52.1996.263•Building permit lapsed for failure to start works in time
52.1996.263Outro Tribunal10 de jun. de 1997Granted
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Two neighboring landowners appealed against cantonal and municipal decisions confirming the validity of a 1990 building permit for an apartment house. They argued that the permit had expired because the permit holder had not genuinely started construction within the required time and that the cantonal proceedings violated their right to be heard. The Administrative Court held that any procedural shortcomings were cured before it. On the merits, it found that the 1993 excavation was only a formal, strategic act to preserve the permit, not an actual beginning of construction. The permit had therefore lapsed, so the appeal was allowed and both challenged decisions were annulled, with costs charged to the respondent.
Art. 47 LE 1973; Art. 52 LE 1993; Art. 60 RLE 1974; commencement of construction and lapse of a building permit: a permit is preserved only by genuine commencement of the works, meaning the effective setting up of the building site and the ordinary sequence of construction measures. A mere symbolic or tactical excavation is insufficient if it is not followed by continued works and if the surrounding circumstances show that it served only to prevent expiry of the permit (consid. 2-3). The court assesses the whole context, including the extent of the works, installation of site infrastructure, executive planning, contracting, financing and subsequent inactivity. Procedural defects may be cured before the reviewing court if the parties can fully present their case there (consid. 1).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1996.263
Data decisione, Autorità: 10.06.1997, TRAM
Incarto n. 52.96.00263
Lugano 10 giugno 1997
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 dicembre 1996 di
patrocinati da: avv. __________
contro
la decisione 19 novembre 1996, no. 6044, del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 11 settembre 1996 con cui il municipio di __________ ha accertato la validità della licenza edilizia 12 dicembre 1990 rilasciata alla __________ per la costruzione di uno stabile di appartamenti in località __________ (part. no. __________ RFD, zona RAr);
viste le risposte:
18 dicembre 1996 del Consiglio di Stato;
19 dicembre 1996 del municipio di __________;
2 gennai o1997 della __________;
assunte le prove;
preso atto delle conclusioni:
23 maggio 1997 della __________;
27 maggio 1997 del Consiglio di Stato;
preso atto che i ricorrenti ed il municipio di __________ hanno rinunciato a presentare
conclusioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con decisioni del 22 giugno, rispettivamente del 12 luglio 1990 l'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni ed il municipio di __________ hanno rilasciato alla __________ il permesso di costruire uno stabile d'appartamenti in località __________ (part. no. __________, ora __________ RFD; zona RAr).
Il permesso, avversato in un primo tempo anche dai ricorrenti, proprietari di un fondo contermine, è stato definitivamente confermato da questo Tribunale con sentenza 30 settembre 1991 ed è stato rinnovato l'anno seguente dalle competenti autorità con decisioni del 2, rispettivamente 12 ottobre 1992.
B. Il 30 settembre 1993 la __________ ho notificato al municipio di __________ che avrebbe iniziato i lavori il 4 del mese seguente.
In realtà a quel momento, la resistente, stando alla documentazione prodotta in questa sede, avrebbe già eseguito i lavori di scavo, rimuovendo, tra il 30 agosto ed il 15 settembre 1993 circa 3'250 mc di terra vegetale, che è stata ammucchiata sul lato W del fondo.
Sta di fatto, che alla notifica del 30 settembre 1993 non è seguito alcun intervento volto a realizzare effettivamente l'opera in questione. Sul terreno non è stata posata alcuna installazione di cantiere. Non è stato eseguito alcun allacciamento per acqua ed elettricità. Nè è stata avviata l'elaborazione dei progetti esecutivi. Nulla di concreto è stato intrapreso, ad eccezioni di alcuni sondaggi, che sono stati tuttavia eseguiti soltanto nel 1995.
