Planning appeal on office modifications and special settlement zonesGerado por IA

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1995.117

Data decisione, Autorità: 10.10.1997, TPT

Incarto n. 90.95.00117 90.96.00061

Lugano 10 ottobre 1997

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto i ricorsi

Comune di __________;rappr. dal proprio Municipio, del __________ agosto 1995

__________;del __________ giugno 1996

contro

la risoluzione __________

ritenuto

in fatto

a. Il PR del comune di _________ è stato adottato dall’assemblea comunale il 12 maggio 1994, in una con l’inventario degli edifici fuori zona edificabile.

L’inventario è stato approvato dal Consiglio di Stato il 31 marzo 1995 con alcune modifiche d’ufficio, tra l’altro dell’art. 15 NAP.

Quanto al PR è stato approvato, parzialmente, il 5 luglio (ris. n. __________). Non approvati sono i comparti ad insediamento speciale in località _________, __________di __________ e di __________ - di __________. Inoltre sono stati modificati d’ufficio alcuni articoli delle NAPR; in particolare l’art. 12 e 15.

b. Il Comune contesta col presente ricorso la non approvazione dei suddetti comparti e la modifica delle NAPR. Chiede che i comparti in questione vengano approvati e vengano stralciate le modifiche d’ufficio all’art. 12 (richiamo alla legge forestale) e all’art. 15 b, capoverso 2 e 6 (ricostruzione di rustici diroccati) e il “nuovo” capoverso 7 (documentazione della domanda di costruzione).

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insorge contro l’esclusione del comparto in località _________ di __________ in cui è sito il part. __________di sua proprietà e ne chiede il ripristino del comparto medesimo. Chiede nello stesso tempo che parte del part. __________ venga ripristinata quale zona edificabile come prima dell’entrata in vigore del PR.

Il Consiglio di Stato propone nella risposta 5 gennaio 1996 il rigetto del ricorso del Comune e nella risposta del 14 agosto 1996 del ricorso di _________ _________, precisando a proposito di quest’ultimo che, contrariamente alle sue affermazioni, il fondo 191 non era incluso nel perimetro della zona edificabile ai sensi del DEPT.

Nell’udienza del 28 agosto 1997 le parti si sono riconfermate nelle proprie allegazioni e domande

Delle rispettive argomentazioni diremo all’occorrenza nei considerandi.

considerato

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

La legittimazione ricorsuale del comune è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT; il ricorso presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, è ricevibile in ordine.

Quanto a _________ _________ è legittimato a ricorrere in forza dell’art. 39 cpv. 4 lett. c. Il suo ricorso, interposto entro il termine di 30 giorni dalla notifica, avvenuta per un disguido solo il 31.5.1996, è tempestivo e ricevibile in ordine.

2. Per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di Biasca “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti.”

(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).

Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

Concetti tutti e principi che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995 in re Comune di __________.

3. Modifica d’ufficio degli art. 12 e 15 NAPR

Il Comune contesta la modifica d’ufficio degli art. 12 e 15, capoverso 2 e 6 NAPR nonché l’introduzione di un nuovo capoverso 7 all’art. 15.

3.1 Art. 15 NAPR

Ricordiamo che l’art. 15 NAPR è stato approvato in parte e in parte modificato d’ufficio nella risoluzione governativa che ha approvato l’Inventario degli edifici fuori della zona edificabile.

Il capoverso 7 dell’art. 15 b è stato introdotto in quell’occasione.

La risoluzione è cresciuta in forza di cosa decisa e non può formare oggetto di nuovo gravame. Su questo punto il ricorso è irricevibile per mancanza di una decisione ricorribile.

La risoluzione qui impugnata ha modificato l’art. 15 cpv. 2 che attualmente suona: “Per i fabbricati indicati nell’elenco degli edifici fuori zona edificabile e considerati nella categoria meritevoli 1a è ammesso il cambiamento di destinazione.” Il testo precedente aggiungeva ai meritevoli 1a la categoria 1b.

