Composition : MmeB Y R D E , présidente
MM. Muller et Hack, juges
Greffier :M.Vinçani
Cause pendante entre :
T.________ SA(Me J-C. Diserens)
et
COMMUNE DE L.________(Me J. Haldy)
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l'encontre de la défenderesse en raison des faits dont il sera question ci-
après.
3.a) Entre 1968 et 1992, le territoire de la commune de
L.________ était régi par un plan de zones approuvé par le Conseil d'Etat du
canton de Vaud le 4 octobre 1968. Sous l'empire de ce plan, plusieurs
zones du territoire, notamment périphériques, étaient majoritairement des
zones sans affectation spéciale. C'était le cas en particulier du lieu-dit
J.________ », sis au nord-ouest du territoire communal, à côté d'une zone
industrielle et à la limite de la région viticole de [...], classée comme zone
d'importance nationale, des lieux-dits [...] », [...] », [...] », [...] », [...] » et
[...] », ainsi que d'une surface à l'extrémité est du territoire communal,
entre la limite de ce territoire et le camping jouxtant la plage de
L..
Le domaine de N. » (parcelles nos AAA et BBB) était
colloqué lui aussi en grande partie en zone sans affectation spéciale, mais
avec un secteur en « zone de verdure et plans d'extension cantonaux ».
Directement au bord du lac, ce domaine était entouré par une zone de
verdure et deux zones de villas.
b) Le règlement de la défenderesse sur le plan d'extension et
la police des constructions de 1968 (éd. 1973), prévoyait notamment ce
qui suit à propos de la zone communale sans affectation spéciale :
« Art. 32 – Cette zone est réservée plus spécialement aux
exploitations agricoles et viticoles, sous réserve du développement
ultérieur de la localité.
(...)
Art. 36 – Toutes constructions autres que celles destinées à
l'agriculture et à la viticulture sont interdites sur des parcelles
n'ayant pas des surfaces de 4'500 m2 au moins, ceci à raison d'une
habitation par parcelle.
(...)
Art. 38 – Les bâtiments d'habitation autres que ceux destinés à
l'exploitation agricole auront le caractère de villas selon la définition
de l'art. 14. »
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c) A la suite d'un arrêté fédéral du 13 mars 1972 instituant des
mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire, le Conseil
d'Etat a adopté en 1976, pour la localité L., un plan (au 1 : 5000)
de protection d'un site construit et des zones protégées à titre provisoire.
La défenderesse allègue que, en vertu de cet arrêté, les parcelles nos AAA
et BBB ont été colloquées en zone verte et d'utilité publique et, de ce fait,
étaient inconstructibles lorsque la demanderesse en est devenue
propriétaire ; elle se réfère notamment à une lettre du 11 mai 1989 dans
laquelle le conseil de la demanderesse écrit entre autre : « actuellement,
les terrains en cause sont classés en zone non constructible ». La
demanderesse soutient au contraire que la parcelle n° AAA était
constructible déjà le 18 août 1978 ; elle invoque en particulier les
passages suivants d'une lettre du 24 mai 1983 de son conseil à la
Municipalité de la défenderesse :
« 4. Lors de l'entrée en vigueur de l'AFU (ndr. : arrêté fédéral
d'urgence précité), suite à l'opposition formulée par le précédent
propriétaire, une solution de compromis avait été trouvée, en ce
sens que les constructions devaient être limitées à une bande de 30
m initialement près de la route, puis reportée, ensuite de l'enquête
et de la décision de la Commission préfectorale, "au-delà de la zone
verte existante (...)
En d'autres termes, au moment de l'acquisition, la parcelle de M.
A.Y. était constructible, sans nécessité d'un plan de quartier,
à la seule condition de respecter la mesure AFU qui vient d'être
énoncée ci-dessus. »
Dans le cadre du complément d'expertise ordonné en cours
d'instance, de nouvelles pièces ont été produites en mains de l'expert, en
particulier la décision de la commission précitée. Il en ressort en effet que,
à la suite de l'opposition du propriétaire de l'époque de la parcelle n° AAA,
la commission, dans sa proposition du 17 avril 1974 au Conseil d'Etat, a
limité « la zone constructible à une bande de
30 mètres près de la route », avec la mention « au-delà de la zone verte
existante » ajoutée après l'enquête. C'est cette proposition qui a été
adoptée le 28 juillet 1976 par le Conseil d'Etat dans le plan de protection
précité. La Cour retient ainsi que, sous l'empire de l'arrêté fédéral
d'urgence de 1972, la parcelle n° AAA était partiellement constructible,
dans la limite indiquée ci-dessus, ce que confirme du reste le rapport
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d'expertise (cf. infra, ch. 35b). La décision du 6 novembre 1992 du Conseil
d'Etat (cf. infra ch. 9b) à laquelle la défenderesse se réfère également ne
dit pas le contraire puisqu'elle retient que le plan de protection de 1976
colloquait en zone verte et d'utilité publique « la partie médiane de la
parcelle n° AAA », et non l'ensemble de celle-ci.
d) La demanderesse allègue que, en 1978, la Municipalité
aurait assuré à A.Y.________ qu'elle n'envisageait pas le déclassement de la
parcelle n° AAA de façon à la rendre inconstructible, avant de revenir sur
ces assurances ; rédigée par le conseil d'A.Y., la seule lettre du 24
mai 1983 précitée ne prouve pas à satisfaction ces allégations, qui ne
seront dès lors pas retenues. Entre 1980 et 1982, le prénommé a présenté
divers projets à la commune, lesquels ont toutefois été refusés ou n'ont
pas abouti.
4.A la lumière des objectifs de l'aménagement du territoire, la
vocation des parcelles nos AAA et BBB de N. était celle d'un
développement utile à la région et compatible avec le site, tant aux yeux
de la défenderesse dans un premier temps que des autorités cantonales.
5.a) Le territoire communal de la défenderesse a fait l'objet d'un
premier projet de plan d'affectation, soumis à l'enquête publique du 26
avril au 31 mai 1983. Dans ce projet, les parcelles de N.________ ont été
colloquées en zone verte. A.Y.________ a contesté cette affectation pour ce
qui est de la parcelle n° AAA, en soulevant, entre autres griefs, une
violation du principe de l'égalité de traitement.
b) Au sujet dudit projet, la [...] écrivait notamment ce qui suit
dans un article de mars 1984 :
« (...)
D'autre part, faisant suite aux recommandations de l'Etat de
protéger des îlots de verdure, la Municipalité L.________ préfère, bien
entendu, les trouver ailleurs que sur ses propres terrains
susceptibles d'être construits.
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Ce sont là les raisons essentielles qui ont conduit les autorités
L.________ à inscrire toute cette zone en vert, pourtant cette
inscription représente, personne ne peut le nier, une atteinte
sérieuse à la propriété. Pire, elle signifie l'ignorance par la nouvelle
organisation du territoire L., des maisons qui existent bel et
bien sur ces parcelles, certaines depuis des siècles.
Car, si trois hectares de bord de lac ont été achetés par un
promoteur – dont personne ne souhaite qu'il réalise le même type de
construction qu'à l'entrée de la ville – le reste des terrains n'est pas
morcelable à l'infini et ne donnerait que quelques possibilités de
construire des villas résidentielles qui, cas échéant, pourraient venir
compléter harmonieusement les propriétés existantes. (...) Il
semblerait qu'avec un peu d'imagination, on pourrait envisager dans
ce secteur une zone résidentielle qui mêlerait avec discernement la
protection des sites, le droit d'habiter sur son terrain et, qui sait,
l'accès d'espaces verts à la communauté, sous une forme ou une
autre.
C'est donc au Conseil communal, et en premier lieu à sa commission
de onze membres qu'il appartiendra de se prononcer. (...) »
6.Dans un article du 8 mars 1989, la [...] relevait à propos de la
situation économique du district de L. : « Diversifier l'économie,
oui, mais "on manque de place" dit la ritournelle ». Ce même article
rapportait les propos suivants de [...], alors Préfet du district : « La barre
pourrait être corrigée via une politique de l'emploi variée. En corollaire,
d'une politique du logement adéquate ». En mai 1989, le même journal
relatait les préoccupations dudit Préfet et du Syndic de L.________ quant à
la trop forte dépendance de l'économie L.________ de l'activité viticole.
7.a) La défenderesse a élaboré un deuxième projet de plan
d'affectation, mis à l'enquête publique du 26 avril au 10 juin 1988. La
parcelle n° AAA de N.________ y était colloquée, pour toute sa partie nord,
en zone intermédiaire.
Le 6 février 1989, la Municipalité a établi un préavis n° 1-1989
sur la modification du projet de plan communal d'affectation et de ses
règlements. Ce document contient en annexe un projet de règlement sur
le plan d'affectation et la police des constructions, dont les chiffres V à VII,
IX, X, XII et XV, intitulés respectivement « Zone industrielle A et B » (ch.
V), « Zone artisanale » (ch. VI), « Zone de verdure » (ch. VII), « Zone à
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occuper par plan de quartier » (ch. IX), « Zone agricole et viticole » (ch. X),
« Zone intermédiaire » (ch. XII) et « Zone des constructions isolées » (ch.
XV), définissaient les règles applicables à chacune de ces zones. A
l'exception de la dernière zone citée, ces règles étaient les mêmes que
dans les deux projets mis à l'enquête en 1983 et 1988. En particulier, la
zone intermédiaire est définie comme une « zone d'attente destinée à être
affectée ultérieurement sur la base de plans d'extension partiels ou de
plans de quartier ».
Il ressort notamment ce qui suit du préavis n° 1-1989 précité :
« (...)
Point d'achoppement lors des séances du Conseil communal des 12
et
26 novembre 1985, cette zone comprenant les terrains de N.________
et de [...] avait été classée en zone de verdure, ce qui a suscité des
oppositions.
La Municipalité estime que ces parcelles pourraient devenir
constructibles pour autant que des précautions soient prises et que
les réalisations présentent un intérêt régional. C'est aussi l'avis du
Service cantonal de l'aménagement du territoire qui a été largement
consulté à ce sujet. La proposition consiste maintenant à classer ces
terrains en zone intermédiaire, ce qui permettra tant au Conseil
communal qu'à la Municipalité d'exiger que le ou les plans de
quartier subséquents soient de qualité et répondent à un besoin
fondé.
(...)
Le Service de l'aménagement du territoire admet d'ailleurs que la
zone intermédiaire constitue une bonne mesure d'aménagement
dans la perspective de projets d'un intérêt régional.
Il s'agissait donc de placer ces terrains dans une zone d'attente,
sans les "geler" pour de nombreuses années, mais en réservant tout
au contraire la possibilité de les affecter rapidement et en quelque
sorte sur mesure lorsqu'un projet concret sera prêt à être réalisé. »
En relation avec l'opposition formée à ce projet par la
demanderesse, ce préavis renferme notamment ce passage :
« d) Réponse de la Municipalité : La Municipalité tient à dire tout
d'abord qu'elle n'est nullement impressionnée par la menace de
T.________ SA de s'adresser au Tribunal fédéral, voire aux instances
européennes. Si l'opposante estime avoir des droits à faire valoir, et
pour autant qu'elle s'adresse à des autorités compétentes (...), ce
n'est pas la Municipalité qui lui en contestera la faculté.
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Inversement, T.________ SA voudra bien comprendre que les options
communales ne sauraient être influencées par l'ampleur des
menaces d'un particulier. »
Dans un rapport de novembre 1989 sur le préavis de la
Municipalité, la Commission du Conseil communal a cependant
recommandé le classement de la parcelle n° 325 en zone agricole.
b) Dans un article du 13 décembre 1989, la [...] écrivait
notamment ce qui suit :
"(...)
Là où le bât blesse, c'est qu'une bonne partie des conseillers craint
que des promoteurs ne viennent rapidement proposer un plan de
quartier. Bien sur, le Conseil devra encore se prononcer "le cas
échéant". Mais qui sait si la majorité ne sera pas séduite par le
projet en question ?
L'aspect nébuleux de ce "cas échéant" existe pour chacune des
zones intermédiaires. Qui sait qui dort dans les tiroirs? La
Municipalité elle-même pourrait ne pas être au courant. Et si elle
l'était, certains conseillers doutent encore qu'elle ne dise tout ce
qu'elle sait. Ce sont toutes ces incertitudes qui posent problème. »
c) Lors des séances extraordinaires du Conseil communal,
notamment des 23 janvier et 5 février 1990, la Municipalité a maintenu sa
proposition d'affecter la parcelle n° AAA en zone intermédiaire,
conformément à son préavis. Cette proposition n'a toutefois pas été suivie
par le Conseil qui, dans sa séance du 5 février 1990, a voté, par 31 voix
contre 15, le classement de cette parcelle en zone agricole. Les procès-
verbaux des séances précitées indiquent en détail les termes dans
lesquels le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des
constructions a été adopté. Du procès-verbal de la séance du 5 février
1990, daté du 18 février 1990, on extrait ces passages :
« (...)
M [...] se dit fort étonné des propos de M [...], membre de la
Commission et, jusqu’à ce jour ardent défenseur du classement en
zone agricole. Les éléments, dits nouveaux, auxquels il fait allusion,
ne sont en somme qu’avances des promoteurs à la Commune pour
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obtenir en contrepartie conséquente valorisation de leur terrain. "Ne
nous leurrons pas. Ces gens songent moins à faire un cadeau à la
ville qu’à réaliser d’énormes bénéfices. Pourquoi se font-ils
représenter, même en réunion préalable, par leur avocat? Ne cédons
pas à leur pression. (...) Reporter le problème serait risquer d’autres
manigances. Ne transigeons en aucune manière la constructibilité
de cette zone."
(...)
M. le Syndic donne lecture d'une récente lettre de T.________ SA à la
Municipalité, laquelle apporte important (sic) complément
d'information au présent débat. (...)
