52.2003.135•Partial approval of non-conforming building conversion and expansion
52.2003.135Outro Tribunal6 de fev. de 2004Partially Granted
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The heir community owning a workshop building outside the building zone challenged the State Council’s annulment of a municipal permit for converting the workshop into a multi-purpose room, raising the roof and adding parking spaces. The cantonal administrative court held that the project could not be authorized under Art. 24 or 24a LPT. It accepted, however, that the workshop qualified as a legally built non-conforming commercial/artisanal building under Art. 37a LPT and Art. 43 OPT, so the change of use alone could be approved. The roof raising and parking area exceeded the permissible limits, so the permit was confirmed only in part. Costs were split and the respondents were ordered to pay party compensation.
Art. 24, 24a, 24c LPT; Arts. 41-43 OPT; authorization of changes of use and moderate extensions of non-conforming buildings outside the building zone. A project that combines a total change of use with structural works and a volumetric enlargement cannot be treated as a mere change of use under Art. 24a LPT. Under Art. 24c LPT and Arts. 41-42 OPT, only interventions preserving the identity of the building are admissible; the identity test fails where the non-conforming surface is enlarged beyond the statutory thresholds. For commercial buildings within the meaning of Art. 37a LPT and Art. 43 OPT, a total change of use may be allowed if the statutory cumulative requirements are met, but any additional vertical enlargement or parking scheme remains subject to the quantitative limits and cannot exceed them (consid. 5-6).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2003.135
Data decisione, Autorità: 06.02.2004, TRAM
Incarto n. 52.2003.135
Lugano 6 febbraio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 aprile 2003 della
C__________, patrocinata da: avv. __________,
contro
la decisione 1 aprile 2003 del Consiglio di Stato (n. 1518), che annulla la licenza edilizia 24 settembre 2002 rilasciatale dal municipio di __________ per la ristrutturazione, la trasformazione e l'ampliamento di un edificio adibito a falegnameria, situato fuori della zona edificabile (part. n. 557 RFD);
viste le risposte:
29 aprile 2003 del Consiglio di Stato;
29 aprile 2003 del municipio do __________;
8 maggio 2003 del Dipartimento del territorio, UDC;
20 maggio 2003 di J__________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La comunione ereditaria fu G__________, qui ricorrente, è proprietaria di uno stabile (part. n. 557 RF), situato ad __________, fuori della zona edificabile (zona agricola), lungo la strada cantonale che porta a __________. Lo stabile, strutturato su un solo piano e dotato di un tetto a due falde, sorge in contiguità con la casa d'abitazione di proprietà dei resistenti (part. n. 270 RF). Due terzi dello stabile (circa 80 mq) sono occupati da un laboratorio di falegnameria. La parte rimanente (circa 40 mq) è invece adibita a salone di parrucchiere e magazzino. Il sottotetto è praticamente inutilizzabile a causa della sua altezza ridotta.
Il 22 aprile 2002, la ricorrente ha chiesto al municipio il permesso di ristrutturare l'immobile, sopraelevando il tetto di 70 cm alla gronda e di 50 cm al colmo e trasformando il laboratorio di falegnameria in un salone multiuso per riunioni private, munito di camino e di locale doccia-WC. Nel sottotetto verrebbe ricavato un vasto locale dalla destinazione incerta, accessibile dal locale multiuso attraverso una comoda scala e dotato di un lucernario. All'esterno è inoltre prevista la realizzazione di sette posteggi.
Al rilascio della licenza edilizia si sono opposti i qui resistenti, obiettando in sostanza che l'innalzamento del tetto avrebbe ostacolato l'apertura della finestra della loro casa d'abitazione che sovrasta l'edificio della ricorrente.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 24 settembre 2002 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
B. Con giudizio 1° aprile 2003 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'intervento non rientrasse nei limiti degli interventi ammissibili in base agli art. 24, 24a - 24 d LPT.
C. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza edilizia rilasciatale dal municipio.
In sostanza, l'insorgente ritiene che siano dati i presupposti per autorizzare l'intervento.
