52.2003.128•Public procurement award upheld despite motivation and quality challenges
52.2003.128Outro Tribunal17 de jul. de 2003Dismissed
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A company appealed the award of painting and facade works for a state pension fund building, seeking annulment and award of the contract to itself. It argued that the award decision was insufficiently reasoned, that the price criterion was overweighted, that the winner’s bid was suspiciously low, and that the quality and term scoring were arbitrary. The Administrative Court held that the motivation defect was cured in the appeal proceedings, that objections to the award criteria came too late, and that the contracting authority’s price and quality assessments stayed within its discretion. The appeal was dismissed and the appellant was ordered to pay court costs.
Art. 26 PAmm, Art. 33 cpv. 2 LCPubb; sufficiency of motivation in procurement awards and curability on appeal. A procurement award must contain a concise but adequate justification enabling disappointed bidders to understand and challenge the decision; a defect in reasoning is, however, cured if the contracting authority fully explains its assessment in the appeal response and the appellant can reply. Objections to the weighting of award criteria are inadmissible if not raised against the tender notice under Art. 38 cpv. 3 LCPubb. Within the authority’s discretion, price and quality evaluations are reviewed only for arbitrariness or abuse of power; low bids are not excludable absent unfair competition or statutory basis.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2003.128
Data decisione, Autorità: 17.07.2003, TRAM
Incarto n. 52.2003.128
Lugano 17 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Werner Walser, Raffaello Balerna, quest'ultimo in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, impedito;
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 14 aprile 2003 della
patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 28 marzo 2003 dell'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato che delibera alla __________ le opere da pittore - trattamento facciate occorrenti alla __________ a __________;
vista la risposta 7 maggio 2003 dell'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato;
preso atto della replica 12 giugno 2003 dell'insorgente e della duplica 26 giugno 2003 dell'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 24 gennaio 2003 l'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato (ACP) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per l'aggiudicazione dei lavori di pittore e di trattamento delle facciate della __________ a __________.
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta stabiliva i seguenti criteri d'aggiudicazione:
economicità - prezzo 50%
qualità (esperienza e formazione quadri da allegare) 30%
termini 20%
sottocriterio:
maestranze relative all'appalto 70%
quadri globali 30%
I concorrenti dovevano allegare una distinta del personale che intendevano impiegare per l'esecuzione della commessa, indicando il nominativo, le qualifiche professionali ed eventuali corsi di perfezionamento.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di 13 ditte, fra cui quella della __________ (fr. 73'721.05) e quella della ricorrente __________ (fr. 117'832.75).
La __________ ha previsto di impiegare una squadra composta da un capo operaio, due operai qualificati, un aiuto operaio ed un apprendista. Ha inoltre indicato di disporre complessivamente di un tecnico edile diplomato, due capi operai, quattro operai qualificati, due aiuti operai ed un apprendista.
Ha precisato che il tecnico edile è titolare di un attestato di frequentazione del corso Kopas per la sicurezza sul lavoro.
La __________, dal canto suo, ha prospettato l’impiego di un capo operaio, titolare dell’attestato federale dal 1969 e di tre operai qualificati, uno capo cantiere ed uno in possesso del certificato Kopas, precisando di avere alle sue dipendenze due capi operai e dieci operai qualificati.
C. Dopo aver richiesto un’analisi dei prezzi e valutato in base ai criteri d'aggiudicazione le offerte pervenutele, la committente ha allestito la seguente graduatoria:
prezzo
Qualità
termini
totale
maestr.
quadri
50.00
30.00
7.91
1.38
80.29
29.71
30.00
14.00
2.12
75.83
26.76
30.00
9.13
6.00
71.89
31.32
30.00
7.91
1.75
70.98
.........omissis.......
In relazione al sottocriterio delle maestranze relative all'appalto, il committente ha attribuito ad entrambe le ditte 13 punti sulla base di una scala che assegna 4 punti ad un capo operaio, 3 all'operaio qualificato, 2 all'aiuto operaio e 1 punto all'apprendista.
Per i quadri globali ha invece assegnato 30 punti alla __________ e 38 alla __________ in base ad un’altra scala che attribuisce 5 punti al personale tecnico, 4 al capo operaio, 3 all'operaio qualificato 2 all'aiuto operaio ed 1 punto all'apprendista. I punteggi sono stati interpolati linearmente in base ai dati indicati dalle ditte.
Preso atto della graduatoria, il 28 marzo 2003 l'ACP ha aggiudicato i lavori alla __________.
D. Contro la predetta decisione la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento e l'aggiudicazione in suo favore, in via sussidiaria l'annullamento con rinvio degli atti all'ACP affinché renda una nuova decisione di aggiudicazione in suo favore.
Eccepita la carenza di motivazione, l’insorgente rimprovera alla committente di aver attribuito un peso eccessivo al prezzo, sottovalutando gli aspetti qualitativi. Ipotizza che l’offerta della __________ sia sottocosto.
