90.1994.295•Revocation of zoning-plan approval is unlawful
90.1994.295Outro Tribunal21 de ago. de 1995Granted
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The Tribunal of Spatial Planning dealt with appeals by a commune and a landowner against a cantonal decision that partially revoked approval of a zoning plan. It held that the appeal was admissible, but also that the canton cannot revoke the approval of a zoning plan, even partially, as a substitute for planning revision. When a plan no longer fits the law or changed circumstances, the plan itself must be revised or replaced through the statutory planning procedure. The challenged revocation was therefore annulled, no court fees were charged, and the Canton was ordered to pay party costs.
Art. 38 LALPT, Art. 21 LPR, Art. 105 LALPT; revocation of approval of a zoning plan is inadmissible as a substitute for planning revision. The approval of the zoning plan has both declaratory and constitutive elements and creates a durable legal situation. If the plan becomes inconsistent with the law or changed circumstances, the competent authority must require amendment or replacement of the plan through the prescribed planning procedure, with subsequent approval and judicial review if necessary. Legal certainty and the democratic planning process preclude cancellation of the approval decision as such; the revocation must operate on the plan itself, not on the constitutive approval act.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.295
Data decisione, Autorità: 21.08.1995, TPT
Incarto n. 90.94.00295
Lugano 30 agosto 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visti i ricorsi
__________ __________ __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __________. __________, ____________________, avv. __________. __________, __________ __________, del 10 settembre 1993
Comune di __________ rappr. da: avv. __________ __________ e __________ __________, __________ del 9 settembre 1993
contro
la risoluzione 6 luglio 1993 n. __________ del Consiglio di Stato, che revoca l'approvazione del PR del Comune di __________, decretata il 5 ottobre 1976, limitatamente alle località __________ e via __________ __________;
visto
le osservazioni 16 novembre 1993 del Comune di __________
la risposta 23 marzo 1994 del Consiglio di Stato;
il sopralluogo 12 luglio 1994
letti gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari
r i t e n u t o
in fatto
a. La __________ __________ __________ __________. è proprietaria della part. ____________________, sita in località via __________ __________, di complessivi mq 41.249 che il PR poneva in parte in zona __________ e per il resto in zona __________ (costruzione di abitazioni economiche). La particella è stata oggetto di un vincolo di zona di pianificazione, scaduto il 30 giugno 1993.
La decisione contestata revoca il PR relativamente alla località via ai __________, dov’è sito il part. __________.
La ricorrente insorge contro tale revoca giudicandola incostituzionale e ne chiede l’annullamento. Con protesta di spese e ripetibili.
b. Il comune insorge contro la revoca dell’approvazione del PR relativamente alle due località di via __________ __________ e alla __________, contestandone la legittimità. Gli unici strumenti di salvaguardia della pianificazione sono quelli previsti dagli art. 57 seg. LALPT e sono limitati nel tempo. “L’istituto della revoca dell’approvazione non è prevista, né potrebbe esserlo.” Non può essere cumulata alle altre misure e tantomeno può essere usata come misura cautelativa, a ciò opponendosi la stessa natura della revoca di atto amministrativo. Degli altri motivi si dirà all’occorrenza nei considerandi.
Il comune chiede quindi l’annullamento, in ogni suo punto, della decisione; protestate spese e ripetibili.
c. Nelle sue osservazioni al ricorso della __________ __________ __________ __________. il comune dichiara di condividerne motivazioni e conclusioni.
Nella sua risposta il Consiglio di Stato propone l’accoglimento parziale dei ricorsi limitatamente al comparto di via __________ ed al comparto ubicato ad ovest del tracciato della __________ __________ (v. Piano generale ottobre 1993 della strada principale __________ __________ -__________) per i quali torneranno in vigore le disposizioni del PR valevoli prima della contestata decisione di revoca. Conferma invece la decisione relativamente alla località __________ (per la quale il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del comune e confermato la validità della scheda di coordinamento 10.1.PD).
d. In sede di sopralluogo i ricorrenti prendono atto della proposta di accoglimento parziale del ricorso, presentata dal Consiglio di Stato, la quale limita la revoca del PR alla parte est del tracciato della prevista __________ __________ in località __________e, mentre la località __________, che sola interessa la ricorrente __________, è esclusa dalla revoca. Le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
r i t e n u t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto i ricorrenti, proprietari di fondi colpiti dal provvedimento contestato, hanno un interesse degno di protezione a impugnarlo e sono legittimati a ricorrere a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Pertanto, presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
La natura dell’approvazione del PR è controversa; taluni la considerano decisione di accertamento della conformità al diritto e dell’adeguatezza del PR, altri vi ravvisano l’atto finale nel processo formativo del PR al quale essa conferisce efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione; cfr. Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechstssprechung. Ergänzungsband Nr. 144 VIII.). In realtà l’approvazione è un atto amministrativo che partecipa delle due nature e presenta momenti sia accertativi che costitutivi.