D. All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono gli opponenti, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti volti soprattutto ad evidenziare gli inconvenienti derivanti dall'innalzamento del tetto.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. Certa è la legittimazione attiva della comunione ereditaria ricorrente, proprietaria dell’edificio da trasformare e quindi direttamente interessata all’annullamento del giudizio impugnato (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Il sopralluogo, chiesto dalla ricorrente non appare invero atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. La situazione dei luoghi e dell’oggetto della lite emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie agli atti. Le parti non sollevano peraltro contestazioni che richiedano ulteriori accertamenti, esperibili soltanto mediante una visita in luogo.
1.3. Con sentenza 21 maggio 2003 il Tribunale della pianificazione del territorio ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato dalla coerede A__________ e liteconsorti contro la decisione 18 dicembre 2001 con cui il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR di __________, inserendo nella zona agricola il fondo dedotto in edificazione. Nulla osta pertanto all'emanazione del giudizio.
In quanto comproprietari in comunione ereditaria dello stabile (part. n. 270 RF) che sorge in contiguità con quello oggetto della controversa licenza edilizia, i qui resistenti erano senz'altro legittimati ad opporsi alla domanda di costruzione. I singoli eredi dispongono in effetti della qualità per interporre opposizione e per agire in giudizio con ricorso di diritto amministrativo a tutela dei loro interessi personali (RDAT 1986 n. 22; Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., ad art. 21 LE, n. 944). Le obiezioni sollevate in proposito dalla ricorrente con riferimento alla legittimazione ad agire in via di ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale vanno quindi disattese. Il ricorso di diritto amministrativo, a differenza di quello di diritto pubblico, non presuppone infatti la violazione di norme che tutelano i diritti dell'insorgente. La lesioni di interessi legittimi è sufficiente (Scolari, op. cit., ad art. 21 LE, n. 932).
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire o trasformare edifici e impianti è rilasciata solo se la loro destinazione è conforme alla funzione prevista per la zona d’utiliz-zazione (principio della conformità di zona).
In deroga a tale principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono comunque essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (art. 24 lett. a LPT) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
3.2. In concreto, la destinazione dello stabile della ricorrente non è conforme alla funzione agricola della zona. Essa non esige nemmeno un'ubicazione fuori della zona edificabile. L'autorizzazione non può dunque essere accordata in base all'art. 24 LPT.
Nemmeno la ricorrente, del resto lo pretende.
4.2. In concreto, l'intervento implica anche lavori di trasformazione interni (camino, doccia-WC) ed un ampliamento della volumetria. Non può dunque essere autorizzato secondo l'art. 24a LPT.
Riallacciandosi all’ordinamento retto dal previgente art. 24 cpv. 2 LPT, l'art. 24c cpv. 2 LPT permette in sostanza di cambiare parzialmente la destinazione, di ampliare con moderazione e di ricostruire gli edifici che per effetto di modifiche dell'assetto pianificatorio subentrate in epoca successiva alla loro edificazione sono venuti a trovarsi in contrasto con la destinazione della zona. Di regola, tale evento va ricondotto all’entrata in vigore della prima legge federale sulla protezione delle acque contro l’inquinamento (LIA, 1° luglio 1972; RU 1972 I 950), che per la prima volta ha separato la zona edificabile da quella non edificabile (DTF 129 II 398, consid. 4.2.1; Peter Karlen, Die Ausnah-mebewilligung nach Art. 24 - 24d RPG, in ZBl 2001, pag. 296; UST, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all’OPT e raccomandazioni per l’attuazione, ad art. 24c LPT, n. 2.1).
Ammessi sono unicamente modici interventi che non sovvertono l'identità dell'edificio preesistente, sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo (art. 42 cpv. 1 OPT; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, pag. 197). Il quesito di sapere se l’identità dell’edificio o dell’im-pianto resti sostanzialmente immutata, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Va risolto negativamente se (a) la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è ampliata per più del 30 per cento, rispettivamente (b) la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona dentro o fuori del volume esistente dell’edificio è ampliata in totale per più di 100 mq.
