ac-1990-7558•Unauthorized transformation of building in non-buildable zone
ac-1990-7558Tribunal Cantonal17 de fev. de 1992Granted
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Neighbors challenged a municipal building permit and a departmental authorization allowing the Société de Laiterie de Saint-Cierges to convert an old former pigsty in an intermediate zone into an artisanal building. The court held that the works were too extensive to qualify as a partial transformation or reconstruction under federal planning law and that an artisanal use was not imposed by the building's location outside the building zone. It also found the permit application insufficiently precise as to the intended use. Both administrative decisions were annulled, the appeal was granted, and CHF 800 in costs were awarded to two successful appellants.
Art. 24 LAT; transformation or reconstruction of an existing building outside the building zone; scope of Art. 24(2) LAT and requirements of Art. 24(1) LAT. The notions of renovation, partial transformation and reconstruction are matters of federal law. A partial transformation presupposes only a minor intervention preserving the building's identity and causing no notable impact on land use, infrastructure or environment; a reconstruction requires replacement in the same location of a destroyed or demolished building with corresponding dimensions and use. Extensive works that fundamentally alter the building's identity fall outside Art. 24(2) LAT and must satisfy Art. 24(1) LAT. A building for artisanal use is not, as a rule, imposed by its destination outside the building zone. Moreover, the permit application must state the destination and use of the premises clearly and completely; an indeterminate future use is insufficient (consid. 2).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
17 février 1992
sur le recours interjeté le 16 mai 1991 par Candida et Herbert BERGER, Sylvia et Alfred KOBAN , dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
contre
la décision du DEPARTEMENT DES TRAVAUX PUBLICS, DE L'AMENAGEMENT ET DES TRANSPORTS , du 19 avril 1991, accordant à la SOCIETE DE LAITERIE DE SAINT-CIERGES l'autorisation spéciale préalable de transformer son bâtiment.
et
sur les recours interjetés le 23/24 mai 1991 par Jean-Pierre FORESTIER , domicilié à Saint-Cierges et Candida et Herbert BERGER, Sylvia et Alfred KOBAN , dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de SAINT-CIERGES , du 17 mai 1991, levant leurs oppositions et autorisant la SOCIETE DE LAITERIE DE SAINT-CIERGES à transformer son bâtiment.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. La Société de Laiterie de Saint-Cierges est propriétaire de la parcelle no 122 du territoire de cette commune. D'une surface de 2233 mètres carrés, ce bien-fonds, situé en bordure de la route cantonale no 541c, est enclavé dans la parcelle no 475, non bâtie. Il est colloqué en zone intermédiaire, à teneur du plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat, avec le règlement qui lui est lié, le 5 avril 1978; il se trouve à la limite de la zone agricole, côté sud-ouest. Au-delà de la route cantonale se trouvent le garage et la carrosserie de Jean-Jacques Pochon, colloqués en zone du village; cette exploitation a donné lieu à deux procédures devant la Commission cantonale de recours en matière de constructions, en raison de ses nuisances (prononcés nos 4174 et 4392), notamment.
B. La parcelle en cause comprend un bâtiment très ancien, qui a été utilisé comme porcherie jusqu'en 1987. La Société de Laiterie envisage de le transformer en un bâtiment à vocation artisanale. Vu l'état de vétusté de la construction, ces travaux impliqueraient le remplacement de l'ensemble des structures intérieures, la reconstruction de pans entiers de maçonnerie, la dépose complète des tuiles, la réfection du lattage et de certains chevrons ainsi que la réfection de la dalle inférieure. L'ensemble des travaux est estimé à Fr. 200'000.--, montant qui paraît cependant sous-évalué.
Les travaux projetés ont été soumis à une enquête publique du 15 février au 6 mars 1991. Trois oppositions ont été formulées par Sylvia et Alfred Koban, Candida et Herbert Berger, et Jean-Pierre Forestier. Les services cantonaux intéressés ont donné leurs autorisations, par l'intermédiaire de la centrale des autorisations; se sont en particulier prononcés le Service des eaux et de la protection de l'environnement, le Service de l'emploi, le Service de lutte contre les nuisances et le Service de l'aménagement du territoire, qui a accordé l'autorisation requise pour les transformations de bâtiments situés hors des zones à bâtir.
La Municipalité a levé les oppositions et accordé le permis de construire sollicité le 17 mai 1991 réservant toutefois sa décision quant à l'affectation future du bâtiment et exigeant que des garanties contre une utilisation génératrice de nuisances ou de bruit soient données. Les opposants ont été informés de cette décision par lettre du même jour.
