ac-1991-0193•Festival noise hours upheld; neighbor’s appeal dismissed
ac-1991-0193Tribunal Cantonal29 de abr. de 1994Dismissed
Extraído pela Omnilex
William Königsberger, a homeowner in Genolier, challenged Nyon’s authorization for the Paléo Festival insofar as it allowed concerts after midnight. The tribunal held that he had standing because the festival noise was distinctly perceptible at his property. On the merits, it found that the festival’s temporary but recurrent stage and sound installations fell under environmental-protection law, that the preventive noise limits were respected, and that the municipality had not abused its discretion in granting special closing-time derogations. The court also found that the measured immissions at the applicant’s property remained below the threshold requiring further restrictions. The appeal was dismissed, with costs imposed on the appellant.
Art. 11, 12, 15 and 65 LPE; art. 103 let. a OJ; municipal police regulations on public manifestations: concert noise and closing hours of a recurring open-air festival. Temporary festival infrastructure may, by reason of its size, periodic recurrence and functional integration, constitute an installation subject to environmental-law noise limitation. Cantonal and communal rules on sound-amplification controls and operating hours retain validity as preventive emission limits so long as the Federal Council has not legislated exhaustively. Where objective assessment shows immissions at neighboring property remain below the threshold of nuisance under Art. 15 LPE, no stricter operating restriction is required; municipal derogations within the framework of police regulations are upheld absent abuse of discretion.
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 avril 1994
sur le recours interjeté le 2 novembre 1991 par William KÖNIGSBERGER , domicilié à 1261 Genolier,
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 22 octobre 1991 concernant les horaires des concerts organisés par l'Association Paléo Arts et Spectacles , représentée par Me Denys Gilliéron, avocat à Nyon.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J.-J. Boy-de-la-Tour, assesseur
G. Monay, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. L'Association Paléo Arts et Spectacles organise sous la direction de Daniel Rosselat un ensemble de concerts en plein air sur le territoire de la Commune de Nyon. Le festival, qui existe depuis plus de quinze ans, a lieu chaque année à la même époque à fin juillet; il s'étend actuellement sur une durée de six jours consécutifs, du mardi soir au dimanche soir.
Après s'être déroulé pendant plusieurs années au bord du lac, près des habitations, où de nombreuses plaintes de voisins dérangés par le bruit ont été enregistrées, le festival a été déplacé en 1990 au lieu dit "l'Asse", en dehors de la ville, sur un terrain formant un creux, situé en zone agricole. Les manifestations se déroulent sur trois scènes différentes : la principale est la grande scène, qui peut accueillir jusqu'à 20'000 personnes sur la pelouse, à l'air libre; vient ensuite le grand chapiteau, surface couverte partiellement fermée dans les bords, qui mesure 30 mètres de large et 50 mètres de long depuis la scène, et permet de recevoir environ 6'000 personnes à l'abri; enfin le "club tent" est un petit chapiteau d'une surface d'environ 25 mètres sur 30.
Un camping est aménagé pour les spectateurs sur une parcelle située dans un autre secteur du territoire communal. Des parkings sont en outre disposés à proximité du camping et du festival.
B. Les concerts débutent en fin d'après-midi et se terminent entre 1 et 3 heures du matin. En 1991, la municipalité avait donné l'autorisation de clore les concerts sur la grande scène à 1 heure le jeudi, à 2 heures les vendredi et samedi et à 24 heures le dimanche. Les manifestations sous le grand chapiteau étaient quand à elles permises jusqu'à 2 heures le jeudi et le dimanche et jusqu'à 3 heures les vendredi et samedi.