T.________ SA prend les engagements suivants :
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L., à livrer nos dernières parcelles riveraines non bâties à
l’emprise des promoteurs? »
d) A propos de cette séance du Conseil communal, on lit
notamment ce qui suit dans un article du 7 février 1990 de [...] :
« A la fin de la séance, un conseiller socialiste s'écriait, ravi : "On ne
s'est pas fait [...]" (sic) (T. SA étant le nom de la SA
propriétaire sous N.) »
Selon un article du quotidien [...], l'idée générale du plan
L. était que la commune n'avait pas de vocation agricole.
8.Dans une lettre du 11 juillet 1990 à la Municipalité de la
défenderesse, le conseil de la demanderesse s'est plaint notamment de
l'état d'esprit hostile et injustifié créé dans la commune vis-à-vis
d'A.Y.________.
9.a) Dans le troisième projet de plan général d'affectation, mis à
l'enquête du 19 juin au 20 juillet 1990, la parcelle n° AAA de la
demanderesse a été classée en zone agricole et la parcelle n° BBB en
zone des constructions isolées. Le Conseil communal a confirmé ces
affectations et adopté le plan général d'affectation par lors de sa séance
du 11 décembre 1990.
La demanderesse a fait opposition à l'affectation de la seule
parcelle
n° AAA, puis saisi le Conseil d'Etat d'une requête contre cette affectation.
Dans cette écriture, son administrateur a fait valoir plusieurs motifs,
notamment d'ordre technique, qui s'opposaient selon lui à une affectation
agricole de cette parcelle. En particulier, il invoquait une différence entre
le demi territoire communal en amont de l'autoroute, présentant des
qualités propices aux activités agricoles, notamment par la présence d'un
sol de « structure limoneuse - silteuse assez profonde », et le territoire au
bord du lac, où le terrain était « plus séchard et moins profond »; selon lui,
c'est pourtant sur le demi territoire situé en amont de l'autoroute que des
« ponctions substantielles » avaient « été réalisées sur les terres
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cultivables pour permettre la création de nouvelles zones constructibles ».
Dans sa requête, l'administrateur de la demanderesse soutenait en outre
que la parcelle n° AAA avait reçu un traitement discriminatoire et injustifié
de la part de la défenderesse.
b) Statuant le 6 novembre 1992, le Conseil d'Etat a admis la
requête et refusé d'approuver l'affectation agricole de la parcelle n° AAA;
il ressort notamment ce qui suit des considérants en droit de sa décision :
« (...)
La parcelle no. AAA est en nature de pré-champ. Avec ses 3
hectares, elle forme une surface cohérente d'une certaine étendue.
Dépourvue de constructions, elle n'est arborisée que sur son
pourtour (à l'ouest et au sud). Elle se prête ainsi à l'agriculture. Point
n'est dès lors besoin d'en référer à la parcelle voisine (no. [...]) pour
conforter l'affectation agricole proposée pour cette parcelle.
(...)
Force est d'admettre que cette solution ne s'inscrit pas dans la ligne
des mesures qui, jusqu'ici, étaient toutes résolument destinées à
préserver dans le secteur la qualité incontestée du site. Dans un tel
environnement, l'implantation rendue possible de bâtiments,
d'ouvrages et installations d'exploitation agricole aurait non
seulement un effet insolite, mais également attentatoire du paysage
environnant (naturel et construit) et que la réglementation a,
jusqu'ici, toujours eu pour objectif majeur de sauvegarder. Cela
serait en contradiction parfaite avec les objectifs de la commission
du Conseil qui affirme que la zone agricole proposée serait d'après
elle une possibilité de "garantir que cette zone soit à la fois protégée
et entretenue ..." (...) L'intérêt majeur à ce que cette parcelle soit
affectée à l'agriculture – sans restrictions – n'est d'ailleurs pas établi
avec l'évidence suffisante requise; il n'est pas ou insuffisamment
tenu compte des intérêts généraux et particuliers en présence
qu'une telle mesure est de nature à compromettre définitivement...
(...)
Une affectation dans une zone à protéger au sens des art. 17 LAT et
54 LATC pourrait être envisagée pour l'ensemble de la parcelle n°
AAA, comme d'ailleurs pour d'autres parcelles environnantes.
(...)
Rien n'exclut, a priori et quelle que soit la zone d'affectation
finalement adoptée pour cette parcelle, qu'une constructibilité
limitée – dans le prolongement, par exemple, des villas situées à
l'est – puisse être envisagée dans le respect de l'objectif
fondamental de la protection, en équité et dans la ligne des mesures
de planification qui ont été successivement en vigueur dans le
secteur depuis des décennies. »
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c) Le même jour, le Conseil d'Etat a statué sur un recours
interjeté par les propriétaires d'une parcelle voisine à celle de la
demanderesse, en relevant en particulier ce qui suit :
« (...)
Les requérants critiquent avec raison les lacunes, incohérences et
contradictions qui concernent la délimitation de l’aire forestière et
de cordon boisé, tels que reportés sur le plan de synthèse général
d’affectation, soumis à approbation du Conseil d’Etat.
Au vu des circonstances déjà exposées sous chiffre 3 in fine, dans la
partie en fait ci-dessus, la planification proposée ne satisfait pas au
minimum de clarté et de précision requis. A cet égard, elle est
impropre à remplir son rôle d’instrument utile de planification pour
les autorités et les administrés.
En vertu des exigences de la sécurité du droit, l’autorité de céans ne
saurait donc approuver de tels éléments, figurant sur la planification
communale, quand bien même ils n’auraient qu’une valeur
strictement indicative.
Tout cela ferait d’ailleurs double emploi et pourrait entrer en
contradiction avec les exigences de la nouvelle législation forestière
qui entrera prochainement en vigueur. (...)
Aucun argument n’est avancé par la commune, ou dans les rapports
successifs des organes communaux, qui ferait apparaître l’utilisation
de ces surfaces à des fins agricoles, comme indiqué, ou qu’elles
dussent l’être dans l’intérêt général et en vertu de la valeur du sol,
de la configuration du terrain ou de son étendue. La vocation
agricole de ces parcelles apparaît en fin de compte et concrètement
limitée. Sa mise en culture serait certes imaginable, comme celle
d’ailleurs de n’importe quel terrain encore largement dépourvu de
constructions. L’exploitation n’en serait pas moins lourdement
entravée par la présence et l’abondance des arbres classés. Elle
serait en outre peu conciliable avec la vocation strictement
résidentielle des bâtiments, ce d’autant plus que la zone agricole
communale n’exclut pas et devrait donc a priori rendre possible, en
application de l’article 40 RC, toutes sortes de constructions
nécessaires à ce type d’exploitation; or, cela ne saurait être
sérieusement envisageable à cet endroit et démontre donc
l’incohérence de la mesure de planification prévoyant une
affectation agricole du sol à cet endroit.
(...) »
d) Parallèlement, le Conseil d'Etat a suspendu l'approbation du
secteur sis à l'amont et à l'ouest de la parcelle n° AAA, soit les secteurs
[...] », [...] », « A N.________ » (parcelle n° BBB) et « Sous N.________ », dans
l'attente d'une étude complémentaire tendant à la définition d'une zone
de protection selon l'art. 17 LAT, respectivement d'une zone agricole au
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sens de l'art. 16 LAT. Pour le surplus, il a approuvé le 6 novembre 1992 le
plan général d'affectation de la défenderesse.
Dans ce cadre, de nombreux terrains ont connu des
modifications d'affectation. Ainsi, les parcelles sises au nord du lieu-dit
[...] », sans affectation spéciale dans le plan des zones de 1968, ont été
classées en zone industrielle dans le plan de 1992. Le lieu-dit [...] » a été
colloqué en zone de moyenne densité à occuper par plan de quartier et le
territoire sis au nord-est du camping et au nord de la plage en zone de
forte densité occupée par plan de quartier. En zone de villas en 1968, le
lieu-dit [...] » a été colloqué majoritairement en zone de moyenne densité.
Cette même affectation a été attribuée à de nombreux terrains situés à
l'ouest du lieu-dit [...] », eux aussi en zone de villas auparavant. Le lieu-dit
[...] », ainsi que, en partie, les lieux-dits [...] » et [...] » ont été colloqués en
zone de construction d'intérêt public et d'équipement collectif à occuper
par plan de quartier. Le lieu-dit [...] », zone d'habitation collective dans le
plan de 1968, a été colloqué en zone de moyenne densité. Une partie des
terrains du lieu-dit [...] » a été colloquée en zone de moyenne densité à
occuper par plan de quartier, tandis que les terrains au sud, classés en
zone de villas en 1968, ont été affectés en zone de moyenne densité.
Le plan d'affectation du 6 novembre 1992, ainsi que son
règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions,
contiennent en détail les règles applicables à toutes les zones concernées,
savoir la zone industrielle A et B, la zone artisanale, la zone de verdure, la
zone à occuper par plan de quartier A/B, la zone agricole et viticole, la
zone intermédiaire et la zone des constructions isolées.
e) Jusqu'à l'adoption du plan général d'affectation du 6
novembre 1992, et sous réserve de l'arrêté fédéral du 13 mars 1972, le
règlement communal de 1968 était le seul texte en vigueur entraînant des
effets directement obligatoires.
10.a) En 1988, la société T.________ était à la recherche d'un
territoire où elle envisageait de créer un centre de formation; un bureau
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d'étude avait été mis sur pied à cette fin. A l'occasion d'une rencontre
avec [...], alors conseiller d'Etat vaudois sortant, [...], directeur de cette
société, avait manifesté son intérêt pour la Suisse romande, plus
spécialement le canton de Vaud; plusieurs sites étaient envisagés par [...],
notamment [...], les environs de [...], [...], [...] et L.. [...] avait fait
part à son interlocuteur de l'intérêt que l'Etat pouvait porter à ce projet et
lui avait dit qu'il en informerait [...], son successeur au Conseil d'Etat, afin
qu'il suive le dossier. Il n'est pas établi que ce dernier ait rencontré [...] par
la suite, en vue de l'implantation de cette société.
La parcelle n° AAA de L. figurait parmi celles prises en
considération par T.. La défenderesse, qui avait connaissance du
projet T., y était favorable, mais n'avait jamais donné de garantie
quant à sa faisabilité, se réservant l'issue de la procédure d'affectation des
parcelles de N.. Il n'est pas établi que, dans la perspective de la
réalisation de ce projet, elle ait encouragé A.Y. à se porter
acquéreur également de la parcelle n° BBB, la seule lettre du 27 mars
1998 de l'administrateur de la demanderesse (cf. infra ch. 13) n'étant pas
suffisamment probante à cet égard. Dans le cadre du projet T., le
Syndic de la défenderesse, à cette époque [...], a eu des contacts avec les
représentants de cette société. Il n'est en revanche pas établi que les
représentants communaux et cantonaux aient échangé entre eux à ce
sujet.
Dans une lettre du 27 décembre 1989, le courtier chargé des
contacts avec T. a informé A.Y.________ que, nonobstant certaines
réserves résultant de l'absence de garanties sur la constructibilité du
terrain, T.________ semblait privilégier l'option de cette parcelle. Selon le
témoin [...], alors en charge du projet chez T., si celle-ci achetait,
elle voulait être sûre de pouvoir construire. Directeur du bureau d'étude
créé par T., le témoin D.________ a repris le travail de recherche
commencé par un prédécesseur ; c'était peu avant ou peu après la fusion
entre T.________ et [...] (ndr. : 1996). A ce moment, le projet de L.________
n'intéressait pas ou plus vraiment T.. Le témoin se souvient ainsi
d'une brève visite du site de L., en compagnie de [...] et de
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16 -
l'administrateur de la demanderesse, lors de laquelle il a eu l'impression
qu'il fallait vite repartir pour visiter d'autres terrains. Selon le témoin, le
fait que la route cantonale séparait les deux parcelles constituait un
obstacle au projet.
b) T.________ a finalement renoncé à créer son centre de
formation sur le site de N.. Il n'est pas établi que cette
renonciation soit liée à la planification des parcelles de N., en
particulier au fait que la Municipalité n'avait pas remis à T.________ une
lettre d'engagement sur la constructibilité de ces parcelles. Sur la base
des déclarations du témoin D., la Cour retient que L. ne
correspondait plus à un moment donné aux critères de T.; en
particulier, les besoins du centre de formation étaient devenus beaucoup
plus importants depuis le projet de fusion avec [...], en raison notamment
du plus grand nombre d'employés susceptible de fréquenter ce centre.
11.a) W. a été membre de la Municipalité de L.________
entre 1998 et 2001. Il est en outre propriétaire, depuis le 20 avril 1970, de
la parcelle
n° CCC du cadastre communal, sise au lieu-dit J.________ ». Une parcelle n°
DDD a été constituée par division et prélèvement de 37'733 m2 de la
parcelle n° CCC, laquelle a conservé par la suite une surface de 6'083 m2.
Lors de la première mise à l'enquête publique, en 1983, le
propriétaire de la parcelle n° CCC, à l'époque non encore divisée, avait
requis le classement du lieu-dit J.________ » en zone artisanale. La
Municipalité s'était alors prononcée contre ce classement, au motif que
« les intentions de l'intervenant n'étaient pas définies dans le temps ». La
parcelle n° CCC a été projetée en zone agricole en 1983, puis en zone à
traiter par plan de quartier D en 1988. Lors de sa séance extraordinaire du
16 janvier 1990, le Conseil communal de la défenderesse a adopté à
l'unanimité, moins deux abstentions, la proposition de la Municipalité de
classer les terrains du lieu-dit J.________ » en zone à traiter par plan de
quartier D. Dans le plan général d'affectation de 1992, la parcelle n° CCC a
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17 -
été destinée à la zone industrielle, avec une zone à occuper par plan de
quartier A/B.
La demanderesse allègue que ces diverses affectations ne
répondaient à aucun projet spécifique et concret, en particulier de
développement artisanal ou industriel, visant les terrains du lieu-dit
J.________ »; le contraire n'est pas prouvé.
b) Le 12 août 1993, W.________ et la défenderesse ont passé
un contrat de vente conditionnelle portant sur la parcelle n° DDD, au prix
de 3'395'970 francs, soit 90 fr. le m2. Ce contrat contient notamment les
clauses suivantes :
« 6.(...)