C. Sylvia et Alfred Koban, Candida et Herbert Berger, et Jean-Pierre Forestier ont recouru contre la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et celle de la Municipalité par pourvois du 16 et 24 mai 1991; Jean-Pierre Forestier a recouru contre la décision de la Municipalité le 23 mai 1991. Ils invoquent la violation du droit fédéral, considérant que les travaux projetés ne peuvent être autorisés comme une reconstruction au sens de l'art. 24 al. 2 LAT ainsi qu'une violation du droit cantonal, le bâtiment étant frappé par une limite des constructions résultant de la loi sur les routes. Dans leurs déterminations, le Département et la Municipalité ont maintenu leur décision.
D. La section du Tribunal chargée de statuer sur les recours a procédé à une visite des lieux le 28 octobre 1991, en présence des parties.
En cours d'instruction, la société constructrice a exposé qu'elle ne pouvait indiquer l'affectation précise des locaux, à défaut de trouver un acquéreur acceptant de reprendre le projet sur la base des plans. Au terme de la visite des lieux, les parties ont plaidé.
Considère en droit :
Déposés en temps utile et selon les formes requises, les recours sont recevables; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Située en zone intermédiaire, la parcelle en cause est inconstructible, à teneur des art. 51 LATC et 24 RPE. Des travaux de transformation ou de reconstruction d'un bâtiment existant ne peuvent par conséquent être autorisés qu'aux conditions restrictives posées par le droit fédéral à l'art. 24 LAT, pour les constructions situées hors des zones à bâtir.
a) L'art. 24 LAT distingue les constructions nouvelles auxquelles sont assimilées toutes opérations d'une certaine importance (al. 1), des rénovations, transformations partielles ou reconstructions d'ouvrages existants (al. 2). L'art. 24 al. 2 LAT fixe des exigences minimales et n'est applicable que moyennant l'adoption d'une disposition cantonale d'exécution. Le législateur vaudois a fait usage de cette faculté, à l'art. 81 al. 4 LATC.
b) Les notions de rénovation, de reconstruction et transformation partielle sont des notions de droit fédéral. Sont qualifiés de rénovation tous les travaux d'entretien, de réparation ou de modernisation qui laissent intact le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 14 ad art. 22 LAT); quant à la transformation partielle, elle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou en changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée (ATF non publié du 12 juillet 1989, Ch. Collet c. CCRC; RO 113 Ib 307 = JdT 1989 I 445; RO 113 Ib 314 = JdT 1989 I 455; RO 110 I 264 = JdT 1986 I 556). Les travaux ne doivent en outre pas entraîner d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (RO 113 Ib 303 = JdT 1989 I 458; RO 110 Ib 264 = JdT 1986 I 556).
c) Quant à la reconstruction, pour être conforme à l'art. 24 al.2 LAT, elle suppose le remplacement au même endroit d'un bâtiment détruit ou démoli par un édifice qui lui correspond par ses dimensions et son affectation; la modification doit rester partielle, et l'identité des constructions respectée (ATF Ch. Collet c. CCRC précité; RO 113 Ib 317). La reconstruction de bâtiments inutilisables, prêts à s'écouler ou en ruines, doit en revanche s'effectuer aux conditions fixées à l'art. 24 al.1.
d) La qualification de transformation partielle ou de reconstruction au sens de l'art. 24 al. 2 LAT a en particulier été niée pour les travaux de réaménagement complet de l'intérieur d'une porcherie dont seul le cadre général aurait été maintenu en sorte que la construction projetée ne pouvait plus être considérée comme identique à celle existante (ATF Ch. Collet c. CCRC précité, consid. 3b, p. 8); ainsi pour la transformation d'un ancien rural, partiellement en ruine, dont seuls subsistaient quelques pans de mur et éléments de charpente en un bâtiment artisanal, en sorte qu'aucunes façades ne conserveraient son apparence initiale, ni à l'intérieur, ni à l'extérieur (ATF du 6 octobre 1988, DFJP c. CCRC, Pazvito SA, consid. 3b p. 5).
Manifestement, dans le cas particulier, les travaux ne peuvent être assimilés à une reconstruction au sens où l'entend l'art. 24 al.2 LAT, vu leur ampleur. Les plans font déjà état de la démolition d'une dalle intermédiaire, de l'abattage de cloisons, de la création d'un nouveau plancher et de l'aménagement d'un local sanitaire; et s'agissant de travaux extérieurs, de la création d'une rampe d'accès. L'inspection des lieux permet en plus d'affirmer que ces travaux seront en réalité plus importants, vu l'état de vétusté du bâtiment; ils consisteront en effet en une transformation totale de l'aménagement intérieur, avec l'installation d'une isolation thermique et phonique; ils entraîneront également la réfection du lattage et de certains chevrons. Quant aux travaux extérieurs, outre le remplacement des tuiles, ils impliqueront également le remplacement de certains pans de maçonnerie. L'identité du bâtiment serait ainsi profondément modifiée, de même que son affectation. Les travaux seraient d'une importance telle que la construction après travaux ne serait plus identique à celle qui existe actuellement. Il est donc impossible de les considérer comme une transformation partielle ou une reconstruction au sens de l'art. 24 al. 2 LAT.
e) A teneur de l'art. 24 al. 1 LAT, une autorisation exceptionnelle de construire ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment (litt. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (litt. b). Ces conditions sont cumulatives. Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 115 Ib 299 cons. 3a, 113 Ib 141 à 142 cons. 5a).
