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Cantonal court jurisdiction and prostitution in public-house rooms

52.2001.307Outro Tribunal11 de jan. de 2002Granted

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The appellant, who managed an inn, was forbidden by the permit office and then by the State Council from using rooms in an upstairs apartment for profit-making purposes linked to prostitution. He appealed to the cantonal administrative court, arguing inconsistent state conduct and breach of good faith. The court held that, although the appeal would normally be outside its statutory jurisdiction, Article 6 ECHR required judicial review because the measure affected a civil right. On the merits, it found that the appellant had not unlawfully extended the inn business; he had instead run a separate prostitution-related lodging arrangement, which was not covered by the public-house licensing rules. The ban and the State Council decision were annulled, with no court fee and CHF 1,000 costs against the State.

Sumário Omnilex

Art. 6 CEDU; Art. 71 LEsPubb; jurisdiction and reviewability of a cantonal administrative prohibition affecting professional activity. Where cantonal law limits appeals against certain licensing decisions, a measure that directly restricts gainful activity may nonetheless require judicial review in conformity with Article 6 ECHR. The court may construe its competence broadly where necessary to secure access to an independent tribunal, without usurping legislative powers. On the merits, the use of rooms in premises separate from the licensed public-house business does not constitute an unlawful extension of that business merely because the occupants are also customers of the establishment; the decisive factor is whether the activity remains within the licensed public-house function or instead amounts to a separate commercial activity outside the licensing regime (consid. 1-4).

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AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2001.307

Data decisione, Autorità: 11.01.2002, TRAM

n. 52.2001.00307

Lugano 11 gennaio 2002

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 7 settembre 2001 di

patr. da: avv. __________

contro

la decisione 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato (n. 3797), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 18 giugno 2001 con cui l'Ufficio dei permessi (UP) gli ha vietato di usare a scopo professionale e di lucro le camere dell'appartamento situato sopra la trattoria __________ a __________;

viste le risposte:

  • 14 settembre 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;

  • 18 settembre 2001 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente __________, titolare di un certificato di capacità per esercenti, gestisce di fatto __________ di __________, situata al pianterreno di un immobile che sorge lungo via __________. La relativa patente d'esercizio pubblico, di categoria B2 (osteria senza alloggio), è intestata ad __________, mentre titolare dell'autorizzazione a gestire è una società a garanzia limitata, rappresentata dallo stesso insorgente.

Con rapporto 21 maggio 2001, la Polizia cantonale ha segnalato all’Ufficio dei permessi (UP) del Dipartimento delle istituzioni che in un appartamento di quattro stanze con servizi, situato al primo piano dell'immobile in questione, soggiornavano abusivamente cittadine straniere, che si prostituivano ai clienti adescati nel sottostante esercizio pubblico. Due prostitute, interrogate dalla polizia, hanno asserito di versare al ricorrente fr. 60.-- al giorno per la camera e fr. 20.-- per la cena, precisando, fra l'altro, che il ricorrente procurava loro i preservativi al prezzo di fr. 1.-- l'uno.

Ravvisando nella fattispecie un'estensione abusiva dell'attività dell'esercizio pubblico, il 18 giugno 2001 l'UP ha vietato al ricorrente di usare a scopo professionale e di lucro le camere in questione.

B. Con decisione 22 agosto 2001, il Consiglio di Stato ha confermato il divieto, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________: il Governo si è essenzialmente limitato a condividere l'assunto dell'UP.

C. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

L'insorgente rileva in sostanza che il 27 ottobre 2000 il Dipartimento delle istituzioni ha aderito al ricorso interposto contro una multa che gli aveva inflitto per aver messo le camere dell'appartamento a disposizione delle clienti dell’esercizio pubblico dietro compenso. Rimprovera pertanto all'autorità cantonale di aver assunto nei suoi confronti un comportamento contraddittorio e lesivo del principio della buona fede.

D. Il Consiglio di Stato sollecita il rigetto dell'impugnativa senza formulare osservazioni. L'UP rileva invece che il giudizio avversato non rientra nel novero delle decisioni impugnabili secondo l'art. 71 LEsPubb. Interpellato in merito all'applicabilità dell'art. 5 lett. n LesPub, recentemente entrato in vigore, si è riservato ogni ulteriore decisione.

Considerato, in diritto

  1. 1.1. Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è stabilita per clausola enumerativa. Il ricorso ad esso è dato unicamente nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 60 PAmm, n. 2).

Giusta l'art. 71 cpv. 2 LEsPubb, davanti al Tribunale cantonale amministrativo possono essere impugnate soltanto le decisioni del Consiglio di Stato concernenti il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire esercizi pubblici. Gli altri giudizi resi dal Governo su ricorsi proposti contro decisioni del Dipartimento delle istituzioni o dei municipi sono invece definitivi.

