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Jurisdiction over public-law contract for road maintenance

12.1998.257Outro Tribunal6 de mai. de 1999Partially Granted

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The plaintiff appealed a Bellinzona Pretura judgment that had dismissed his action for lack of civil jurisdiction over a municipal snow-removal contract. The appellate court held that the contract was administrative in nature because it directly implemented a public road-maintenance task delegated by the municipality under cantonal law. The civil courts therefore had no jurisdiction, and the dismissal was upheld. The respondent’s cross-appeal on costs succeeded only in part: the court found no basis to exempt the plaintiff from costs, but it also saw no reason to grant the full requested amount. The first-instance cost ruling was modified and appeal costs were allocated partly to each side.

Sumário Omnilex

Art. 38 and 39 of the cantonal Roads Act; Art. 193 cpv. 1 and Art. 197 cpv. 2 lett. c LOC; jurisdiction over contracts for delegated public tasks. The legal nature of a contract depends, absent a specific statutory rule, on the object and nature of the regulated legal relationship. A contract is administrative when it directly implements or regulates the performance of a public task; it remains private-law when it merely serves public interests indirectly, such as supplying means for public tasks. The public-law character is not excluded by the participation of a private party, by the use of a public tender, or by the absence of a dominant position of the public entity. If no cantonal rule confers civil jurisdiction for such disputes, the civil court must decline jurisdiction (consid. 3-5).

Texto completo

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 12.1998.257

Data decisione, Autorità: 06.05.1999, IICCA

Incarto n. 12.98.00257

Lugano 6 maggio 1999/fb

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

La seconda Camera civile del Tribunale d'appello

composta dei giudici:

Cocchi, presidente Chiesa e Zali

segretario:

Petrini

sedente per giudicare nella causa ordinaria appellabile OA.97.189 della Pretura del distretto di Bellinzona, promossa con petizione 11 novembre 1997 da

rappr. dall'avv. __________

contro

rappr. dall'avv. __________

con cui l’attore ha chiesto la condanna del convenuto al pagamento di fr. 14’159.-- oltre interessi in conseguenza del contratto di appalto;

Domanda avversata dal convenuto, che ha postulato la reiezione della petizione, e che il Pretore con sentenza 2 novembre 1998 ha respinto per carenza di giurisdizione del giudice civile;

Appellante l’attore, che con atto di appello 13 novembre 1998 chiede la riforma del querelato giudizio nel senso di rinviare gli atti al Pretore affinché si pronunci sul merito della vertenza;

Mentre l’ente convenuto con osservazioni e appello adesivo del 16 dicembre 1998 postula la reiezione del gravame avversario e la riforma della sentenza pretorile nel senso dell’attribuzione di fr. 3’000.-- per ripetibili.

Letti ed esaminati gli atti e i documenti prodotti,

posti a giudizio i seguenti punti di questione

    • se deve essere accolto l’appello
    • se deve essere accolto l’appello adesivo
    • tassa di giustizia e ripetibili

Ritenuto

in fatto:

A. L’attore il 20 ottobre 1993 ha partecipato al concorso indetto dal __________ per il servizio invernale di spargimento di sale o sabbia sulle strade e di sgombero della neve (doc. A), ottenendo risposta positiva in data 4 novembre 1993 (doc. B), il che ha portato alla firma del contratto 8 novembre 1993 (doc. C).

Ritenendo intempestiva la disdetta pronunciata dal __________ il 29 maggio 1996 (doc. D), motivo per cui -a mente sua- gli effetti del contratto si estenderebbero alla stagione invernale 1996/1997, con la petizione l’attore postula la condanna del convenuto al pagamento di fr. 14’159.-- oltre interessi, importo corrispondente al mancato beneficio per quella stagione.

B. Il convenuto si è opposto alla petizione sostenendo innanzitutto la natura di diritto amministrativo del contratto in questione, e pertanto l’incompetenza del giudice adito.

In ogni caso, il __________ avrebbe giustificatamente disdetto il contratto, mentre l’attore, insorgendo avanti al Consiglio di Stato contro il nuovo bando di concorso, avrebbe causato un danno di fr. 12’971.25, se del caso da compensare con l’eventuale credito dell’attore.