Les niveaux sonores sont mesurés chaque année à l'intérieur de l'enceinte du festival par le Service de la police administrative. A cette occasion, d'autres mesures sont également effectuées aux alentours. En 1990, les niveaux sonores moyens Leq (A) mesurés au cimetière de Trélex atteignaient 66,8 dB (A) et 61,2 dB (A) entre 22h50 et 23h15, tandis que devant la grande salle de Gingins, le niveau sonore s'élevait à 48,5 dB (A). En 1991, entre 21h15 et 22h45, les niveaux sonores mesurés ont atteint 55,9 dB (A) et 87,6 dB (A), près du cimetière de Trélex, et 63,4 dB (A), près du ruisseau de Grens.
C. Par lettre du 11 octobre 1991, William Königsberger, domicilié à Genolier, a demandé à la Municipalité de Nyon de prendre les mesures nécessaires pour que les manifestations du Paléo-Festival ne continuent pas après minuit.
Le 22 octobre 1991, la municipalité lui a répondu qu'elle avait accordé des dérogations aux heures de fermeture des manifestations publiques prévues par les art. 59 ss du règlement de police, en prenant en compte la renommée internationale de ce festival et son apport économique pour la région; elle considère que pour une manifestation limitée dans le temps, les principes de légalité et proportionnalité sont respectés.
D. William Königsberger a recouru contre cette décision le 2 novembre 1991. Il conclut à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les horaires fixés pour les concerts ne dépassent pas la limite de minuit.
La municipalité a conclu au rejet du recours par déterminations du 27 novembre 1991.
Dans ses déterminations du 27 décembre 1991, le Service de lutte contre les nuisances a fait valoir que la manifestation en cause n'était pas assujettie à la législation sur la protection de l'environnement.
L'Association Paléo Arts et Spectacles a déposé des déterminations le 22 mai 1992, au terme desquelles elle conclut également au rejet du recours. Elle a produit, avec ses déterminations, un "rapport technique sur les mesures prises pour limiter les effets du son sur les environs du festival". Il résulte de ce document que plusieurs mesures sont prises par les organisateurs pour contenir la puissance sonore dans les normes limites fixées pour les spectateurs et éviter une diffusion trop importante dans le voisinage: ainsi, les haut-parleurs sont orientés vers le bas, des limiteurs électroniques du son sont utilisés lorsque le volume est trop important et un ingénieur du son est mis à la disposition des sonorisateurs des différents groupes. D'autres mesures plus extrêmes telles la diminution ou l'arrêt des amplificateurs, le remplacement du sonorisateur ainsi que l'arrêt du concert peuvent être prises. Durant les douze premiers festivals, les organisateurs n'ont dû intervenir vigoureusement qu'à une reprise en procédant à l'arrêt des amplificateurs.
E. Par décision du 4 juin 1992, la municipalité a autorisé le 17ème "Paléo festival" du 23 au 26 juillet 1992. En ce qui concerne les horaires, elle a admis les concerts sur la grande scène jusqu'à 1h le jeudi et le dimanche puis jusqu'à 2h le vendredi et le samedi; les concerts sous le chapiteau étaient autorisés jusqu'à 2h le jeudi et le dimanche, et jusqu'à 3h le vendredi et le samedi. Un pré-concert était aussi autorisé le mardi de 18h à 24h ainsi qu'un concert supplémentaire le mercredi de 18h à 23h environ.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance le 2 juillet 1992 en présence des parties. Le dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties le 13 juillet 1992.
Parallèlement, l'avis de l'assesseur G. Monay, ingénieur spécialisé en matière de protection contre le bruit, a été requis sur la manière de fixer globalement des valeurs limites d'immissions sonores en matière de spectacles en plein air. Son projet, daté du 4 août 1993, a été transmis aux parties le 18 août 1993. Le recourant, l'organisateur du festival Paléo et la Municipalité de Nyon se sont successivement déterminés sur cette pièce le 24 août, le 23 septembre et le 5 octobre 1993. Le Service de lutte contre les nuisances s'est pour sa part déterminé les 17 septembre et 8 octobre 1993.
