90.1997.151•Pedestrian area zoning upheld as proportionate
90.1997.151Outro Tribunal24 de abr. de 1998Dismissed
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A landowner appealed to the TPT against the State Council's approval of a revised municipal zoning plan that imposed a public pedestrian-area easement on her parcel in the town center. She argued that the measure lacked public interest and was disproportionate because the parcel's morphology made pedestrian linkage impossible. The TPT held that the appeal was admissible, but found that the easement served the wider redevelopment concept of the center, especially the need for open spaces and urban separation between large building blocks and the school site. The court confirmed the plan and dismissed the appeal, ordering the appellant to pay CHF 600 in costs.
Art. 22quater and 22ter Cost.; Art. 2 cpv. 3, 14, 26 and 28 LALPT; Art. 33 cpv. 3 lett. b and 38 LALPT: a municipal zoning measure imposing a pedestrian-area easement is lawful where it is based on clear planning provisions, pursues a preponderant public interest and is proportionate. In cantonal review of planning decisions, the approving authority exercises full review, but must respect municipal autonomy by refraining from substituting its own assessment among several adequate solutions unless the municipal choice is objectively unsustainable or contrary to federal planning principles. Open spaces and pedestrian routes may also serve an urban-separation function; the existence of limited linkage value does not negate public interest where the measure fits a coherent center-redevelopment concept (consid. 2-6).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1997.151
Data decisione, Autorità: 24.04.1998, TPT
Incarto n. 90.97.00151
Lugano 24 aprile 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto il ricorso del 7 ottobre 1997 di
__________ fu __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 27 agosto 1997 del Consiglio di Stato che approva il PR del Comune di __________ (revisione 1996)
viste le osservazioni 26 novembre 1997 del Comune di __________ e la risposta 9 dicembre 1997 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. La __________ fu __________ __________ è proprietaria della particella n. __________RFD di __________, situata nel centro del comune in Via __________ __________e.
Sul fondo, a forma di rettangolo allungato, sorge un immobile artigianale; sul lato affacciato su Via __________ __________ vi è un piazzale.
b. Il PR di __________ (revisione 1996) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 25 marzo 1996.
Nell’ambito del Piano particolareggiato del centro del comune (PPCC) esso prevede, in particolare, l’istituzione sul f.n. __________di un vincolo di pubblica utilità quale area pedonale.
c. La proprietaria ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, censurandone la completa assenza di pubblico interesse e di proporzionalità. A suo modo di vedere, il vincolo imposto non ha più ragione di essere nel nuovo ordinamento urbanistico del centro di __________, che privilegia la costruzione in continuità. La morfologia dei luoghi renderebbe inoltre di fatto impossibile l’utilizzo del fondo quale area di collegamento.
d. Con decisione 27 agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame e respinto il ricorso di prima istanza.
A sostegno della sua decisione, l’autorità governativa ha osservato che l’interesse pubblico dell’area pedonale prevista sul f.n. __________ non risiede tanto nella funzione di collegamento quanto in quella di “area di distacco” tra il vicino edificio EAP (scuole comunali) e le adiacenti costruzioni residenziali, commerciali e alberghiere.
e. Dissentendo da tale decisione la __________ fu __________ __________ é insorta davanti al TPT chiedendone l’annullamento.
Nel ricorso si osserva in particolare che la morfologia dei luoghi vanifica la funzione di “area di stacco” e di fruizione pubblica prevista dal nuovo PR per il f.n. __________RF; questi è infatti situato alcuni metri più in basso rispetto al sedime del confinante centro scolastico (f.n. __________RFD), ai piedi di un muraglione. Chiede pertanto l’inserimento della particella nella zona edificabile secondo i parametri vigenti sui fondi vicini (zona R9).
f. Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di __________ auspicano la reiezione dell’impugnativa.
Quest’ultimo ha ribadito la validità dell’impostazione pianificatoria del PPCC e la necessità del vincolo apposto sul mappale della ricorrente.
g. In data 26 gennaio 1998 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. Delle risultanze di questo si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto; alla fine dell’udienza le parti si sono comunque riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico locale, sovracomunale e cantonale (art. 28 cpv. 2 lett. d), nonché la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
In queste norme il vincolo in contestazione dispone di una base legale sufficientemente esplicita.