C. Nel giudizio qui impugnato il Pretore ha respinto la petizione in ordine ritenendo che il contratto in questione sarebbe attinente al diritto pubblico in quanto riguardante compiti di precipua natura pubblica, di modo che l’interpretazione dello stesso sarebbe demandata alle autorità amministrative.

D. Delle argomentazioni e delle domande di cui ai gravami, come pure delle tesi esposte nei rispettivi memoriali di osservazioni agli appelli avversari, si dirà, per quanto necessario, nei successivi considerandi.

Considerato

in diritto:

  1. Non vi è discussione sul fatto che il litigio in questione discende dall’esistenza di un contratto. Tale -e non quella di unilaterale decisione dell’autorità- è infatti incontestabilmente la qualifica del doc. C, dovendosi ammettere che le conseguenze obbligatorie che ne sono derivate alle parti discendono da un loro reciproco consenso, e non da un atto di imperio dell’amministrazione (Moor, Droit administratif, Berna, 1991, vol. 2, pag. 243).

  2. Il Pretore nel giudizio impugnato si è in sostanza determinato sulla base del criterio costituito dall’interesse pubblico della prestazione oggetto del contratto, distinguendo tra i contratti che hanno per oggetto prestazioni che perseguono solo indirettamente fini di interesse pubblico (come ad esempio gli appalti vertenti sulla costruzione di un edificio pubblico in vista dell'espletamento di un compito pubblico facendo capo a quell'opera), da attribuire al diritto privato, e quelli che invece attengono direttamente all’adempimento di un compito pubblico (in concreto, quello di assicurare la conservazione e la viabilità sulle pubbliche strade) che rientrano perciò nell'ambito del diritto amministrativo.

  3. Una normativa di diritto pubblico può determinare la natura giuridica di un contratto. Se ciò non avviene, il criterio decisivo che distingue un contratto di diritto privato da un contratto di diritto amministrativo dev'essere ricercato -in conformità a unanime dottrina e giurisprudenza- nell’oggetto e nella natura delle relazioni e dei rapporti giuridici regolati dal contratto (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurigo, 1998, n. 849 e 850; Grisel A., Traité de droit administratif, 1984, vol. 1, p. 446; Rhinow R.A., Verwaltungsrechtlicher oder privatrechtlicher Vertrag, in recht 1985, p. 57 segg., in particolare p. 63; DTF 99 Ib 120; 103 II 319 e 109 II 79). Secondo questo criterio, se lo scopo del contratto è quello di tutelare compiti di natura amministrativa o di regolare attività amministrative, il contratto è di diritto amministrativo; è invece di diritto privato se persegue interessi pubblici solo mediatamente, come nel caso di acquisto di mezzi per lo svolgimento di compiti amministrativi (Häfelin/Müller, op. cit., ibidem). In altri termini, si ha un contratto di diritto amministrativo se esso ha per oggetto di attuare ("de mettre en oeuvre") l'interesse pubblico (teoria degli interessi), oppure se esso tende direttamente al compimento di un compito pubblico (teoria funzionale) (Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, Berna, 1998, p. 17 e 20). Non sono per contro decisivi elementi che hanno valenza solo indiziante quali la qualifica di ente pubblico di una delle parti (Nguyen, op. cit., p. 15) oppure il fatto che il conferimento contrattuale sia avvenuto a seguito di una procedura di concorso retta dal diritto amministrativo (RDAT, 1993 I, pag. 505 e segg.). Né per ammettere l'esistenza di un contratto amministrativo è necessario che l'ente pubblico partecipante al medesimo si trovi in posizione prevalente rispetto al partner, poiché simile circostanza sarebbe addirittura contraria alla natura pattizia dell'atto (Grisel, op. cit., p. 445; Häfelin/Müller, op. cit., n. 850).