Considère en droit :
a) Selon l'art. 103 let. a OJ, est habilité à recourir par la voie du recours de droit administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais lorsque la décision attaquée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne de protection peut donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 et ss, notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c).
b) Le recourant invoque le bruit excessif engendré par le festival Paléo au-delà de minuit. Pour déterminer s'il a qualité pour agir au sens de l'art. 103 let. a OJ, il faut prendre en considération la nature et l'intensité des immissions qui pourraient l'atteindre. La qualité pour recourir doit être largement reconnue lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement perceptibles comme tels, qu'ils peuvent être déterminés sans expertise coûteuse, et qu'ils se distinguent des immissions générales comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 225 consid. a). S'agissant d'un stand de tir, par exemple, la jurisprudence a précisé que sont considérés comme touchés et légitimés à recourir tous ceux qui habitent dans les environs d'une telle installation, perçoivent distinctement le bruit des tirs et en sont dérangés dans leur repos (ATF 110 Ib 101-102 consid. 1c). La question de la légitimation ne dépend pas de celle se savoir si les valeurs limites d'exposition seraient respectées; la législation fédérale en matière de protection de l'environnement reconnaît en effet un intérêt digne de protection à se prévaloir des effets du bruit même lorsque les valeurs limites d'immissions sont respectées, ceci conformément au principe de prévention exprimé aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) (DEP 1992, p. 624). Pour répondre à la question de savoir si une personne est habilitée à déposer un recours, on tiendra compte du bruit réellement perçu sur le bien-fonds en cause et du niveau général du bruit; dans ce cadre, il faut également prendre en considération les effets des immissions sonores sur des catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al.2 LPE) ainsi que les effets de l'ensemble des atteintes sonores (art. 8 LPE) (DEP 1992, p. 624).
c) En l'espèce, le recourant est propriétaire d'un bâtiment situé à environ 4 kilomètres de l'endroit où se déroule la manifestation litigieuse. Il fait valoir qu'il est fortement dérangé par le bruit des concerts, qui l'empêcherait de dormir au-delà de minuit. Selon une mesure effectuée par l'assesseur spécialisé près de la propriété du recourant, le bruit sur un quart d'heure correspondait à un niveau moyen Leq de 42 dB (A) aux alentours de 23 heures, dans des conditions météorologiques moyennes. L'assesseur spécialisé a précisé que la musique était nettement perceptible même si elle était susceptible d'importantes variations au cours du même morceau, en raison de l'instabilité des conditions météorologiques entre la source et le point de réception (lettre de l'assesseur G. Monay du 16 août 1993). Il faut en conséquence admettre que le recourant est touché par le bruit du festival malgré la distance importante entre son bien-fonds et le lieu du festival. Les manifestations telle que celle du festival "Paléo" produisent en effet beaucoup de basses fréquences qui sont ressenties comme très gênantes par le voisinage. En outre, ce sont ces fréquences qui se répandent le plus loin; selon les enquêtes effectuées en la matière, les populations les plus proches qui perçoivent les hautes fréquences, sont moins gênées que les populations plus éloignées, touchées par les basses fréquences (Proceedings of the Institute of Acoustics Vol. 14 Part 5 1992). La qualité pour recourir peut donc être reconnue au recourant.
La municipalité s'est fondée sur son règlement de police pour fixer les horaires des concerts sur la grande scène et sous le chapiteau. La réglementation de police concernant les horaires des manifestations publiques est notamment destinée à protéger la population pendant les heures de sommeil où la tranquillité est de première importance. La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a également pour but de protéger la population contre les immissions excessives dues au bruit et aux vibrations (art. 1 al. 1, 13 et 15 LPE). Le Service de lutte contre les nuisances estime cependant que seules les dispositions du règlement de police et celles du code civil seraient applicables car la manifestation ne pourrait être assimilée à une installation fixe au sens des art. 2 al. 1 et 7 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB).