Un bâtiment à vocation artisanale n'est pas imposé par sa destination hors des zones à bâtir; il doit trouver sa place dans une zone artisanale, voire dans une zone mixte, qui tolère les entreprises non ou moyennement gênantes. La zone du village, régie par les art. 5 ss RPE, répond à cette définition.
Au surplus, la recourante ne saurait se prévaloir du bénéfice de la situation acquise résultant de l'exploitation d'une porcherie jusqu'en 1987, même si la nouvelle activité engendrait moins de nuisances que la porcherie. D'ailleurs, il est douteux, vu l'état du bâtiment, que cette exploitation eût pu être poursuivie sans travaux de réfection importants, soumis également à l'autorisation prévue par l'art. 24 al. 1 LAT (voir ATF Ch. Collet précité; ATF du 12 juillet 1989, cité dans le Bulletin AT 4/89, p. 32 = DC 1991/1, p. 22); cela indépendamment des travaux d'assainissement qui auraient vraisemblablement dû être entrepris en application de la loi sur la protection de l'environnement.
f) Sans doute, l'implantation d'une exploitation artisanale ne serait-elle pas incompatible avec le caractère des lieux, à proximité desquels s'exerce déjà une telle activité. Il n'incombe toutefois pas à l'autorité judiciaire de se prononcer sur l'affectation adéquate à donner à une zone. Non constructible, en l'état, la zone intermédiaire ne comporte pas d'affectation déterminée (art. 23 RPE); celle-ci sera définie ultérieurement par le législateur communal (art. 51 al.1 LATC). Un permis de construire ne saurait par conséquent anticiper sur la procédure de planification; tout au plus l'autorité judiciaire peut-elle relever qu'il paraît envisageable de créer une petite zone artisanale qui regrouperait l'exploitation de Jean-Jacques Pochon et celle de la recourante.
Le défaut de légalisation en zone à bâtir de la parcelle litigieuse ne constitue toutefois pas le seul obstacle à l'octroi du permis de construire, dans le cas particulier; en effet, l'affectation exacte des locaux n'est pas précisée et tant sous l'angle de la conformité avec l'affectation de la zone que des règles relatives à la protection de l'environnement, qui exigent un examen concret au stade de la demande de permis de construire (ATF 116 Ib 435 ss Edilbeton), ce procédé n'est pas admissible. Il n'est en outre pas conforme à l'art. 70a du RATC, modifié le 27 août 1990; cette disposition prévoit que la demande doit mentionner la destination de l'ouvrage de manière claire et complète et indiquer la nature de l'utilisation des locaux. Elle s'applique à la demande de permis de construire.
g) En conclusion, l'autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et celle de la municipalité doivent être annulées.
Les recourants Berger et Koban ont obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi; il se justifie de leur allouer les dépens qu'ils ont requis, à charge du département, la société constructrice pouvant en être dispensée, pour les mêmes motifs que ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont admis; la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 19 avril 1991 et celle de la Municipalité du 17 mai 1991 sont annulées.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais.
III. Une somme de Fr. 800.-- est allouée à titre de dépens aux recourants Herbert Berger et Alfred Koban, solidairement entre eux, à la charge du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
fo/Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 106 OJF).
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Whether the transformation qualified as a partial transformation or reconstruction under Art. 24(2) LAT
No. The planned works were too extensive and would profoundly alter the building's identity and use.
The project involved total interior redesign, structural replacements, roof and masonry works, insulation, and an access ramp; the resulting building would no longer remain identical.
Whether an exceptional permit could be granted under Art. 24(1) LAT because the artisanal use was imposed by the building's destination
No. An artisanal building is not objectively compelled to stand outside the building zone.
Such use belongs in an artisanal or mixed zone; the intermediate zone was non-buildable and could not be used to anticipate future planning.
Whether the permit application was sufficiently specific as to the future use of the premises
No. The intended use was not clearly and completely specified.
Concrete examination for zoning conformity and environmental protection required a defined use; the application also failed the clarity requirements of Art. 70a RATC.
Whether the departmental authorization and municipal permit had to be annulled
Yes. Both decisions were unlawful and had to be set aside.
Because the project did not meet the requirements for construction outside buildable zones and the application was too vague.
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