Dismissal of indefinite public appointment not appealableGerado por IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.1995.443

Data decisione, Autorità: 27.11.1995, TRAM

Incarto n. 52.95.00443 DP 172/95 leo

Lugano 27 novembre 1995

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso (sub petizione) 3 luglio 1995 di

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rappr. da: avv. __________

contro

la risoluzione 14 giugno 1995 (n. 3422) del Consiglio di Stato, che disdice per il 30 settembre 1995 l'incarico affidato all'insorgente con risoluzione 6 giugno 1990;

vista la risposta 20 settembre 1995 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Con risoluzione del 6 giugno 1990 (n. 4173/90) il Consiglio di Stato ha assunto la dott. med. __________ in qualità di "medico psichiatra perito" presso __________ (OSC). Il rapporto d'impiego era quello dell'incarico a tempo parziale (80 %). La scadenza era fissata al 31 maggio 1991. La risoluzione governativa precisava comunque che il rapporto d'impiego si sarebbe tacitamente rinnovato per una durata indeterminata qualora non fosse stato esplicitamente disdetto per la fine del periodo d'incarico.

L'assunzione era dettata dalla necessità di dotare l'__________ di un servizio che fosse in grado di allestire le perizie specialistiche che le venivano commissionate dall'autorità giudiziaria, dalle casse malati, dall'amministrazione cantonale, dalle assicurazioni sociali e da altre istanze ed enti che non occorre qui evocare.

B. Con risoluzione 14 giugno 1995 il Consiglio di Stato ha disdetto il rapporto d'impiego per il 30 settembre seguente.

La decisione era motivata dal calo della domanda di perizie registrato negli anni 1990-1994 e dalla conseguente intenzione di sopprimere la funzione di medico psichiatra perito in seno all'OSC. Evidenziata l'ulteriore riduzione del fabbisogno di perizie che sarebbe derivata dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni in materia di interruzione della gravidanza, il provvedimento si richiamava per analogia agli art. 335 e 335 c CO.

C. Contro la predetta risoluzione governativa, la dott. __________ è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, in via del tutto subordinata, che le vengano riconosciuti:

• l'indennità massima secondo l'art. 336 a CO

• il pagamento ulteriore dello stipendio come previsto dall'art. 23 LStip

• l'indennità prevista dall'art. 18 LOrd (rectius LStip).

Secondo la ricorrente, la disdetta sarebbe abusiva. I mandati peritali affidati all'OSC non sarebbero diminuiti. I dati statistici non corrisponderebbero alla realtà. Lo Stato non si sarebbe d'altro canto premurato di reperirle all'interno dell'OSC un'altra occupazione adeguata alle sue capacità. La disdetta, soggiunge la ricorrente, le sarebbe inoltre stata notificata quando era ancora totalmente inabile al lavoro per malattia. Malattia, che non sarebbe peraltro estranea al provvedimento. Tant'è vero che già il 27 settembre 1994, quand'era assente dal lavoro per malattia, il Consiglio di Stato aveva tentato di por fine al rapporto d'impiego con una disdetta successivamente revocata, in quanto notificata durante il periodo di protezione sancito dall'art. 336 c cpv. 1 lett. b CO.

D. All'accoglimento del ricorso/petizione si è opposto il Consiglio di Stato, contestando partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti di cui semmai si dirà più avanti.

E. Con la replica, la ricorrente ha ribadito e sviluppato le tesi addotte con il ricorso/petizione, puntualizzando numerosi aspetti del rapporto di lavoro.

In sede di duplica il Consiglio di Stato si è succintamente confermato nelle precedenti allegazioni e domande.

Considerato, in diritto

1. Prima di eventualmente entrare nel merito del ricorso, occorre verificare se sia ricevibile in ordine (art. 3 PAmm).

Notoriamente, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo non è dato per clausola generale, ma secondo il sistema enumerativo, ovvero soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm). Occorre quindi esaminare se la legge concretamente applicabile preveda la possibilità di impugnare davanti a questo Tribunale le decisioni con cui il Consiglio di Stato disdice un incarico a tempo indeterminato.

Nell'ambito dei rapporti d'impiego dei dipendenti cantonali l'art. 46 LOrd prevede la possibilità di impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni rese dal Consiglio di Stato in tema "di mancata conferma, di destituzione, di decadenza dalla carica, di rimozione dalla carica, di assegnazione di una classe inferiore di organico, di collocamento in posizione provvisoria, di licenziamento per soppressione del posto o di trasferimento come sanzione disciplinare o di riduzione delle prestazioni di cui agli art. 40 cpv. 4 e 43 cpv. 2" della stessa legge.