Vi facevano parte i cosidetti “diroccati ricostruibili.”

Pure contestata è la modifica dell’art. 15 b) cpv. 6 NAPR. Nel testo, approvato con la risoluzione precedente, il Consiglio di Stato ha cancellato mediante rigatura la dizione “la ricostruzione dei diroccati contrassegnati sul piano di utilizzazione.”

Le ragioni della modifica dei due citati disposti sono esposte nella risoluzione impugnata. Il Consiglio di Stato rammenta di aver precisato già nella risoluzione precedente che “i diroccati sono degli edifici per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei di rustici meritevoli di conservazione.” Poiché nel comune di _________ non esistono fuori dalle zone edificabili dei veri e propri nuclei di rustici meritevoli di conservazione, tutti i diroccati segnalati nell’approvazione del 21.03.95 non avranno più la facoltà di essere ricostruiti.”

Di conseguenza il Consiglio di Stato “elimina d’ufficio le indicazioni nei “Piani di utilizzazione ‘1:2000’ riguardanti gli edifici situati fuori dalle zone edificabili descritti nella legenda come “diroccati ricostruibili”. Questi “non avranno quindi più la facoltà di essere ricostruiti (ris. __________pag. 22).”

La cancellazione di questa categoria nel testo dell’art. 15 cpv. 6 è quindi la conseguenza naturale della direttiva dipartimentale, che ammette la ricostruzione di diroccati unicamente se inseriti in un nucleo degno di conservazione; regola cui faceva già riferimento la decisione di approvazione dell’Inventario degli edifici fuori zona edificabile.

Visto che gli edifici indicati come “diroccati ricostruibili” sono stati espunti dall’Inventario, a nulla nuoce aver tolto la dizione che li concerne e che non ha più riferimenti con l’Inventario. Si tratta di una rettifica resa necessaria dall’applicazione della direttiva che come tale non forma oggetto del ricorso.

Se poi in prosieguo di tempo essa verrà modificata e la discussa limitazione tolta, nulla impedirà di ripristinare la categoria dei rustici denominati “diroccati ricostruibili” e di riprenderli nell’inventario. Ciò comporterà nel contempo una modifica delle norme di attuazione (art. 15 NAPR).

Nelle circostanze la domanda di annullare la modifica dell’art. 15 NAPR dev’essere respinta.

3.2 Art. 12 NAPR

La nuova LFo, entrata in vigore il 1.1.1993, prescrive all’art. 10 cpv. 2:

" Al momento dell’emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio, deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta."

L’art. 13 LFo, dal titolo “Delimitazione tra foreste e zone edificabili”, prescrive a sua volta, al capoverso 1:

" In base ad accertamenti del carattere forestale cresciuti in giudicato secondo l’art. 10 della presente legge, i margini della foresta sono iscritti nelle zone edificabili giusta la legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio."

Risulta chiaramente da questi disposti che in caso di revisione del PR si deve accertare il carattere forestale delle aree boschive a contatto della prevista zona edificabile. Cresciuto in giudicato l’accertamento, il margine del bosco che ne risulta dev’essere iscritto nelle zone edificabili del PR.

Non può far dubbio che questo duplice obbligo dev’essere assolto nell’ambito dell’adozione del PR o di una sua revisione.

La delimitazione del margine del bosco per rapporto alla confinante zona edificabile ha per funzione di disinnescare il processo dinamico del bosco per rapporto a quella zona e con ciò la possibile conflittualità tra essa e il bosco. Lo scopo è patente: evitare che una zona di PR di fondamentale importanza come la zona edificabile venga modificata nella sua estensione e utilizzazione (distanza delle costruzioni) da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual’è il bosco. La sicurezza del diritto è prevalsa nella ponderazione del legislatore su considerazioni meramente forestali.

Il problema è pianificatorio ed è dunque nell’ambito della pianificazione che va risolto. Ed è pacifico che un tale risultato non può essere adeguatamente conseguito attraverso un mosaico di accertamenti puntuali, relativi a singole particelle. Ci vuole quella visione globale che solo la pianificazione può dare.