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement est notamment applicable au bruit produit par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 in fine LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, il faut entendre par installation les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. Le droit fédéral de la protection de l'environnement établit cependant une distinction entre les installations fixes et celles qui ne le sont pas; les installations fixes nouvelles ou assimilées sont soumises à des valeurs limites d'exposition plus sévères (art. 23 et 25 LPE) et seules les installations fixes existantes font l'objet d'une réglementation spécifique sur les assainissements (art. 13 ss OPB). En outre, aucune valeur limite d'exposition n'est fixée dans les annexes à l'OPB pour la limitation du bruit provoqué par des appareils et machines mobiles, sauf si ces appareils servent au fonctionnement d'une installation fixe (art. 4 OPB). Ces appareils n'en restent pas moins soumis au principe général de limitation des émissions posées aux art. 1 al. 2 et 11 LPE. Les émissions de bruits extérieurs produits par ces appareils doivent en effet être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique, de l'exploitation et des coûts; en outre il faut que la population touchée ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être (art. 4 al. 1 OPB).
b) L'Association Paléo Art et Spectacles utilise pendant la semaine de concert qu'elle organise des appareils d'amplification du son qui sont des installations "mobiles" au sens de l'art. 7 al. 7, 2ème phrase LPE et 4 al. 1 OPB. Ces appareils sont toutefois intégrés dans l'ensemble des aménagements formés par la grande scène et le chapiteau notamment, qui permettent d'accueillir respectivement 20'000 et 6'000 spectateurs. Même si ces installations ont un caractère provisoire, elles ne peuvent être qualifiées de mobiles tant par l'importance des aménagements (en poids et dimensions) que par le caractère périodique de leur implantation au même emplacement chaque année à la même période et enfin par le nombre considérable de spectateurs qu'elles accueillent. Il s'agit d'une installation non mobile dont l'exploitation produit du bruit extérieur, au sens de l'art. 2 al. 1, 1ère phrase in fine OPB. La notion d'installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de l'environnement n'implique en effet pas nécessairement une utilisation permanente; ce qui est aussi le cas pour les exploitations industrielles, artisanales et agricoles qui font l'objet d'une évaluation par phases de bruit (ch. 31 al.1 de annexe 6 à l'OPB).
Ainsi, l'ensemble des installations d'amplification du son exploité sur les différentes scènes et autres aménagements fixes construits pour le festival "Paléo" est bien assujetti à la législation fédérale sur la protection de l'environnement.
c) Le tribunal relève toutefois que le fait d'assimiler les aménagements du festival "Paléo" à une installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de l'environnement ne signifie pas encore qu'il s'agisse de constructions ou d'aménagements soumis à l'ensemble des règles formelles et matérielles du droit fédéral sur l'aménagement du territoire et du droit cantonal de police des constructions (ATF 118 Ib 593 ss consid. 2).
En droit vaudois, des installations mobilières, même aménagées pour une durée temporaire, peuvent nécessiter une autorisation de construire municipale (art. 68 RATC); il en va ainsi des caravanes et baraques mobiles, destinées à l'habitation secondaire, dès que celle-ci doit se prolonger au-delà de quatre jours ou de l'édification d'un chapiteau (prononcé CCRC 5940, du 13 mars 1989, cité in RDAF 1990, 240). Cette autorisation, qui doit, pour une manifestation telle celle en cause, prescrire des mesures d'hygiène et de sécurité, ce d'autant plus lorsque lui est lié l'aménagement d'un camping et de parkings importants, a été accordée, en l'espèce, en même temps que les différentes patentes requises.
En revanche, des installations temporaires au sens de l'art. 68 RATC échappent à l'exigence d'une enquête publique (prononcé CCRC 5940 précité). Elles ne sont pas non plus assujetties à l'octroi d'une autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir sur la base de l'art. 24 LAT. Pour l'application de cette disposition, seule est déterminante la notion d'installation posée par le droit fédéral de l'aménagement du territoire qui est plus restrictive que celle du droit fédéral de la protection de l'environnement et du droit cantonal (Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, publication Cedidac, p. 126). En effet les installations au sens des art. 22 et 24 LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol; les constructions provisoires sont également assujetties à un permis construire, mais uniquement lorsqu'elles sont utilisées pendant un laps de temps non négligeable en un endroit déterminé (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, art. 22 no 6 et 7). Les installations liées à un festival d'une durée annuelle de l'ordre de 6 jours ne répondent manifestement pas à cette définition. Aucune autorisation spéciale au sens des art. 24 LAT et 120 LATC n'était par conséquent pas nécessaire.
