90.1994.76•Zoning of agricultural land upheld despite municipal autonomy claim
90.1994.76Outro Tribunal30 de mai. de 1995Dismissed
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The Territorial Planning Court dismissed several appeals against the cantonal approval of a municipal zoning plan. The government had ex officio struck an artisanal zone in an agriculturally valuable plain and placed the land in agricultural zone, following the plan director’s SAC designation. The appellants invoked municipal autonomy and challenged the agricultural suitability of the land. The court held that the appeal was admissible, but that the agricultural designation was required by federal and cantonal planning law and did not unlawfully impair municipal autonomy. Costs were imposed on the appellants, with the municipality exempted.
Art. 38 LALPT; Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; Art. 16 e 3 LPT: standing of municipalities and landowners against ex officio amendments to a zoning plan, scope of judicial review, and agricultural zoning of SAC land. The canton’s approval authority may replace a municipal designation only where the plan conflicts with mandatory planning principles or insufficiently implements federal planning objectives. Municipal autonomy is not violated when the correction is objectively required to conform the plan to federal and cantonal law. Land suitable for agriculture and included in the SAC system must, absent particularly important contrary planning reasons, be zoned agricultural; private interests in higher land value or a municipality’s wish to retain an artisanal zone do not prevail. Considerations 2, 5.1-5.3, 6.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.76
Data decisione, Autorità: 30.05.1995, TPT
Incarto n. 90.94.00076
Lugano 30 maggio 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
Composta dei giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Segretario:
Daniela Regazzi, vicecancelliera
Visti i ricorsi
Comune di __________, del 17 gennaio 1990 __________ __________, __________, del 16 gennaio 1990 (rappr. Avv. __________ __________, __________) __________ __________ e __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 (rappr. Avv. __________. __________, __________) __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 (rappr. Avv. __________ __________, __________) __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 (rappr. Avv. __________ __________, __________) Comunione __________ fu __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 (rappr. signora __________ __________, __________) __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990 __________ e __________ __________, __________, del 18 gennaio 1990
c o n t r o
la decisione 5 dicembre 1989 no. 9985 del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza;
viste le osservazioni ai ricorsi del 13 febbraio 1990 del Comune di __________;
vista la risposta del Consiglio di Stato del 12 agosto 1994, messaggio no. 6997;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Nella seduta del 25 aprile 1986 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il Piano Regolatore.
Con risoluzione del 5 dicembre 1989 il Consiglio di Stato l'ha approvato apportandovi alcune modifiche d’ufficio, tra cui lo stralcio della zona artigianale prevista in località “__________ ”, con conseguente suo inserimento in zona agricola.
A sostegno di questa sua decisione il Governo ha rilevato che l’intenzione del comune d’insediare una zona artigianale in un’area agricola di grande pregio non è compatibile con i principi pianificatori della LPT. Esso ha affermato che, a differenza di quanto succedeva prima dell’entrata in vigore della LPT, il territorio idoneo all’agricoltura deve essere oggetto della pianificazione e quindi su di esso deve essere istituita una vera e propria zona agricola che viene ad assumere la medesima qualifica giuridica e la medesima importanza della zona edificabile come pure di qualsiasi altra zona di utilizzazione. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che nei piani regolatori comunali vanno considerati gli indirizzi della politica agricola cantonale delineati nel progetto di Piano Direttore, che per il comparto in esame prevede l’assegnazione alla zona SAC, ovvero alle superfici per l’avvicendamento colturale.
b. Contro questa decisione i ricorrenti citati in ingresso, proprietari dei fondi siti nel comparto in discussione, sono insorti presso il Gran Consiglio contestando la modifica d'ufficio operata dal Governo. In particolare essi rilevano una violazione dell’autonomia comunale, in quanto con questa misura il comune si vede privato dell’unica zona artigianale che ha previsto sul suo territorio e che ritiene indispensabile per lo sviluppo socio-economico del paese. Essi contestano altresì l’idoneità agricola del comparto, nonché in generale il sovradimensionamento del territorio comunale adibito all’agricoltura. In conclusione essi chiedono l’annullamento della decisione del Consiglio di Stato con conseguente assegnazione dei fondi di loro proprietà alla zona artigianale, come previsto dal Comune.
