52.2002.485•Building permit annulled for missing environmental review
52.2002.485Outro Tribunal15 de out. de 2003Partially Granted
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The appellant challenged a municipal building permit for a 50 x 9 m canopy for granite working and the State Council’s refusal to annul it. The Administrative Court held that the earlier omission of official publication did not invalidate the appellant’s standing or justify annulment on procedural grounds. It found, however, that the local zoning rules did not replace the exceptional regime of Art. 24 LPT and, more importantly, that no adequate environmental assessment had been carried out for a new installation likely to generate noise and air emissions. The government decision and the permit were annulled and the matter remitted for a new environmental review. The biotope complaint and the fee complaint were rejected.
Art. 24 LPT; Art. 11 ss. LPAmb; Art. 25 cpv. 1 and 46 cpv. 1 LPAmb; Art. 65 cpv. 2 PAmm: a building permit for an installation outside the ordinary building zone may not be upheld where the competent authority has failed to carry out the required environmental assessment. A local plan provision that merely designates a special extraction/processing area but does not define admissible constructions with sufficient precision cannot displace the federal exceptional regime or delegate essential planning determinations to the permit stage. The absence of official publication of the application does not, by itself, annul the permit if the objector was nevertheless able to exercise challenge rights effectively and suffered no procedural prejudice. If protected natural elements are demonstrably not affected, related objections fail.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2002.485
Data decisione, Autorità: 15.10.2003, TRAM
Incarto n. 52.2002.485
Lugano 15 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina e Raffaello Balerna, quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenuto;
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 dicembre 2002 di
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contro
la decisione 20 novembre 2002 (no. 5558) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la licenza edilizia 22 marzo 2000 rilasciata dal municipio di __________ alla __________ per costruire una tettoia per la lavorazione del granito al mapp. __________;
viste le risposte:
17 dicembre 2002 del comune di __________;
17 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
23 dicembre 2002 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 maggio 1999 __________, proprietario del mapp. __________ di __________, ha chiesto al locale municipio di intervenire qualora i lavori di costruzione in corso nella __________ posta di fronte alla sua abitazione fossero stati iniziati senza regolare permesso.
Constatato che sul mapp. __________ della __________ si stava effettivamente edificando un'opera edile non autorizzata, il 26 maggio 1999 il municipio di __________ ha ingiunto alla proprietaria di sospendere i lavori e di inoltrare una domanda di costruzione seguendo la procedura ordinaria.
B. Il 4 febbraio 2000 la __________ ha domandato al municipio il permesso di realizzare sul proprio mapp. __________ (zona speciale estrazione e lavorazione del granito; art. 22 NAPR) una tettoia per la lavorazione del granito composta da una pensilina di m 50 x 9 sorretta da undici pilastri in ferro.
La domanda, pubblicata dal 17 febbraio al 3 marzo 2000 e apparentemente notificata ai confinanti, non ha suscitato opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 22 marzo 2000 l'autorità comunale ha dunque rilasciato la licenza richiesta.
C. Mediante ricorso 6 giugno 2001 __________ ha impugnato la predetta licenza davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento siccome concessa in spregio di tutte le vigenti norme legali disciplinanti la costruzione al di fuori della zona edificabile.
Con giudizio 6 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame, ma ha comunque trasmesso gli atti ai Servizi generali del Dipartimento del territorio per una valutazione del caso quale autorità di vigilanza in materia edilizia.
Esperiti gli opportuni accertamenti, il Governo ha ritenuto in sostanza che all'insorgente difettasse la legittimazione attiva, poiché al momento della pubblicazione aveva omesso di opporsi alla domanda di costruzione ed aveva comunque reagito tardivamente alla ripresa dei lavori di completazione della tettoia, eseguiti nel corso del mese di maggio 2001.
D. Avverso tale giudizio il soccombente è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venisse annullato assieme alla controversa licenza.
L'insorgente ha rivendicato la qualità per agire in giudizio allegando di essere un cittadino attivo domiciliato nel comune che denuncia gravi abusi edilizi. La beneficiaria della licenza - ha soggiunto - non ha posato le modine e il municipio ha omesso di pubblicare la domanda sul FU, così come di darne effettiva notizia ai confinanti.
Nel merito, __________ ha riproposto in sostanza le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza, evidenziando in particolare i ripetuti abusi edilizi posti in essere dalla __________ e l'agire riprovevole delle autorità preposte alla vigilanza sulla polizia delle costruzioni.