E. All’accoglimento del ricorso si oppone l’ACP, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
La __________ non ha presentato osservazioni.
F. Con la replica l’insorgente ha ulteriormente precisato le censure sollevate con il ricorso, negando fra l’altro che tutte le ditte concorrenti possano essere considerate equivalenti dal profilo qualitativo.
L’ACP, in sede di duplica, si è limitata a confermare la risposta.
Considerato, in diritto
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
Di principio, la motivazione di una decisione con cui il committente aggiudica la commessa può essere considerata sufficiente, quando fornisce una giustificazione adeguata della bontà della scelta operata sulla base dei criteri di idoneità fissati dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la giustificazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti in modo che questi possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione della decisione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari di tale decisione, in particolare i concorrenti soccombenti, devono tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono tuttavia essere sanate davanti all'istanza di ricorso a condizione che il committente adduca la motivazione mancante in sede di osservazioni al ricorso e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da questi addotti soltanto a posteriori.
2.2. Nell’evenienza concreta, le carenze di motivazione della decisione di delibera sono state colmate dalle esaurienti osservazioni presentate dall’ACP a titolo di risposta al ricorso, che la ricorrente ha potuto contestare con la replica. Il difetto denunciato dall'insorgente è quindi stato sanato.
Va dunque respinta la sua domanda di annullare in ordine l’atto di delibera.
Ai fini del giudizio vanno anzitutto respinte, siccome improponibili, le obiezioni sollevate dalla ricorrente con riferimento al peso attribuito ai singoli criteri d'aggiudicazione. Siffatte contestazioni avrebbero dovuto essere proposte mediante impugnazione del bando di gara. Lo esige l'art. 38 cpv. 3 LCPubb in virtù del principio della buona fede.
Il capitolato d'appalto stabiliva alla posizione R 190 allegato 1 che al prezzo delle singole offerte inoltrate dalle ditte partecipanti alla gara sarebbe stata attribuita una nota (Nx), determinata secondo la formula Nmax x Pmin : Px, preventivamente fissata assieme al relativo fattore di ponderazione.
Il prezzo delle offerte in esame è stato valutato correttamente. Il calcolo è esatto. Da questo profilo, la decisione sfugge dunque alle critiche dell'insorgente.
La __________ adombra tuttavia l'ipotesi che il prezzo esposto dalla __________ non copra i costi effettivi.
Né la LCPubb, né il regolamento d'applicazione prevedono la possibilità di escludere le offerte sotto costo. Tale possibilità, prevista da numerose legislazioni cantonali, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction, n. 1952 segg; Galli/Lehmann/ Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, n. 476 e rinvio a 468). Il committente può quindi deliberare la commessa ad un concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde ai criteri di aggiudicazione e non costituisce un atto di concorrenza sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4; Tercier, La libéralisation du marché de la construction, pubbl. in Journées du droit de la construction 1997, documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg. S 22 - 27). Se l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che la stessa rispetti le condizioni di partecipazione e risponda alle condizioni del capitolato d'appalto inerenti alla commessa. In quest'ordine d'idee, l'art. 36 cpv. 2 RLCPubb impone al committente di procedere ad un'analisi dettagliata dei prezzi quando il prezzo della seconda offerta supera del 15% il prezzo della prima in graduatoria.
L'analisi dei prezzi, esperita dalla committente in ossequio a tale disposizione, non ha permesso di evidenziare aspetti suscettibili di far apparire inattendibile il prezzo esposto dalla __________. Basti al riguardo considerare che buona parte del minor prezzo dell'offerta vincente è determinata dal risparmio sui costi di noleggio, conseguito grazie all'impiego di ponteggi propri. Le contestazioni sollevate al riguardo dall'insorgente non permettono di sovvertire questa conclusione.
Non essendo ravvisabili nell'offerta in contestazione gli estremi di un atto di concorrenza sleale, vanno quindi disattese le censure sollevate dalla __________ in merito alla valutazione dei prezzi operata dall'ACP.
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n. 2d; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie candidature inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998, n. 2P.285/1998, in re __________, consid. 4b).
La committente ha attribuito 30 punti indistintamente a tutti i concorrenti, considerando le offerte sostanzialmente equivalenti dal profilo qualitativo.
Con la replica, la __________ ha fra l'altro contestato tale valutazione, negando in particolare che la qualità della sua offerta possa essere considerata equivalente a quella dell'aggiudicataria.
La __________ ha previsto di impiegare una squadra composta da un capo operaio, due operai qualificati, un aiuto operaio ed un apprendista. Ha inoltre indicato di disporre complessivamente di un tecnico edile diplomato, due capi operai, quattro operai qualificati, due aiuti operai ed un apprendista.