c. L’autorità governativa, con risposta del 12 agosto 1994 chiede la reiezione di tutti i gravami. Essa rileva che già al momento dell’esame preliminare, l’allora competente Dipartimento dell’Ambiente aveva invitato il Comune a desistere dal prevedere una zona artigianale in questa località. Ribadisce inoltre che il Piano Direttore assegna l’intera piana di __________ alle SAC trattandosi di un ampio territorio idoneo all’agricoltura. La località Campaccio fa parte di questo comprensorio.
d. In data 14 marzo 1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Il Comune ha dal canto suo confermato di avere allo studio una variante, già presentata al Dipartimento per l’esame preliminare, con cui è prevista la creazione di una nuova zona artigianale in località __________ posta all’entrata sud del Comune, tra la cava e la zona edificabile.
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione ricorsuale degli insorgenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT inquanto la modifica d’ufficio decretata dal Consiglio di Stato con la decisione impugnata muta la situazione dei loro fondi.
Il presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è dunque ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e segg. consid. 2a; Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Il PD è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro “ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate."
Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, nelle seguenti zone: edificabile (art. 15 LPT), agricola (art. 16 LPT) e protetta (art. 17 LPT); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT).
Il tutto in conformità col Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
A mente di questo Tribunale le censure ricorsuali volte all’annullamento della modifica d’ufficio devono essere respinte.
L’attribuzione di questo comparto alla zona agricola è infatti, come verrà ancora precisato in seguito, pienamente giustificata dalla natura e dalla morfologia del terreno. Trattasi infatti di un territorio vasto e pianeggiante ideale per lo sfruttamento agricolo, inserito in una piana completamente adibita all’agricoltura e attualmente già sfruttata come tale.
5.1 La scelta del Governo deve essere tutelata già sulla base dell’art 16 LPT.
Giusta l'art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura. Il secondo capoverso dell'art. 16 LPT precisa che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue. L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di gravi crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr).
5.2 L’azzonamento operato dal Consiglio di Stato trova peraltro conforto nel fatto che il Piano Direttore (al momento dell’approvazione del PR, su questo punto, ancora allo stadio di progetto e ora adottato dal Gran Consiglio) inserisce l’intero comparto in esame nell’area delle superfici per l’avvicendamento delle colture (SAC) ai sensi dell’Ordinanza federale sulla pianificazione del territorio (OPT) del 2 ottobre 1989. Le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura
ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a LPT (art. 16 OPT); sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura.
Le SAC sono assicurate con provvedimenti pianificatori e vengono designate in funzione delle condizioni climatiche, delle caratteristiche del suolo e della forma del terreno come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 16 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese.
In ossequio all'art. 19 OPT il Consiglio Federale ha fissato, con Decreto 8 aprile 1992, a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Ticino. Da parte sua il Consiglio di Stato le ha designate nel PD, più precisamente nella scheda di coordinamento nr. 3.1. La scheda, adottata dal Consiglio di Stato e pubblicata prima dell'emanazione dell'impugnata risoluzione, è stata approvata dal Gran Consiglio nel dicembre 1993 e vincola le autorità e le regioni (art. 22 LALPT). I PR comunali devono di conseguenza inserire in zona agricola i terreni SAC. Un diverso azzonamento è possibile solo per motivi d'ordine pianificatorio particolarmente importanti. In tal senso l'art. 5 lett. a LTAgr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7 LTAgr, la diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria.
Di conseguenza è palese che l'inserimento in zona edificabile della superficie all'esame è in contrasto con le normative federali e cantonali relative alla zona agricola.
Se la premessa per queste conseguenze è l'esistenza di un PD in forza, va tuttavia considerato che già durante la fase della sua elaborazione gli indirizzi venutisi chiaramente a delineare, a conclusione di approfondite indagini e studi, offrono una base di giudizio importante per le scelte pianificatorie. Così la vocazione agricola di un fondo può difficilmente essere negata se un terreno è, come quello all'esame, inserito nell'area SAC da un PD in fieri. Né ha senso negare questa vocazione quando nelle more di giudizio il PD è stato approvato dal Gran Consiglio (STPT 3 febbraio 1994 in re Comune di Vezia, consid. 5, pag. 17).