E. Il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il gravame con pronunzia 11 settembre 2002.
Ricordati i principi che reggono la legittimazione ricorsuale in materia edilizia, questo Tribunale ha constatato che la domanda di costruzione non era stata pubblicata nel FU e che verosimilmente la modinatura dell'opera non era stata eseguita. È quindi giunto alla conclusione che il Governo non poteva negare a __________ il diritto di impugnare il permesso di costruzione al quale aveva omesso di opporsi per carenza di pubblicità della relativa domanda. Tanto più che una volta appresa la notizia del rilascio della controversa licenza edilizia il ricorrente aveva agito tempestivamente.
Donde il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché entrasse nel merito del gravame 6 giugno 2001 proposto dall'insorgente.
F. Il Consiglio di Stato si è pronunciato il 20 novembre 2002, rigettando l'impugnativa.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che i piani presentati permettessero di comprendere chiaramente la natura e le caratteristiche costruttorie del nuovo manufatto, che l'opera fosse conforme all'art. 22 LPT ed al diritto autonomo comunale, e che non sussistessero contrasti dal profilo della protezione della natura e del paesaggio. Posto che anche la tassa di cancelleria prelevata dal comune per l'esame della domanda di costruzione era legittima, ha quindi confermato integralmente la licenza edilizia avversata dal ricorrente.
G. Mediante ricorso 2 dicembre 2002 quest'ultimo ha nuovamente adito il Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della predetta decisione governativa e del permesso 22 marzo 2000 accordato alla __________.
Secondo l'insorgente, laddove accennava all'erezione di una semplice tettoia la domanda di costruzione era ingannevole. In realtà, l'istante in licenza ha realizzato un vero e proprio laboratorio di lavorazione della pietra, per il quale occorreva indicare le attrezzature, i macchinari, l'impatto fonico e ambientale, l'isolamento termico e acustico, nonché ogni altro dato utile ai fini di un corretto esame del progetto dal profilo ambientale. L'autorità cantonale avrebbe dovuto accorgersi che la domanda concerneva un complesso industriale molesto e non una pensilina per autovetture.
Il manufatto - ha ricordato il ricorrente - si trova al di fuori della zona edificabile. L'avversata licenza andava quindi annullata non solo perché rilasciata in esito ad una procedura viziata per la mancata pubblicazione della domanda nel FU, ma anche perché lesiva delle vigenti norme di legge disciplinanti l'attività edilizia nella zona di estrazione e lavorazione del granito prevista dall'attuale PR.
Quanto ai biotopi un tempo presenti sul mapp. __________ ed ora distrutti, il Governo avrebbe dovuto intervenire in modo immediato e risoluto ordinandone il ripristino. In mancanza di piani precisi attestanti che la tettoia non tange zone protette, non poteva di certo tutelare la licenza edilizia.
L'insorgente ha ribadito infine le censure proposte in merito alla tassa di favore di fr. 50.- addebitata alla beneficiaria del permesso sulla scorta dell'art. 19 LE.
H. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti la __________ e il comune di __________, il primo avversando partitamente le tesi del ricorrente con argomenti di cui si dirà semmai in appresso, il secondo richiamandosi alle sue precedenti prese di posizione.
Il Dipartimento del territorio è invece rimasto silente.
Considerato, in diritto
Il ricorso, tempestivo e correttamente motivato (art. 46 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Ne consegue che in casu non è ravvisabile alcun vizio processuale tale da giustificare l'accoglimento della domanda ricorsuale mirante ad ottenere l'annullamento in ordine della licenza edilizia. Tanto più che il permesso è già stato utilizzato e l'omesso annuncio nel FU non è riconducibile a negligenza della sua beneficiaria (cfr., a quest'ultimo proposito, Scolari, Commentario, N. 766 ad art. 6 LE).
Il Dipartimento del territorio si è pronunciato il 17 marzo 2000. Senza fornire particolari spiegazioni ha ritenuto che l'opera rientrasse nelle eccezioni previste dagli art. 24 LPT e 71, 72 LALPT, per cui ha preavvisato favorevolmente il rilascio del permesso.
Il Consiglio di Stato, nel giudizio impugnato, è invece partito dal presupposto che l'opera - in quanto insediata nella zona di estrazione e lavorazione del granito istituita dal PR - dovesse essere valutata alla luce dell'art. 22 LPT, per poi giungere alla conclusione che la stessa soddisfaceva i requisiti della predetta norma di legge siccome strettamente legata alle attività di sfruttamento della cava e necessaria alla continuazione di quest'ultime.
3.2. La zona di estrazione e lavorazione del granito (ZELG) prevista dal PR 87 di __________ rientra nel novero delle "altre zone" ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT, che a dipendenza delle loro caratteristiche possono essere edificabili o non edificabili (Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, N. 384; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Um-weltschutzrecht, p.190).
