ZZ.1998.26•Review of rezoning to public facilities zone
ZZ.1998.26Outro Tribunal18 de out. de 1998Dismissed
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Two landowners challenged the rezoning of their parcels into a public facilities zone reserved for the planned expansion of a secondary school center in S. They also sought a declaration that the parcels had previously remained in the residential zone. The administrative court held that it had jurisdiction but refused the declaratory request as inadmissible. On the merits, it found the rezoning lawful: the public need for school land was sufficiently concrete, the site choice was coordinated with cantonal planning, and the measure was proportionate. The equality objection failed because the compared parcel was not similarly situated. The appeal was dismissed.
§ 34 PBG; Art. 2 Abs. 3 RPG; Art. 3 Abs. 4 lit. a und b RPG; Gleichheitsgebot im Planungsverfahren: Die Ausscheidung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen setzt eine hinreichend konkretisierte öffentliche Zweckbestimmung und eine mit einiger Sicherheit zu erwartende Realisierung voraus. Raumplanerisch genügt, dass der künftige Bedarf aufgrund sorgfältiger Abklärungen ausgewiesen ist; eine Reservierungszone ist unzulässig, wenn sie bloss der generellen Sicherung von Handlungsfreiheit dient. Die kommunale Planung verfügt dabei über einen erheblichen Beurteilungsspielraum, der durch die Kontrolle auf Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf Sachlichkeit der Abgrenzung begrenzt wird (vgl. Erw. 2a, 2c, 2d). Das Gleichheitsgebot wirkt im Nutzungsplanverfahren abgeschwächt; verfassungsrechtlich genügt, dass die unterschiedliche Zuteilung sachlich vertretbar und nicht willkürlich ist.
| Geschäftsnummer: | ** ZZ.1998.26** |
|---|---|
| Instanz: | Verwaltungsgericht |
| Entscheiddatum: | 19.10.1998 |
| FindInfo-Nummer: | O_VW.2014.796 |
| Titel: | ** Kognition im Nutzungsplanverfahren; Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ÖeBA** |
| Resümee: | ** Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Nutzungsplanverfahren (Erw. 1). Prüfungsbefugnis des Gerichts (Erw. 2 a). Wesen der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Zulässigkeit der Umzonung für die Erstellung eines Schulzentrums (Erw. 2 c). Rechtsgleichheit im Planungsverfahren (Erw. 2 d).** |
| SOG 1998 Nr. 26 Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Nutzungsplanverfahren (Erw. 1). Prüfungsbefugnis des Gerichts (Erw. 2 a). Wesen der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Zulässigkeit der Umzonung für die Erstellung eines Schulzentrums (Erw. 2 c). Rechtsgleichheit im Planungsverfahren (Erw. 2 d). Der Einwohnergemeinderat von S. beschloss im Jahre 1997 eine vorgezogene Zonenplanänderung. Die Parzellen GB S. Nrn. 850 und 860 wurden in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA-Zone) umgezont. Gleichzeitig wurde die Parzelle GB Nr. 170 von der Landwirtschaftszone in die Dorfzone überführt. Gegen diese Beschlüsse erhoben unter anderem F. (GB Nr. 850) und W. (GB Nr. 860) Einsprache. Sie verlangten, ihre Parzellen seien in der Wohnzone zu belassen oder von der Gemeinde zu erwerben. Der Gemeinderat wies die Einsprachen ab. Darauf beschwerten sich die Eigentümer beim Regierungsrat. Sie beantragten erfolglos, ihre Parzellen seien der Zone W2b zuzuteilen - oder sie seien durch die Gemeinde zu erwerben. Das Verwaltungsgericht weist eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 1. Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates über Nutzungspläne und andere für die Grundeigentümer verbindliche Pläne sowie zugehörige Vorschriften (§ 49 lit a Ziff. 5 GO, BGS 125.12). Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen derartigen Plan. Sie ist rechtzeitig eingereicht worden. Auf die Beschwerde ist einzutreten. 2. a) Ortsplanung ist Aufgabe der Einwohnergemeinde (§ 9 Planungs- und Baugesetz, PBG, BGS 711.1). Sie hat das Bauen in einem Zonenplan gemäss § 14 PBG zu regeln. Zudem hat sie Gemeindebauvorschriften gemäss § 133 PBG zu erlassen. Bei der Erarbeitung der Planungen hat sie gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Schürmann/ Hänni: Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, S. 66). Dieser wird begrenzt durch die Zuständigkeit des Regierungsrates, der die kommunalen Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Die Recht- und Zweckmässigkeitsüberprüfung der Planungen durch den Regierungsrat entspricht den Anforderungen von Art. 33 RPG. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§ 52 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) und belässt den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. b) Auf den Antrag der Beschwerdeführer, es sei festzustellen, dass die Grundstücke GB S. Nrn. 850 und 860 nicht unter die Bestimmungen von § 155 Abs. 2 PBG fielen (scil.: wonach die nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe eine Übergangszone bildet, in der nur nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf), und somit bisher in der Zone W2b mit Gestaltungsplanpflicht gelegen hätten, ist nicht einzutreten. Wer sich gegen den Umzonungsbeschluss wendet, hat kein Interesse an einem Feststellungsentscheid über die bisherige Zonierung. Diese kann ein bei der Beurteilung der Umzonung zu berücksichtigendes Element sein. c) Es ist deshalb zu prüfen, ob die mit Beschluss des Regierungsrates angeordnete Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführer aufzuheben ist. Die OeBA-Zone führt zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, wenn sie sich auf eine klare gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die Zone dient der Schaffung von Landreserven der Gemeinden für bestimmte, möglichst genau anzugebende Zwecke, soweit als deren Verwirklichung mit einiger Sicherheit zu erwarten ist (BGE 114 Ia 340). Die gesetzliche Grundlage der Planungsmassnahme wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Die OeBA-Zone ist im PBG vorgesehen. In dieser Zone dürfen nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten erstellt werden (§ 34 Abs. 1 PBG). Das Gebiet soll vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden. Der Eigentümer kann andernfalls nach Ablauf von fünf Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2 PBG). Vorerst ist der Einwand der Beschwerdeführer zu prüfen, es stehe derzeit noch überhaupt nicht fest, wann, wie und wo der Vollausbau des Oberstufenzentrums in S. realisiert werden soll. Aufgabe der Raumplanung ist es, die zweckmässige Nutzung des Bodens festzulegen und die für öffentliche Anlagen benötigten Flächen auf weite Sicht mit entsprechenden Zonenfestsetzungen zu sichern (BGE 114 Ia 335). Die Ortsplanung hat sich nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu richten. Sie hat wohnliche Siedlungen zu schaffen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG). Für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen hat sie sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen regionale Bedürfnisse berücksichtigt werden. Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste sollen für die Bevölkerung gut erreichbar sein (Art. 3 Abs. 4 lit. a & b RPG). Bei der Ausscheidung von OeBA-Zonen ist das Bedürfnis vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben, und die Errichtung der öffentlichen Baute muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein. Als unzulässig wird die Schaffung einer OeBA-Zone bezeichnet, wenn die Zonenfestsetzung einzig ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen. Steht jedoch aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone nicht zu beanstanden (BGE 114 Ia 335). Die Ausscheidung von OeBA-Zonen in der Ortsplanung hat sich auch nach den übergeordneten Planungen, vor allem nach der kantonalen zu richten. Gemäss Strukturkonzept des Kantons (Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Ordnung über die Siedlungsräume, 1993, S. 36) ist S. Stützpunkt im ländlichen Raum. Solche Ortschaften, die Stützpunktfunktionen übernehmen, weisen Einrichtungen von überkommunaler Bedeutung auf, z.B. im Bildungswesen. Der Kantonale Richtplan-Entwurf 1997 (S. 38 f.) schreibt vor, dass sich die Standorte für öffentliche Bauten und Anlagen nach den Grundsätzen der angestrebten kantonalen Raumordnung zu richten haben. Zu berücksichtigen ist dabei das vorhandene Verkehrsangebot, insbesondere die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Die Bildung von Kreisschulverbänden und die Regionalisierung ist durch eine kantonale Rahmenplanung zu fördern. Im Kantonalen Richtplan wird S. als Standort für die Ober-, Sekundar- und Bezirksschule bezeichnet. Mit Beschluss Nr. 483 vom 14. Februar 1995 hat der Regierungsrat die Schulkreisbildung für die Oberstufe der Volksschule und der Kleinklassen im Bezirk festgelegt und für alle Schularten der Oberstufe die Gemeinden M. und S. als Schulstandorte bestimmt. Der Beschluss basiert auf den Ergebnissen der mit den Gemeinden abgesprochenen Planungsarbeiten. Als Bestvariante resultierte eine zentrale Lösung mit alleinigem Schulstandort in S. Die Gemeinde M. wurde angewiesen, keine Investitionen zu tätigen, welche der Realisierung der Bestvariante mit Schulstandort S. für alle Schularten im Wege stünde. Die Gemeinde S. wurde verpflichtet, die erforderlichen planerischen Massnahmen zu treffen. Der Vollausbau am Standort S. ist bis zum Jahre 2007 vorgesehen. Die im Jahre 1996 in Angriff genommene Überarbeitung der Ortsplanung S. ist noch im Gange. Im November 1996 wurde das Siedlungskonzept durch den Gemeinderat beschlossen. Das Konzept setzt sich zusammen aus den Grundsätzen zur räumlichen Entwicklung und den Umzonungsvorschlägen. In der Zonenplanüberarbeitung soll die Bauzone auf die bereits erschlossenen oder ohne grösseren Aufwand erschliessbaren Gebiete konzentriert werden. Im Leitbild der Gemeinde vom März 1998 konzentriert sich die Frage nach den zusätzlichen öffentlichen Einrichtungen und der Sicherstellung von öffentlichen Landreserven auf einen Ausbau des Oberstufenzentrums. Ein Bedarf für zusätzliches öffentliches Areal sei nicht vorhanden. Die Ortsplanungsrevision soll für die verschiedenen Ausbauvarianten des Oberstufenzentrums das allfällig benötigte Land planerisch sicherstellen. Standort und Grösse der OeBA-Zone ergeben sich folglich aus den Bedürfnissen dieser Schulplanung. Sie wurden in einem Projektwettbewerb erhoben. Die Gemeinde reichte dem Gericht Kopien der durch die Architekten für die Schulhauserweiterung erstellten Ausbauvarianten ein. Die Resultate dieser Planung zeigen, dass grundsätzlich zwei Haupt-Varianten für den Vollausbau des Oberstufenzentrums möglich sind: Entweder wird südlich des bestehenden Schulhauses die Schule erweitert (OeBA-Reservezone) oder die neuen Gebäude werden nördlich der D.