La sostanziale inattività si è protratta sino al 6 settembre 1996, allorché la __________ ha comunicato al municipio di __________ l'intenzione di riprendere i lavori interrotti tre anni prima, avendo nel frattempo ottenuto i sussidi per la costruzione di abitazioni a pigione moderata: sussidi, che aveva comunque chiesto soltanto il 31 gennaio 1995.
C. Con risoluzione 11 settembre 1996 il municipio di __________, analogamente interpellato ai ricorrenti, ha comunicato loro di considerare ancora valida la licenza rilasciata nel 1990.
Contro questo provvedimento, __________ e __________ si sono aggravati davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che la licenza era decaduta perché la beneficiaria non aveva iniziato i lavori di costruzione prima della scadenza del termine annuale di validità.
D. Con giudizio 19 novembre 1996 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione municipale.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che con l'esecuzione dello scavo la resistente avesse tempestivamente fatto uso del permesso ricevuto, impedendone la decadenza.
E. Contro il predetto giudizio, i soccombenti insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Preliminarmente, i ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di aver violato il loro diritto di essere sentiti per non averli autorizzati a replicare e per non aver esperito il sopralluogo richiesto.
Nel merito, negano invece che la resistente abbia effettivamente iniziato i lavori di costruzione. A loro avviso, la __________ si sarebbe limitata ad un semplice scolturamento del fondo, senza manifestare una reale volontà di iniziare l’edificazione dell’immobile.
In conclusione, i ricorrenti contestano poi che siano dati i presupposti per il rinnovo della licenza.
Il PR di __________, risalente ad epoca anteriore all'entrata in vigore della LPT, non sarebbe più valido, mentre il fondo della resistente non risulterebbe incluso nel comprensorio già largamente edificato.
F. All'accoglimento del ricorso si sono opposti al Consiglio di Stato ed il municipio di __________ senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuta la __________, contestando partitamente le tesi dei ricorrenti con argomenti che verranno semmai ripresi nei seguenti considerandi.
G. Degli accertamenti esperiti da questo Tribunale e delle conclusioni inoltrate dalle parti si dirà più avanti per quanto necessario.
Considerato, in diritto
La legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di un fondo contermine a quello dedotto in edificazione, è incontestabile.
Il ricorso, tempestivo, è quindi ricevibile in ordine.
Alle carenze istruttorie lamentate dai ricorrenti è stato posto rimedio in questa sede.
Trascorso un anno da quel momento senza che il beneficiario ne avesse fatto uso iniziando i lavori, il permesso decadeva.
Analoga disciplina è prevista dall'art. 14 LE 1993 con la differenza che il termine di validità è stato portato a due anni.
Secondo l'art. 60 RLE 1974 (= art. 23 cpv. 3 RLE 1992), i lavori sono considerati iniziati quando sono in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari (leet. a), oppure sono state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera (lett. b), oppure è accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del cantiere e di opere vicine (lett. c), oppure ancora sono state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto (lett. d).
Per considerare iniziati i lavori non basta che sia stato dato il cosiddetto primo colpo di piccone, ma occorre che a quest’atto inaugurale sia seguita l’usuale serie di interventi volti ad assicurarne la continuazione, senza interruzioni importanti che non siano determinate da motivi estranei alla volontà del proprietario. Deve cioè trattarsi dell'effettiva messa in cantiere dell'opera e non di una semplice finzione volta a raggirare le disposizioni di legge sul termine di validità del permesso (RDAT 1986, 113 N 68; Scolari, Commentario, II ed., N. 869 seg; Imboden Rhinow, Schweiz Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N 78 A ; Zimmerlin, Baugesetz des Kt Aargau, II ed, § 154 N 4 ; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 410 seg.).
Prima di tale data, la resistente ha notificato al municipio che avrebbe iniziato i lavori il 4 ottobre di quell'anno.
Avendo a quel momento già eseguito lo scavo (cfr. registrazioni della ditta __________), è da presumere che la stessa resistente, quando ha inoltrato la notifica suddetta, non pretendesse di configurare gli interventi praticati sul suo fondo alla stregua di un vero e proprio inizio dei lavori: diversamente, avrebbe annunciato di averli iniziati e non di essere intenzionata ad iniziarli.