5.3 Alla luce di queste considerazioni il Tribunale ritiene che con lo stralcio della zona artigianale dalla piana agricola compresa tra la circonvallazione di __________ e il fiume __________, il Consiglio di Stato ha correttamente risposto agli obiettivi pianificatori previsti dalla legge nonché dal Piano Direttore. Il comparto in esame fa parte di una vasta superficie agricola di massimo pregio agricolo appartenente a tre categorie principali di idoneità: campicoltura, foraggiatura e viticoltura (cfr. preavviso della Sezione agricoltura, 23 ottobre 1987 e 29 agosto 1989). In particolare la viticoltura è un’attività assai sviluppata a __________ e fornisce un reddito globale considerevole. Non è un caso che praticamente tutte le particelle comprese nel comparto in discussione (ad eccezione del mappale no. __________su cui sorgono dei magazzini di deposito) sono attualmente adibiti o a vigneti o a campi e prati utilizzati a scopo agricolo. Dal PD risulta del resto che l’intera piana di __________ è stata assegnata alla zona SAC (cfr. scheda no. __________.__________rappresentazione grafica piano no. __________), ciò che impone al comune, come rilevato nel paragrafo precedente, d’inserire l’intero comparto in zona agricola. Del resto il terreno in questione non mostra alcun segno apparente d’inidoneità né sono stati adotti motivi che consentano di ritenere necessari ulteriori accertamenti in proposito. Non si ravvisano peraltro ragioni che potrebbero, a dispetto dell’idoneità, opporsi all’assegnazione del fondo alla zona agricola per prevalenza di opposti interessi pubblici e privati. L’interesse dei ricorrenti a includere il fondo in zona artigianale per il maggior valore che ne deriverebbe, per quanto comprensibile e degno in sé di tutela non può certo prevalere , per i motivi sopraesposti, sull’interesse pubblico all’attribuzione di questa zona al comprensorio agricolo in cui è naturalmente inserita.
L'interesse del comune, fatto valere dai ricorrenti, a poter disporre di almeno una zona artigianale, risulta comunque salvaguardato dal fatto che, come confermato dall’autorità comunale in sede di sopralluogo, è attualmente allo studio una variante che prevede la creazione di una zona di questo tipo in località __________ all’entrata sud del Comune.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono respinti.
Ogni singolo ricorrente o gruppo di ricorrenti, questi in solido, verserà fr. 300.-- cadauno per tasse e spese di giustizia, ad eccezione del Comune di __________ che, non intervenendo a difesa di interessi patrimoniali, ne va esente.
Intimazione: - ai ricorrenti
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente: Il segretario:
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeals were admissible and the appellants had standing under Art. 38 LALPT.
The appeals were admissible: the municipality and the owners were entitled to appeal because the ex officio change altered the legal situation of the parcels.
Art. 38 LALPT grants standing to the municipality, prior objectors, and owners whose land is affected by the government’s decision; the filing was timely.
Whether the ex officio removal of the artisanal zone violated municipal autonomy.
No violation of municipal autonomy was found.
The canton exercises full review over municipal zoning under Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT and must preserve municipal discretion only within the limits of federal planning law; here the agricultural designation was required by the planning principles and therefore lawfully overrode the municipal choice.
Whether the disputed area had to be kept in agricultural zone rather than artisanal zone.
Yes. The land was suitable and in fact used for agriculture, lay within a broad fertile plain, and was included in the SAC area; the public interest in preserving agricultural land prevailed over private and local economic interests.
Arts. 16 and 3 LPT, the canton’s agricultural land conservation rules, and the cantonal plan director made the agricultural zoning mandatory absent particularly important contrary planning reasons.
Court costs.
Each appellant or group of appellants in solidarity had to pay CHF 300 in costs, while the municipality was exempt because it did not defend pecuniary interests.
Standard cost allocation followed the dismissal of the appeals.
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