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant en quelque sorte des normes de qualité de l'environnement (message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire débuter autant que possible la protection de l'environnement en luttant à la source contre les atteintes, c'est-à-dire en limitant tout d'abord les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2), c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, pour autant que les mesures soient techniquement possibles et économiquement supportables (message précité FF 1979 III p. 774). Enfin, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions, l'autorité peut imposer une limitation des émissions à la source plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions temporaires et locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape, définie aux alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 lit.a, b et c LPE); dans une deuxième étape, définie à l'alinéa 3, il convient de déterminer si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes; en se référant aux valeurs limites d'immissions fixées dans les ordonnances du Conseil fédéral (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes voir notamment ATF 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation préventive des émissions en première étape pour les installations fixes nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immissions (ou d'exposition au bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.
b) Le législateur vaudois a adopté le 25 février 1981 les art. 48a et 48b de l'ancienne loi sur la police et des établissements publics et la vente des boissons alcooliques afin de limiter la puissance des appareils d'amplification du son dans les établissements publics; le niveau d'intensité sonore continu ne devant pas dépasser dans le local concerné la valeur de "Leq 90 ± 2,5 dB(A) (recueil annuel de la législation vaudoise, tome 178 p. 47). Cette mesure qui visait les discothèques notamment, répondait à des buts de protection de la santé publique (BGC février 1981 p. 1514-1515). Le principe d'une limitation de la puissance des appareils d'amplification du son dans les établissements publics a été repris à l'art. 61 al. 1 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), la limite du niveau d'intensité sonore admissible étant fixée dans un règlement du Conseil d'Etat. L'exigence du contrôle des installations d'amplification du son a été étendue aux manifestations organisées hors des établissements publics par l'adjonction, le 27 février 1985, d'un nouvel art. 110a dans la loi du 18 décembre 1935 sur la police du commerce (LPC). Cette disposition prévoit que le titulaire d'une patente l'autorisant notamment à organiser des concerts ou des spectacles (art. 17 chiffres 3 et 4 LPC) doit prendre les mesures nécessaires pour que les appareils d'amplification du son qu'il utilise ne puissent pas exposer le public à des niveaux sonores excessifs, le règlement sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à faisceau laser dans les établissements publics étant applicable par analogie (BGC février 1985 1614 et ss). Selon l'art. 1 lit. b du règlement du 3 mars 1989 sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à faisceau laser (ci-après le règlement), le responsable de la manifestation doit prendre les mesures nécessaires pour que la puissance des appareils d'amplification du son ne puisse créer un bruit équivalent Leq dépassant 100 ± 2,5 dB(A) - avec des pointes pouvant aller au maximum jusqu'à 125 dB(A) - pour les manifestations occasionnelles qui se déroulent dans une grande salle ou en plein air. Les mesures doivent être effectuées en bordure de la piste de danse, sur l'axe de symétrie acoustique du système de sonorisation; en l'absence de piste de danse, les mesures sont effectuées à l'endroit où les spectateurs se trouvent le plus près des émissions sonores; le bruit équivalent est calculé par l'intégration d'au moins 15 minutes de mesures réparties sur une période minimale d'une heure (art. 3 du règlement).