5.2. Nell’evenienza concreta, la ricorrente intende trasformare il laboratorio di falegnameria di cui si è detto in narrativa in un salone multiuso per riunioni private. Il progetto in discussione prevede inoltre di innalzare il tetto in modo da ricavarne un locale che per più di 60 mq presenti un'altezza di almeno 2 m.
La trasformazione configura una modifica della condizioni di utilizzazione che travalica i limiti del cambiamento parziale di destinazione fissati dall’art. 24c LPT e 42 OPT. Esso interessa infatti la maggior parte dell’edificio e sovverte in misura rilevante, per non dire radicale, l’odierna utilizzazione. L’attuale destinazione artigianale, momentaneamente sospesa ma non cessata, verrebbe infatti definitivamente abbandonata al fine di utilizzare l’edificio per non meglio precisati scopi ricreativi o culturali: scopi, che sono in ogni caso atti ad ingenerare ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (UST, op. cit., n. 3.5.1, Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n. 16 seg.). Basti al riguardo considerare che la nuova destinazione rende necessaria la formazione di 7 posteggi.
Il locale ricavato nel sottotetto, che si estende anche alla parte dell'immobile occupata dal salone di parrucchiere, comporta inoltre un ampliamento della superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona che supera il limite del 30% fissato dall'art. 42 cpv. 3 lett. a OPT.
L’autorizzazione non può dunque essere accordata nemmeno dal profilo degli art. 24c LPT e 41 - 42 OPT.
6.1. Secondo gli art. 37a LPT e 43 OPT cambiamenti di destinazione anche totali di edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione della zona in seguito a modifica dei piani d’utilizza-zione possono essere autorizzati se, cumulativamente:
a. l’edificio o l’impianto è stato legalmente costruito o modificato;
b. non insorgono nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;
c. la nuova utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale;
d. è necessaria tutt’al più una leggera estensione dell’urba-nizzazione esistente;
e. tutti i costi d’infrastruttura, causati dal cambiamento di destinazione degli edifici e impianti, sono assunti dal proprietario;
f. non vi si oppongono interessi importanti della pianificazione del territorio.
Sebbene l'art. 37a LPT demandi al Consiglio federale soltanto il compito di disciplinare i cambiamenti di destinazione di tali edifici, l'art. 43 cpv. 2 OPT ammette anche ampliamenti che non determinano un aumento superiore al 30 per cento della superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona (art. 43 cpv. 2 OPT). Se sono interni al volume esistente dell’edificio sono computati soltanto per la metà. Se invece sono esterni al volume esistente e superano i 100 mq devono essere necessari al proseguimento dell’attività dell’azienda (art. 43 cpv. 3 OPT).
6.2. Nell’evenienza concreta, il laboratorio di falegnameria oggetto della controversa licenza esiste da molti decenni. Sicuramente da prima del 1° gennaio 1980. Realizzato in conformità del diritto allora vigente, esso è venuto a trovarsi in contrasto con la funzione della zona già al momento in cui è entrato in vigore il PR 1975 che ha escluso il fondo dalla zona edificabile.
Il laboratorio di falegnameria, che ha cessato l’attività da un paio d’anni, ma è ancora utilizzabile come tale, si configura come un edificio utilizzato a scopi commerciali ai sensi dell’art. 43 OPT. Edifici commerciali ai sensi di questa disposizione non sono invero soltanto quelli destinati allo svolgimento di attività mercantili, ma anche quelli utilizzati per l’esercizio di attività produttive (cfr. marginale dell’art. 43 OPT: edifici e impianti aziendali, nonché il corrispondente termine del testo tedesco gewerblich). Non v'è invero motivo per limitare l'applicabilità della norma in esame agli edifici ad uso strettamente commerciale, escludendo gli edifici a destinazione artigianale o industriale.
