Refusal to rezone land into building zone upheldGerado por IA

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1997.148

Data decisione, Autorità: 20.08.1998, TPT

Incarto n. 90.97.00148

Lugano 20 agosto 1998

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

visto il ricorso del 3 ottobre 1997 di

---

__________ e __________ __________, __________ __________. __________, rappr. da: st.leg. __________ & __________, __________ __________,

contro

la risoluzione 27 agosto 1997 del Consiglio di Stato che approva il PR di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza

viste la risposta 9 dicembre 1997 del Consiglio di Stato e le osservazioni 20 novembre 1997 del Municipio di __________,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. La CE fu __________ __________ e __________ __________ é proprietaria del fondo n. __________di __________, situato nella parte alta del Comune in prossimità del confine giurisdizionale con __________ __________.

b. Il PR di __________ (revisione 1996) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 21 marzo 1996. Esso prevede, in particolare, l’attribuzione del fondo dei ricorrenti in parte alla zona residua e in parte ad un’area “verde” di siepi e boschetti (cfr. sul piano delle zone la colorazione bianca, rispettivamente, verde scuro).

c. La proprietaria ha contestato questa scelta pianificatoria, chiedendo che il fondo venga attribuito alla zona edificabile R2 . Essa osserva che il terreno in questione confina a valle con la zona edificata, è perfettamente urbanizzato e non si presta all’attività agricola.

d. Con risoluzione 27 agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR respingendo il ricorso della __________ __________ __________ e __________ __________. L’autorità governativa ha infatti ritenuto inaccettabile ogni ulteriore espansione dell’area insediativa, tenuto conto del marcato sovradimensionamento delle zone edificabili previste dal nuovo PR di Coldrerio.

f. Contro questa decisione la già citata proprietaria é insorta presso il TPT, chiedendo nuovamente l’inclusione del fondo n. __________RF nella zona edificabile R2. Delle argomentazioni ricorsuali si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

g. Con allegato responsivo 9 dicembre 1997 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione dell’impugnativa. Del medesimo tenore le osservazioni del Municipio di __________.

h. In data 6 febbraio 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).

Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

4. Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.

Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).

Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

5. A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).

Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

5.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.

La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).

5.2 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.

Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).

5.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.

Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.

Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

6. Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito. L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della mancata attribuzione del fondo alla ZE.

6.1. In narrativa si è menzioonato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali lo conferma.

Dal Rapproto di pianificazione si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale limite 10’000 unità insediative, suddivise in 8’000 abitanti, 1400 posti-lavoro e 600 posti-turismo. Ora, a fine 1990 gli abitanti erano 2’810, i posti lavoro 440 e i posti-turismo 180, per un totale di sole 3’430 unità insediative. A fine 1995, la popolazione residnete era sosntezialmente inveriata rispetto a 5 anni prima (2’802).

Il PR all’esame presenta quindi una riserva teorica di ben 6’570 unità inseidtive, di cui 5’190 riferite ai soli abitanti; cio` corrisponde ad un aumento del 184% rispetto alla situazione attaule. L’evoluzione demografica deli ultimi anni rende tuttavia lamente imporbabile, per non dire irrealistico, l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. L’aumento della popolazione di __________ è infatti irusltato dell’11% nel decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzato.

Commentando questi dati il Consiglio di Stato osservava che “come già evidenziato dal Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome gran parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”, ma che “nel caso di , caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento, ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle nella maggior misura possibile” e concludeva più oltre rilevando che “l’incongruenza del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti in partuiclare nel comprensorio situato tra la località __________ e il valico di , come già chiesto in sede di esame preliminare”. Sono queste ocniderazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità tecorica del nuovo PR di __________ (ereditata, lo si riconosce, dal precente PR del 1976, concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a prioori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il dezonamento di quei comparti situati ai margini del terriotrio già largamente edifciati, magari a contatto con le poche zone agricole rimaste e frammenti di bosco. La località di “ ” (con la sottostante zona di “ ”) è stata giustamente individuata come una di queste aree; a valle della stradina di servizio esisntee per i f.n. __________, __________e RF, si alterano prati, piante da frutto e qualche filare di vigne; più sotto una fascia boschiva la separa dalla plaga, tuttora quasi libera da costruzioni, di “ ”.

Se l’importanza ai fini agricoli dei fondi oggetti del proposto dezonamento (che dovrà ttutavia essere ocnfermato da una variante di pR) è tutto sommato modesta (il proprietaro per sua ammissione vi coltiva un po`di vigna) risulta invece con evidenza la necessità di mantenere un’area di “stacco” tra l’area già costruita a monte di “__________ ” e la sosttostante zona libera da csotruzioni.

Qaunto alla vairante di PR elaborata nel frattempo dal Comune, di cui è pervenuta al TPT in anteprima un progetto, questa prevede un modesto allargamento della zona edifciabile sulla parte superiore del f.n. __________, ad esclsuione tuttavia del terreno dell’insorgnte, situato più a valle.

7. Stando così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’attribuzione alla zona edificabile, deve essere respinto.

Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento).

3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per la __________ __________ __________ e __________ __________

• Municipio di __________
• Consiglio di Stato, __________
• Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

  |  Informazioni legali  |  Requisiti minimi  |  Contatta il webmaster