Nell'allegato richiesto dal capitolato ha infine specificato di prevedere l'impiego di due squadre. Una, destinata al montaggio dei ponteggi e composta da un tecnico edile, titolare di un attestato di frequentazione del corso Kopas per la sicurezza sul lavoro, da due pittori con esperienza in ponteggi, da un aiuto pittore e da un apprendista. L'altra, per l'esecuzione delle opere da pittore, composta da un capo pittore, da due pittori e dall'apprendista.
La __________, dal canto suo, ha prospettato l’impiego di un capo operaio, titolare dell’attestato federale dal 1969 e di tre operai qualificati, uno come capo cantiere ed uno in possesso del certificato Kopas. Ha inoltre precisato di avere alle sue dipendenze due capi operai e dieci operai qualificati.
L'assegnazione dello stesso punteggio ad entrambe le ditte qui comparenti, per quanto opinabile possa apparire, non procede da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento.
Entrambe le squadre comprendono un dipendente titolare del certificato Kopas. Quella della __________ include un tecnico edile, mentre quella della __________ annovera un pittore, titolare del certificato federale di capacità. Dal profilo delle qualifiche dei quadri non sussistono particolari discrepanze tra le due offerte. Un giudizio di equivalenza appare tutto sommato difendibile.
Oltre al capo operaio, la ricorrente prevede di impiegare tre operai qualificati. Quella dell'aggiudicataria, diretta a sua volta da un capo operaio, prospetta l'impiego di due operai qualificati, di un aiuto operaio e di un apprendista al secondo anno. Ha meno operai qualificati, ma più manodopera. Anche da questo profilo, fra le due offerte sussiste una certa equivalenza.
La valutazione operata dall'insorgente non appare dunque manifestamente insostenibile. Il fatto che una diversa valutazione, che assegni un punteggio leggermente superiore all'offerta della ricorrente, possa al limite apparire più corretta non permette di ravvisare nelle deduzioni tratte al riguardo dall'ACP gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere. Correggere la valutazione in esame, nelle circostanze concrete, significherebbe sostituire indebitamente l'apprezzamento di questo tribunale a quello della committente. Per sovvertire la graduatoria, la correzione dovrebbe peraltro superare i 18 punti; ipotesi, questa che non entra nemmeno lontanamente in considerazione.
Invano tenta la ricorrente di accreditare la tesi di una miglior qualità della sua offerta richiamandosi alle referenze addotte. Il capitolato non chiedeva ai concorrenti di allegare una lista delle referenze. L'ACP non poteva dunque tenerne conto.
Dal profilo del criterio della qualità, la decisione impugnata va quindi confermata.
Benché siano state adottate soltanto a posteriori, le scale a punti stabilite dalla committente servono soltanto a valutare le risorse di personale dei concorrenti in modo uniforme e rispettoso della parità di trattamento. Sono dunque soltanto uno strumento destinato a permettere all'ACP di esercitare correttamente il potere d'apprezzamento riservatole dal bando. Nulla permette di ipotizzare che siano state stabilite in questo modo al fine di giustificare la scelta operata. Non vi si può dunque ravvisare una disattenzione del principio della trasparenza. Nemmeno l'insorgente del resto lo pretende.
L'interpolazione dei punteggi è peraltro corretta.
Anche da questo profilo la delibera impugnata va quindi confermata.
La tassa di giustizia, commisurata al valore della commessa ed al lavoro occasionato dal ricorso, è posta a carico della __________ secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 33, 36, 37, 38 LCPubb; 36 RLCPubb; 3, 18, 26, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the award decision lacked sufficient reasoning
Any defect in reasoning was cured in the appeal proceedings by the contracting authority's detailed response, which the appellant could address in reply.
The authority's written response supplied the missing justification and allowed adversarial discussion, so annulment for lack of motivation was unnecessary.
Whether the weighting of award criteria could still be challenged
The objections were inadmissible because they should have been raised against the tender notice itself.
Under the principle of good faith, criteria and their weightings must be challenged at publication stage, not after award.
Whether the price evaluation was unlawful, including the allegation of an abnormally low bid
The price assessment was correct and there was no basis to exclude the winning bid as undercost or unfair competition.
The procurement rules did not provide for excluding low bids; only suspiciously low bids justify inquiries. The authority's price analysis explained the lower price by savings on scaffolding costs from own equipment.
Whether the quality assessment abused discretion by treating the offers as equivalent
The equal scoring on quality was defensible and not arbitrary.
Both offers showed comparable qualifications and staffing composition; a slightly different evaluation would not amount to abuse of discretion, and reference lists not required by the tender could not be considered.
Whether the points assigned for terms and workforce subcriteria were unlawful
The subcriteria scoring and linear interpolation were acceptable tools to assess staffing resources uniformly and in compliance with equal treatment.
Although adopted ex post, the scales served only to structure the contracting authority's discretion and were not shown to be pretextual or contrary to transparency.
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