Se la giurisprudenza sorta nella materia riguarda quasi esclusivamente contratti di diritto amministrativo stipulati fra enti pubblici e "amministrati", ossia nell'ambito della regolamentazione di rapporti di diritto pubblico correnti direttamente fra le parti del contratto, non può esservi ragionevole dubbio sul fatto che questo tipo di rapporti non costituisce una categoria esclusiva in cui si collochino i contratti di natura amministrativa, poiché -come già accennato- sono unanimemente riconosciuti come tali i contratti pattuiti fra lo Stato e un privato, nell'ambito di una delega di competenze che spettano per legge all'ente pubblico, alla sola condizione che tale delega (che dal punto di vista giuridico può avvenire anche in una forma diversa dal contratto) abbia una base legale che garantisca in grandi linee un corretto adempimento del mandato pubblico (Nguyen, op. cit., p. 42 e p. 112; Häfelin/Müller, op. cit., n. 874: "Übertragung von öffentlichen Aufgaben auf Private durch Vertrag"); si tratta del principio di legalità che -nell'ambito di una delega di compiti amministrativi- è presupposto per la pattuizione di un contratto, ritenuto che la forma scelta risulti la più adatta per la salvaguardia dell'interesse pubblico (Crespi P., Il trasferimento di compiti amministrativi cantonali a privati in Ticino - Aspetti giuridici, Tesi Basilea, 1995, p.128).

  1. Conformemente a quanto fin qui esposto e alla circostanza secondo cui i contratti stipulati fra ente pubblico e privati proprio al fine di delegare un servizio amministrativo essenziale quale la manutenzione stradale (e in particolare quella invernale) rappresentano un caso esemplificativo di contratto amministrativo (Crespi, op. cit., p. 92 e 130), si osserva che, nel caso concreto, oggetto del contratto è l'attuazione di un servizio di sgombero della neve (manutenzione invernale) "su tutte le strade del Comune e sui posteggi" di __________ (doc. A). In effetti, il compito in esame è imposto ai Comuni dall'art. 38 della Legge cantonale sulle strade con le precisazioni di cui all'art. 39 per quanto riguarda le strade cantonali situate nelle zone edificabili dei Comuni. Il Comune, d'altra parte, gode di una generica competenza di delegare ad altri enti pubblici o a privati "compiti di natura pubblica locale" (art. 193 cpv. 1 LOC); e ciò in particolare per il tramite di convenzioni, termine generale che sottintende la forma della pattuizione di tipo contrattuale (Ratti E., Il Comune, vol. III, p. 1688 e 1706) ad opera del Municipio, in virtù dell'art. 197 cpv. 2 lett. c LOC.

  2. Ne consegue che la decisione impugnata per quanto riguarda la natura del contratto litigioso dev'essere confermata. Parimenti va confermato che non v'è nessuna norma positiva nella legislazione cantonale che permetta di sottoporre una vertenza sorta a dipendenza di un contratto amministrativo alla giurisdizione civile. Anzi, la giurisprudenza del Tribunale amministrativo cantonale ha già avuto modo di indicare la procedura che regge le vertenze di diritto pubblico fra Comuni e privati, anche connesse con accordi particolari di tipo contrattuale (cfr. Tram 11.3.1999 in re Comune di V.).

  3. L'appello adesivo verte unicamente sul diritto alle ripetibili, negato al __________ dal primo giudice che ha ritenuto dati gli estremi dell'esonero, ossia della compensazione delle ripetibili, a dipendenza del fatto che l'istante è praticamente stato costretto ad avviare un processo civile dall'errata indicazione fornitagli dal Consiglio di Stato, proprio in punto alla giurisdizione, con la decisione su ricorso 30 ottobre 1996 (doc. L). L'art. 148 cpv. 2 CPC regola le conseguenze pecuniarie delle sentenze civili in casi particolari, ossia quando v'è reciproca soccombenza oppure in presenza di "altri giusti motivi"; sennonché, prima ancora di individuare cosa possa essere inteso in concreto con questa indicazione generica, è necessario distinguere fra il carico della tassa di giustizia e delle spese e l'assegnazione di ripetibili che sono intese a coprire le spese indispensabili causate dal processo e un'adeguata indennità per gli onorari di patrocinio (art. 150 CPC). Esse non concernono il rapporto fra le parti e lo Stato, ma esclusivamente quello fra le parti del processo. Orbene, con riferimento al caso concreto, la giurisprudenza tende ad escludere la possibilità di far capo all'art. 148 cpv. 2 CPC, quando l'attore -poi soccombente - ha proceduto in base a indicazioni errate di altre autorità dello Stato (Cocchi / Trezzini, CPC, art. 148, n. 24 e 36), mentre può entrare in linea di conto, malgrado la piena soccombenza di una parte, un comportamento scorretto della controparte, tale da condizionare l'attività processuale della prima (Cocchi / Trezzini, CPC, art. 148, n. 48).