La mention RF No [...] (améliorations foncières) sera reportée
sur les parcelles CCC et DDD nouvelles.
(...)
h) La demanderesse allègue avoir tenté de pallier la
défaillance de la défenderesse dans sa concertation avec les services de
l'Etat. Sur ce point, la Cour retiendra la déposition du témoin K.________,
qui a contesté toute défaillance à cet égard, relevant que la commune a
conduit la procédure de manière réglementaire et établi tous les
documents nécessaires, de concertation avec les autorités cantonales.
Entre 1992 et 1998, elle a manifesté une continuité avec sa volonté de
permettre le développement d'un projet d'implantation sur les parcelles
nos AAA et BBB.
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67 -
refusant l'affectation de la parcelle n° AAA et suspendant celle de la
parcelle n° BBB.
28.Depuis 1990, la Municipalité de la défenderesse n'a pas soumis
à l'adoption de son Conseil communal d'autres mesures de planification de
l'ouest L.________ que celles qui sont entrées en vigueur en 2009. Entre
1990 et 2009, le canton n'a ainsi pas été requis d'approuver d'autres
mesures. En particulier, les parcelles de N.________ n'ont fait l'objet
d'aucune décision d'affectation entre la décision du
6 novembre 1992 suspendant l'affectation de l'ouest L.________ et
l'adoption du plan partiel d'affectation de 2009. Sous réserve du Plan de
protection d'un site construit et des zones protégées à titre provisoire,
adopté en 1976 et devenu caduc avant le
6 novembre 1992, le statut de ces parcelles n'a pas été modifié entre
1968 et 2009.
29.La demanderesse allègue que la défenderesse a régulièrement
refusé de collaborer non seulement avec la demanderesse mais aussi avec
les autorités cantonales. Cette allégation est démentie par l'ensemble des
pièces au dossier, tant pour la période antérieure à la décision du
Département des infrastructures du 9 août 2004 que pour celle
postérieure. Selon le témoin M., durant la période du mandat de
H. - 2003 à 2007 -, la commune n'a certes pas été proactive dans
ce dossier, mais lorsqu'elle était sollicitée elle était agissante, même si elle
ne l’était pas nécessairement dans le sens souhaité par la demanderesse.
30.La demanderesse allègue avoir toujours envisagé pour les
parcelles de N.________ des projets architecturaux privilégiant la qualité,
l'intégration dans le site et le respect de la configuration des lieux sur
toute considération de rentabilité ou de volume. Cette allégation n'est pas
prouvée par les témoignages : K.________ a expliqué que les premières
projets proposés par la demanderesse ont fait l'objet de modifications
notables sous l'impulsion du Service de l'aménagement du territoire,
notamment pour des questions d'intégration du site ; pour M., si la
qualité de l'aménagement était importante dans les projets H., le
-
68 -
souci de la demanderesse était davantage de concevoir un projet
correspondant, d'un point de vue fonctionnel, aux besoins d'une activité
tertiaire. La Cour retiendra en revanche que, sous réserve du dernier
projet H., en 2007 - construction de deux villas sur la parcelle du
bas -, la demanderesse a destiné ses parcelles à des projets immobiliers
présentant de l'intérêt pour l'économie régionale et visant l'accueil de
sociétés de service créatrices d'emploi à forte valeur ajoutée ; elle n'a pas
cherché à faire une exploitation spéculative de ses parcelles. D'une
manière générale, elle s'est démenée pour faire avancer tout projet
portant sur ses parcelles, en tout cas vis-à-vis de la défenderesse; son
objectif était de faire aboutir un projet satisfaisant pour toutes les parties.
31.a) C'est en 2005 que la société I. a commencé à
s'intéresser au projet de s'installer sur les parcelles nos AAA et BBB de
N..
Dans son édition du 13 mars 2008, le quotidien [...] écrivait
notamment ce qui suit à ce sujet :
« (...)
Bien que le nom de I. n'ait pas été prononcé (...), cette
arrivée nous a été confirmée par le directeur du [...] ( [...]) [...], qui
déclare avoir dépensé beaucoup d'énergie durant plusieurs mois
pour faciliter cette implantation.
(...)
Il y a une année, la rumeur avait déjà couru que I.________ cherchait
à installer son siège européen près de Genève. La position de
L., à une vingtaine de minutes de l'aéroport, la qualité de
l'emplacement proposé, et la possibilité de profiter de l'arrêté Bonny
(allégements fiscaux) l'ont définitivement convaincue. (...) »
La demanderesse a déployé des efforts considérables pour
concrétiser cette implantation. Le projet n'a toutefois pas abouti et
I. a renoncé au site de N.. La demanderesse allègue que
cette renonciation est due exclusivement au retard de la défenderesse
dans le processus d'affectation de ses parcelles. Sur ce point, la Cour
retient les déclarations du témoin [...], mandaté par I. pour la
recherche d'un site en Suisse, de préférence à celles du témoin [...] qui,
au-delà de ses liens avec la demanderesse, ne fait ici que rapporter des
-
69 -
conversations entendues à l'interne de la société pour laquelle il travaille.
Il sera ainsi retenu que la renonciation de I.________ aux parcelles de
N.________ n'est pas due à un retard dans la planification communale, mais
à d'autres motifs, en particulier à la densification trop importante voulue
par la demanderesse, au prix trop élevé des loyers demandés et au
différend existant entre celle-ci et la commune. Il ressort d'ailleurs des
déclarations du témoin M.________ que le projet qui a été réalisé au final
dans le cadre du plan partiel d'affectation de l'ouest L.________ ne
répondait pas aux exigences d'implantation d'une société telle que
I..
b) La demanderesse allègue qu'avant I., d'autres
entités avaient projeté une installation à N., savoir la Fédération
internationale [...] et la Fédération internationale [...]. Des pièces produites
à l'appui de ces allégations, seul un extrait du journal [...] » du mois de
septembre 2006 évoque un projet de cette dernière fédération pour le site
de N., apparemment en 2002 ; toutefois, cet article ne fait que
citer A.Y., de sorte qu'il n'est pas probant à lui seul. Pour le
surplus, aucun élément au dossier ne vient confirmer les projets allégués,
qui ne seront dès lors pas retenus pour établis.
32.Au lieu-dit "Vers J.", où se situent les parcelles nos CCC
et DDD, une multitude de projets d'aménagement a abouti, dont la
construction, en 2008, du site " [...]". Ce site abrite notamment les sièges
des sociétés [...] et [...].
33.a) Dans un procès pendant devant la Cour civile, C.________
SA, dont A.Y.________ est aussi l'ayant droit économique, a conclu au
paiement par la Commune de L.________ du montant de 8'030'173 fr. à
titre de dommage ; en substance, C.________ SA reproche à la
défenderesse de ne pas avoir réalisé sur la voie publique un accès routier
à l'hôtel de C.________, nonobstant un engagement en ce sens résultant
des conditions spéciales d'un permis de construire délivré le
3 novembre 1998 dans le cadre des travaux de transformation de cet
hôtel.
-
70 -
b) A propos de l'hôtel de C., le journal " [...]" écrivait
notamment ce qui suit dans son édition du 19 juin 2009 :
« (...) Alors que L. et [...] connaissent un développement
réjouissant, le citoyen lambda a du mal à comprendre que cet hôtel
de 60 chambres reste fermé depuis bientôt 10 ans.
(...)
[...] était alors conseiller communal. Il explique :
C'est l'époque de la loi Furgler qui limite la vente des appartements
à des étrangers. L.________ jouit d'un contingentement de 220
logements accessibles aux étrangers. Les somptueux immeubles du
bord du lac sont vendus, pour la majorité, à de riches habitants du
Golfe. Un peu trop tard et afin de protéger la population autochtone
de cette mainmise orientale, les conseillers souhaitent que
L.________ sorte du contingentement. Les L.________ se sont sentis
trompés. Depuis là, ils fourbissent une certaine acrimonie mêlée de
jalousie envers le promoteur et son avocat Maître S.. »
c) En relation avec cet article, la demanderesse allègue que
sur les 60 appartements réalisés en propriété par étages à C. A et
B, seuls six ont été vendus à des ressortissants du Golfe. Cette allégation
n'est pas suffisamment établie par les pièces invoquées, savoir les actes
de ventes à des ressortissants du Golfe de six appartement au lieu-dit
[...] » ; en effet, on ignore tout des ventes des autres appartements de la
PPE.
34.Dans le cadre de la procédure incidente tendant à l'appel en
cause de l'Etat de Vaud, la demanderesse s'est déterminée par un courrier
adressée le 2 mars 2007 au juge instructeur, dont on extrait ce passage :
« (...) j'ai l'honneur de vous informer que mes mandantes, tout en
manifestant leurs plus expresses réserves quant au bien-fondé de
l'appel en cause requis par la Commune de L.________ et quant aux
moyens exposés dans ses écritures des 30 novembre 2006 et 16
février 2007, s'en remettent à justice, confirmant ainsi leurs
déterminations du 22 décembre 2006. »
Par jugement incident rendu le 29 mai 2007, le Juge
instructeur a rejeté la requête d'appel en cause, en considérant
notamment que la commune ne rendait « pas vraisemblable, ni en fait, ni
-
71 -
en droit, que l'appelé en cause pourrait porter une part de responsabilité
dans le présent procès ».
Par acte du 28 juin 2007, la défenderesse a recouru contre ce
jugement et conclu, avec dépens, à sa réforme en ce sens que l'appel en
cause est admis. Par courrier du 29 août 2007 au Président de la Chambre
des recours, la demanderesse s'est opposée à la prolongation du délai de
mémoire requise par le conseil de la défenderesse, soutenant que cette
requête était manifestement abusive et dilatoire. Appelée à se déterminer
sur le recours, elle s'en est remise à justice par lettre adressée le 3
octobre 2007 à la même autorité.
Dans un arrêt du 30 janvier 2008, dont les motifs ont été
envoyés pour notification aux parties le 6 juin 2008, la Chambre des
recours du Tribunal cantonal a rejeté le recours et confirmé le jugement
incident, en retenant notamment ce qui
suit :
« (...)
La Commune de L.________ ne rend pas vraisemblable, ni en fait, ni
en droit, que l’État de Vaud pourrait porter une part de
responsabilité dans le présent procès. On ne voit pas sur quelle base
juridique l’Etat de Vaud serait le coobligé de la recourante ou aurait
à son égard une obligation de garantie. Comme le relève l’appelé et
intimé, les rôles de l’autorité communale de planification et de l’Etat
en matière d’approbation des choix opérés par l'autorité locale sont
distincts. Si la commune a tardé à prendre des décisions, ce qui lui à
valu d’être sanctionnée pour déni de justice par le Département des
infrastructures (décision du 9 août 2004, pièce 9 de la requérante),
elle ne saurait à son tour s’en prendre à l’autorité cantonale pour
ses prises de position quant à la planification du territoire
communal.
(...)
Le fait que l’Etat ait "joué un rôle très actif" dans la procédure
tendant à la mise sur pied d’un plan d’affectation et qu’il y ait eu
moult péripéties liées à l’élaboration d’une planification (cf. mémoire
de recours, p. 4) ne saurait suffire à cet égard, pour que les
prétentions que l’appelante, si elle venait à être condamnée,
pourrait faire valoir à l’encontre de l'appelé, aient une apparence de
raison. »
La défenderesse n'a pas recouru contre cet arrêt.
-
72 -
La demanderesse allègue que la défenderesse n'a rien
entrepris, à la suite de cet arrêt, pour permettre de faire valider par l'Etat
de Vaud le projet H.________ ; le contraire n'est pas établi, étant toutefois
précisé que le plan d'affectation avait été adopté par la commune le 11
mars 2008, soit avant la notification, le 6 juin 2008, des motifs de cet
arrêt.
35.Une expertise a été confiée en cours d'instance à F.,
architecte EPFL-SIA, lequel a déposé son rapport le 26 mars 2012 et un
rapport complémentaire le 13 juin 2014. Les constatations et conclusions
de l'expert sont en substance les suivantes :
a) L'expert confirme que le plan des zones de 1968 colloquait
en zone communale sans affectation spéciale les lieux-dits [...] », [...] »,
[...] » et [...] », les parcelles au nord du lieu-dit [...] », la surface sise au
nord-est du camping jouxtant la plage de L. et au nord de cette
plage, ainsi que les terrains au sud du lieu-dit [...] ». Il classait en zone
d'habitation collective les vastes terrains sis au lieu-dit [...] » et en zone de
villas le lieu-dit [...], les terrains au sud du lieu-dit [...] » ainsi que de
nombreux terrains à l'ouest du lieu-dit [...] ». Les parcelles de N.________
étaient colloquées en zone communale sans affectation spéciale.
Le plan général d'affectation du 6 novembre 1992 a classé en
zone à occuper par plan de quartier de constructions d'intérêt public et
d'équipement collectif le terrain situé au nord-ouest du lieu-dit [...] » et, en
partie, les lieux-dits [...] » et [...] ». Les terrains sis à l'ouest du lieu-dit
[...] », ceux au sud du lieu-dit [...] », les vastes terrains sis au lieu-dit [...] »
et la majeure partie du lieu-dit [...] » ont été affectés en zone de moyenne
densité. Les parcelles au nord du lieu-dit [...] » ont été classées en zone
industrielle. Le lieu-dit [...] » et, en partie, le lieu-dit [...] » ont été attribués
à la zone de moyenne densité à occuper par plan de quartier. La surface
sise au nord-est du camping jouxtant la plage de L.________ et au nord de
cette plage a été affectée en zone à occuper par plan de quartier à forte
densité.