Cette réglementation fixe ainsi les valeurs limites d'immissions destinées à protéger la santé des spectateurs participant à la manifestation organisée par l'Association Paléo Arts et Spectacles. Pour les atteintes au voisinage, concernant la population touchée dans la région, la réglementation a pour effet de limiter les émissions de bruit à la source en fixant en quelque sorte des valeurs limites d'émission au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE. Ces prescriptions conservent leur validité aussi longtemps que le Conseil fédéral n'a pas usé de sa compétence de fixer d'édicter des ordonnances réglant ce domaine (art. 65 al. 1 LPE).
c) Selon l'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les communes sont tenues d'avoir un règlement de police, qui doit être approuvé par le Conseil d'Etat. L'art. 43 LC précise que la police a notamment pour objet l'ordre et le repos public, en particulier la police des spectacles, divertissements et fêtes. L'art. 59 du règlement de police de la Commune de Nyon, approuvé le 21 septembre 1965 par le Conseil d'Etat, soumet l'organisation de manifestation accessible au public à l'autorisation préalable de la municipalité. Selon l'art. 63 RC, les manifestations soumises à l'autorisation selon l'art. 59 RC doivent être terminées à 23h, "sauf dérogation spéciale accordée par la Municipalité"; toutefois, le samedi et le dimanche, les manifestations publiques peuvent durer jusqu'à 24h sans dérogation spéciale. Ces manifestations sont placées sous la surveillance de la police (art. 62 RC).
La fixation des horaires des concerts lors de manifestation publique en application du règlement communal de police a pour effet de limiter les émissions de bruit à la source conformément aux prescriptions de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE; cette disposition prévoit en effet que les émissions sont aussi limitées par des prescriptions concernant notamment les horaires d'exploitation de l'installation fixe (ATF 118 Ib 596-597 consid. 3c, 239-240 consid. 2b). Comme le Conseil fédéral n'a pas encore fait usage de sa compétence d'édicter de prescriptions en cette matière, la réglementation communale concernant les horaires des manifestations publiques, conserve sa validité (art. 65 al. 1 LPE).
d) Ainsi les dispositions du droit cantonal et communal relatives au contrôle des installations d'amplification du son et aux horaires des manifestations demeurent applicables dans le cadre de la première étape de limitation des émissions à titre préventif prévue par l'art. 11 al. 1 et 2 LPE. Ces dispositions complètent le droit fédéral dans un domaine où le Conseil fédéral n'as pas fait usage de sa compétence d'édicter des ordonnances. L'art. 65 al. 1 LPE réserve en effet expressément la "compétence législative concurrentielle des cantons" à l'échelon des ordonnances du Conseil fédéral. Cette compétence concerne aussi bien les domaines qui feront l'objet d'une ordonnance ultérieurement que les domaines qui ne seront jamais réglementés au niveau fédéral parce qu'ils n'ont qu'une importance locale ou parce qu'une solution globale pour la Suisse entière n'est pas nécessaire (message précité, FF 1979 III p. 821). Les nouvelles prescriptions édictées conformément à l'art. 65 al. 1 LPE ou qui conservent leur validité en vertu de cette disposition font partie du droit cantonal d'exécution du droit fédéral.
a) En ce qui concerne l'application du règlement sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son, la municipalité a procédé pendant le festival "Paléo" de 1991 à de nombreuses mesures dont les résultats ont été produits au tribunal. Il résulte de ces mesures que la valeur limite de 100 dB(A) a été respectée pendant tous les concerts à l'exception d'une pointe à 119,7 dB(A) "fast" le 25 juillet 1991, lors de la deuxième mesure sur les huit mesures effectuées entre 20h30 à 00h45. La municipalité a également produit les mesures effectuées lors des concerts du festival "Paléo" de 1990, démontrant que la valeur limite de 100 dB(A) a été respectée pendant tous les concerts (y compris pour les mesures prises à 10 mètres des haut-parleurs). Il apparaît donc que la municipalité ainsi que l'organisateur ont appliqué scrupuleusement et fait respecter les mesures de limitation des émissions résultant du règlement cantonal sur le contrôle obligatoire des installations du son.