La ZELG del PR di __________ è disciplinata dall'art. 22 NAPR. Questa norma stabilisce che nella ZELG è permessa la continuazione delle attività esistenti come pure l'insediamento di nuove aziende (cifra 1), ma non fornisce maggiori ragguagli in ordine alle costruzioni e agli impianti ammessi, limitandosi a specificare che le misure di intervento saranno formalizzate attraverso un piano specifico, segnatamente un piano particolareggiato delle cave (cifra 2), tuttora in fase di adozione e quindi inutilizzabile. Il disposto non contiene alcuna precisazione circa il carattere, il tipo di costruzione e i vincoli da osservare nell'edificazione; oltre a non prevedere alcuno dei parametri edilizi che secondo la legislazione cantonale vigente all'epoca dell'approvazione del PR (art. 16 LE 1973) dovevano essere inseriti nel piano stesso, non offre nemmeno indicazioni riguardo agli interventi costruttivi tollerati. L'art. 22 NAPR aspira a regolamentare, ancorché transitoriamente, l'utilizzazione dei sedimi occupati dai laboratori di lavorazione della pietra al fine di sottrarli alla disciplina dell'art. 24 LPT (cfr. risoluzione 25 agosto 1987 con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il PR, p. 12-13), ma fallisce in tale intento configurandosi alla stregua di una prescrizione vaga ed indeterminata, priva di informazioni suscettibili di permettere una concreta verifica delle domande di costruzione dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, che cosi come concepita integra gli estremi di un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente di un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio delle aree incluse nella ZELG alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (DTF 113 Ib 374 cons. 5; RDAT I-1996 N. 26 e rinvii).
D'altra parte, la componente del PR che fissa e permette di identificare i comparti edificabili all'interno del comprensorio comunale è il piano delle zone. Questa rappresentazione grafica del PR 87 di __________ non annovera la ZELG tra quelle di natura edificabile (cfr. art. 33 NAPR). Non la contempla nemmeno. Ne segue che sulla scorta delle stesse NAPR, che considerano retta dall'art. 24 LPT l'edificabilità di tutto il territorio non definito come zona edificabile dal piano delle zone (art. 32 cifra 1 e 3) non v'è ragione per ritenere che la ZELG non sia soggetta al regime eccezionale sancito dalla predetta norma di legge.
In quanto volta a censurare il Consiglio di Stato per aver omesso di valutare l'ammissibilità della controversa tettoia per la lavorazione del granito sotto l'aspetto dell'art. 24 LPT, l'impugnativa si avvera fondata. Neppure il Dipartimento del territorio, al quale competeva in primis tale esame, si è mai espresso in modo puntuale sulle ragioni che l'hanno indotto a reputare che la costruzione potesse essere autorizzata in via eccezionale in base agli art. 24 LPT e 71 ss. LALPT.
Ci si trova pertanto di fronte ad un impianto ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb, atto a provocare degli effetti sull'ambiente sottoforma di rumore e inquinamento atmosferico giusta l'art. 7 cpv. 1 LPAmb (cfr. inoltre art. 2 cpv. 1 OIF e art. 2 cpv. 1 lett. a e c OIAt). La sua edificazione ed il suo esercizio soggiacciono pertanto indiscutibilmente all'ossequio della legislazione federale sulla tutela dell'ambiente.
4.1. Secondo la strategia a due tempi posta alla base dell'art. 11 LPAmb gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se, tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr. riassuntivamente STA 17 dicembre 1997 in re E. e R. F.-H., consid. 3.1., pubbl. in RDAT II-1998 N. 54, STA 27 aprile 1995 in re Eredi C. P., consid. 3.1. pubbl. in RDAT II-1995 N. 68; STA 13 luglio 1993 in re CCMV e comune di Viganello, consid. 2.2., pubbl. in RDAT I-1994 N. 67; inoltre RDAT I-1996 N. 62 consid. 2c; I-1999 n. 66 consid. 2). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).
Tali principi di limitazione delle emissioni si applicano sia in presenza di un impianto fisso nuovo (art. 3 ss. OIAt, 7 OIF), sia in presenza di un impianto esistente (art. 7 ss. OIAt) o oggetto di modifiche (art. 8 OIF).