-Strasse, im Bereich der Grundstücke der Beschwerdeführer, erstellt. Zur Realisierung dieser Variante müssen die Parzellen der Beschwerdeführer beansprucht werden. Die Gemeinde hat Lage und Grösse der OeBA-Zone auf diese Ausbauvarianten abgestimmt. Sie hat mit diesen Vorarbeiten die Voraussetzung für die Festsetzung dieser Zone nach der bundesgerichtlichen Praxis erfüllt. Das geltend gemachte künftige Bedürfnis ist genügend konkretisiert. d) Es bleibt zu prüfen, ob der Umzonungsentscheid den Anforderungen der Rechtsgleichheit standhält. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Grundstücke seien weitgehend erschlossen und lägen in der Wohnzone. Nachdem der Gemeinderat am 8. April 1998 beschlossen habe, alle Grundstücke der 2. Etappe der Bauzone zuzuweisen, selbst solche, die wesentlich schlechter erschlossen seien, würden nur ihre Grundstücke von der Generaleinzonung ausgenommen. Völlig unverständlich sei, dass GB Nr. 170 gleichzeitig von der Landwirtschaftszone in die Bauzone überführt werde. Dieser Argumentation ist folgendes entgegenzuhalten: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat das Gleichheitsprinzip bei der Beurteilung von Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Wirkung. Ausserdem hat die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Nutzungsplanung Vorrang gegenüber dem Bestand der früheren Rechtslage, auch wenn die Interessen der betroffenen Eigentümer am Fortbestand der früheren Rechtsposition mitzuberücksichtigen sind (BGE 118 Ia 162). Verfassungsrechtlich genügt, dass eine Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279). Eine Regelung verletzt folglich die Rechtsgleichheit, wenn sie unsachliche oder willkürliche Unterscheidungsmerkmale aufstellt. Wie die Vorinstanz zu Recht darlegt, ist die Zuweisung der Parzelle GB S. Nr. 170 zur Bauzone sachlich vertretbar. Vor allem aber ist diese Planungsmassnahme mit der vorliegenden überhaupt nicht vergleichbar. Die Parzelle Nr. 170 ist nach ihrer Lage für die Umzonung in die OeBA-Zone für benötigte öffentliche Bauten ungeeignet. Die Parzellen der Beschwerdeführer werden in die OeBA-Zone umgezont, weil sie in der Nähe der bestehenden Schulanlagen liegen, die ausgebaut werden sollen. Eine Erweiterung der Schule in einem anderen Ortsteil ist nicht sinnvoll. Die vom Regierungsrat bestätigte Umzonung kann unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit mit der Einzonung der Parzelle Nr. 170 nicht verglichen werden. Sie ist auch unter Berücksichtigung der Interessen der Beschwerdeführer weder gesetzes- noch verfassungswidrig. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 19. Oktober 1998* |
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Whether the administrative court could hear the appeal against the zoning plan decision
The appeal was admissible and timely filed against a legally challengeable zoning plan decision.
The court has jurisdiction over complaints against government decisions on land-use plans and related binding regulations, so the appeal could be entered into.
Whether the owners were entitled to a declaratory ruling on the previous zoning status of their parcels
No declaratory ruling was available because the owners lacked a separate interest in that request within a challenge to the rezoning.
A party attacking a rezoning decision cannot at the same time seek a declaration about the former zoning; that former status is only a factor in reviewing the new plan.
Whether the rezoning of the appellants' parcels into the public facilities zone was lawful
The rezoning was lawful because the planned school expansion was sufficiently concrete, publicly justified, and consistent with higher-level planning.
Public facilities zones may secure land reserves for specific public purposes when the need is concretely demonstrated and the project is sufficiently likely; here the school-site planning, variants, and cantonal coordination supported the designation.
Whether the rezoning violated equality by treating the appellants differently from nearby parcels
No violation of equality occurred because the different treatment was objectively justified and not arbitrary.
In planning matters, equality has only reduced weight; a boundary decision is constitutional if it is objectively defensible. Parcel 170 was not comparable because it was unsuitable for the intended public use.
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