Questo il regime introdotto dalla legge.

Se ne deve dedurre che se e fintanto che la revisione del PR non ha effettuato l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo il piano non può essere approvato dal Consiglio di Stato?

La legge non fornisce esplicita risposta al quesito.

L’art. 56 LFo statuisce che “le procedure in sospeso all’atto dell’entrata in vigore della presente legge sono rette dalla medesima. L’autorità competente secondo la vecchia legislazione regola le procedura pendenti.”

Con ogni evidenza la disposizione si applica alle procedure di accertamento forestale già iniziate alla sua entrata in vigore, non a quelle che dovrebbero (o avrebbero dovuto) esserlo, ma ancora non sono state avviate, nell’ambito della pianificazione. La procedura di adozione del PR o di una sua revisione non è toccata dal disposto e d’altra parte la legge non ha istituito un regime transitorio in materia.

Tornano dunque applicabili i principi generali del diritto intertemporale secondo cui, in assenza di disposizioni diverse, la legge prende efficacia a partire dalla sua pubblicazione.

Va però considerato che il PR (e così la sua revisione) è una fattispecie che si sviluppa attraverso più fasi, seguendo un iter generalmente lungo e laborioso, per sfociare nell’adozione da parte del legislativo comunale e quindi - e solo allora l’iter è concluso - nell’approvazione, liquidati i ricorsi, da parte del Consiglio di Stato.

Fino a quale stadio si può pretendere che l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo venga fatto previamente all’approvazione del PR? Se il PR è già in fase avanzata all’entrata in vigore della LFo è ancora lecito esigere che prima di portarlo a termine (adottarlo e poi approvarlo) si accerti globalmente il margine del bosco confinante con la zona edificabile per poi iscrivere questo margine nel PR? E’ evidente che quest’obbligo potrebbe sensibilmente rallentare la messa in sintonia della pianificazione locale con le esigenze, principi, obiettivi della LPT e in molti casi della LPAmb e della LPN.

E’ per queste considerazioni che il Consiglio di Stato non ha sospeso l’approvazione della zona edificabile e non ha imposto al comune di previamente compiere l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo. Gli ha invece impartito un termine di 2 anni per provvedere.

Quel che qui rileva è che il governo ha nel contempo modificato d’ufficio l’art. 12 capoverso 2 NAPR che suonava: “Il limite esatto dell’area forestale è definito tramite accertamento formale deciso dal Consiglio di Stato.”

Il nuovo testo reca: “Il limite esatto dell’area forestale a contatto con le zone edificabili iscritto nel Piano del paesaggio e in quello delle zone ha invece valore vincolante conformemente all’art. 10 cpv. 2 LFo.”

Si noti che il primo capoverso precisa che “L’area forestale, definita e protetta dalla legislazione federale, è delimitata nei piani con valore indicativo.” La precisazione aggiunta dal modificato capoverso 2 è quindi perfettamente giustificata: mostra opportunamente la differenza che corre tra il regime, introdotto dall’art. 10 cpv. 2 LFo per l’area forestale a contatto con la zona edificabile, e quello vigente nelle altre aree. Rettamente il Consiglio di Stato ha poi sospeso l’applicazione del nuovo art. 12 cpv. 2 NAPR fino al “momento dell’esatto accertamento formale”.

Se può esserci un vuoto giuridico questo non per la modifica della norma ma per lo sfasamento tra l’approvazione del PR e l’accertamento forestale. Sfasamento che per i motivi sopra illustrati ha la sua ragione di essere.

Le censure ricorsuali non possono trovare adesione.

4. Comparti ad insediamento speciale in zona agricola

4.1 Art. 14 NAPR

Per capire natura e scopo di questa singolare forma di insediamento conviene rifarsi al rapporto di pianificazione. Vi si enuncia al punto 4.2.2, pag. 8 che “per contrastare lo spopolamento ed assicurare il necessario ricambio demografico è necessario offrire alla popolazione originaria dei Comuni o che intende stabilirvisi, degli spazi adeguati per la residenza primaria, le attività produttive e l’approvvigionamento di beni.”