Le ipotesi di ricorso sono enumerate in modo esaustivo.

La disdetta dall'incarico a tempo indeterminato non rientra nel novero dei provvedimenti impugnabili (cfr. STA 11.11.1988 in re A.). Già per questo motivo il ricorso andrebbe quindi respinto siccome irricevibile.

Il licenziamento, in concreto, è stato tuttavia motivato con la soppressione del posto di medico psichiatra perito istituito nel 1990 presso l'OSC. Si pone quindi la questione a sapere se nella disdetta non siano ravvisabili gli estremi di un "licenziamento per soppressione del posto" a' sensi dell'art. 46 LOrd.

La questione va risolta negativamente, perché tale ipotesi di ricorso può essere riferita unicamente ai dipendenti nominati, che si vedono rescindere il rapporto d'impiego prima della scadenza del periodo amministrativo, in deroga alla garanzia di stabilità del posto di lavoro data dalla nomina. Garanzia, questa, che non è per contro data nel caso di rapporti d'incarico a tempo indeterminato, ovvero di rapporti d'impiego di natura tipicamente precaria, caratterizzati da una durata incerta, in quanto scadenti entro termini rimessi alla discrezionalità del datore di lavoro.

Nella misura in cui è proposto come ricorso, l'atto inoltrato dalla dr. __________ deve quindi essere dichiarato irricevibile.

Questa conclusione non nuoce tuttavia alla causa dell'insorgente, poiché l'atto è comunque ricevibile come petizione a norma dell'art. 47 LOrd, che dichiara di competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica tutte le contestazioni relative ai rapporti di natura contrattuale tra l'autorità di nomina ed il dipendente.

2. Considerata la natura delle questioni da risolvere, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria. Le prove chieste dall'attrice non appaiono in effetti idonee a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per statuire sulla legittimità della disdetta.

Non è invero dato di vedere quali ragguagli utili alla causa dell'attrice possano scaturire dalla documentazione relativa alle perizie allestite dall'OSC o dalle audizioni testimoniali dei suoi superiori amministrativi.

3. L'art. 8 LOrd definisce l'incarico come un rapporto d'impiego a tempo determinato, non automaticamente rinnovabile alla scadenza. A differenza del rapporto di nomina, che alla scadenza del periodo amministrativo si estingue soltanto in caso di mancata conferma, il rapporto d'incarico a tempo determinato cessa per semplice decorrenza della durata prestabilita, senza che occorra una formale disdetta. In relazione a questo tipo di rapporto d'impiego la LOrd non regola pertanto l'istituto della disdetta.

La disdetta è tuttavia necessaria per porre termini agli incarichi (anomali) che vengono conferiti a tempo indeterminato. In questi casi si pongono le questioni a sapere quale termine di preavviso debba essere rispettato e quali presupposti d'ordine sostanziale debbano essere soddisfatti per porre fine al rapporto d'impiego.

Nel silenzio della legge ed in assenza di una preventiva definizione di questi aspetti del rapporto d'impiego al momento dell'assunzione, il Consiglio di Stato ha ritenuto di colmare la lacuna (impropria), facendo capo alle norme del CO applicate per analogia, ovvero a titolo di diritto pubblico suppletorio. Nella misura in cui interessa il caso in esame, la soluzione, controversa in dottrina, appare tutto sommato sostenibile (cfr. T. Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kt. Zürich, ZBl 1994, 439 seg.).

In concreto, l'attrice non contesta il termine di tre mesi con cui le è stata notificata la disdetta. Né potrebbe sollevare obiezioni al riguardo, visto che il termine applicato corrisponde a quello massimo previsto dall'art. 335 c CO ed è identico a quello prescritto dall'art. 12 LOrd per la mancata conferma dei dipendenti nominati.

L'attrice non solleva nemmeno contestazioni riferite alle disposizioni che il diritto privato pone a tutela dei lavoratori da licenziamenti pronunciati in tempo inopportuno a causa di malattia (art. 336 c cpv. 1 lett. b CO). Pur mettendo in evidenza le sue precarie condizioni di salute, la dott. __________ non pretende invero che anche questa disdetta le sia stata notificata intempestivamente. Impregiudicata la questione a sapere se tali norme del diritto privato siano applicabili a titolo di diritto pubblico suppletorio nell'ambito dei rapporti d'impiego dei dipendenti cantonali, ai fini del giudizio resta quindi soltanto da esaminare se nella controversa disdetta siano ravvisabili gli estremi di una violazione del diritto. In sostanza, si tratta di verificare se il provvedimento sia conforme ai principi ed alle norme che delimitano la libertà dell'ente pubblico di rescindere un rapporto d'impiego costituito sotto forma d'incarico a tempo indeterminato.

