Extension of AP/EP zone denied for lack of public interestGerado por IA

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1995.136

Data decisione, Autorità: 30.08.1996, TPT

Incarto n. 90.95.00136

Lugano 30 agosto 1996

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

visto il ricorso del 14 settembre 1995 di

Comune di __________ rappr. dal __________, __________,

rappr. da: avv. __________, __________,

contro

la risoluzione n. __________ del 19 luglio 1995 del Consiglio di Stato, che, accogliendo il ricorso 8 febbraio 1995 di __________ e __________, nega la sua approvazione alla variante di PR adottata dal Consiglio comunale il 23.11.1994;

vista la risposta 12 dicembre 1995 del Consiglio di Stato,

viste le osservazioni 11 dicembre 1995 di __________ e __________ __________, rappr. dall’Avv. __________,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. __________ e __________ sono proprietari del fondo n. __________ RFP di __________. Il PR adottato nel 1986 ha attribuito il sedime alla zona edificabile R2. I confinanti mappali n. __________, __________, __________ e __________ RFD, di proprietà comunale, fanno invece parte della zona AP/EP destinata alla realizzazione del nuovo centro scolastico comunale.

b. Nel marzo 1990 i sigg. __________ hanno inoltrato al Municipio di __________ una domanda di costruzione di una casa monofamigliare; la domanda é però stata sospesa ex. art 50 LE (1973), dal momento che si presentava in contrasto con uno studio pianificatorio in atto che estendeva la zona AP/EP alla particella n. __________.

c. Contro questa variante di PR, adottata dal Consiglio di Stato il 10 novembre 1992, i coniugi __________ sono insorti una prima volta innanzi al TPT, postulandone l’annullamento e la riattribuzione del fondo alla zona R2. Il loro ricorso é stato accolto da codesto Tribunale con sentenza del 28 gennaio 1994.

d. In seguito a questa decisione, e preso atto dei motivi citati nella sentenza, il municipio di __________ ha proceduto all’allestimento di una nuova variante, del tutto identica alla precedente, corredata da uno studio pianificatorio volto a dimostrare la necessità di destinare il fondo dei sigg. __________ alla zona AP/EP.

e. Chiamato a pronunciarsi sulla domanda di costruzione pendente da oramai 4 anni, il 29 marzo 1994 Municipio di __________ ha nuovamente sospeso l’esame della stessa ex. art. 65 LALPT.

Tale provvedimento é però stato impugnato dai sigg. __________ innanzi al Consiglio di Stato, il quale, in accoglimento delle tesi ricorsuali, ha dichiarato l’annullamento dello stesso ordinando al Comune di statuire senza indugi sulla domanda di costruzione in base al diritto vigente al momento della scadenza del blocco edilizio (22 gennaio 1993).

La decisione governativa é stata in seguito confermata anche dal Tribunale amministrativo (20 settembre 1994), al quale si era rivolto il Municipio di __________.

f. La variante di PR in oggetto é stata adottata dal Consiglio comunale di __________ il 23 novembre 1994. __________ e __________ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio del loro fondo dalla zona AP/EP e il reinserimento in zona R2.

g. Con decisione 19 luglio 1995 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dai sigg. __________, negando nuovamente l’approvazione della variante inerente l’ampliamento della zona AP/EP al fondo n. __________ RF.

L’autorità governativa ritiene infatti che le già menzionate decisioni 28 gennaio 1994 del TPT e 20 novembre 1994 del TRAM abbiano definitivamente sancito l’edificabilità a scopo privato del fondo n. __________ RFD, rendendo impossibile l’ampliamento della zona AP/EP.

h. Dissentendo da tale decisione il comune di __________ é insorto dinanzi al TPT. Dopo averne riproposto il lungo e tormentato iter, ribadisce la necessità di approvare la variante che estende la zona AP/EP al fondo n. __________ sulla scorta del Rapporto di pianificazione del 17 marzo 1994.

i. Nelle rispettive osservazioni al gravame Consiglio di Stato e proprietari del fondo (__________) ne chiedono l’integrale reiezione.

I resistenti __________ in particolare sottolineano come non sia assolutamente dimostrata la necessità di far capo al loro fondo per la realizzazione del centro scolastico. Osservano inoltre che le varie istanze giudiziarie chiamate a giudicare la complicata vertenza (CdS, TPT, Tram, TF) hanno a più riprese sancito il carattere edificabile a scopo privato del fondo e negato l’estensione della zona AP/EP.

k. In data 8 febbraio 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

l. Nell’ambito della procedura edilizia, dopo un nuovo diniego formulato dal Municipio di __________ sulla base di una presunta carenza di accesso al fondo, si segnalano le successive sentenze 14 giugno 1995 del Consiglio di Stato (che ha accolto il ricorso __________ e decretato l’obbligo di concedere un accesso al fondo n. __________ RF e conseguentemente rilasciare la licenza edilizia) e 17 novembre 1995 del Tribunale Federale (che respinge il ricorso del Municipio di __________ interposto contro quest’ultima decisione governativa). Limitatamente alla concessione della licenza edilizia é tuttora pendente presso il TRAM un ricorso del comune di __________.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR

• viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

Nel caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali del TPT.