Tra gli ostacoli che si frappongono al soddisfacimento di queste condizioni il rapporto enumera “la struttura fondiaria (comunità ereditarie indivise), i problemi di infrastruttura, la conformazione morfologica e la presenza di pericoli naturali, la dispersione delle costruzioni lungo le strade”. Mentre ricorda che “l’azzonamento tradizionale predisposto con le normative provvisorie ha mostrato chiari limiti nel superare questi condizionamenti”, il documento fa presente che “l’estensione delle zone edificabili collide con la zona agricola, sottraendo possibilità di reddito (sussidi per lo sfalcio, le bonifiche, ecc.) agli agricoltori.”

Per ovviare a questi inconvenienti - e premesso che il numero delle domande di costruzione è comunque “estremamente contenuto” - il rapporto propone di “stabilire all’interno della zona agricola lungo la strada cantonale una fascia di ca. 30,00 m dove l’edificazione primaria è concessa attraverso l’applicazione comunale del criterio dell’ubicazione vincolata per questa utilizzazione.”

Si tratta del “comparto a insediamento speciale in zona agricola” previsto dall’art. 14 NAPR: “Sulle superfici agricole comprese all’interno della fascia segnata sul Piano di utilizzazione può essere eccezionalmente autorizzata la costruzione di abitazioni primarie per uso proprio ...”.

L’autorizzazione è rilasciata se l’istante assume le spese di costruzione e manutenzione delle opere di urbanizzazione prescritte dal Municipio al momento del rilascio della licenza edilizia; se non si oppongono interessi preponderanti, in particolare motivi di natura ambientale e paesaggistica e se a garanzia del mantenimento della destinazione viene concesso al Comune un diritto di compera per un periodo di 25 anni.

Queste zone, avverte il Consiglio di Stato nella sua risposta, “rimangono destinate all’utilizzazione agricola (cioè saranno ancora considerate terreni situati fuori dalla zona edificabile) finché non vi sia l’intenzione, su una di queste zone, di insediare una o più abitazioni primarie secondo i concetti espressi dall’art. 14 NAPR. In questo momento, prosegue il Consiglio di Stato, “prima di concedere le licenze edilizie, il Comune dovrà però ancora provvedere a risolvere (per l’intero comparto di quella zona) la questione dell’applicazione della Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTagr).

Solo a quel momento il comparto sarà a tutti gli effetti una zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT (risposta, pag. 14).

Nella risoluzione impugnata Il Consiglio di Stato esprime i suoi dubbi sulla conformità di questa forma di insediamento col diritto pianificatorio. “Pensiamo in particolar modo alla divisione del territorio tra zona edificabile e non, alle eccezioni fuori dalla zona edificabile e all’applicazione della LTagr in presenza di una diminuzione del territorio agricolo.”

I dubbi espressi dall’autorità governativa sono ampiamente fondati, tanto che avrebbero dovuto indurla a negare l’approvazione di tutti i comparti fondati sull’art. 14 NAPR, non solo di quelli contestati in questa sede.

Ma cerchiamo, malgrado la sua oscurità, di decriptare il testo del disposto - e prima ancora del rapporto di pianificazione -, nell’intento di meglio determinare la natura dei comparti in esame.

L’art. 14 istituisce una zona fuori dal territorio edificabile (superfici agricole all’interno della fascia segnata sul PR) e prevede che vi possa essere eccezionalmente autorizzata la costruzione di abitazioni, verificandosi le condizioni previste dal disposto stesso.

Il motivo per cui il comparto non viene (subito) attribuito alla zona edificabile sta nella duplice preoccupazione di non perdere anzitempo i sussidi agricoli e di non dover solvere il compenso agricolo prima di dar corso all’edificazione.

L’obiettivo è che i comparti vengano col tempo costruiti, anche se si prevede un ritmo molto rallentato (nell’udienza del 28 agosto 1997 si è parlato di una casa ogni 10 anni!).