Orbene, a tal proposito occorre anzitutto rilevare che la libertà decisionale del datore di lavoro pubblico di determinare la fine di questo tipo di rapporti d'impiego è limitata unicamente dal divieto d'arbitrio. Nessuna norma del diritto positivo regola la materia: la LOrd concepisce infatti l'incarico come un rapporto d'impiego a tempo determinato. Dall'assenza di disposizioni che regolino l'incarico a tempo indeterminato non discende tuttavia ancora che questo tipo di rapporto lavorativo possa essere assimilato ad un rapporto d'impiego fondato sulla nomina e che tornino quindi applicabili le norme che regolano la resiliazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti nominati. L'incarico a tempo indeterminato resta un rapporto d'impiego di natura precaria, senza alcuna garanzia di stabilità, nel quale viene rimessa al datore di lavoro la definizione della scadenza, ossia della durata.

A torto l'attrice si richiama alle disposizioni della LOrd, che disciplinano il licenziamento per soppressione del posto. Queste normative trovano applicazione soltanto nell'ambito dei rapporti d'impiego costituiti mediante nomina; rapporti che, in deroga alla garanzia di stabilità del posto caratteristica di questo tipo di rapporto, vengono rescissi, per fatto imputabile al datore di lavoro, prima della scadenza del periodo amministrativo.

Né tornano applicabili al caso in esame le regole che disciplinano la rimozione dalla carica o la mancata conferma alla scadenza del periodo di nomina. Non occorre quindi che la disdetta dall'incarico si fondi su gravi motivi o su motivi che fanno apparire oggettivamente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego da parte del datore di lavoro. Basta che la disdetta non appaia manifestamente insostenibile, in quanto lesiva dei principi fondamentali del diritto o procedente da considerazioni estranee alla materia, quali possono essere quelle che il diritto privato ha codificato con l'art. 336 CO per definire la disdetta abusiva. In altri termini, è sufficiente che la disdetta non risulti arbitraria.

Orbene, in concreto, il provvedimento avversato non appare per nulla arbitrario. I motivi che lo Stato invoca per giustificarlo appaiono invero plausibili. Il calo dei mandati peritali conferiti all'OSC è documentato da dati statistici inconfutabili. L'ulteriore riduzione preventivata a seguito dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni sull'interruzione della gravidanza è parimenti incontestabile. Non sussistono d'altro canto indizi che permettano di dubitare della pertinenza di questi motivi o di sospettare che dietro ad essi si celino altre ragioni, riconducibili a cause che il diritto privato considera abusive (art. 336 CO).

Ne discende che in quanto volta a contestare la legittimità della disdetta, la petizione va respinta siccome infondata.

4. Parimenti inaccoglibili, siccome prive di fondamento, sono pure le richieste che l'attrice formula con riferimento agli art. 336 a CO, 23 LStip e 18 LOrd (rectius: LStip).

Impregiudicata la questione relativa all'applicabilità dell'art. 336 a CO, il riconoscimento di un'indennità per licenziamento abusivo fondata su questa norma non entra comunque in considerazione, poiché la disdetta, come si è visto, non presta il fianco a critiche di sorta.

Né all'attrice può essere riconosciuto il pagamento dello stipendio oltre la scadenza del rapporto d'incarico (30 settembre 1995). L'art. 23 LStip si limita ad assicurare al dipendente il pagamento dello stipendio per un massimo di due anni in caso di malattia. La norma, che non è di per sé intesa a garantire il mantenimento del posto di lavoro in caso di malattia, è applicabile soltanto in costanza del rapporto d'impiego. Non può quindi essere invocata con successo per rivendicare il pagamento dello stipendio oltre la cessazione del rapporto di lavoro.

Altrettanto priva di fondamento è infine la rivendicazione di un'indennità fondata sull'art. 18 LStip.

L'indennità prevista da tale norma è infatti erogata soltanto nei casi di resiliazione dei rapporti d'impiego costituiti mediante nomina. Non spetta quindi ai dipendenti incaricati che vengono dimessi dal servizio in seguito a disdetta.

Anche le richieste di risarcimento fatte valere in via subordinata vanno quindi respinte.

5. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli art. 46, 47 LOrd; 18 LStip; 3, 18, 28, 60, 61, 71 PAmm,

dichiara e pronuncia:

1. L'atto introdotto dalla dott. __________ è:

• irricevibile in quanto ricorso,

• respinto in quanto petizione.

2. Le spese e la tassa di giustizia di fr. 1'000.-- sono a carico della ricorrente/attrice.

3. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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