-
73 -
L'expert relève que, de manière générale, ce plan a fait passer
certains terrains de la zone communale sans affectation spéciale à une
zone constructible, alors que d'autres ont subi une densification. En ce qui
concerne la parcelle n° BBB de N.________, il confirme que son affectation
en zone des constructions isolées interdisait tout développement
susceptible d'attraire des activités, mais rappelle que cette affectation a
été suspendue par le Conseil d'Etat.
b) Dans son rapport, l'expert n'a pas pu se prononcer sur le
caractère constructible ou non de la parcelle n° AAA en août 1978,
rappelant sur ce point les versions totalement divergentes des parties. Sur
la base des pièces qui lui ont été remises lors du complément d'expertise,
en particulier la décision du 28 juillet 1976 du Conseil d'Etat entérinant la
modification de la zone concernée, il relève que cette parcelle était
provisoirement constructible selon une bande de 30 mètres le long de la
route, au-delà de la zone verte existante. Il en conclut que la parcelle n°
AAA était théoriquement constructible mais que, pratiquement, il
convenait d'élaborer des règles de police des constructions avant qu'un
projet déterminé ne puisse bénéficier d'une autorisation de construire.
Dans le plan général d'affectation de 1992, la zone
« inconstructible » n'existe pas en tant que telle selon l'expert. Le Conseil
d'Etat ayant suspendu l'affectation de la parcelle n° BBB et n'ayant pas
approuvé celle de la parcelle n° AAA, ces parcelles n'étaient, de fait, pas
constructibles. Dans le Plan directeur communal de la défenderesse,
élaboré en novembre 1998, ces parcelles se trouvent à l'intérieur d'une
ligne dont l'objectif est de « limiter et marquer la limite du développement
urbain - à l'est - et à l'ouest » et qui se confond pratiquement avec le
cordon boisé et le cours d'eau; le plan précise en outre qu'il est impératif
de « maintenir la qualité structurelle des grandes propriétés », ce qui
constitue une restriction importante selon l'expert.
Selon les recherches effectuées aux archives par la
défenderesse, les travaux menant à l'élaboration du plan directeur
-
74 -
communal précité remontent à 1987. Le principe de la limitation du
développement urbain est évoqué dès le début de ces travaux. En 1996,
ces limites étaient clairement identifiées et définies. En ce qui concerne la
notion de « grandes propriétés », il est fait mention du terme de
« constructions isolées » dans le projet de plan de zones de février 1988 et
dans les projets de règlement pour le plan général d'affectation, de février
1989, repris dans le projet de plan de zones de mars 1990 ; l'expert
évoque également le projet de Plan Directeur cantonal des Rives du Lac,
ainsi que la carte « urbanisation – constat » de décembre 1996 (« grandes
propriétés »), fiche sectorielle n° 6", en 1997.
L'expert confirme que le plan d'affectation et le règlement
communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, de
novembre 1992, définissent en détail les règles applicables aux différentes
zones qu'ils énoncent.
c) L'expert confirme que les parcelles nos CCC et DDD forment
le lieu-dit « Vers J.________ », qui se situe entre une zone agricole sur le
territoire communal de [...] et un site au nord de la route [...], sur le
territoire communal de [...] et [...], classé zone d'importance nationale de
1970 à nos jours. Le plan général d'affectation de 1992 a colloqué la
parcelle n° CCC en zone industrielle, en prévoyant une zone à occuper par
plan de quartier A/B. Dans la mesure où une zone industrielle contiguë à
ce secteur existait déjà dans le plan de 1968, il n'est pas incongru selon
l'expert, du point de vue de l'aménagement du territoire, de prolonger
cette zone en direction de l'ouest. L'expert confirme qu'une multitude de
projets d'aménagement a abouti par la suite au lieu-dit « Vers J.________ »,
dont le site [...] », depuis octobre 2006. C'est toutefois un ensemble de
bâtiments administratifs qui a été réalisé, et non une implantation de type
industriel.
La situation n'est pas comparable s'agissant des parcelles de
N.________, lesquelles répondent d'après l'expert à la problématique très
spécifique des grandes propriétés au bord du lac. Ces parcelles ont été
identifiées depuis longtemps comme un site sensible, nécessitant des
-
75 -
mesures d'aménagement particulières. L'objectif d'aménagement de ces
parcelles consiste ainsi à établir des règles de constructibilité précises
(plan, coupe, surface à bâtir), afin de garantir que le projet futur
respectera l'ensemble des contraintes à prendre en compte dans le site.
L'expert confirme que, dans cette perspective, la création sur ces
parcelles d'un centre de formation ou de direction romande représente
certainement une solution adéquate parmi d'autres.
d) La parcelle n° DDD a été colloquée en zone industrielle à
occuper par plan de quartier par le plan de 1992. L'expert confirme que ni
le périmètre du lieu-dit J.________ », ni cette parcelle n'étaient équipés le 2
août 1993, date de la vente à la défenderesse. Cela étant, aucun élément
ne permet d'affirmer que le prix de vente de 90 fr./m2 était exceptionnel
ou excessif ou que les conditions de cette vente étaient particulièrement
favorables au vendeur, comme le soutient la demanderesse. Selon
l'expert, la défenderesse n'a pas subi de perte financière dans cette
affaire. Au contraire, elle a revendu ces terrains en 2006 pour un prix de
200 fr./m2 ; après déduction des frais d'équipement et autres, elle estime
avoir réalisé un bénéfice net d'environ 50 à 55 fr./m2, ce qui, pour une
surface de 37'000 m2, représente environ 2 millions de francs. Ces chiffres
ont été confirmés à l'expert par l'ancien et l'actuel syndics de la
défenderesse, qui considèrent que celle-ci a réalisé là une excellente
affaire. L'expert l'ignore en revanche le prix d'achat par W.________ de la
parcelle n° CCC, mais précise que, selon les syndics précités, celui-ci
l'aurait probablement héritée de ses parents.
e) L'expert confirme que c'est sur le demi territoire communal
en amont de l'autoroute qu'ont eu lieu des ponctions substantielles sur les
terres cultivables, afin de permettre la création de nouvelles zones
constructibles. Il précise toutefois que la qualité du sol ne constitue pas le
seul critère permettant de définir ou de justifier de son affectation.
f) Sur la base des déclarations de l'administrateur de la
demanderesse, l'expert confirme que A.Y.________ était l'actionnaire
-
76 -
principal de la société jusqu'à fin 2003 ; il est aujourd'hui actionnaire
unique de RZ.________ SA.
g) L'expert confirme l'existence de la servitude de « restriction
au droit de bâtir et de planter » dont la parcelle n° AAA était fonds servant
et les parcelles nos [...] et [...] fonds dominants.
h) La proposition O., d'août 1993, constitue aux yeux
de l'expert une esquisse et ne peut être qualifiée de projet. Cette
proposition ne correspondait du reste pas aux objectifs de l'aménagement
du territoire en relation avec les parcelles concernées. Au sujet de la note
établie par cet architecte sur le projet (dit [...] ») présenté lors de la
séance du 11 février 1997, l'expert relève que les critiques émises font
partie du jeu dès lors que les intérêts défendus ne sont pas les mêmes.
i) Le plan directeur communal d'août 1993 ne donne aucun
indication quant à la surface constructible de la parcelle n° AAA, mais
précise au contraire qu'il convient de « maintenir la qualité structurelle
des grandes propriétés ». Ce n'est que lors de la séance du 11 février
1997 entre la commission d'urbanisme, la commune, les propriétaires et
les services cantonaux qu'il est fait mention d'une constructibilité de
10'000 m2 SBP, en relation avec la proposition du Service de
l'aménagement du territoire.
j) En relation avec le caractère « économiquement réaliste »
ou non des aménagements proposés tant dans le projet mis à l'enquête en
septembre 2006 que dans le contreprojet de la demanderesse accepté par
le préavis municipal, l'expert précise n'avoir « jamais vu - ou eu
connaissance - de cas de figure où les mesures d'aménagement d'un PPA,
la densité notamment, auraient été fixées en fonction d'un plan financier
afin d'en garantir l'équilibre ». S'agissant du contreprojet, il souligne que
les amendements du Conseil communal au plan partiel d'affectation de
l'ouest L. par rapport au projet à l'enquête (suppression du nouvel
accès depuis la route de [...], réaffectation de l'allée existante et
suppression de l'aire d'extension) n'ont pas de véritable incidence
-
77 -
économique sur la mise en valeur de la propriété. Il précise qu'il n'y a pas
de trace au dossier d'un « business plan » du propriétaire permettant de
définir les limites d'une constructibilité réaliste. La mise en valeur d'un
terrain dépend selon l'expert d'une procédure de légalisation de droits à
bâtir. Au terme d'une longue procédure, les parcelles nos AAA et BBB
peuvent aujourd'hui être mise en valeur conformément au plan partiel
d'affectation de l'ouest L.________ de novembre 2008, actuellement en
vigueur.
Il est inexact d'affirmer que le plan en vigueur ne permet pas
un projet d'implantation d'une entreprise ou d'une association
multinationale. Selon l'expert, cela dépend de la taille de l'entreprise
concernée. En cas d'affectation administrative, la constructibilité de 6'000
m2 autorisée par le plan en vigueur représente un potentiel théorique de
l'ordre de 200 à 250 postes de travail sur les deux parcelles. Il est exact
en revanche que la constructibilité actuelle est asymétrique par rapport à
la maison du maître. Elle est en outre inférieure à de nombreuses
variantes précédentes, dont celle de 1996, de 10'000 m2. Ces chiffres ne
sont toutefois pas comparables selon l'expert, car les 6'000 m2 actuels
représentent l'aboutissement de la procédure, alors que les autres valeurs
constituent des objectifs de développement qui n'ont pas pu être atteints
pour des raisons d'aménagement du territoire au sens large.
36.Par demande du 7 juillet 2006, T.________ SA et C.________ SA
ont ouvert action conjointement et conclu, sous suite de frais et dépens, à
ce qu'il plaise à la Cour civile du Tribunal cantonal prononcer :
« a. La Commune de L.________ (Vaud) est débitrice et doit
immédiat et prompt paiement à la société T.________ SA du
montant de CHF 6'625'837 (...) avec intérêt à 5% l'an dès
le 1
er
janvier 1995.
b. La Commune de L.________ (Vaud) est débitrice et doit
immédiat et prompt paiement à la société C.________ SA du
-
78 -
montant de CHF 8'030'170 (...) avec intérêt à 5% l'an dès
le 3 novembre 1998. »
Faisant doit à une requête de la défenderesse, le Juge
instructeur de la Cour civile a, par jugement incident du 12 novembre
2008, ordonné la disjonction des causes concernant chacune des
demanderesses. Les faits relatifs à l'action de C.________ SA et la
conclusion b ci-dessus ont été retranchés de la présente procédure, qui
s'est poursuivie entre T.________ SA et la défenderesse.
Dans sa réponse du 26 février 2009, cette dernière a conclu à
libération des fins de la demande, avec dépens; pour autant que de
besoin, elle a invoqué la prescription.
Par ordonnance de disjonction et sur preuves du 11 février
2011, le juge instructeur a ordonné notamment la disjonction de
l'instruction et du jugement de la question préalable suivante : « La
défenderesse Commune de L.________ est-elle responsable du dommage
que soutient avoir subi la demanderesse T.________ SA ? ». La procédure
probatoire a porté sur l'ensemble des allégués, excepté ceux relatifs au
dommage.
Chaque partie a déposé un mémoire de droit sur la question
préalable.
Lors de l’audience de jugement, les parties ont admis qu’en
cas de réponse négative à la question préalable, la Cour civile rendrait un
jugement final.
Après l’envoi du dispositif du jugement, les parties sont
convenues de suspendre la reddition des motifs jusqu’au 31 décembre
2015, à des fins transactionnelles. Le 24 décembre 2015, la demanderesse
a requis la notification des motifs du jugement.
E n d r o i t :
-
79 -
I.La procédure ayant été introduite avant l'entrée en vigueur, le
1
er
janvier 2011, du Code de procédure civile suisse (ci-après : CPC; RS
272), elle est régie par l'ancien droit de procédure (art. 404 al. 1 CPC), en
particulier le Code de procédure civile vaudoise (ci-après : CPC-VD, dans
sa teneur en vigueur au 31 décembre 2010 ; RSV 270.11).
II.a) Propriétaire des parcelles nos AAA et BBB du territoire de la
commune défenderesse, la demanderesse agit en réparation du préjudice
économique qu'elle prétend avoir subi en raison de l'absence de
planification de ces biens-fonds jusqu'à l'entrée en vigueur, le 29 avril
2009, du plan partiel d'affectation de l'ouest L.________. Cette planification
tardive l’aurait privée pendant près de vingt ans de la possibilité de
construire et de valoriser ses parcelles, tandis que d’autres parcelles ayant
passé en zone constructible en 1992 déjà auraient profité du
développement spectaculaire de la commune. Le dommage correspondrait
au coût de l'immobilisation de son capital durant cette période, aux frais
d'études et de projets engagés en vue de faire avancer la planification et
aux frais de procédure encourus.
b) Conformément à l'ordonnance de disjonction du 11 février
2011, le présent jugement a pour seul objet de déterminer si la
défenderesse répond civilement du préjudice que la demanderesse
soutient avoir subi.
c) La demanderesse fonde expressément son action sur la loi
vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et
de leurs agents (ci-après : LRECA ; RSV 170.11). En principe, les agents
publics répondent de leurs actes illicites selon les règles ordinaires des
articles 41 ss CO. La législation fédérale ou cantonale peut toutefois
déroger à ces règles en ce qui concerne la responsabilité encourue par ses
agents pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de
leur charge (art. 61 al. 1 CO). Lorsque de telles normes existent, la
responsabilité des agents publics échappe au droit civil fédéral, ce qui
découle de l'article 59 al. 1 CC (ATF 128 III 76 consid. 1a et les références
-
80 -
citées ; TF 2C.1/1999 du 12 septembre 2000 ; ATF 122 III 101 consid. 2 et
les références citées).