L’azzonamento della superficie in contestazione ed il vincolo cui è sottoposta é infine palesemente sorretto da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT).

L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico a sostegno del vincolo e del rispetto del principio della proporzionalità.

5. Il ricorrente individua due principali motivi a fondamento dell’estensione al fondo n. __________RF della zona AP/EP; da un lato si tratta di operare a livello pianificatorio dei dimensionamenti prudenziali atti a mantenere una certa riserva delle infrastrutture previste tenuto conto del sviluppo futuro della popolazione scolastica, dall’altro di assicurare sin d’ora al centro scolastico una sufficiente disponibilità di spazi esterni adatti per le attività sportive, ricreative e socioculturali.

Si rammenta al proposito che l’interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può consistere anche in bisogni futuri della comunità, purché questi siano indicati precisamente e abbiano una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 114 Ia 336, DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente DTF 102 Ia 369). Che l’esecuzione delle opere prospettate possa richiedere inoltre un lungo lasso di tempo, non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione; e neppure osta all’istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.

Secondo i resistenti __________ invece, il bisogno di estendere l’area AP/EP al loro fondo non é assolutamente dimostrata, né dai dati della popolazione scolastica, né dal profilo architettonico; essi richiamano la risoluzione impugnata, laddove il CdS affermava che la situazione orografica del terreno permette certamente lo studio di varianti che facciano astrazione dall’annessione ai fondi già riservati quale zona AP/EP del mappale n. __________.

5.1. Per quanto attiene alla prima argomentazione avanzata dall’insorgente, vale a dire l’aumento delle popolazione scolastica, si osserva dai dati estratti dall’Annuario statistico ticinese che questa é rimasta relativamente costante negli ultimi 6-7 anni: se nel 1989 __________ contava 38 allievi nella scuola materna e 62 iscritti alla scuola elementare, nel 1995 ne contava 35 nella scuola materna e 68 alle elementari. L’aumento complessivo riguarda dunque, su l’arco temporale considerato, solo 3 unità (100 allievi nel 1989, 103 lo scorso anno).

Certo, l’evoluzione demografica del Comune negli ultimi decenni (652 abitanti nel 1970, 824 nel 1980, 992 nel 1990 e 1009 a fine 1993) lascia intravedere, per il futuro, un tendenziale aumento della popolazione scolastica e quindi un accresciuto bisogno di edifici scolastici; va tuttavia considerato che il tasso di crescita della popolazione di __________, elevato fino al 1990 (+ 168 unità, pari al 1,8% annuo nel decennio 1990-1980) é nettamente calato nei primi anni ‘90 (+17 unità, pari al 0,6% annuo nel triennio 1990-93). Come già menzionato inoltre, la popolazione giovane in età scolastica non ha subito grosse variazioni negli ultimi 7 anni, evidenziando addirittura un calo di 10 unità negli allievi delle scuole medie.

Il Rapporto di pianificazione accompagnante variante, alle pag. 5-6, indica che su una popolazione residente stimata di 1150 abitanti per l’anno 2010 (secondo la variante “minima”, di certo la proiezione più verosimile data la recente evoluzione demografica) gli allievi delle scuole materne dovrebbero risultare circa 42 e quelli di scuola elementare 53. Ne risulterebbe quindi un aumento abbastanza contenuto di 8 unità rispetto alla situazione attuale.

A prescindere dal modesto aumento degli scolari preventivato, non si può comunque fare a meno di osservare che il fondo in contestazione non é in ogni caso destinato alla costruzione degli edifici del futuro centro scolastico, essendo a tal scopo più che sufficienti le superfici precedentemente vincolate; il progetto vincente del concorso indetto nel 1992 concentra infatti gli spazi edificati sulle part. __________e __________RFD, non ritenendo necessario far capo anche al fondo n. __________ (cfr. planimetria del progetto a pag. 3 del Rapporto di pianificazione). Si può quindi affermare che in concreto non sussiste necessità alcuna di utilizzare il fondo in contestazione per l’ampliamento degli edifici scolastici contemplati nella variante; il Rapporto di pianificazione stesso, a pag. 6, riferendosi al progetto degli arch. __________ e __________, ritiene che le 5 sezioni di scuola elementare (per 53 allievi!) e le 2 sezioni di scuola materna progettate dovrebbero risultare più che sufficienti a coprire i bisogni sino al 2010, e questo anche considerando l’improbabile variante di massima, che presuppone un aumento della popolazione generale e scolastica molto più rapido di quello precedentemente considerato.