Le premesse dell’art. 43 cpv. 1 OPT per autorizzare il controverso cambiamento (totale) di destinazione sono di per sé date. L’edificio è stato legalmente costruito (a). La trasformazione non determina ripercussioni di rilievo su territorio e ambiente (lett. b). Nessun norma di diritto federale vi si oppone (lett. c). Essa non implica alcuna estensione dell’urbanizzazione esistente (lett. d), non provoca costi d’infrastruttura supplementari (lett. e) e non si pone nemmeno in contrasto con interessi importanti della pianificazione del territorio (lett. g).
Nella misura in cui autorizza la trasformazione del laboratorio in un locale per riunioni private, la licenza in contestazione non viola pertanto il diritto.
Essa è tuttavia contraria all'art. 43 cpv. 2 OPT nella misura in cui, oltre al cambiamento totale di destinazione, autorizza anche un ampliamento verticale dell'edificio. Benché modesta, la sopraelevazione permette infatti di ricavare un ulteriore locale, illuminato da un lucernario e direttamente collegato a quello sottostante attraverso una scala interna, che nella misura in cui supera l’altezza di 2 m determina un aumento di circa 60 mq della superficie (120 mq) utilizzata in contrasto con la destinazione agricola della zona. Superando abbondantemente il limite del 30%, fissato anche dalla predetta disposizione, l’intervento non può dunque essere autorizzato.
Inammissibile, sia perché definito in modo carente dai piani, sia perché travalicante, a sua volta, i limiti fissati dall’art. 43 cpv. 2 OPT, è pure il posteggio per sette veicoli (m 5 x 14), previsto sul terreno antistante l’edificio. Questo ampliamento non si limita peraltro alla semplice formazione degli stalli destinati allo stazionamento dei veicoli, come i piani sembrano indicare, ma comprende anche la superficie di manovra che separa i posteggi veri e propri dal ciglio della strada.
Resta riservata alla ricorrente la facoltà di presentare una variante per la realizzazione di un numero ridotto di posteggi, che assieme agli spazi di manovra non occupino una superficie superiore a 100 mq, rispettando così il limite sancito dall'art. 43 cpv. 3 OPT.
La tassa di giustizia è suddivisa a metà fra le parti. I resistenti rifonderanno alla comunione ereditaria ricorrente, patrocinata da un legale iscritto nel registro degli avvocati, un’indennità per ripetibili proporzionata al grado di soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24, 24a - d, 37a LPT, 39, 41, 42, 43 OPT, 21 LE, 2, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione 1° aprile 2003 del Consiglio di Stato (n. 1518) è annullata.
1.2. la licenza edilizia 24 settembre 2002 rilasciata dal municipio di __________ alla ricorrente è confermata limitatamente alla trasformazione del laboratorio di falegnameria in un locale multiuso per riunioni private.
La tassa di giudizio di fr. 1'500.- è posta per metà a carico della ricorrente e per il resto a carico dei resistenti in solido.
I resistenti J__________ rifonderanno alla ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the cantonal government decision was admissible.
The appeal was admissible: the appellant had standing and the court had jurisdiction.
The heir community owned the building and was directly affected; the neighbors also had standing to object and appeal to protect their personal interests.
Whether the planned works could be authorized under Art. 24 LPT.
No. The use was not zone-conforming and did not require a location outside the building zone.
The project concerned a non-agricultural use of a building in the agricultural zone; therefore the derogation of Art. 24 LPT was unavailable.
Whether the project qualified under Art. 24a LPT as a mere change of use without transformation works.
No. The project included internal transformation works and a volume increase.
A chimney, shower/WC and a raised roof meant works beyond a mere change of use.
Whether the project was permissible under Art. 24c LPT and Arts. 41-42 OPT.
Only partly. The change from workshop to multi-purpose room was permissible, but the roof raise and parking area were not.
The transformation altered the identity of the building too extensively and exceeded the quantitative limits for non-conforming use; the extra attic space and parking area surpassed the permitted thresholds.
Whether the project could be authorized under Arts. 37a LPT and 43 OPT for a commercial building.
Only the total change of use of the workshop was allowed; the vertical expansion and the parking scheme were not.
The workshop was a legally built commercial/artisanal building existing before 1 January 1980, but the roof raise created excessive additional non-conforming surface and the parking area exceeded the allowed extent.
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