Le canton de Vaud a fait usage de cette possibilité en édictant
la LRECA, laquelle règle la réparation du dommage que les agents de l'Etat
et des corporations communales causent à des tiers de manière illicite
(art. 4 LRECA). La défenderesse étant une commune au sens de la loi
vaudoise sur les communes, du 28 février 1956 (LC ; RSV 175.11), la
LRECA est donc applicable au présent litige. Les actions fondées sur cette
loi sont de la compétence des tribunaux ordinaires (art. 14 LRECA), en
l'occurrence de la Cour civile du Tribunal cantonal (art. 74 al. 2 LOJV [loi
vaudoise d'organisation judiciaire, dans sa teneur en vigueur au 31
décembre 2010 ; RSV 173.01]).
A la différence du droit privé qui subordonne la responsabilité
aquillienne à une faute (art. 41 CO), le texte de l'art. 4 LRECA n'exige,
pour engager la responsabilité de l'Etat, qu'un acte objectivement illicite,
un dommage et un lien de causalité entre l'un et l'autre (TF 4C.229/2000
du 27 novembre 2001 consid. 2b et la référence citée SJ 2002 I 253 ;
2C.2/1998 du 31 janvier 2000 consid. 3). La loi cantonale ne définit pas
ces notions, de sorte qu'il y a lieu de considérer, en principe, qu'elles ont
la même signification qu'en droit privé de la responsabilité (TF 2C.3/1998
du 16 mars 2000 consid. 2b ; ATF 115 Ib 175 consid. 2b ; Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., p. 855 et les références citées ; CREC 21
septembre 2007 L. M. c/ E. de V. consid. 5a). En particulier, la notion de
l'illicéité est la même en droit privé fédéral et en droit public cantonal de
la responsabilité (TF 4A_315/2011 du 25 octobre 2011 consid. 3.1 ;
4P.110/2003 du 26 août 2013 consid. 2.2 ; 4C.229/2000 du 27 novembre
2001 précité consid. 3a). Par renvoi de l'art. 8 LRECA, l'art. 41 CO et la
jurisprudence développée à ce sujet sont ainsi applicables au présent litige
à titre de droit cantonal supplétif.
Pour que la responsabilité de la commune défenderesse soit
engagée, les trois conditions suivantes sont donc exigées : l’illicéité, le
dommage et le lien de causalité. Le fardeau de la preuve des faits
-
81 -
permettant de constater que chacune de ces conditions est réalisée
incombe à la demanderesse en application de la règle de l'art. 8 CC, selon
laquelle chaque partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les
faits qu'elle allègue pour en déduire son droit (TF 4A_594/2009 du 27
juillet 2010 consid. 3.2 ; 2A.212/2006 du 9 octobre 2006 consid. 2.1 ;
4C.408/2005 du 1
er
juin 2006 consid. 5 ; ATF 130 III 478 consid. 3.3).
III.a) D'une manière générale, un acte est considéré illicite s'il
enfreint un devoir légal en portant atteinte soit à un droit absolu du lésé,
tel que la vie, l'intégrité corporelle ou un droit de propriété, soit à son
patrimoine (TF 5A_198/2014 du
19 novembre 2014 consid. 10.4 et les références citées ; ATF 133 III 323
consid. 5.1 ; 132 III 122 consid. 4.1). Dans le premier cas, on parle
d'illicéité de résultat (« Erfolgsunrecht »), laquelle est d'emblée réalisée,
sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a
violé une norme de comportement particulière.
En revanche, lorsque, comme en l’espèce, il est question de
réparation d'un dommage purement économique, soit d'un préjudice
apparu sans qu'il y ait eu atteinte à l'intégrité d'une personne ou
endommagement, destruction ou perte d'une chose (ATF 133 III 323
consid. 5.1 ; Werro, in Thévenoz/Werro (éd.), Commentaire romand, CO I,
n. 19 ad art. 41 CO), il n’y a acte illicite que si l'auteur a violé une norme
de comportement qui a pour finalité de protéger le bien juridique lésé ;
c'est l'illicéité de comportement (« Verhaltensunrecht »). La simple lésion
du patrimoine ne représente donc pas, en tant que telle, un acte illicite ; il
faut encore qu'une norme de comportement interdise une telle atteinte et
que cette norme ait pour but de protéger le bien lésé (ATF 139 IV 137
consid. 4.2 ; TF 4A_594/2009 du 27 juillet 2010 consid. 5 ; ATF 133 III 323
consid. 5.1 précité ; 132 III 122 consid. 4.1 rés. in JT 2006 I 258 ; SJ 2006 p.
181 ; SJ 2000 p. 549 ; Misteli, La responsabilité pour le dommage
purement économique, thèse 1999, p. 79). De telles normes peuvent
résulter de l'ensemble de l'ordre juridique suisse, qu'il s'agisse du droit
privé, administratif ou pénal ; peu importe qu'elles soient écrites on non
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82 -
écrites, de droit fédéral ou de droit cantonal (ATF 133 III 323 consid. 5.1
précité).
Selon la jurisprudence, le comportement d'une collectivité
publique ou d'un agent est illicite lorsqu'il viole des injonctions ou des
interdictions de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé (TF
2C_1150/2014 du 9 juin 2015 consid. 3.2). Une telle violation peut résulter
de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation donné à la collectivité ou
à l'agent par la loi. Est également considérée comme illicite la violation de
principes généraux du droit (ATF 132 II 449 consid. 3.2 ; Moor/Poltier, op.
cit., pp. 857-858 et les références citées). Cette définition est utilisée aussi
bien en matière de responsabilité fondée sur la loi fédérale sur la
responsabilité de la Confédération (LRCF ; RS 170. 32) qu'en matière de
droit cantonal, en l'absence d'une disposition particulière (TF 2C.1/1998 du
21 février 2000 consid. 3a).
Une omission peut aussi, le cas échéant, constituer un acte
illicite, mais il faut alors qu'il existe, au moment déterminant, une norme
juridique qui sanctionnait explicitement cette omission ou qui imposait à
l'Etat de prendre en faveur du lésé la mesure omise (TF 2C_397/2012 du
19 novembre 2012 consid 3.3 et les références citées ; ATF 136 II 187). Un
tel chef de responsabilité suppose donc que l'Etat ait eu une position de
garant vis-à-vis du lésé et que les prescriptions qui déterminent la nature
et l'étendue de ce devoir aient été violées (ATF 132 II 305 consid. 4.1 et
les références citées ; Tanquerel, Manuel de droit administratif [cité :
Manuel], n. 1651 et les références citées). Autrement dit, il n’y a
responsabilité résultant d’une omission que s’il y avait une obligation
juridique d’agir envers le lésé, c’est-à-dire un devoir d’attention et d’action
destiné à protéger celui-ci et résultant des règles légales de
comportement pertinentes aux fins d’éviter un dommage (Candrian, La
responsabilité de droit public devant le Tribunal administratif fédéral, in
Favre/Martenet/Poltier (éd.), La responsabilité de l’Etat, 2012, pp. 145 ss,
spéc. p. 154 et la jurisprudence citée).
-
83 -
Dans l’hypothèse d’un préjudice purement patrimonial, la
jurisprudence et la doctrine admettent qu’il convient de raisonner selon la
théorie de l’illicéité de comportement et de rechercher l’existence d’une
norme imposant à la collectivité l’obligation d’agir dans l’intérêt du bien
lésé. Il y a donc lieu d’interpréter la norme en cause, afin de déterminer si
elle a pour but de protéger le lésé d’un préjudice patrimonial (Poltier, La
responsabilité de l'Etat pour acte illicite : l'exigence de l'illicéité, in
Favre/Martenet/Poltier (éd.), La responsabilité de l'Etat, 2012, p. 45 ss,
spéc. p. 59 et les références citées). La jurisprudence a souvent été
amenée à se prononcer sur cette question. Il a ainsi été considéré que la
législation fédérale en matière d’épizooties a pour but non seulement la
protection de la santé des hommes et des animaux, mais aussi celle de la
valeur économique du bétail (ATF 132 II 305 ; 126 II 63 consid. 3a). En
revanche, le contrôle des installations à courant fort a été institué
exclusivement dans l’intérêt des utilisateurs et ne vise pas à protéger les
concurrents contre la mise sur le marché de produites indûment moins
chers en raison de l’absence de contrôle (ATF 94 I 628 consid. 5 JdT 1970 I
119). Il a été jugé également que les règles sur la surveillance des
banques tendent à protéger les épargnants et les créanciers des banques,
mais pas les banques elles-mêmes contre les actes de leurs organes (ATF
116 Ib 193 rés. in JdT 1993 I 55).
L'illicéité peut être levée en présence de motifs justificatifs,
tels que la légitime défense, le consentement du lésé ou
l'accomplissement d'un devoir légal (Poltier, op. cit., pp. 54-56).
b) La notion juridique du dommage est commune aux
responsabilités contractuelle et délictuelle (ATF 87 II 290 consid. 4a). C'est
la diminution involontaire de la fortune nette, correspondant à la
différence entre le montant actuel du patrimoine du lésé et le montant
que ce même patrimoine aurait si l'événement dommageable (ou la
violation du contrat) ne s'était pas produit. Le dommage peut se présenter
sous la forme d'une diminution de l'actif, d'une augmentation du passif ou
d'un gain manqué (ATF 132 III 359 consid. 4 ; 129 III 331 consid. 2.1 ; 128
III 22 consid. 2e/aa ; 127 III 73 consid. 4a). On est en présence d'un gain
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84 -
manqué (lucrum cessans) lorsque l'évènement dommageable prive le lésé
de la possibilité d'augmenter son patrimoine, c'est-à-dire sa fortune nette.
Cela peut provenir aussi bien d'une non-augmentation de l'actif que d'une
non-diminution du passif (Werro, La responsabilité civile, 2
e
éd. [cité :
Werro, RC], n. 114 et les références citées ; Müller, La responsabilité civile
extracontractuelle, n. 104).
c) Un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue
l'une des conditions sine qua non (ATF 128 III 174 consid. 2b et. 2d ; 122
IV 17 consid. 2c/aa). Autrement dit, la causalité est toujours donnée
lorsque l'on ne peut faire abstraction de l'événement en cause sans que le
résultat ne tombe aussi (ATF 119 V 335 consid. 1; ATF 95 IV 139 consid. 2a
JT 1970 I 453). Il n'est pas nécessaire que l'événement considéré soit la
cause unique ou immédiate du résultat (ATF 125 IV 195 consid. 2b ; 119 V
335 consid. 1 ; Werro, RC, op. cit., nn. 175 et 176). L'existence d'un lien de
causalité naturelle entre le fait générateur de responsabilité et le
dommage est une question de fait que le juge doit trancher selon la règle
du degré de vraisemblance prépondérante. En pareil cas, l'allégement de
la preuve se justifie par le fait que, en raison de la nature même de
l'affaire, une preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être
raisonnablement exigée de celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 81
consid. 4.2.2 ; 132 III 715 consid. 3.1 ; 130 III 321 consid. 3.2 et les
références citées).
Le lien de causalité est adéquat lorsque le comportement
incriminé était propre, d'après le cours ordinaire des choses et
l'expérience générale de la vie, à entraîner un résultat du genre de celui
qui s'est produit, en sorte que la survenance du résultat paraît de façon
générale favorisée par le comportement en question
(TF 4A_466/2012 du 12 novembre 2012 consid. 4.1 ; 4A_513/2009 du 21
décembre 2009 consid. 3 ; ATF 123 III 110 consid. 3a). Pour savoir si cette
condition est remplie, le juge doit procéder à un pronostic rétrospectif
objectif : se plaçant au terme de la chaîne des causes, il lui appartient de
remonter du dommage dont la réparation est demandée au chef de
responsabilité invoqué et de déterminer si, dans le cours normal des
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85 -
choses et selon l'expérience générale de la vie, une telle conséquence
demeure dans le champ raisonnable des possibilités objectivement
prévisibles
(TF 4C.368/2005 du 26 septembre 2006 consid. 3.1 non publié aux ATF
133 III 6 ; ATF 129 II 312 consid. 3.3 rés. in SJ 2003 I 437). Pour qu'une
cause soit propre à avoir des effets du genre de ceux qui se sont produits,
il n'est pas nécessaire qu'un tel résultat doive se produire régulièrement
ou fréquemment. Si un événement est en soi propre à provoquer un effet
du genre de celui qui s'est produit, même des conséquences singulières,
c'est-à-dire extraordinaires, peuvent constituer des conséquences
adéquates (SJ 2004 I 407 consid. 4.2 et les références citées).
Lorsque le manquement reproché consiste en une omission,
l’examen du lien de causalité revient à se demander si le dommage serait
également survenu si l’acte omis avait été accompli. Une preuve stricte ne
peut être exigée en la matière. Il suffit que le cours hypothétique des
événements soit établi avec une vraisemblance prépondérante (TF,
4A_18/2015 du 22 septembre 2015, consid. 3 ; ATF 132 III 715 consid. 3.2,
JdT 2009 I 183 ; ATF 124 III 155 consid. 3d, JdT 1999 I 125).
IV.a) La demanderesse reproche tout d’abord à la défenderesse
l’absence de toute planification des parcelles nos AAA et BBB de
N.________ entre la décision du
6 novembre 1992 du Conseil d’Etat vaudois et l'entrée en vigueur, le 29
avril 2009, du plan partiel d'affectation de l’ouest L.________. En mettant
près de dix-sept ans pour planifier ces parcelles, en violation tant des
délais légaux que du délai imparti par le Département des infrastructures
dans sa décision du 9 août 2014, la défenderesse aurait commis un déni
de justice formel au sens des art. 29 al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH, soit un acte
illicite engageant sa responsabilité.