1.2. Nella specie, oggetto del contendere è una decisione mediante la quale il Consiglio di Stato conferma il divieto impartito dall'UP al ricorrente di utilizzare a scopo professionale e di lucro le camere dell'appartamento situato sopra l'esercizio pubblico, di cui, di fatto, è gerente.

Non concernendo tale divieto il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di una patente d'esercizio pubblico, di un certificato di capacità o di un'autorizzazione a gestire esercizi pubblici, la decisione del Consiglio di Stato che lo conferma non rientra di per sé nel novero delle decisioni impugnabili davanti al Tribunale cantonale amministrativo. A dispetto dell'indicazione data dal Consiglio di Stato nel giudizio censurato, il ricorso dovrebbe di conseguenza essere dichiarato irricevibile.

1.3. Il controverso divieto limita tuttavia il ricorrente nell'esercizio di un'attività lucrativa. La vertenza in esame si configura pertanto come una contestazione di carattere civile ai sensi dell'art. 6 CEDU (cfr. DTF 125 I 7, consid. 4; DTF 21.6.2000 in re B., in RDAT II-2000 N. 94; DTF 15. 7.1994 in re S., in RDAT I-1995 N. 11). Deve quindi essere data la possibilità di sottoporla al sindacato di un'autorità giudiziaria indipendente. Non prevedendo questa possibilità, la LEsPub non risponde alle esigenze minime poste dalla succitata norma convenzionale.

Per porre rimedio all'insufficienza dell'ordinamento giuridico cantonale, il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituirsi al legislatore arrogandosi competenze che la legge non gli conferisce. Esso può tutt'al più dedurre la propria competenza da un'interpretazione della legge conforme all'art. 6 CEDU (DTF 121 II 122; contra Borghi/Corti, op. cit., ad art. 60 PAmm, n. 3 in fine).

Da questo profilo, considerato che il divieto in esame scaturisce dall'esercizio abusivo di un'attività, che a mente dell'autorità cantonale sarebbe soggetta a permesso (patente d'esercizio pubblico ed autorizzazione a gestire), non appare lesivo del diritto ammettere che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo non si limiti alle vertenze relative al rilascio od al rifiuto di tali permessi, ma si estenda alle contestazioni concernenti provvedimenti riconducibili al loro possesso od alla loro mancanza.

Di fronte agli ormai intollerabili ritardi, accumulati dal legislatore nell'adattare l'ordinamento giudiziario cantonale alle esigenze poste dall'art. 6 CEDU, non si può invero pretendere che questo tribunale continui a declinare la propria competenza, emanando giudizi di irricevibilità, che possono essere impugnati con sicuro successo davanti al Tribunale federale (cfr. RDAT II-2000 N. 94).

1.4. Il ricorso, tempestivamente proposto dal diretto interessato, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

  1. Giusta l'art. 3 cpv. 1 LEsPub, un esercizio pubblico può essere aperto e gestito se (a) il proprietario dell'immobile è in possesso della patente corrispondente, rispettivamente (b) il gerente è in possesso del certificato di capacità corrispondente e dell'autorizzazione a gestirlo di cui all'art. 28 della stessa legge.

La patente d'esercizio pubblico è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che un immobile o una parte ben definita di esso è ritenuto idoneo all'apertura ed alla gestione del tipo d'esercizio pubblico indicato (art. 4 cpv. 1 LEsPub).

L'autorizzazione a gestire un esercizio pubblico si configura invece come un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che il gestore soddisfa i requisiti posti dall'art. 78 RLEs-Pub.

Per aprire e gestire un esercizio pubblico il proprietario dell'immobile deve quindi essere in possesso della patente corrispondente, mentre il gestore deve aver ottenuto la relativa autorizzazione a gestirlo. Il gerente, che può identificarsi con il gestore, deve, dal canto suo, essere titolare di un adeguato certificato di capacità.

I locali dell'esercizio pubblico non possono essere utilizzati per scopi estranei all'attività dell'esercizio e devono essere separati dei locali adibiti ad altro uso (art. 12 LEsPub). Da questo profilo, non è in particolare ammesso abusare delle camere da letto degli esercizi pubblici con alloggio allo scopo di praticarvi la prostituzione a titolo professionale (cfr. DTF 22.9.98 in RDAT I-1999, N. 51; STA inedita 3.3.98 in re B. e llcc).

  1. Con la decisione in esame, l'UP ha vietato al ricorrente di usare a scopo professionale e di lucro le camere dell'appartamento situato sopra l'osteria __________ di __________ (cat. B 2).