b) Le règlement de police fixe les heures de fermeture des manifestations publiques à 23h pendant la semaine et à 24h les samedi et dimanche. La municipalité a fait usage de la faculté que lui réserve l'art. 63 RP pour accorder à l'organisateur de la manifestation des dérogations spéciales. Pour le festival "Paléo" de 1992, une première dérogation a été autorisée pour le pré-concert du mardi jusqu'à 24h. Deux dérogations spéciales ont été délivrées pour autoriser les concerts du jeudi et du dimanche jusqu'à 1h sur la grande scène et jusqu'à 2h dans le chapiteau. Enfin, deux autres dérogations ont été admises le vendredi et le samedi pour les concerts sur la grande scène jusqu'à 2h du matin et ceux se déroulant sous le chapiteau jusqu'à 3h. En accordant de telles dérogations, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation que lui réserve le règlement de police dans ce domaine. En effet les heures de fermeture sont fixées avec nuance selon que les concerts se déroulent sur la grande scène ou sous le chapiteau et elles tiennent compte des jours de repos de la semaine; c'est ainsi que les dérogations les plus tardives sont accordées que les veilles de jours de congé. Enfin, ces dérogations ne sont admises que cinq jours par année; elles restent donc compatibles avec les buts de tranquillité publique poursuivis par le règlement de police.
c) L'organisateur prend aussi différentes mesures pour limiter les émissions de bruit à la source dans l'enceinte de l'aire aménagée pour la manifestation. Ces mesures consistent notamment à diriger les haut-parleurs vers le bas afin de favoriser au mieux la diffusion localisée du son. En outre, le responsable du système de sonorisation, en cas de dépassement des valeurs limites, procède à la diminution ou à l'arrêt des amplificateurs et dans le cas extrême, au remplacement du "sonorisateur" ou à l'arrêt du concert. Les systèmes de limitation électronique mis en place (compresseurs limiteurs) permettraient en général d'éviter que de telles mesures soient prises.
Ainsi, dans le cadre de la première étape de limitation des émissions prévue par l'art. 11 al. 1 et 2 LPE, l'ensemble des mesures prises pour limiter à titre préventif le bruit à la source est conforme aux dispositions du droit cantonal concernant le contrôle des installations d'amplification du son et les horaires des manifestations publiques; l'Association Paléo Arts et Spectacles soutient d'ailleurs que les dérogations spéciales accordées par la municipalité sont nécessaires et que la réduction des horaires demandée par le recourant ne serait pas économiquement supportable; l'arrêt des concerts à minuit ne permettrait pas en effet de présenter un nombre suffisant de vedettes pour conserver la réputation (internationale) du festival.
a) Comme déjà exposé ci-dessus, pour apprécier si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient de se référer aux valeurs limites d'immissions que le Conseil fédéral doit fixer par voie d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs limites d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a). Une telle évaluation est en tout les cas nécessaire pour les installations destinées à un nombre considérable de personnes ou de spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).
Selon l'art. 15 LPE, les valeurs limites d'immissions sont fixées de manière à ce que la population ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque l'autorité doit procéder à l'évaluation du caractère admissible ou non des immissions directement sur la base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur le seul sentiment de quelques personnes; elle doit au contraire retenir des critères objectifs (ATF 115 Ib 451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier lieu déterminer quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des estimations ou encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder à une estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).
b) En l'espèce l'ordonnance sur la protection contre le bruit ne comporte aucune valeur limite d'immission pour évaluer le caractère nuisible ou incommodant des atteintes au voisinage causées par le bruit de concerts en plein air. Le droit cantonal ne comporte non plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en plein air. Enfin, l'autorité cantonale n'a pas procédé à une telle évaluation. Or, les installations de festival "Paléo" peuvent accueillir 20'000 spectateurs pour les concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes dans le chapiteau. Il s'agit donc d'un type d'installation pour laquelle l'évaluation des immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE est exigée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).