4.2. Nel concreto caso, in sede di rilascio della licenza edilizia la competente autorità cantonale (art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE ed allegato 1 al RLE) non ha esperito alcun accertamento di natura ambientale. Dall'esame degli atti non risulta che sia stata effettuata una verifica della compatibilità con le esigenze ecologiche dell'impianto in discussione, né sotto il profilo dell'inquinamento fonico, né sotto quello della polluzione atmosferica. Non sono in particolare stati valutati, mediante debita prognosi, il rumore e le emissioni di sostanze inquinanti che la messa in esercizio del nuovo laboratorio di lavorazione del granito provocherà sulle adiacenze. La circostanza secondo cui l'istante non aveva fornito a questo riguardo nessuna informazione non sollevava certo il Dipartimento del territorio dallo svolgimento delle necessarie indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della legislazione ambientale, sollecitando se del caso, in primo luogo, la presentazione di una valutazione preventiva del rumore e delle emissioni di sostanze inquinanti giusta l'art. 25 cpv. 1 e 46 cpv. 1 LPAmb e adottando in secondo luogo, laddove necessario, adeguate prescrizioni volte a contenere le emissioni giusta gli art. 11 ss. LPAmb. Il vistoso ampliamento (+450 mq) della superficie destinata a coprire l'attività di lavorazione del granito in precedenza concentrata sotto l'esistente tettoia di 230 mq sita in zona industriale e l'installazione di nuovi macchinari notificata dalla stessa istante in licenza avrebbero senz'altro dovuto indurre il dipartimento ad operare i debiti approfondimenti.
Le carenze dinanzi descritte precludono la possibilità di verificare la conformità dell'avversato intervento edilizio con la legislazione vigente in materia di protezione dell'ambiente. La risoluzione governativa impugnata deve pertanto essere annullata, insieme con la licenza edilizia, e gli atti ritornati al Dipartimento del territorio affinché emetta un nuovo avviso, includente l'esame della compatibilità con la legislazione ambientale del progetto edilizio in discussione, dopo aver eseguito i necessari accertamenti (art. 65 cpv. 2 PAmm).
I risultati delle indagini svolte dal Consiglio di Stato dimostrano inequivocabilmente che la nuova pensilina non tange alcun biotopo o altro elemento paesaggistico protetto. Le censure sollevate a riguardo dal ricorrente vanno quindi disattese rinviando alle pertinenti argomentazioni svolte nel giudizio impugnato (consid. D), non senza annotare che eventuali pregiudizi al patrimonio naturale della zona cagionati in passato dalla resistente esulano dalla presente procedura e dalla sfera cognitiva di questo Tribunale.
Parimenti da respingere sono le sterili contestazioni mosse dal ricorrente avverso l'ammontare della tassa amministrativa addebitata alla beneficiaria della licenza per l'esame della domanda di costruzione.
Il tributo causale di fr. 50.- prelevato dall'ente pubblico si avvera infatti conforme ai criteri di commisurazione sanciti dall'art. 19 LE. Considerata la natura della costruzione dedotta in licenza (tettoia in lamiera sorretta da pilastri in ferro), una spesa prevista pari o inferiore a 50'000.- fr., suscettibile di generare una tassa amministrativa ex art. 19 LE di fr. 50.-, non appare invero manifestamente inattendibile.
La tassa di giudizio segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 75 Cost.; 2, 14, 18, 22, 24 LPT; 16 LE 1973; 29 LALPT; 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15 LPAmb, 6, 19, 21 LE; 22, 32 NAPR di __________; 18, 28, 43, 46, 60, 61 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
§. Sono di conseguenza annullate la decisione 20 novembre 2002 (no. 5558) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia 22 marzo 2000 rilasciata alla __________ per l'edificazione di una tettoia al mapp. __________ di __________;
§§. Gli atti sono retrocessi al Dipartimento del territorio affinché emetta un nuovo avviso sulla domanda di costruzione, previo esperimento della necessaria istruttoria.
La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico della __________. Non si assegnano ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal was admissible despite prior failure to oppose the building application
Yes; the prior lack of publication did not bar the appellant because he could still challenge the permit effectively once the right to appeal had been recognized.
The omitted official publication did not prevent the appellant from exercising his challenge rights; there was therefore no procedural defect justifying annulment on that ground.
Whether the permit could be upheld under the planning rules for the granite extraction/processing zone rather than under the exception regime for non-buildable land
No; the zone rules were too vague and did not remove the project from the exceptional regime of Art. 24 LPT, so the lower authorities failed to examine that regime properly.
The local plan did not define permissible constructions with sufficient precision and did not establish the zone as buildable; the project therefore required assessment under Art. 24 LPT and related cantonal rules.
Whether the project complied with environmental protection requirements
No proper compliance review had been carried out; the permit and the government decision had to be annulled and the matter remitted for a new environmental assessment.
The canopy was an installation likely to cause noise and air emissions, yet the territorial department had not performed the necessary prognostic assessment or required mitigation measures under environmental law.
Whether the project affected protected biotopes or landscape elements
No; the investigations showed that the new canopy did not affect any protected biotope or other protected landscape element.
The court relied on the findings of the government investigations and rejected the related objections.
Whether the CHF 50 administrative fee was unlawful
No; the fee was consistent with the statutory criteria and was not manifestly unreasonable for the type of construction involved.
Given the nature and estimated cost of the canopy, the charged fee was compatible with Art. 19 LE.
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