Accessory conditions in building permits and proportionalityGerado por IA

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N° dossier: TA.1995.371

Autorité:

Date décision: 20.09.1996

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1996, p.206

Titre: Clauses accessoires à l'autorisation de construire.

Résumé:

Des clauses accessoires consistant à imposer des modifications au projet de construction sont en principe admissibles, à condition qu'elles visent à rendre le projet conforme aux exigences légales ou réglementaires en matière de construction. L'autorité ne saurait se fonder sur des motifs qui ne trouvent aucun appui dans la loi. La clause doit toutefois respecter le principe de la proportionnalité. Condition non remplie en l'espèce en ce qui concerne la construction d'un parking avec la charge que l'accès doit se faire d'une certaine manière, jugée inadéquate par l'autorité de recours.

Mots-clés:

ACCES A LA VOIE PUBLIQUE (CONSTRUCTION) CLAUSE ACCESSOIRE (CONSTRUCTION) GARAGE PERMIS DE CONSTRUIRE

Articles de loi:

Art. 9 LCONSTR Art. 20 al. 1 litt. g LCONSTR Art. 20 al. 1 litt. h LCONSTR Art. 20 al. 2 LCONSTR Art. 80 al. 2 LCONSTR

A. X. est propriétaire d'un groupe d'immeubles situés à

Neuchâtel entre les rues (parallèles) Y. (au nord) et de la

Z. (au sud). Ces deux rues sont reliées par le passage de la

Z., ruelle constituant l'une des parcelles dont le prénommé

est propriétaire depuis qu'elle lui a été vendue par la Ville. X.

exploite sur ses immeubles un garage avec ses diverses installations (ate-

liers, station d'essence, bureaux, entrepôts, halles d'exposition, etc.),

auxquels on accède par l'une ou par l'autre des deux rues susmentionnées,

qui sont ouvertes au trafic dans les deux sens.

Sur la parcelle située à l'est du passage de la Z.,

X. a construit un entrepôt en sous-sol avec une rampe d'accès au

sud, depuis la rue de la Z., le rez-de-chaussée étant utilisé

comme parking accessible depuis le passage de la Z. (sanction

accordée le 1er décembre 1994). Il a ensuite déposé des plans pour la

construction d'un niveau supplémentaire visant à créer un garage couvert

au rez-de-chaussée et à installer un parking en toiture, l'accès à ce der-

nier étant prévu par la rue de la, qui se trouve au même niveau

parce que le terrain est en pente. Par décision du 5 mai 1995, la Ville de

Neuchâtel (direction de l'urbanisme) a accordé la sanction définitive de

ces plans, avec toutefois la restriction suivante : "compte tenu de l'ar-

rêté de circulation routière adopté par le Conseil communal le 20 juin

1994, l'accès au parking provisoire en toiture ne pourra se faire sur la

rue Y.; un accès devra être étudié soit depuis le passage de

la rue Z., soit à l'intérieur du bâtiment" (ch.2 des conditions

liées à la sanction).

B. Sur recours de l'intéressé, le Département de la gestion du ter-

ritoire a annulé cette clause, par décision du 11 octobre 1995. Après ins-

truction du cas et visite des lieux, le département a considéré en effet,

en résumé, que l'arrêté de circulation routière du Conseil communal du 20

juin 1994 ne constituait pas une base légale adéquate pour interdire l'ac-

cès au parking par la rue Y., puisqu'il n'était que provisoi-

re d'une part et qu'il n'entraînait aucune modification du trafic sur cet-

te rue d'autre part; que le projet, invoqué en cours de procédure par la

commune, qui fait partie de son plan de circulation pour la ville, et qui

consisterait à interdire la circulation à la rue Y. à l'ex-

ception des riverains, n'avait pas fait l'objet de dispositions concrètes,

et qu'il ne s'opposait d'ailleurs pas à la création de l'accès litigieux

puisque l'interdiction de circuler ne s'appliquerait pas aux riverains;

que, pour diverses raisons qu'il a exposées, ni la sécurité du trafic ni

la protection contre le bruit ne constituaient en l'occurrence des motifs

suffisants pour s'opposer au projet de l'intéressé.