Consiglio di Stato e Comune di __________ motivano invece il vincolo con la funzione ricreativa e di stacco urbanistico assegnata dell’area pedonale, che fa parte del più ampio disegno del riassetto di tutta l’area centrale di __________.
Queste argomentazioni resistono alle censure ricorsuali.
Gli spazi liberi e la circolazione pedonale all’interno dell’area edificata sono due punti essenziali dell’impostazione generale del PPCC; dal Rapporto di Pianificazione in atti (in particolare pagg. 31-32) si evince infatti che il nuovo progetto urbanistico del centro del comune ha voluto conferire particolare importanza “agli spazi aperti risultanti dalle sagome di edificazione, sia pubblici con la definizione di nuove piazze pedonali collegate con tratte pedonabili, sia privati da conservare come area verde o per parco giochi”. Tale impostazione risulta ben chiara anche nella rappresentazione grafica del PPCC : attorno alle nuove volumetrie edificabili previste sono disegnate aree libere e tratte pedonali, con funzioni di collegamento ma anche (e soprattutto) di stacco urbanistico.
Ora, dal profilo squisitamente urbanistico più ancora che da quello pianificatorio, l’importanza di queste aree di “stacco” non può essere messa in dubbio nel contesto di un progetto come quello in esame, che ha rimodellato lo spazio del centro comunale di __________ in una serie di imponenti “blocchi” di costruzioni (veri e propri isolati) dell’altezza di 9 se non addirittura 11 piani.
La mole e la disposizione spaziale dei nuovi ingombri edificabili giustifica senz’altro l’interposizione di spazi vuoti (pubblici o privati che siano), se non altro per dare “respiro” a queste costruzioni. A questa logica non sfugge nemmeno la part. n. __________, di forma allungata, stretta tra un blocco di edifici a ovest (a partire dal f.n. __________) e il sedime del centro scolastico a est (f.n. __________RFD). Il vincolo apposto permette di mantenere una minima distanza fra edifici e di delimitare lo stacco funzionale tra la costruzione a carattere pubblico (scuole) e quelle a carattere residenziale o commerciale privato. Contrariamente all’opinione dell’insorgente, va notato che il PPCC prevede pur sempre un ampliamento della sede scolastica, la cui necessità è stata ribadita dal Comune in sede di osservazioni al ricorso.
In simile contesto, la funzione di collegamento pedonale risulta secondaria, sfavorita dalla morfologia del luogo; anche questa funzione non può tuttavia essere completamente ignorata, dal momento che dall’altro lato di Via __________ __________ il PPCC prevede la continuazione dell’asse pedonale in direzione del lago.
In definitiva, si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata dal PPCC, pur non essendo l’unica possibile, appare senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede. A questo proposito si rammenta che il TPT non dispone del sindacato di opportunità; se la misura in contestazione risponde ad un interesse pubblico manifesto e non appare insensata, eccessiva o contraria ai principi generali della pianificazione, il Tribunale non può sostituirsi al giudizio del Comune (e a quello del Consiglio di Stato) con un proprio apprezzamento.
Il pur comprensibile sacrificio che ne deriva alla proprietaria deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla realizzazione dell’area pubblica pedonale sul suo fondo.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso é respinto.
La ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento).
Intimazione: - Avv. __________. __________, __________, per l’insorgente
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the State Council's zoning approval was admissible and timely.
The appellant had standing under Art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT and the appeal was filed in time, so it was admissible.
The appellant had already participated in the cantonal proceedings and the complaint was lodged within the statutory 30-day period.
Whether the pedestrian-area easement on the parcel lacked public interest or proportionality.
The zoning restriction was supported by sufficient public interest and was proportionate, so it was upheld.
The open spaces and pedestrian circulation formed a core element of the center redevelopment plan; the easement served urban separation, functional distancing, and limited pedestrian linkage, all within a coherent planning concept.
Allocation of court costs.
The appellant was ordered to pay the judicial fees and costs in the amount of CHF 600.
As the appeal was dismissed, costs followed the outcome.
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