision du 13 septembre 2001, la municipalité a
refusé d’accorder l’autorisation sollicitée pour les motifs suivants :
« La municipalité estime que l’emplacement considéré
comprend actuellement déjà un nombre important de procédés de réclame. L’apport
de trois emplacements d’affichage nuirait donc à l’aspect esthétique de
l’endroit.
Pour la municipalité, est donc applicable l’art. 71 du
règlement communal de la Police des constructions, traitant de l’esthétique et
de l’aspect. »
D.
Par lettre du 25 septembre 2001, la recourante a demandé
la reconsidération de la décision municipale en exposant qu’elle était prête à
faire modifier différents aménagements dans la station service (dans son
recours ultérieur, elle explique qu’il s’agissait de faire « ranger le
chenit »). La recourante se déclarait prête également à renoncer au
panneau situé contre le mur du « shop ».
E.
La municipalité a rendu une nouvelle décision négative le
4 octobre 2001.
F.
Par acte du 5 octobre 2001, la recourante s’est pourvue
contre cette décision en demandant la délivrance de l’autorisation d’installer
les trois panneaux d’affichage. Elle fait valoir que les stations services sont
particulièrement adaptées pour l’affichage commercial. Elle conteste l’argument
selon lequel il y aurait suffisamment de panneaux publicitaires sur le site en
question.
La municipalité s’est déterminée le 7 novembre 2001
en exposant qu’un espace trop large ouvert à l’affichage nuit à l’esthétique,
quel que soit le cadre dans lequel cet espace est aménagé. Elle conclut au
rejet du recours.
Le tribunal a interpellé le propriétaire de la
station-service (qui n’a pas procédé) ainsi que la Société générale
d’affichage, qui s’est déterminée le 26 novembre 2001 en exposant que la
convention qui la lie à la commune, concernant l’affichage sur le domaine
public et sur les parcelles inscrites au chapitre privé de la commune, n’est
pas applicable sur une parcelle privée ; elle expose que la commune peut
refuser la pose de panneaux supplémentaires pour éviter la prolifération
d’espaces publicitaires, la route de Genève comprenant déjà trois abris bus
avec des panneaux publicitaires.
La recourante s’est déterminée à nouveau le 11
janvier 2002 en faisant valoir notamment que la municipalité viole les
recommandations de la Commission de la concurrence énoncées dans un rapport sur
la situation concurrentielle du marché de la publicité extérieure (VKK 1982 p. 273).
Elle a demandé l’organisation d’une inspection locale pour faire constater que
les panneaux de la SGA sont situés à grande distance de la station-service
litigieuse.
G.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 mars 2003,
successivement dans la cause GE.2002.0089 à Morges, dans la présente cause et
dans la cause GE.2002.0037 à Vevey.
Ont participé à l’audience concernant la présente
cause, le représentant de la recourante, M. Pache, accompagné de l’avocate
Cornélia Seeger Tappy, ainsi que Pierre Borgnana, syndic, le conseiller
municipal Huber, le secrétaire municipal Reichel ainsi que M. Annen, du service
technique. Le tribunal a procédé à une inspection locale à l’emplacement de la
station-service ainsi qu’à celui des panneaux publicitaires situés dans le
village.
A l’audience, la commune a versé au dossier copie
d'une demande de la Société générale d'affichage pour divers panneaux
publicitaires supplémentaires refusés par décision municipale du 12 août 2002.
H.
Délibérant à huis clos, le tribunal a décidé de compléter
l’instruction en invitant l’autorité communale à se déterminer sur la situation
des deux panneaux situés au centre du village, notamment à proximité de
l’Auberge de l’Etoile.
La municipalité s’est déterminée le 26 mars 2003 en
exposant que le panneau situé à la place de l’Auberge de l’étoile est inclus
dans la convention du 17 juin 1991 (ce document a été versé au dossier) signée
entre la commune et la Société générale d’affichage. Il a été remplacé en 1995.
La recourante s'est déterminée à son tour le 14
avril 2003 en exposant que l'intérêt de la commune à se faire fournir
gratuitement des abris de bus et à percevoir des redevances pour les panneaux
installés sur le domaine public constituait un abus de position dominante. Elle
ajoute que "celui-ci n'est cependant pas en jeu dans le cadre de la
présente procédure". Elle invoque néanmoins une inégalité de
traitement.
I.
Le Tribunal administratif a achevé sa délibération, sur la
base des écritures postérieures à l'audience, par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur
les procédés de réclame (ci-après: LPR), les affiches ne sont autorisées que
sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de
façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les
communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en
est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de
ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR).
Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en
considération le but poursuivi par la loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR,
d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation
des piétons et des véhicules.
Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de
rappeler (GE.2002.0037 du 29 novembre 2004; GE.2002.0019
du 20 août 2004) que s'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR
interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur
emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés,
leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la
tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une
voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement
inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des
bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par
ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier
leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont
l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF
115 Ia 367; RDAF 2000 I, p. 288; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la
construction, Payot Lausanne 2002, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être
censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation
(voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 92/0101, du 7 avril
1993). L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités
d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier a priori
n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se
montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et
dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but
poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118 Ia 366 et les références). Il
faut donc examiner concrètement la situation au regard de l'ensemble des
circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone,
la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur l'objet, mais
également la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré
d'urbanisation du secteur touché. L'application de la clause d'esthétique
interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière
que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe
que dans les limites de principes éprouvés et par références à des notions
communément admises (Tribunal administratif, arrêt AC 93/257, du 10 mai 1994,
et les références citées; RDAF 1976, p. 268).
En l'espèce, la recourante incrimine la position faite à
la Société générale d'affichage (voir, sur la nécessité d'un examen
particulièrement attentif du droit à l'égalité de traitement lorsque la commune
est à la fois autorité de décision et partie à une convention qui la lie par
des prestations réciproques à une concurrente de la requérante, un arrêt de
l'homologue bernois du tribunal de céans, JAB 2004 p. 489). Elle admet toutefois
que l'abus de position dominante qu'elle invoque dans sa dernière écriture
n'est pas en jeu dans le cadre de la présente procédure.
Seule se pose donc finalement la question de savoir
si la décision municipale négative contestée par la recourante est fondée en
regard des considérations esthétiques invoquées par la municipalité. En effet,
le grief d'inégalité de traitement, également invoqué par la recourante,
n'apparaît pas fondé dès lors que les emplacements concédés à la Société
générale d'affichage l'ont été sur la base d'une convention qui astreignait la
commune à des obligations souscrites à une époque où la commune n'avait pas
encore résolu d'adopter une position restrictive en matière d'affichage.
Considérant le résultat de l'inspection locale à
laquelle il a procédé, le Tribunal administratif constate qu'à l'emplacement de
la station-service litigieuse, la route cantonale traverse une zone
caractérisée par des immeubles locatifs implantés côté lac dans un
environnement relativement bien arborisé tandis qu'à l'opposé de la route, côté
amont, le paysage présente un caractère agreste qui est - pour l'instant du
moins - relativement préservé. Dans ces conditions, le tribunal juge que la
municipalité pouvait légitimement, compte tenu du pouvoir d'appréciation qui est
le sien en la matière, refuser l'implantation de panneaux d'affichage placés
perpendiculairement à la chaussée, bien en vue des usagers de la route qui
arrivent à Préverenges ou quittent ce village. En effet, dès lors qu'on admet
en général que les panneaux publicitaires sont de nature à altérer l'esthétique
des endroits où ils sont installés, on ne saurait voir un abus du pouvoir
d'appréciation dans le fait que la municipalité, qui souhaite désormais en
limiter le nombre, s'oppose à l'installation des deux panneaux prévus à
l'entrée et à la sortie de la station-service litigieuse.
Seule est sujette à la critique la décision de
refuser le panneau qui serait prévu contre le mur du "shop" à
l'intérieur de la station-service. En effet, ce panneau-là ne serait pas
visible pour les usagers de la route et il ne pourrait guère se détacher que
sur l'arrière-fond constitué par l'intérieur de la station-service, dont il
faut bien admettre qu'il n'est pas en soi particulièrement digne d'intérêt du
point de vue paysager. Certes, la recourante a semblé se désintéresser de cet
emplacement-là lorsqu'elle a demandé la reconsidération de la décision
municipale mais il n'y a pas lieu de s'arrêter à cette déclaration dès lors que
dans son recours, la recourante a conclu à l'octroi de l'autorisation pour ce
qui concerne la totalité des trois panneaux litigieux.
Il y a donc lieu d'admettre partiellement le recours
en ce sens que l'autorisation d'apposer le panneau publicitaire prévu sur le
mur du shop à l'intérieur de la station-service est autorisé, la décision
municipale étant maintenue pour le surplus.
Le recours étant ainsi très partiellement admis, un
émolument réduit sera mis à la charge de la recourante, qui a droit à des
dépens partiels à la charge de la commune de Préverenges.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue par la Municipalité de Préverenges le
13 septembre 2001 est réformée en ce sens que l'autorisation d'apposer le
panneau publicitaire prévu sur le mur du shop à l'intérieur de la
station-service est autorisé, la décision municipale étant maintenue pour le
surplus.
III.
Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
La somme de 500 (cinq cents) francs est allouée à la
recourante à titre de dépens à la charge de la commune de Préverenges.
Lausanne, le 12 avril 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.