Comunque sia, dopo quell'intervento, la __________ non ha più intrapreso alcunché sul suo terreno sino alla primavera del 1995, quando ha praticato alcuni piccoli sondaggi per verificare la necessità di consolidare il terreno scavato quasi due anni prima.
Ora, è sin troppo evidente che lo scavo praticato nel 1993 dalla resistente era unicamente volto a creare l'apparenza di un inizio dei lavori destinato ad evitare la decadenza della licenza edilizia accordatale.
Lo dimostra al di là di ogni ragionevole dubbio tutta una serie di circostanze. In particolare:
la modesta entità dei lavori eseguiti (72 ore di lavoro effettivo di un trax per spostare poco più di 3’000 mc di terra vegetale, lasciata praticamente sul posto);
la mancata installazione di infrastrutture di cantiere (baracca, macchinari per la produzione, la lavorazione o la ricezione di calcestruzzo, allacciamenti provvisori per acqua e luce);
l'inesistenza di progetti esecutivi (piano delle fondamenta, piano dei ferri ecc.), atti in particolare a permettere la realizzazione delle opere di sottostruttura;
l’avvio della progettazione di dettaglio e l’elaborazione dei piani esecutivi soltanto a partire dal 1995, dopo l’esecuzione dei sondaggi;
la mancata sottoscrizione di un contratto d'appalto con l'impresa che sarebbe stata incaricata dei lavori di costruzione;
la dichiarata intenzione della resistente di evitare che l'inizio effettivo dei lavori pregiudicasse la concessione dei sussidi per la costruzione di alloggi a pigione moderata (chiesti però soltanto nel 1995...).
Irrilevanti sono le spese sostenute dalla resistente per la progettazione di massima. Questo investimento era infatti comunque necessario per il conseguimento del permesso di costruzione.
Nè giova alla resistente richiamarsi alle procedure per il conseguimento dei sussidi. Queste procedure, avviate soltanto nel 1995, dimostrano semmai che la __________ nell’autunno del 1993 non disponeva dei finanziamenti necessari e non era pertanto nemmeno seriamente intenzionata ad avviare e portare avanti nei modi e nei termini usuali i lavori di costruzione.
Così stando le cose, non avendo dimostrato la resistente di aver effettivamente iniziato i lavori e di esser stata realmente intenzionata a portarli regolarmente a termine, se ne deve dedurre che la licenza rilasciatale nel 1990 è decaduta.
Il ricorso va quindi accolto e la decisione municipale impugnata annullata assieme al giudizio governativo che la conferma.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE 1993; 47 LE 1973; 60 RLE 1974; 23 RLE 1994; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza , sono annullate:
1.1. la decisione 19 dicembre 1996, no. 6044, del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 11 settembre 1996 del municipio di __________.
Le spese e la tassa di giustizia di fr. 1'000.-- sono a carico della resistente, che rifonderà fr. 1'500.-- ai ricorrenti a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appellants' right to be heard was violated in the cantonal proceedings.
Any evidentiary deficiencies were cured before the Administrative Court; no outcome-determinative procedural defect remained.
The court noted that the alleged lack of opportunity to reply and the requested site inspection were remedied at its level.
Whether the excavation carried out in 1993 constituted a true commencement of construction sufficient to prevent lapse of the building permit.
No; the excavation was only a sham commencement and did not amount to effective start of the works.
The court relied on the limited scope of the excavation, absence of a proper construction site, lack of executive plans, absence of a building contract, and the long inactivity afterward, concluding the acts were intended only to preserve the permit.
Whether the building permit granted in 1990 had lapsed.
Yes; because the permit holder did not genuinely start the works within the validity period.
Under the applicable rules, a permit expires if not used by actual commencement of construction; the 1993 excavation did not satisfy that requirement.
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