La défenderesse conteste tout acte (comportement ou
omission) illicite. S'il est vrai que la planification a pris un certain temps, il
ne saurait selon elle lui être reproché d'avoir voulu trouver une solution
convenant également aux propriétaires concernés. Le canton ayant
-
86 -
imposé la planification de l'ensemble de l'ouest L., on ne saurait
davantage lui faire grief de ne pas avoir observé le délai fixé par le
département pour la planification du seul domaine de N.. Estimant
enfin que les règles régissant l'aménagement du territoire poursuivent un
intérêt public et ne tendent pas à protéger les intérêts patrimoniaux des
propriétaires concernés, la défenderesse soutient que leur violation
éventuelle ne constitue de toute manière pas un acte illicite engageant sa
responsabilité.
b) Au titre des garanties générales de procédure, l’art. 29 al. 1
Cst. pose le droit de toute personne, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans
un délai raisonnable. Cette règle consacre le principe de la célérité ou,
autrement dit, prohibe le retard injustifié à statuer. En tant que garantie
constitutionnelle de procédure, l’art. 29 al. 1 Cst. tend à assurer la mise en
œuvre des droits fondamentaux, dont bénéficient aussi bien les personnes
physiques que morales (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, 3
e
éd., nn. 1205 et 1210).
L'autorité viole cette garantie constitutionnelle, soit commet
un déni de justice formel, lorsqu'elle n'applique pas ou applique d'une
façon incorrecte une règle de la procédure, fermant ainsi l'accès à la
justice au particulier qui, normalement, y aurait droit. Il y a également
déni de justice lorsque l'autorité ne rend pas la décision qu'il lui incombe
de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature
de l'affaire ainsi que les autres circonstances concrètes font apparaître
comme raisonnable. Le caractère raisonnable de la durée de la procédure
s'apprécie selon les circonstances particulières du cas, lesquelles
commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères,
sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu
que revêt le litige pour l'intéressé ou le comportement de ce dernier et
celui des autorités compétentes (TF 1C_136/2014 du 22 juillet 2014
consid. 4.1 et les références citées ; 1B_456/2012 du 30 août 2012 consid.
2.1 ; ATF 130 I 312 consid. 5.1 et 5.2 ; 125 V 188 consid. 3.2). Selon la
jurisprudence, il incombe au justiciable d'entreprendre tout ce qui est en
-
87 -
son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à
accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard
injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et 2c). Le comportement du justiciable
s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et
administrative que dans un procès civil, où les parties doivent faire preuve
d'une diligence normale pour activer la procédure. On ne saurait en outre
reprocher à une autorité quelques « temps morts », qui sont inévitables
dans une procédure (TF 9C_448/2014 du 4 septembre 2014 consid. 4.1 et
les références citées ; ATF 136 IV 188 consid. 3.1 ; 130 I 312 consid. 5.2 et
les références citées).
L'interdiction du déni de justice formel s'impose à l'autorité
judiciaire ou administrative appelée à statuer, qui assume à cet égard une
position de garant vis-à-vis du destinataire de sa décision. En tant qu'il
viole cette garantie constitutionnelle, le retard injustifié à statuer constitue
bien, selon une jurisprudence constante et la doctrine, un acte illicite
ouvrant la voie à une action en responsabilité contre l'Etat, si tant est que
les autres conditions de la responsabilité sont réunies (TF 5A_427/2009 du
27 juillet 2009 consid. 5.5 ; ATF 130 I 312 consid. 5.3 ; 129 V 411 consid.
1.4 ; 107 Ib 155 consid. 2 et 3 ; Moor/Poltier, op. cit., n. 2.2.7.8b p. 339 et
les références citées ; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1297 ; Egli,
L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des
tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, 1982, p. 15 ss).
Applicable aux procédures en responsabilité dirigées contre
l'Etat (ATF 134 I 331 consid. 2.1), l'art. 6 § 1 CEDH exige aussi qu'une
procédure tombant dans son champ d'application se déroule
équitablement (ATF 137 V 210 consid. 2.1.1). A cet égard, cette disposition
n'offre toutefois pas une protection plus étendue que les garanties
constitutionnelles nationales (TF 5A_194/2012 du 8 mai 2012 consid. 3.1 ;
ATF 130 I 312 consid. 5.1 ; 114 Ia 179).
c) aa) En l’espèce, l’omission constitutive selon la
demanderesse d’un déni de justice a trait à l’adoption d’un plan
d’affectation, au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
-
88 -
l'aménagement du territoire (ci-après : LAT ; RS 700). Le plan d'affectation
règle l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), en déterminant, pour chaque
parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol
(ATF 135 II 328 consid. 2.2 et les références citées). L’obligation d’adopter
des plans d’affectation repose sur les art. 2 al. 1 et 14 LAT (Zen-
Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 275). Selon l’art. 35 al. 1 let. b LAT, les cantons
veillent à ce que les plans d'affectation soient adoptés à temps, mais au
plus tard huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Au niveau
cantonal, les plans d’affectation sont généralement adoptés par les
communes (Moor/Poltier, op. cit., n. 4.1.1.3b p. 526), mais n’acquièrent
force obligatoire qu’après avoir été approuvés par l’autorité cantonale
compétente (art. 26 LAT). La LAT est entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980.
En droit vaudois, l'art. 45 al. 1 LATC (loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions, du 4 décembre 1985 ; RSV 700.11) prévoit
notamment que les plans généraux et partiels d'affectation et les plans de
quartier sont établis par la ou les communes dont les territoires sont
concernés. La procédure est réglée par les art. 56 ss LATC. Dans un
premier temps, l’élaboration d’un projet de plan est un processus
administratif interne, la loi n’imposant pas à ce stade une consultation de
la population selon l’art. 4 LAT (Moor/Poltier, ibid.). Le projet est ensuite
présenté au Service de l’aménagement du territoire, qui procède à un
examen préalable sous l’angle de la légalité, entend s'il y a lieu l'autorité
communale, puis lui fait part de ses observations, dans un délai variant de
trois à six mois en fonction du type de plan concerné (art. 56 al. 1 et 2
LATC). Au plus tard trois mois après réception des observations dudit
service, le plan est présenté à l'enquête publique (art. 57 al. 1 LATC), ce
qui ouvre la phase de la consultation et, le cas échéant, des oppositions.
Selon l’art. 58 LATC, la municipalité, qui peut entendre sur demande les
opposants, établit un préavis à l’intention du conseil communal, en
indiquant s'il y a lieu de modifier le projet mis à l'enquête (al. 1 et 2) ; le
conseil statue sur les oppositions non retirées en même temps qu'il se
prononce sur l'adoption du plan, dans les huit mois dès la clôture de
l'enquête (al. 3) ; s’il adopte le projet sans modification pouvant porter
-
89 -
atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans
délai au Service de l’aménagement du territoire en vue de son
approbation (al. 4) ; s’il apporte des modifications plus importantes, celles-
ci sont soumises, après examen préalable dudit service, à une enquête
complémentaire de trente jours ; les oppositions ne sont alors recevables
que si elles visent les modifications mises à l'enquête et le conseil adopte
le projet dans les huit mois dès la clôture de l'enquête complémentaire (al.
5). Selon l'art. 61 LATC, le département décide préalablement, dans un
délai de trois mois, s'il peut approuver le plan, l'approuver partiellement
ou l'écarter, sa décision pouvant faire l’objet d’un recours. L’art. 61a LATC
prévoit enfin que si aucun recours n'a été déposé, le département se
prononce définitivement sur le plan et sa mise en vigueur (al. 1) ; en cas
de recours, la mise en vigueur de la partie du plan non concernée par
ceux-ci est possible, alors la partie du plan concernée par les recours ne
peut être mise en vigueur qu’après avoir pris connaissance des arrêts sur
recours (al. 2 et 3).
A teneur de l'art. 133 LATC, dès l'entrée en vigueur de la loi, le
Conseil d'Etat établit la liste des communes dont les plans et les
règlements d'affectation en vigueur sont conformes aux dispositions de
ladite loi (al. 1) ; simultanément, il fixe aux communes dont les plans
d'affectation ne sont pas conformes à la loi ou qui n'ont pas de plan
d'affectation un délai, pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au
maximum, pour adopter un plan répondant aux exigences légales (al. 2).
Lorsque, passé ce délai, une commune dûment mise en demeure n'établit
ou ne modifie pas un plan d'affectation dont la loi lui impose l'adoption ou
la modification, l’Etat peut établir lui-même cet acte, aux frais de la
commune (art. 45 al. 2 let. d par renvoi de l’art. 133 al. 3 LATC). La LATC
est entrée en vigueur le 1
er
janvier 1987.
En l'espèce, il n'est pas contesté que le plan de zones de 1968
n'était pas conforme aux exigences légales et que la commune
défenderesse avait donc l'obligation, découlant tant du droit fédéral que
du droit cantonal, d'adopter un plan d'affectation conforme à ces lois.
Après l'échec de deux premiers projets, en 1983 et 1988, le Conseil
-
90 -
communal de la défenderesse a satisfait à cette obligation en 1990, deux
ans après le délai maximal prévu par la LAT et un an après celui de la
LATC. L'affectation de plusieurs parcelles à l’ouest du territoire communal,
dont les nos AAA et BBB appartenant à la demanderesse, a toutefois été
refusée ou suspendue en 1992 par le Conseil d'Etat - alors autorité
cantonale d’approbation du plan -, de sorte que la défenderesse était à
nouveau tenue de planifier ces parcelles. La LATC ne prévoit pas
expressément, dans cette hypothèse, de délai dans lequel la commune
doit adopter la planification de la partie non-approuvée de son territoire.
Cela étant, on peut raisonnablement admettre avec la demanderesse que
ce délai ne saurait en principe être supérieur à celui de deux ans que la loi
(art. 133 al. 2 LATC) considère comme suffisant pour la planification de
l'ensemble du territoire. Il est constant qu’un tel délai n’a pas été observé
en l’espèce, le plan partiel d'affectation de l'ouest L.________ ayant été
adopté par le Conseil communal de la défenderesse en 2008, seize ans
après la décision du Conseil d’Etat précitée.
bb) Admettre que le non-respect de ce délai puisse être
constitutif, pour la demanderesse, d’un déni de justice formel au sens de
l’art. 29 al. 1 Cst, implique de reconnaitre préalablement que celle-ci avait
droit à l’adoption du plan d’affectation dont il s’agit. En effet, seul celui qui
a droit à ce « sa cause » soit jugée dans un délai raisonnable peut se
prévaloir de l’interdiction du retard injustifié à statuer. Cela vaut, comme
l’énoncent les termes mêmes de la disposition constitutionnelle, pour des
procédures devant des autorités judiciaires et administratives, autrement
dit pour des procédures d’application du droit (ATF 130 I 174 consid. 2.2 et
les références citées JdT 2005 I 225). Un particulier n’ayant pas droit, en
principe, à l'adoption ou à la modification d’une loi ou d’un règlement,
l’art. 29 al. 1 Cst. ne peut être invoqué à l’encontre des actes normatifs
(TF 2A.362/2000 du 10 décembre 2001 consid. 4.1 ; 2P.76/1996 du 21
octobre 1996 consid. 3 SJ 1997 p. 414 ; même solution s’agissant du droit
d’être entendu : ATF 106 Ia 76 consid. 2b et les références citées ; 130 I
174 consid. 2.2 précité, qui réserve toutefois, sous certaines conditions, le
recours devant le juge constitutionnel).
-
91 -
En droit public, la notion de décision au sens large vise
habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée
à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou
l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte
qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel
et concret. Au contraire, les actes normatifs sont caractérises par le fait
qu'ils sont généraux et abstraits. Un acte est général lorsqu'il s'applique à
un nombre indéterminé de personnes. Il est abstrait lorsqu'il a trait à un
nombre indéterminé de situations ou, en d'autres termes, lorsque le
nombre de ses cas d'application peut varier durant la période de sa
validité (ATF 135 II 328 consid. 2.1 et les références citées).
La question de la nature juridique du plan d’affectation, soit
celle de savoir s'il contient des normes générales et abstraites ou s'il s’agit
d’un ensemble de décisions individuelles, a donné lieu par le passé à de
nombreuses controverses en doctrine (cf. les références citées à l’ATF 90 I
345 consid. 2b). Par son application immédiate à tous les fonds de la zone
concernée, le plan présente en effet un aspect concret, à l’instar de la
décision ; mais il vise généralement un nombre indéterminé et
indéterminable de propriétaires, actuels ou futurs. Comme la norme, il
repose sur les options générales que la collectivité fixe à son
développement ; il les individualise toutefois lui-même par sa propre
application (Moor/Poltier, op. cit, n. 4.1.1.2 pp. 523-524). Il procède donc à
la fois de la norme et de la décision, sans pouvoir toutefois être totalement
assimilé à la première ou à la seconde (Besse, Le régime des plans
d’affectation, en particulier le plan de quartier, thèse 2010, n. 5.2 p. 114).
Au vu de ces caractéristiques spécifiques, la jurisprudence et la doctrine
ont finalement qualifié le plan d’affectation d’aliud, soit d’acte sui generis
ou mixte dont le régime juridique précis doit être déterminé de cas en cas,
en empruntant ses règles parfois à celui de l’acte normatif, parfois à celui
de la décision et parfois aux deux (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 107 Ia 331
consid. 1b ; Tanquerel, Manuel, op. cit., n. 1119 et les références citées ;
Moor/Poltier, op. cit, n. 4.1.1.2 p. 524 et les références citées ; Zen-
Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 272 ; Besse, op. cit., n. 5.2.5 p. 120 et les
références citées). Le Tribunal fédéral a par exemple jugé qu’un plan
-
92 -
d'affectation peut être assimilé matériellement à une décision lorsqu'il
comporte des mesures suffisamment précises et détaillées pouvant
préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente (ATF 135 II 328
consid. 2.1 et les références citées). Le régime de la décision se justifie
aussi lorsqu’il est question d’appliquer le droit fédéral sur la protection de
l'environnement (ou d'autres législations fédérales spéciales), en
particulier quand le plan porte sur un projet concret (ATF 132 II 309
consid. 2.2.2 ; 129 I 337 consid. 1.1 JdT 2004 I 627 ; 123 II 231 consid.
2 JdT 1998 I 542 ; 121 II 72 consid. 1b JdT 1996 I 483). La jurisprudence a
parfois recouru également au critère de l’étendue ou de la superficie du
plan - plus celui-ci vise un périmètre de grandes dimensions, plus il
s’apparente à la norme générale et abstraite, et inversement (ATF 104 Ia
65 ; 94 I 336 consid. 3 ; 90 I 345 consid. 2b).