L’approvazione è una decisione governativa (impugnabile) che consacra il PR, accertatane la conformità al diritto e l’adeguatezza, conferendogli efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione). Attraverso questa decisione, che presenta momenti accertativi e costitutivi, il Consiglio di Stato partecipa alla formazione del PR, compiendo l’atto finale che lo suggella e gli conferisce l’autorità della cosa decisa. L’approvazione pone così in essere una situazione durevole, suscettibile di trovarsi successivamente in contrasto con l’evoluzione delle circostanze. Il PR che inizialmente era conforme al diritto cessa di esserlo. Qui occorre intervenire. Ma non attraverso la revoca dell’approvazione, bensì modificando il PR stesso. Non è infatti possibile ritirare l’effetto costitutivo che l’approvazione ha conferito al piano regolatore, ripristinandola virtualmente come decisione distinta (scorporata dal contesto), suscettibile di separata revocazione. Una volta conferito, l’effetto costitutivo persiste, a prescindere dalla persistenza o meno dei presupposti originali.
Revocato - o, meglio, sostituito risp. modificato - dev’essere il PR stesso, risp. la parte rivelatasi difforme ab origine o divenuta tale successivamente.
Il Consiglio di Stato, come autorità di vigilanza sulla pianificazione, esigerà che il comune metta il piano in sintonia con la nuova realtà, ne ripristini la conformità col diritto. Gli fisserà un termine e se il comune non provvederà, farà allestire, accollandogliene le spese, un nuovo piano che verrà pubblicato (dal comune o, in caso di suo rifiuto, dall’autorità governativa stessa) e potrà quindi essere impugnato secondo la procedura degli art. 35 ss LALPT (art. 105 LALPT).
Che l’adeguamento debba avvenire attraverso la modifica del PR e non attraverso la revoca (totale o parziale) della sua approvazione risulta chiaramente dall’art. 21 LPR, che in caso di notevole cambiamento delle circostanze (ma anche in seguito alla rivelazione di vizi originali, sfuggiti all’accertamento di conformità) prescrive di riesaminare il PR. Coerente con questo sistema è poi l’insieme delle misure di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva, blocco pianificatorio o edilizio, zona di pianificazione). La legge ha previsto questi strumenti ma ha anche fissato un termine alla loro vigenza. Alla scadenza senza che la variante sia stata approvata, il PR vigente continuerà ad essere applicabile.
La revoca dell’approvazione non è ammessa come provvedimento aggiuntivo, una volta esaurite senza successo le altre misure d’intervento a difesa della pianificazione. Non si dimentichi che la loro durata congiunta può essere estremamente lunga. Da quando una domanda di costruzione è presentata scattano i due anni della decisione sospensiva, alla quale si aggiungono i possibili 7 anni della zona di pianificazione. E’ un’enormità. Tant’è che se alla scadenza non si vuole applicare il vecchio diritto si deve passare all’espropriazione. Ebbene, non vi sarebbe necessità di sancire queste conseguenze se il Consiglio di Stato avesse direttamente la facoltà di annullare, totalmente o parzialmente, il PR ritenuto non più conforme all’ordinamento giuridico (revoca dell’approvazione). Giustamente questa soluzione non è stata ritenuta dal legislatore. Non ultimo perché, specie in materia di pianificazione, l’esigenza di sicurezza del diritto riveste grande importanza e dev’essere adeguatamente contemperata con quella dell’affermazione del diritto oggettivo. Tanto più quando la decisione di approvazione del PR interviene a conclusione di una complessa procedura di democratica formazione della volontà, che non può essere invalidata con la semplice dichiarazione di cessata conformità. La sua constatazione può unicamente rimettere in moto la procedura pianificatoria e concludersi con una variante (o con un nuovo PR) soggetto a sua volta ad approvazione. Come l’approvazione è intervenuta a coronamento della procedura di costituzione del piano, così la “disapprovazione” deve trovar posto in un procedimento che sfoci nell’adeguamento del piano. La revoca si fa non attraverso una dichiarazione, ma con la sostituzione del piano o delle sue parti superate dalle mutate circostanze (cfr. Knapp, Précis de droit administratif, 4.ème éd. Nr. 1324).
Alla luce di queste considerazioni, la revoca parziale del PR di __________, viola il diritto e dev’essere annullata.
Il Cantone, soccombente, è tenuto al versamento di congrue ripetibili ai ricorrenti (Comune compreso), assistiti da avvocati.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono accolti.
Non si prelevano né spese né tasse di giudizio; il Cantone verserà a ognuno dei ricorrenti fr. 1'500.-- di ripetibili.
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
Avv. __________ __________, __________
Avv.ti __________ __________ e
__________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the commune and landowners had standing to appeal the partial revocation of the zoning-plan approval.
They were entitled to appeal because the decision affected their protected interests as owners of affected land, and the commune was also entitled under the planning statute.
The appeal was filed in time and the appellants fell within the categories of persons entitled to challenge the cantonal decision.
Whether the Cantonal Government may revoke, wholly or partially, its approval of a zoning plan instead of requiring a plan amendment.
No. The approval cannot be withdrawn by revocation; if the plan no longer conforms to law or changed circumstances, the plan itself must be revised or replaced through the planning procedure.
Approval has both declaratory and constitutive effects and creates a durable legal situation. Adaptation must occur through modification of the plan under the planning legislation, not by revoking the approval. This preserves legal certainty and fits the system of planning safeguards and review.
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