La destinazione ultima della zona è chiaramente edificatoria.

Chiaro non è invece quale sarà il regime finale della zona.

Due sono infatti le chiavi di lettura del testo legale:

a) la zona rimane agricola, ma la costruzione vi sarà autorizzata eccezionalmente, alle condizioni previste dal disposto, in applicazione del criterio comunale dell’ubicazione vincolata;

b) con l’autorizzazione la zona passa automaticamente da agricola ad edificabile (zona edificabile a tutti gli effetti ex art. 15 LPT).

Comune alle due soluzioni è che l’edificazione, rispettivamente la trasformazione in zona edificabile, avverrà in forza di un’autorizzazione eccezionale, in cui troverà applicazione comunale il criterio dell’ubicazione vincolata per questa utilizzazione (costruzione di abitazioni primarie).

Cosa si intenda per applicazione comunale non è detto e potrebbe significare che l’autorizzazione sia da rilasciarsi dal comune e non dal Consiglio di Stato.

Parrebbe infine che l’ubicazione vincolata sia data una volta per tutte, attraverso la delimitazione del comparto nella rappresentazione grafica del PR.

Va subito detto che questo costrutto non trova alcun supporto nell’ordinamento giuridico.

4.2 ubicazione vincolata

Solo il diritto federale può stabilire le condizioni alle quali è lecito autorizzare costruzioni fuori della zona edificabile, in deroga al principio fondamentale che le costruzioni devono essere conformi alla funzione della zona di insediamento (art. 22 LPT). E’ il postulato della congruenza tra pianificazione e utilizzazione effettiva del territorio.

Il Cantone non ha la competenza di regolamentare diversamente dal diritto federale le eccezioni fuori delle zone edificabili; tanto meno simile competenza spetta al Comune.

Trova quindi unicamente applicazione l’art. 24 cpv. 1 LPT. Secondo la lett. a), presupposto fondamentale al rilascio dell’autorizzazione è l’ubicazione vincolata: la destinazione dell’edificio deve esigere un’ubicazione fuori della zona edificabile (e non devono opporvisi interessi preponderanti). Ora è evidente che l’esistenza del presupposto dev’essere verificata di caso in caso, riferitamente al concreto edificio da autorizzare. Non può essere stabilita una volta per tutte, in via astratta. Vi si oppone la natura stessa dell’autorizzazione, il suo carattere eccezionale, mirato, puntuale.

Se bastasse l’adempimento di determinate condizioni per poter beneficiare dell’autorizzazione a costruire avremmo sostanzialmente una zona edificabile, o normale (art. 15 LPT) o speciale (art. 18 LPT), ma non una zona non edificabile in cui sia ipotizzabile costruire solo a titolo eccezionale, in contrasto con la destinazione della zona stessa.

Contraddicono a dir vero al suddetto principio gli art. 23 e 24 OPT (ma solo in materia di conservazione della sostanza edificata “esistente”), laddove stabiliscono a priori le condizioni alle quali determinati interventi edilizi fuori zona edificabile godono della presunzione di ubicazione vincolata (“siccome” d’ubicazione vincolata) e possono essere autorizzati in via eccezionale.

Si noti tuttavia che parte della dottrina esprime seri dubbi sulla base legale di queste disposizioni, di diritto federale.

Nessun dubbio è invece lecito sulla mancanza di competenza del comune di istituire categorie di comparti fuori zona edificabile in cui il presupposto dell’ubicazione vincolata (art. 24 cpv. 1 LPT) venga sostituito da un criterio “comunale”.

4.3 zona di riserva

E veniamo all’interpretazione più radicale dell’art. 14 NAPR fatta dal Consiglio di Stato: con l’autorizzazione non sarebbe semplicemente consentito di costruire un determinato edificio in deroga all’art. 22 LPT, ma l’intero comparto si muterebbe da agricolo in edificabile, dando luogo a tutti gli effetti ad una zona edificabile dell’art. 15 LPT.