Cela étant, ces arrêts traitent pour l’essentiel de la
problématique des voies de recours ouvertes contre les plans
d’affectation, respectivement de la qualité pour recourir, ou de celle du
droit de participation des propriétaires dans le processus de planification.
Ils portent tous sur des plans d’affectation déterminés, dont l’assimilation
à des décisions avait notamment pour conséquence de permettre aux
particuliers touchés de les attaquer devant le Tribunal fédéral par le
recours de droit administratif - contrôle de la légalité -, nonobstant la règle
de l’art. 33 al. 4 aLAT n’autorisant que le recours de droit public - limité au
contrôle de la constitutionnalité (Moor/Poltier, op. cit., n. 4.1.1.4b p. 533).
Le problème juridique posé en l’espèce est différent puisqu’il s’agit de
savoir si la demanderesse a, en tant que propriétaire d’un bien-fonds, un
droit subjectif à obtenir de la collectivité publique l’adoption même d’un
plan d’affectation, soit d’un acte qui tend à concrétiser la politique
publique de l’aménagement du territoire (cf. infra ch. IV/b/dd) et qui, du
moins en l’espèce, concerne tout un secteur géographique (l’ouest
L.________) et de nombreux propriétaires. Il est douteux que, sous cet
angle, le plan d’affectation litigieux puisse être assimilé purement et
simplement à une décision. La question de savoir si la jurisprudence
relative au déni de justice qui prévaut en matière de décision (et de
-
93 -
jugement) lui est applicable peut toutefois rester indécise pour les motifs
qui suivent.
cc) Pour que la défenderesse puisse être recherchée en
responsabilité, encore faudrait-il que son obligation de planifier dans un
certain délai découle d’une norme légale ayant pour finalité la protection
des intérêts patrimoniaux prétendument lésés de la demanderesse. En
effet, si la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée lorsque la norme
violée ne tend pas à protéger le bien lésé (cf. supra, ch. III/a), on voit mal
qu’elle puisse l’être lorsque l’autorité a tardé à rendre une décision fondée
sur cette même norme. La question d’un déni de justice générateur
d’illicéité ouvrant la voie à une action en responsabilité ne se conçoit dès
lors que si la décision omise ou affectée d’un retard devait être prise sur la
base d’une norme de droit matériel tendant à protéger les intérêts du type
de ceux qui ont été lésés. L’obligation pour la défenderesse d’adopter le
plan d’affectation dans un certain délai étant admise (cf. supra, ch. IV/c/aa
in fine), il faut donc examiner si elle résulte d’une norme qui, par sa
finalité, est destinée à prévenir les préjudices patrimoniaux que pourraient
subir les propriétaires en raison de l’élaboration tardive d’un tel plan.
Les bases de la politique publique d’aménagement du
territoire figurent dans les normes fédérales et cantonales. Au niveau
constitutionnel, l’art. 75 Cst. - dont le contenu matériel est identique à
celui de l’art. 22quater aCst. (FF 1997 I 248), première disposition
constitutionnelle en la matière - prévoit que la Confédération fixe les
principes applicables à l’aménagement du territoire, lequel incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire (al. 1) ; la Confédération encourage et
coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux (al. 2) ; dans
l’accomplissement de leurs tâches, Confédération et cantons prennent en
considération les impératifs de l’aménagement du territoire (al. 3). Au
sens large, l’aménagement du territoire représente donc l’instrument que
la Constitution demande aux collectivités publiques d’utiliser pour
organiser le territoire en fonction des buts spécifiques qu’elle leur fixe et
qui sont au nombre de quatre : l’utilisation judicieuse du sol, l’utilisation
-
94 -
mesurée du sol, l’occupation rationnelle du territoire et la séparation des
zones constructibles de celles non constructibles (Zen-Ruffinen/Guy-
Ecabert, op. cit., n. 33 p. 19).
Sur le plan législatif, fédéral tout d’abord, la LAT reprend dans
l’énoncé de ses buts les principes de l’art. 75 Cst., en précisant que
Confédération, cantons et communes veillent à une utilisation mesurée du
sol, coordonnent les activités qui ont des effets sur l'organisation du
territoire et s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1
LAT) ; elle prescrit à la Confédération, aux cantons et aux communes
d'établir des plans d'aménagement, pour celles de leurs tâches dont
l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, en veillant à
les faire concorder (art. 2 al. 1 LAT). La LAT a donc pour but d’assurer une
utilisation mesurée du sol et de réaliser une occupation du territoire qui
garantit un développement harmonieux de l’ensemble du pays (Zen-
Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 121). Dans la concrétisation de ces buts,
les autorités en charge de l’aménagement du territoire ont une marge
d’appréciation relativement grande (art. 2 al. 3 LATC ; FF 1978 I 1017).
Afin de les guider dans les décisions à prendre, la LAT énonce aux art. 1 à
3 un certain nombre de principes qui peuvent se grouper en cinq
rubriques : la protection du milieu naturel, la création et le maintien du
milieu bâti, le développement de l’ensemble du pays ou la politique
régionale, le maintien des sources d’approvisionnement et la défense
nationale (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 132). Ces principes
servent uniquement à protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307
consid. 4b non traduit au JdT 1993 I 426 ; 106 Ia 332 consid. 2b JdT 1982 I
-
95 -
notamment des activités ayant des effets sur l’organisation du territoire et
des impératifs posés par le développement régional, les structures
urbaines et les besoins de l’économie, par l’évolution urbanistique et
architecturale, par la sauvegarde d’un territoire agricole et sylvicole, ainsi
que par la protection des sites et des espaces naturels ou réservés à la
détente (art. 1 al. 2 et 3 LATC).
Il découle de ce qui précède que les dispositions sur
l’aménagement du territoire tendent exclusivement à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation rationnelle du
territoire. Elles poursuivent donc essentiellement des buts d’intérêt public.
Cela ne signifie pas que d’autres intérêts n’entrent pas en ligne de
compte. Dans la pesée générale des intérêts à laquelle elle est tenue de
procéder dans chaque cas (art. 3 OAT [ordonnance sur l’aménagement du
territoire, du 28 juin 2000 ; RS 700.1]), l’autorité doit au contraire prendre
en compte l’ensemble des intérêts pertinents. Outre ceux propres à
l’aménagement du territoire, il y a en effet de nombreux autres intérêts
publics, parfois contradictoires, qui peuvent s’imposer ; il y a aussi les
intérêts privés des particuliers touchés par les différentes mesures de
planification (TF 1P.387/2006 du 19 septembre 2007 consid. 3.2; ATF 129
II 63 consid. 3.1 ; 117 Ia 432 consid. 4b JdT 1993 I 432). Mais ces
« autres » intérêts ne sont pas directement protégés par la LAT. Ils
découlent d’autres normes de l’ordre juridique telles que, par exemple, les
législations sur la protection de l’environnement et la police des
constructions ou, pour ce qui est des intérêts privés, les dispositions
constitutionnelles sur la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et la liberté
économique (art. 27 Cst.).
Les nombreux plans d’aménagement prescrits par la LAT ou
les lois cantonales, parmi lesquels figurent les plans d’affectation (art. 14
LAT et 45 LATC), sont à la fois les actes et les instruments de la
planification ; ils servent à guider et à coordonner les opérations
d’aménagement du territoire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 185).
Les prescriptions légales relatives à l’obligation d’adopter ces plans, tout
comme à celle de le faire dans un délai déterminé, ne sauraient donc
-
96 -
poursuivre d’autres buts que ceux de l’aménagement du territoire exposés
ci-dessous. Elles ne tendent manifestement pas à protéger les particuliers
de la survenance éventuelle d'un préjudice patrimonial. La collectivité
publique est certes tenue de planifier et doit le faire dans les délais
légaux. Elle n’occupe toutefois pas à cet égard une position de garant vis-
à-vis des propriétaires. Autrement dit, elle n’a aucune obligation légale de
planifier en faveur de ces derniers, aux fins de leur éviter un préjudice
patrimonial. Si la demanderesse a donc, comme elle le fait valoir, subi un
dommage en raison du fait que la défenderesse n’a pas planifié dans les
délais des art. 35 al. 1 let. b LAT et/ou 133 al. 2 LATC, elle n’a pas été
lésée dans un bien juridiquement protégé par ces dispositions. Quant au
délai imparti par le Département des infrastructures dans sa décision du 9
août 2014, il ne s’analyse pas comme un délai légal, mais comme un délai
ressortant d’une décision administrative. Il ne peut donc avoir une portée
plus large que les délais découlant directement de la loi et qui, on vient de
le voir, n’ont pas pour objectif de protéger les propriétaires d’un préjudice
patrimonial.
dd) Il s’ensuit que les art. 35 al. 1 let. b LAT et 133 al. 2 LATC
ne sont pas des normes protectrices dont la demanderesse pourrait se
prévaloir dans le cadre de la présente action. Leur éventuelle violation par
la défenderesse, même considérée comme constitutive d’un retard
injustifié à statuer selon l’art. 29 al. 1 Cst., n’est donc pas un acte illicite
pouvant engager sa responsabilité.
V.a) La demanderesse s'en prend à la décision du 11 décembre
1990 du Conseil communal de la défenderesse colloquant les parcelles nos
AAA et BBB de N.________ en zone agricole et viticole, respectivement en
zone des constructions isolées. Cette décision porterait selon elle atteinte,
à plusieurs égards, aux principes constitutionnels de l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 29 Cst).
b) La défenderesse a excipé de la prescription dans sa
réponse, soit en temps utile (Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile
vaudoise, 3
e
éd., n. 3 ad art. 138 CPC-VD et les références cités).
-
97 -
Aux termes de l'art. 7 LRECA, la créance en dommages-
intérêts se prescrit par un an dès la connaissance du dommage et en tout
cas par dix ans dès l'acte dommageable. Cette disposition reprend la règle
de l'art. 60 al. 1 CO, auquel il y a lieu de se référer au surplus vu le renvoi
de l'art. 8 LRECA.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 60 al.
1 CO, la prescription décennale court dès le jour du fait dommageable,
indépendamment du fait que le lésé ait connaissance, à ce moment-là, du
dommage et de la personne tenue de le réparer. Cela signifie que l'action
peut se prescrire avant même que le lésé ait eu connaissance de son droit.
Tel peut être le cas en particulier lorsque le dommage évolue, de sorte
que la victime n'en connaît pas l'ampleur totale et que le délai relatif d'un
an n'a pas encore commencé à courir. Inversement, si la victime a
connaissance de son droit, le délai relatif d'un an court et l'application du
délai absolu de dix ans est en principe exclue. Il faut réserver le cas où le
dommage est connu moins d'un an avant l'expiration du délai absolu ; la
victime doit alors agir dans les dix ans à compter du fait dommageable
(Werro, RC, op. cit., n. 1537 et les références citées). Le point de départ de
la prescription décennale est donc indépendant de la survenance du
dommage et de sa connaissance par le lésé ; est seul déterminant le
moment où s’est produit le comportement qui a causé le dommage (ATF
137 III 16 SJ 2011 I 373 rés. in JT 2012 II 257 ; ATF 127 III 257).
En l'espèce, la décision d'affectation dont la demanderesse
invoque le caractère illicite a été prise par le Conseil communal de la
défenderesse lors de sa séance du 11 décembre 1990. Le délai absolu de
dix ans ayant commencé à courir à ce moment, il était largement échu le
7 juillet 2006, jour de l’ouverture d’action, sans que la demanderesse
n'apporte la preuve, ni d’ailleurs n'allègue, d'un quelconque acte
interruptif de prescription (art. 135 CO) intervenu avant cette date. Il
s’ensuit que d'éventuelles prétentions fondées sur l'illicéité de la décision
du 11 décembre 1990 se heurteraient à la prescription absolue de l'art. 7
-
98 -
LRECA, et ce, indépendamment du moment où la demanderesse a eu
connaissance de son prétendu préjudice.
c) L’illicéité de cette décision n’est de toute manière pas
établie.
aa) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement,
garanti par l'art. 8 al. 1 Cst., lorsqu'elle établit des distinctions juridiques
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation
de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF
136 II 120 consid. 3.3.2 ; 131 V 107 consid. 3.4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1).
Le principe de l'égalité de traitement est un principe fondamental qui lie
aussi bien le législateur que l'autorité chargée de l’appliquer (ATF 95 I 546
consid. 2
JdT 1971 I 66).
En matière d'élaboration de plans d'affectation, ce principe n'a
toutefois qu'une portée restreinte, parce que l'analyse comparative des
parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus large,
celui des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence
du plan dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne aux buts,
principaux et objectifs, de l'aménagement du territoire (TF 1P.444/2001 du
29 novembre 2001 consid. 3a ; ATF 121 I 245 consid. 6/e/bb JdT 1996 I
454 ; 118 Ia 151 consid. 6c JdT 1994 I 411). Il est dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et
que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités
différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
-
99 -
constitutionnel, il suffit ainsi que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_269/2014 du 4
juillet 2014 consid. 6 ; 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; ATF
121 I 245 consid. 6e/bb précité).
bb) Selon la jurisprudence relative à l'art. 9 Cst., l'arbitraire ne
résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en
considération ou même qu'elle serait préférable. Une décision ne viole
l'interdiction de l'arbitraire que si elle est manifestement insoutenable, se
trouve en contradiction claire avec la situation de fait, méconnaît
gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou heurte de
manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Pour qu'une
décision soit arbitraire, il faut encore qu'elle soit insoutenable non
seulement dans sa motivation, mais aussi dans son résultat (TF
1C_252/2014 du 4 novembre 2014 consid. 2.1; ATF 135 V 2 consid. 1.3 ;
134 I 263 consid. 3.1; 131 I 57 consid. 2; 131 I 217 consid. 2.1).
cc) En l’espèce, on relèvera en premier lieu que la décision du
Conseil communal de classer la parcelle n° AAA en zone agricole a été
déférée au Conseil d'Etat, qui était à la fois autorité (administrative) de
recours (art. 33 LAT) et autorité d'approbation du plan d'affectation
communal (art. 26 LAT). Statuant le 6 novembre 1992, celui-ci a refusé
d'approuver cette affectation. Le même jour, il a refusé ou suspendu
l'affectation d'autres parcelles de l'ouest L.________, dont la n° BBB, et
approuvé pour le surplus le plan général d'affectation communal.