Nel caso in esame, è vero che nella cennata decisione il Consiglio di Stato ha rinviato le parti al giudice civile, ma è altrettanto chiaro che non si trattava di decisione definitiva, essendo stata data possibilità di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di 15 giorni. Ma a questo rimedio l'attore ha rinunciato nella verosimile convinzione che l'indicazione ottenuta fosse esatta, rispettivamente correndo consapevolmente il rischio di vedersi preclusa la via ricorsuale, una volta trascorso il termine citato. D'altra parte, la scelta operata da __________ -quo all'idoneità della causa civile per dirimere il contenzioso con il ____________________ - non può dirsi determinata dal comportamento della controparte che, per parte sua, ha sempre sostenuto la competenza della giurisdizione amministrativa. Al proposito appare irrilevante l'obiezione di parte attrice che rimprovera al Comune di non aver formalmente ripresentato l'eccezione di carente giurisdizione in sede di udienza preliminare. Infatti, il nostro codice di rito civile impone esclusivamente di presentare le eccezioni con gli allegati preliminari (art. 78 CPC), mentre la loro preventiva decisione può (non deve) essere proposta da una parte, riservata la facoltà del giudice di procedervi o no (art. 181 CPC). Comunque, trattandosi di un presupposto processuale, il giudice avrebbe dovuto esaminarne d'ufficio la presenza (art. 97 CPC). Non ricorrendo gli estremi dell'art. 148 cpv. 2 CPC, appare equo attribuire al convenuto le ripetibili, calcolate in base al solo art. 9 TOA poiché le premesse d'applicazione dell'art. 11 non sono date, in particolare non v'è sproporzione fra le prestazioni di patrocinio e il valore della lite. In tal senso, tenuto conto che l'appello adesivo auspica ripetibili di prima sede per fr. 3'000.-, esso può essere accolto solo parzialmente.

Tassa di giustizia, spese e ripetibili di questa sede seguono la soccombenza (art. 148 CPC).

Per i quali motivi, richiamati gli art. 148 CPC e la TG

pronuncia:

I. L’appello 13 novembre 1998 __________ è respinto.

II. L'appello adesivo del __________ è parzialmente accolto.

Di conseguenza la sentenza 2 novembre 1998 della Pretura del distretto di Bellinzona -invariato il dispositivo no. 1- è riformata nel modo seguente:

  1. Non si prelevano spese e tasse. L'attore verserà al convenuto la somma di fr. 1'400.- a titolo di ripetibili.

III. Le spese per l'appello principale e la tassa di giustizia, per complessivi fr. 400.-, già anticipati dall’appellante, restano a suo carico. Esso rifonderà inoltre al convenuto la somma di fr. 400.- per ripetibili d'appello.

IV. Le spese per l'appello adesivo e la tassa di giustizia, per complessivi fr.150.-, già anticipati dall’appellante adesivamente, sono poste a carico delle parti in ragione di 1/2. Le ripetibili sono compensate.

V. Intimazione: -

Comunicazione alla Pretura del distretto di Bellinzona.

Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Palavras-chave

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Questões jurídicas principais extraídas pela Omnilex

Questão jurídica principal

Whether the snow-removal contract is a private-law or administrative contract, and thus whether the civil court has jurisdiction.

Decisão extraída

The contract is an administrative contract because it directly implements a public task of winter road maintenance delegated by the municipality; therefore the civil court lacks jurisdiction.

Fundamentação extraída

The decisive criterion is the object and nature of the legal relationship, not the public character of one party or the use of a public tender. Since the contract directly serves a public duty imposed on municipalities by road legislation and may be delegated by municipal law, it belongs to public law.

Questão jurídica principal

Whether the appellant is entitled to first-instance and appeal costs/repetibles despite losing on jurisdiction.

Decisão extraída

The appellant was not entitled to compensation under the special equity clause, but the respondent was awarded first-instance and appeal-level party costs.

Fundamentação extraída

The appellant relied on an erroneous indication from the State Council, but this did not justify shifting costs against the respondent, who had consistently contested civil jurisdiction. Equity did not exclude ordinary cost allocation under the civil procedure rules.

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