5.2. Resta da esaminare la questione a sapere se la superficie in contestazione risulti necessaria per le attività “esterne” del centro scolastico, così come sostenuto dal ricorrente.

Non può essere messo in dubbio in questa sede l’interesse pubblico che soggiace alla creazione in prossimità di centri scolastici e asili di spazi esterni sufficientemente ampi da dedicare alle attività ricreative, sportive e socioculturali.

Nel caso di specie, si osserva tuttavia che a tal scopo sono già vincolati i fondi n. __________e __________ RFD, di una superficie complessiva di 2659 mq, oggetto di una variante di PR approvata dal CdS nel 1992. A questo vanno aggiunti gli spazi lasciati liberi da costruzioni sui fondi n. __________e __________RFD, che misurano ben 3290 mq (in tutto l’odierna area AP/EP misura ca. 6000 mq, escluso il fondo n. __________); la Relazione di pianificazione dell’arch. __________ non fornisce delle indicazioni molto precise in merito, ma sembra ragionevole supporre, se non altro per rispetto degli indici di sfruttamento e di occupazione, che non più del 50% di questi due fondi verrà effettivamente occupato dagli edifici scolastici veri e propri. La superficie utile a disposizione per l’installazione di attrezzature per l’educazione fisica e ricreativa risulterebbe quindi di ca. 4500 mq. Ora, pur mancando come detto una rappresentazione grafica sufficientemente precisa, non é azzardato affermare che una simile area é senz’altro sufficiente per l’installazione delle attrezzature per lo sport e la ricreazione riportate a pag. 8 del rapporto di pianificazione (si tratta in particolare di un campo duro 20x30 metri per la pallavolo o la pallacanestro, di una pista di salto in lungo, di una di corsa e di un campo verde di 25X40 m), senza dover ricorrere ad ulteriori estensioni dell’attuale area AP/EP.

A questo proposito, codesto Tribunale non può inoltre fare a meno di rilevare come ancora una volta (una precedente variante di PR relativa allo stesso centro scolastico era stata annullata con decisione TPT del 5 maggio 1993 per insufficiente concretezza del progetto pianificatorio) la Relazione di pianificazione presentata dalle autorità comunali sia estremamente vaga in merito all’esatta ubicazione delle “opere esterne”, limitandosi ad una scarna rappresentazione di un progetto di massima e al riassunto di alcuni aspetti socio-pedagogici dell’opera ritenuti indispensabili , non riuscendo tuttavia a fornire la solida ed effettiva dimostrazione della necessità di includere il fondo n. __________RF nell’area AP/EP.

Alla luce di queste considerazioni si può senz’altro concludere che, venendo a mancare la dimostrazione della necessità di un ampliamento della zona AP a seguito dell'aumento del numero degli allievi del centro scolastico (o dei frequentatori della casa per bambini) o ancora data l'oggettiva impossibilità di soddisfare i bisogni della collettività facendo capo alla sola superficie già vincolata dal PR, la misura pianificatoria all’esame non risulta suffragata da sufficiente interesse pubblico. Nella misura in cui non approva la variante di PR che inserisce la part. n. __________nell’area AP/EP destinata al centro scolastico, la risoluzione impugnata merita quindi di essere riconfermata.

6. Per finire il ricorrente osserva come l’eventuale destinazione residenziale del fondo dei sigg. __________ sia del tutto incompatibile con la presenza del centro scolastico, configurandosi in pratica come un’anomala enclave separata dal resto della zona residenziale e soprattutto non collegata alla rete viaria (e pertanto non urbanizzata ai sensi di legge). A mente dell’autorità comunale, la realizzazione di un accesso attraverso le superfici AP/EP non é d’altra parte pensabile, dal momento che sottrarrebbe prezioso spazio alle strutture esterne del centro.

Questa circostanza é tuttavia ininfluente ai fini del presente giudizio; la questione dell’accesso veicolare alla proprietà __________ é infatti già stata definitivamente risolta con sentenza 17 novembre 1995 del TF, che ha confermato la precedente decisione 14 giugno 1995 del Consiglio di Stato nella quale veniva decretato l’obbligo di concedere un accesso al fondo n. __________RF e di rilasciare la licenza edilizia ai coniugi __________, e non può pertanto più essere messa in discussione in questa sede.

7. Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.

Il comune soccombente, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche e non già a difesa di interessi patrimoniali, va esentato da spese e tasse di giustizia; dovrà tuttavia corrispondere ai resistenti __________ e __________, patrocinati da un avvocato, fr. 800.-- a titolo di ripetibili.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. Non si prelevano tasse di giudizio né spese. Il ricorrente rifonderà ai resistenti sigg. __________ e __________ fr. 800.-- (ottocento) a titolo di ripetibili.

3. Intimazione: - Avv. __________, __________ per il Municipio di __________;

• Avv. __________, __________, per __________ e __________;
• Consiglio di Stato, _________
• Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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