L'approbation cantonale étant constitutive, ce n'est qu'après la décision du
Conseil d'Etat que ce plan a pris effet (Moor/Poltier, op. cit., n. 4.1.1.3c p.
528). S’agissant de la parcelle n° AAA, la décision d’affectation du Conseil
communal, illégale puisque non approuvée par l'autorité de recours (ibid.,
n. 6.2.3.4 p. 866), n'a donc pu déployer aucun effet juridique entre son
adoption et la décision du Conseil d'Etat. Il en va de même de la décision
relative à la parcelle n° BBB, dont l'approbation a été suspendue. Pour ces
bien-fonds, la décision litigieuse n'a donc jamais produit d'effet. Or, une
telle décision, formatrice de droits, ne peut en principe pas causer de
dommage engageant la responsabilité de l'Etat (ibid., n. 6.2.3.4 p. 868 ;
-
100 -
Poltier, op. cit., p. 66). Le dommage que la demanderesse prétend avoir
subi ne se fonde d’ailleurs pas sur telle ou telle affectation de l’une ou
l’autre de ces parcelles, mais au contraire sur les conséquences de
l'absence de toute affectation de celles-ci jusqu’en 2009 (cf. supra, ch.
II/a). Il est dès lors très douteux que l'éventuelle illicéité de la décision du
Conseil communal puisse être invoquée par la demanderesse à l'appui de
ses prétentions. Quoi qu’il en soit, les griefs d’inégalité de traitement et
d’arbitraire constitutifs d’illicéité ne sont pas fondés.
Tout d’abord, la demanderesse ne démontre pas en quoi la
situation des parcelles de [...] était concrètement comparable à celle
d’autres parcelles ayant passé en zone constructible ou subi ayant une
densification, sans qu'aucun traitement différent ne se justifie au regard
des objectifs de la planification. Le fait que toutes ces parcelles aient fait
partie de la zone sans affectation spéciale dans le plan précédent ne
permet pas de retenir qu'elles présentaient des caractéristiques ou des
fonctions semblables, ni encore moins qu'elles auraient dû être affectées
dans la même zone en 1990. Dans le règlement communal de 1968, la
zone sans affectation spéciale regroupait en effet les parcelles dont
l'affectation, en principe agricole et viticole, pouvait être modifiée en
fonction du développement ultérieur de la localité. C'est donc ce critère
qui était décisif pour l'affectation ultérieure de ces parcelles, et non leur
appartenance à ladite zone. Un territoire ne se développant pas de la
même manière dans tous ses secteurs, la défenderesse n'était pas tenue
de classer dans la même zone toutes les parcelles de la précédente zone
sans affectation spéciale.
Pour ce qui est en particulier des parcelles du lieu-dit
J.________ » - dont l’affectation à la zone industrielle constituerait selon la
demanderesse l'exemple le plus frappant de l’inégalité de traitement -, on
relèvera en outre qu'elles se trouvaient à la limite nord-ouest du territoire
communal, en amont de l'autoroute et à côté d'une zone industrielle, alors
que celles de N.________ se situaient au sud-ouest, directement au bord du
lac. De l'avis de l'expert, que la Cour fait sien, le classement des terrains
de J.________ » en zone industrielle pouvait se justifier, du point de vue de
-
101 -
l'aménagement du territoire, par l'idée de prolonger en direction de l'ouest
la zone industrielle existante. Quant au secteur de N., il était
identifié de longue date comme un site sensible, nécessitant des mesures
d'aménagement particulières et répondant à la problématique spécifique
des grandes propriétés au bord du lac. Les situations et caractéristiques
de ces deux secteurs ne sont ainsi pas comparables au point où un
traitement différent apparaisse contraire à l'égalité de traitement.
Dans la mesure où un traitement similaire ne s’imposait pas,
les autres griefs portant sur l'achat par la défenderesse de la parcelle n°
DDD du lieu-dit «J. » sont dénués de pertinence. On relèvera
néanmoins que cette parcelle a été achetée en août 1993, soit
postérieurement au projet communal d'affectation, mis à l'enquête en
1990, et au plan général d'affectation, approuvé en novembre 1992. La
position de la demanderesse à cet égard est du reste peu claire, voire
contradictoire. En effet, dans sa procédure, elle s'emploie à démontrer que
l’achat de cette parcelle aurait été très désavantageux pour la
défenderesse et se serait soldé par une perte, alors que dans son mémoire
de droit, elle tire argument du bénéfice réalisé dans la revente de cette
parcelle pour reprocher à la commune d'avoir privilégié ses intérêts par
« un investissement condamné à être plus que rentable ».
La demanderesse fait ensuite grief à la commune de ne pas
avoir tenu compte du statut différent des parcelles de N.________ par
rapport aux autres parcelles de l'ouest L.________ ; en refusant la
constructibilité à tout ce secteur, la commune aurait ignoré son propre
plan directeur, dans lequel les parcelles nos AAA et BBB figuraient dans la
zone urbaine. Ce plan directeur a toutefois été élaboré en 1998, bien
après la décision de 1990. S'il est vrai que, sur le principe, la limitation de
l'urbanisation a été évoquée dès le début du projet de plan, en 1987, les
limites n’ont été clairement définies qu'en 1996. La commune ne pouvait
donc en tenir compte en 1990. Sur ce point également, le grief d'inégalité
de traitement est infondé.
-
102 -
La demanderesse soutient que l'affectation de ses parcelles en
zone agricole et en zone de constructions isolées était arbitraire car elle
ne se fondait sur aucun fait pertinent, ni ne correspondait aux objectifs de
l'aménagement du territoire ; le refus d'approbation du Conseil d'Etat en
serait la démonstration.
La décision du 6 novembre 1992 du Conseil d'Etat ne qualifie
nullement la planification communale d'arbitraire. Après avoir constaté
que la parcelle n° AAA (seule visée par le recours) se prêtait bien à
l'agriculture et répondait à cet égard aux critères légaux, le Conseil d’Etat
a relevé que, formellement, elle n'avait jamais été affectée auparavant à
la zone agricole et avait fait l'objet pendant longtemps de mesures de
protection particulières. Sous le nouveau régime de la zone agricole, elle
serait appelée à devenir agricole dans sa totalité et serait susceptible de
recevoir les constructions nécessaires à cette activité. Une telle
implantation de bâtiments aurait un effet insolite, serait attentatoire au
paysage et en contradiction avec les objectifs de protection. L’intérêt
majeur à un classement en zone agricole n'était au demeurant pas
suffisamment établi. Selon le Conseil d’Etat, l'affectation adoptée ne
paraissait ainsi pas justifiée par un intérêt public prépondérant suffisant et
n'était pas adéquate.
Au regard de cette motivation, la décision de la commune ne
peut être qualifiée d'insoutenable ou de manifestement contraire aux buts
ou aux principes de la loi, que la demanderesse se borne à invoquer, sans
démontrer en quoi ils auraient été violés de façon arbitraire. Le fait que la
commune ait mal apprécié la situation, en particulier les conséquences
d’une affectation agricole par rapport aux objectifs de la planification
poursuivis, ne suffit en effet pas pour qualifier sa décision d’arbitraire au
sens de l’art. 9 Cst..
La demanderesse reproche au Conseil communal de ne pas
avoir tenu suffisamment compte des intérêts en présence. On l’a vu (cf.
supra, ch. IV/c/dd), tout en disposant d’une importante liberté
d'appréciation, l'autorité doit prendre en compte l’ensemble des intérêts
-
103 -
pertinents. N'importe quel abus du pouvoir d'appréciation ne peut
toutefois être qualifié d’arbitraire (TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014
consid. 3.1 et les références citées). En effet, les notions d’abus du pouvoir
d’appréciation et d’arbitraire ne se recouvrent pas. Selon la jurisprudence,
seul un abus manifeste ou qualifié du pouvoir d’appréciation relève de
l'arbitraire (TF 2C_852/2011 du 10 janvier 2012 consid. 4.4). On ne voit
pas que la défenderesse ait commis en l’espèce un tel abus en optant
pour une affectation agricole. Comme l’a constaté le Conseil d’Etat, la
parcelle n° AAA se prêtait bien à l'agriculture et, dans le plan de zones, se
trouvait déjà dans une zone réservée « plus spécialement aux
exploitations agricoles ou viticoles ». Bien qu'erronée pour les motifs
exposés ci-dessus, la décision communale n'apparaît ainsi pas à ce point
incohérente ou dénuée de toute justification raisonnable que l’on doive la
qualifier de manifestement abusive. En tout état de cause, on ne saurait
considérer qu’en optant pour une affectation agricole, la commune aurait
gravement violé le droit ou une obligation fondamentale pour l'exercice de
sa tâche.
En ce qui concerne la parcelle n° BBB, la décision du Conseil
communal de la colloquer en zone des constructions isolées n'a même pas
été contestée par la demanderesse. Il est vrai que cette affectation a été
suspendue par le Conseil d'Etat en vue d’une étude complémentaire, mais
cela ne signifie pas qu'elle était illicite, ni même irrégulière sous l’angle
des règles de l'aménagement du territoire.
Il n’est donc pas établi que la décision du Conseil communal
relative à l’affectation des parcelles de N.________ serait arbitraire selon
l'art. 9 Cst., et encore moins illicite au sens restrictif où l'entend la
jurisprudence. En effet, en matière de responsabilité de l'Etat, il n'y a en
principe pas d'identité entre les concepts d'illégalité et d'illicéité, le
premier étant plus large que le second (Moor/Poltier, op. cit.,
n. 6.2.3.2a, p. 858). Selon le Tribunal fédéral, même une décision taxée
d'arbitraire par l'instance de recours ne saurait être qualifiée ipso facto
d'illicite dans le cadre d'une action en responsabilité (TF arrêt du 18
janvier 1980 non publié au Recueil officiel consid. 3c, RDAF 1981 pp. 124
-
104 -
ss rés. in SJ 1981 p. 225 ; cf. aussi : Moor/Poltier, op. cit., n. 6.2.3.4a p.
867, qui approuvent cette jurisprudence et observent que la solution
contraire aurait notamment pour effet que le juge du contentieux lierait
celui de la responsabilité).
VI.La demanderesse voit enfin une inégalité de traitement dans
le fait que ses parcelles n'ont fait l'objet d'une décision de planification
qu'en 2009, bien après d’autres parcelles du territoire communal,
affectées dans le plan général d'affectation de 1992.
En 1990, c'est toutefois la planification de tout le territoire
communal qui a été adoptée par le Conseil communal, puis soumise pour
approbation au Conseil d'Etat. Celui-ci ayant refusé ou suspendu en 1992
l'affectation de certaines parcelles, dont celles de N.________, il ne peut
être reproché à la commune de n'avoir planifié ces dernières
qu'ultérieurement. Infondé, le grief soulevé doit donc être écarté.
VII.En définitive, la demanderesse n’apporte pas la preuve d’un
acte illicite pouvant engager la responsabilité de la défenderesse, au sens
de l’art. 4 LRECA. On ne voit pas que son action devant la Cour civile
puisse avoir d’autres fondements juridiques, ce qu’elle ne prétend au
demeurant pas. Il est vrai que, dans la mesure où la demanderesse fait
valoir que le retard de planification reproché à la commune l’a privée
pendant longtemps de la possibilité de construire et de mettre en valeur
ses terrains, on pourrait se demander si elle ne se plaint pas en réalité
d’une restriction de son droit de propriété équivalant à une expropriation
matérielle (art. 26 al. 2 Cst.), ce qui relèverait de la responsabilité de l’Etat
pour ses actes licites (TF 1C_121/2012 du 12 juillet 2012 consid. 5 ;
Tanquerel, La responsabilité de l’Etat pour acte licite, in La responsabilité
de l’Etat, 2012, p. 45 ss, spéc. p. 87). La demanderesse n’invoque
toutefois pas ce type de fondement devant la cour de céans. A juste titre
d’ailleurs, puisque la Cour civile ne serait de toute manière pas
compétente pour connaître d’une action en indemnisation pour
expropriation matérielle (art. 116 LE [loi vaudoise sur l’expropriation, du
25 novembre 1974 ; RSV 710.01]).
-
105 -
Il s’ensuit que la défenderesse ne répond pas envers la
demanderesse du dommage que celle-ci prétend avoir subi. Les
conclusions prises au pied de la demande du 7 juillet 2006 doivent en
conséquence être rejetées.
VIII.Obtenant gain de cause, la défenderesse a droit à de pleins
dépens (art. 92 al. 1 CPC-VD), à la charge de la demanderesse, qu’il
convient d’arrêter à 90'439 francs 20, savoir :
Par ces motifs,
la Cour civile,
statuant à huis clos,
p r o n o n c e :
I. La défenderesse Commune de Rolle n'est pas responsable du
dommage que soutient avoir subi la demanderesse Bentor SA.
II. Les conclusions prises par la demanderesse Bentor SA contre
la défenderesse Commune de Rolle, selon demande du 7 juillet
2006, sont rejetées.
III. Les frais de justice sont arrêtés à 195'186 fr. 70 (cent nonante-
cinq mille cent huitante-six francs et septante centimes) pour
la demanderesse et à 37'939 fr. 20 (trente-sept mille neuf cent
trente-neuf francs et vingt centimes) pour la défenderesse.
a
)
50'00
0
fr
.
à titre de participation aux honoraires de
son conseil;
b
)
2’500fr
.
pour les débours de celui-ci;
c)37'93
9
fr
.
20en remboursement de son coupon de
justice.