Secondo questo costrutto nel “comparto a insediamento speciale in zona agricola” può essere ravvisato il tentativo di creare una zona di riserva, che, nell’attesa di assumere la destinazione finale di zona edificabile, continuerà ad essere usata per scopi agricoli. E’ un differimento nel tempo dell’uso finale cui la zona è destinata (Nachnutzung).

La giurisprudenza ammette l’istituzione di zone di riserva, ma solo a determinate condizioni, alquanto restrittive.

Il provvedimento deve porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette, definite nei loro tratti essenziali dagli art. 14, 16 e 17 LPT. Secondo l’art. 18 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che tale attribuzione sia differita. Nel primo caso, che qui non interessa, abbiamo una zona senza destinazione specifica (zona residua), nel secondo una zona di riserva, in cui, nell’attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto conto del carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non dev’essere ostacolata o impedita.

Si tratta per lo più di zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione, ma momentaneamente tenute in riserva.

Il differimento è compatibile con il dovere di pianificare dell’art. 2 LPT unicamente se vi è incertezza, per motivi pianificatori, sull’evoluzione futura. Così, ad esempio, se non vi sono elementi sufficientemente attendibili per

pronosticare che un determinato comprensorio diverrà necessario per l’edificazione nell’arco di quindici anni, ma è plausibile che possa divenirlo successivamente.

Se invece è possibile determinare quali superfici sono da assegnare alle diverse zone - e segnatamente a quella edificabile, agricola e di protezione - non è lecito tenere in sospeso l’attribuzione.

(Cfr. RDAT I-96 n. 24 pag. 64 segg.)

4.4 in concreto

Nel caso di _________ il motivo per cui i comprensori sono stati creati non risiede nella difficoltà di formulare delle previsioni sufficientemente attendibili sullo sviluppo demografico o edificatorio nei prossimi quindici anni (simili difficoltà sono usuali nella pianificazione), ma da considerazioni di opportunità (differimento fino all’ultimo del compenso agricolo, godimento fino all’ultimo dei sussidi agricoli).

Ma non è solo e non principalmente la mancanza del presupposto dell’imprevedibilità a livello pianificatorio a escludere la legittimità del provvedimento.

Priva affatto di base giuridica è la modalità prevista dall’art. 14 NAPR per rendere edificabili i comparti in esame, ossia la procedura dell’autorizzazione eccezionale a costruire.

Sorvoliamo l’ipotesi, del tutto estranea al diritto, che una simile autorizzazione possa trasformare d’un tratto l’intero comparto da zona agricola a edificabile (art. 15 LPT). Tale non è né può essere la natura di un’autorizzazione eccezionale, la cui finalità è di consentire che un edificio o un impianto non conforme alla funzione di una certa zona vi venga nondimeno costruito, in deroga all’art. 22 LPT. La zona rimane immutata.

Per mutare in zona edificabile una zona di riserva occorre una corrispondente modifica del PR. La trasformazione deve avvenire nell’ambito della pianificazione del territorio e seguendone le procedure (art. 32 segg. LALPT).

Così vuole il principio del parallelismo delle forme.

Solo così, peraltro, l’assetto conferito al territorio avrà la necessaria legittimazione democratica e verrà rispettata appieno l’autonomia comunale. Infatti l’autorizzazione eccezionale è di competenza del governo cantonale: il Comune non può autorizzare una costruzione in deroga all’art. 22 LPT (art. 25 cpv. 2 LPT).