Pour procéder à l'évaluation du caractère nuisible des immissions, le tribunal a mandaté son assesseur spécialisé, M. Gilbert Monay, afin qu'il établisse un projet de valeurs limites d'immissions applicables aux spectacles en plein air, qu'il a produit le 4 août 1993 (ci-après l'étude). Cette étude est fondée sur diverses mesures effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse romande. Elle se réfère aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux tenir compte des caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui engendrent presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe 6 OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière.
c) L'objectif retenu par l'étude pour évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles en plein air consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type des zones d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur plafond de référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte d'un local sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq de 65 dB(A) mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que le sommeil de 10 % de la population est perturbé avec un niveau moyen sonore Leq de 37 à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un local sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB), le plafond de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée limite par an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre fermée durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que l'OPB ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à l'art. 39 al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur; celui-ci, lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les valeurs d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A) doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1 de l'étude). Les valeurs limites sont également fonction du nombre de spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de 40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2 heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures 30 si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude).
Un autre des principes fixés dans cette étude est le découpage de la journée en quatre périodes, soit le jour, le soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures variables pour les jours de la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à 20 heures, et correspond à un premier infléchissement des valeurs limites, pour tenir compte de la période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23 heures les jours de semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours fériés. Dès ce moment, les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par "paliers", tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le niveau Leq de 65 dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts d'heures par an. La nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à 3 heures les samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt absolu des manifestations.
d) Bien que les propositions figurant l'étude relative aux valeurs limites d'immissions pour les spectacles en plein air n'ont pas une portée contraignante qui lierait l'autorité d'exécution, elles n'en constituent pas moins un élément d'appréciation nécessaire pour le tribunal, qui ne voit pas de motif de la remettre en cause sur l'essentiel des principes qu'elle pose. Il résulte de cette étude que les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées sur la propriété du recourant, où un niveau moyen Leq de 42 dB (A) a été mesuré aux alentours de 23 heures. Même en tenant compte d'une évaluation moins sévère par calcul, on arrive à des niveaux variant entre 47 et 50 dB (A), selon le Service de lutte contre les nuisances, ce qui reste inférieur à 65 dB (A). Ainsi, les atteintes ne sauraient être qualifiées de nuisibles ou incommodantes de sorte qu'aucune limitation supplémentaire des émissions ne saurait être exigée de l'Association Paléo Arts et Spectacles, en application de l'art. 11 al. 3 LPE.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant William Koenigsberger.
III. Une somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à titre de dépens à l'Association Paléo Arts et Spectacles, à charge du recourant William Koenigsberger.
fo/Lausanne, le 29 avril 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :
Dans la mesure où il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
Extraído pela Omnilex
Whether William Königsberger had standing to appeal the municipal noise-hours decision.
He had standing because the festival’s noise perceptibly affected his property despite its distance from the venue.
The court applied the federal administrative-law standing standard and held that distinct, appreciable noise immissions can confer a protected interest even without proof that limit values are exceeded.
Whether the festival’s sound system and concert site were subject to environmental-protection rules as a fixed installation.
The festival installations were treated as a non-mobile installation subject to environmental-protection law.
Although temporary, the stage and chapiteau complex was recurrent, substantial, and functionally integrated; the sound amplification therefore fell within the environmental-protection framework.
Whether the municipal and cantonal noise controls and special hour extensions were lawful.
The hour extensions and noise-control measures were lawful and proportionate.
The court found the preventive emissions limits respected and held that the municipal derogations from the police-regulation closing times remained within the municipality’s discretion.
Whether additional restrictions to midnight were required under the second stage of emissions limitation.
No further restriction was required because the immissions at the complainant’s property remained below the admissibility threshold.
Relying on the expert study and measurements, the court found that the noise levels did not exceed the applicable objective benchmark and were not nuisible or incommodante within the meaning of the environmental statute.
Costs of the appeal proceedings.
Court costs and party costs were charged to the appellant.
As the appeal failed, the losing party bore the judicial fee and the successful festival organizer’s costs.
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