In sostanza, l'autorità cantonale ha ravvisato nella concessione di alloggio ad alcune particolari clienti dell'esercizio pubblico un'attività abusiva, siccome travalicante i limiti della patente (cat. B 2) e dell’autorizzazione a gestire il ritrovo; autorizzazioni circoscritte ai locali del pianterreno dell'immobile ed al servizio di cibi e bevande (art. 27 RLEsPub), senza possibilità di alloggio.

A torto. Alloggiando dietro compenso alcune prostitute nell'appartamento sovrastante l'osteria, il ricorrente non ha abusivamente esteso il campo d'attività dell'esercizio pubblico, dispensando un servizio non autorizzato in locali non compresi nei permessi di cui dispone. Il fatto che queste turiste del sesso siano nel contempo clienti dell'osteria non permette di accreditare la tesi dell'autorità cantonale.

Anzitutto non è affatto provato che esse fruiscano di quei servizi di camera che caratterizzano gli esercizi pubblici con alloggio (cambio della biancheria e pulizia) e che permettono di distinguere l'attività di questi stabilimenti commerciali dalla semplice locazione di camere ammobiliate. Gli accertamenti esperiti dalla polizia hanno evidenziato soltanto che il ricorrente procura loro gli strumenti del mestiere (profilattici).

Ma anche se fosse provato che oltre alla messa a disposizione delle camere, la prestazione fornita dal ricorrente comprende anche i servizi summenzionati, il controverso divieto non potrebbe essere confermato, poiché l'attività imprenditoriale promossa nell'appartamento non può essere configurata come un'estensione di quella praticata nella sottostante osteria. Caratteristica principale di quest'attività, in effetti, non è l'alloggio, ma la prostituzione, ossia un'attività mercantile sostanzialmente estranea a quella di un esercizio pubblico. In sostanza, il ricorrente non ha esteso l'attività dell'osteria, ma ha insediato un bordello al piano superiore. Attività, questa, che in linea di massima non soggiace alla LEsPub.

Non per nulla il Dipartimento delle istituzioni, dopo essere ripetutamente intervenuto nei confronti di esercizi pubblici con alloggio (cat. A) utilizzati per praticarvi il meretricio, ha ammesso che la patente fosse trasformata in patente per esercizio pubblico senza alloggio (cat. B).

  1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto, annullando il controverso divieto e la decisione del Consiglio di Stato che lo conferma.

Resta riservata l'applicazione dell'art. 5 lett. n LEsPub, entrato in vigore lo scorso 24 agosto (BU 2001, 269), che subordina all'obbligo della patente d'esercizio pubblico anche "le camere, gli appartamenti, le case o altre unità abitative locate o sublocate a più di due persone maggiorenni senza rapporti di parentela, se il soggiorno è inferiore ai tre mesi". In questa sede il Dipartimento delle istituzioni ha infatti rinunciato a prevalersi di tale norma per suffragare il divieto in contestazione.

  1. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili vanno invece a carico dello Stato secondo soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli art. 6 CEDU; 3, 4, 5, 6, 71 LEsPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza, sono annullate:

1.1. la decisione 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato (n. 3797);

1.2. il divieto 18 giugno 2001 dell'Ufficio dei permessi del Dipartimento delle istituzioni.

  1. Non si preleva tassa di giustizia.

  2. Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.

  3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Palavras-chave

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Questões jurídicas principais extraídas pela Omnilex

Questão jurídica principal

Whether the cantonal administrative court had jurisdiction over the appeal despite the statutory limit on appeals against State Council decisions.

Decisão extraída

The court assumed jurisdiction by interpreting cantonal law in conformity with Article 6 ECHR, because the dispute concerned a civil right in the sense of access to a lawful gainful activity.

Fundamentação extraída

Although Article 71 LEsPubb makes only certain State Council decisions appealable, the challenged prohibition affected the appellant's professional activity and therefore required review by an independent judicial authority.

Questão jurídica principal

Whether the prohibition on using the rooms above the inn for prostitution-related lodging was lawful.

Decisão extraída

The prohibition was unlawful and had to be annulled.

Fundamentação extraída

The appellant did not unlawfully extend the public-house activity; he merely let rooms in a separate apartment above the inn, and the core activity there was prostitution, which is not generally governed by the public-house licensing rules. The evidence did not show that the premises were being operated as licensed guest rooms.

Questão jurídica principal

Whether the State Council and the permit office decisions should be annulled and costs awarded.

Decisão extraída

Both decisions were annulled; no court fee was charged; the State had to pay compensation for party costs.

Fundamentação extraída

Because the appeal succeeded, the lower decisions could not stand and the unsuccessful authorities bore the costs.

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