(Cfr. in tema: Peter Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürich 1996, in particolare, pag. 52: “Das Baubewilligungsverfahren bezweckt nur einzelfallweise Planverwirklichung, soll also nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Es verfügt im Unterschied zur Nutzungsplanung weder über das sachlich nötige INstrumentarium, noch ist es verfahrensmässig geeignet, den Nutzungsplan zu ergänzen oder gar abzuändern. Auch Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG haben diese Hierarchie von Nutzungsplan und Baubewililgung zu beachten.” E a pag. 55, a proposito di zone di riserva e simili (Baugebietsetappierung, Bauzonenetappierung, Reservezonen, Bauerwartungsland): “Die im Titel aufgezählten Begriffe bezeichen alle dasselbe Nichtbauzonen. Diesen Zonen ist gemeinsam, dass sie dem Namen nach als Bauzonen erscheinen, aber erst nach Durchführung eines weiteren Umzonungsverfahrens als Bauzone genutzt werden dürfen. Damit stehen sie im Gegensatz zum Bauzonenland, das in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereitzuhalten ist. ... Demnach sind zweite Baugebietsetappen, Bauzonenetappen, Reservezonen oder Bauerwartungsgebiete keine tauglichen oder zulässigen Mittel, um ohne Nutzungsplanverfahren ein Nichtbaugebiet überbaungsfähig zu machen.” E si veda a pag. 65: “... Nichtbauzonen nach art. 18 Abs. 1 RPT nur entweder Nichtbauzonen oder Bauzonen sein dürfen. Zwischengebilde werden nicht akzeptiert.” Concetto ribadito a pag. 154: Nach richtiger Auffassung sind Nichtbauzonen nach Art. 18 Abs. 1 RPG grundsätzlich entweder der Kategorie der Bauzonen oder der Nichtbauzonen zuzuordnen. Nur so kann vermieden werden, dass die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet unterlaufen wird.”)

4.5 Conclusione

Per le considerazioni esposte qui sopra l’istituto dei comparti di insediamento speciale in zona agricola previsto dal PR del comune di _________ non trova fondamento nella legge.

Invano, dunque, il Comune contesta la mancata approvazione di alcuni di questi comparti da parte del Consiglio di Stato. Esso avrebbe semmai dovuto negarla anche agli altri, ma è questione che esula dalla materia del contendere, limitata ai comparti non approvati.

La loro non approvazione non può che essere confermata in questa sede, senza che il tribunale abbia ad esaminare la pertinenza dei motivi adotti dal Consiglio di Stato e contestati dal Comune. Determinante è il dispositivo che non approva, giustamente, i comparti in questione.

Con ciò è pure confermato il rinvio degli atti al comune, affinché dia una diversa destinazione alle zone non approvate.

Il tribunale non può, partendo dalle presumibili intenzioni del Comune, sostituire a quella qui censurata una soluzione giuridicamente corretta, esaminandone preventivamente la conformità con il diritto della pianificazione e in particolare con i suoi principi base. Non può ad esempio valutare se vi sono i presupposti per attribuire i discussi comparti alla zona edificabile o se invece il Consiglio di Stato l’ha giustamente negato (per eccesso di contenibilità della zona edificabile, creazione di minuscole zone edificabili, ecc.).

Il tribunale non può decidere al posto del Comune se rendere edificabili i comparti in questione, facendo scattare all’occorrenza l’obbligo del compenso agricolo.

La seconda domanda formulata nel suo ricorso da _________ _________ non può qui trovare udienza.

In questa sede altro non possiamo che rendere attento il comune del consolidato indirizzo giurisprudenziale, federale e nostro, contrario all’istituzione di zone edificabili eccessivamente dimensionate per rapporto ai prevedibili bisogni della popolazione. Lo stesso vale per la creazione di piccole zone, staccate dal comprensorio già ampiamente edificato o destinato ad esserlo. Il tutto in contrasto col principio di un uso razionale ed equilibrato del territorio.

Va tenuto presente che la difficoltà, reale, di pianificare un territorio ampio e poco abitato (una cinquantina di abitanti) e di escogitare soluzioni atte a rivitalizzare un villaggio troppo lontano dai centri produttivi per poter contare sull’immigrazione, non può esimere dal conformare il PR ai principi della pianificazione e al diritto federale e cantonale.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Nella misura in cui é ricevibile, il ricorso del Comune di _________ é respinto.

Il ricorso di _________ _________ é respinto.

2. Non si prelevano tasse né spese di giustizia.

3. Intimazione: - Municipio di _________

• _________ _________, _________
• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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