C. Le Conseil communal de Neuchâtel interjette recours devant le

Tribunal administratif contre cette décision du département, en demandant

l'annulation de celle-ci et la confirmation de la clause dont il avait

assorti l'octroi de la sanction. Il fait valoir, en bref, la base légale

que constituent l'arrêté du 20 juin 1994, le plan de circulation de la

ville, ainsi que les dispositions en matière d'aménagement du territoire,

et relève que la réglementation définitive de la circulation à la rue Y. ferait l'objet d'un arrêté définitif. Le but visé actuelle-

ment par la commune est d'éviter l'augmentation du trafic dans cette rue,

en attendant de pouvoir le réduire. En outre, la commune fait valoir que

la sécurité du trafic au carrefour de Gibraltar, tout proche, justifie que

l'on ne crée pas un nouvel accès débouchant sur la rue Y.

Enfin, la commune observe que les valeurs limites en matière de protection

contre le bruit sont déjà dépassées à la rue Y., et que l'in-

téressé a la possibilité de créer l'accès au parking par le passage de

Z.

D. Le Département de la gestion du territoire ainsi que X.

concluent, dans leurs observations sur le recours, au rejet de celui-ci.

Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui

suivent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Les communes ont qualité pour recourir en matière de permis de

construire contre une décision de l'autorité cantonale de recours de pre-

mière instance pour le motif que celle-ci empiète sur ses attributions

propres (pouvoir réglementaire) ou sur le pouvoir d'appréciation que lui

laisse le droit cantonal (v. par ex. RJN 1983, p.196, 1985, p.185). La

qualité pour recourir n'est d'ailleurs pas contestée en l'espèce. En

outre, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est receva-

ble.

2. Le permis de construction peut être accompagné de clauses acces-

soires, se situant dans un rapport raisonnable entre l'objet de la clause

et celui de l'acte. En ce sens, les clauses accessoires (charges et condi-

tions) doivent tendre à ce que la construction soit conforme aux disposi-

tions en vigueur et à éliminer les éventuelles irrégularités du projet;

des améliorations peuvent notamment être imposées au requérant, pouvant

consister par exemple dans la modification concrète des plans (RJN 1982,

p.196 cons.3b). Des clauses accessoires ne peuvent toutefois être libre-

ment imposées au requérant. Elles ne sont valables que si elles se conci-

lient avec les principes constitutionnels, notamment avec ceux de légalité

et de proportionnalité, (Grisel, Traité de droit administratif, p.408;

Moor, Droit administratif, vol.II, p.47 ss; Schürmann/Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p.263 ss; Haller/Karlen,

Raumplanungs- und Baurecht, p.118 ch.21).

3. a) Le département a estimé en l'espèce que la charge que consti-

tue l'obligation imposée à l'intéressé de créer un accès au parking par le

passage de la Z. ou par l'intérieur du bâtiment - en lieu et

place du débouché sur la rue Y. prévu par le projet - est

dépourvue de base légale.

On peut, à la vérité, se demander si, s'agissant de l'aspect

essentiel que constitue pour un parking l'organisation des voies d'accès,

le refus de la commune de permettre un accès direct à la rue de la Mala-

dière pouvait être considéré comme suffisamment secondaire pour approuver

néanmoins le projet sous réserve de cette clause accessoire, ou s'il n'au-

rait pas été préférable de discuter avec l'intéressé d'une éventuelle

modification du projet avant d'accorder la sanction (v. par exemple JAB

1992, p.16 ss). Néanmoins, et quoi qu'il en soit, ce n'est pas à propre-

ment parler l'absence d'une base légale qui fait obstacle en l'occurrence

à la charge imposée par la commune. Car il n'est pas exigé que toute char-

ge soit expressément prévue par une disposition légale précise; il peut

suffire qu'elle résulte du sens à donner à l'exigence de l'autorisation

requise (Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.292 ss). En outre, l'auteur de

l'acte ne s'écarte pas du principe de légalité en adoptant des clauses

accessoires dans les limites du pouvoir d'appréciation qu'il tient de la

loi (Grisel, Traité de droit administratif, p.409). Il faut toutefois

admettre, avec le département, que ce n'est pas l'arrêté communal de cir-

culation routière du 20 juin 1994, invoqué par la commune à l'appui de la

décision litigieuse, qui pouvait être considéré comme une base légale à

l'appui de celle-ci, puisqu'il s'agissait d'un arrêté provisoire qui ne

concernait au surplus pas la rue Y. (ce que la commune ne

conteste plus), ni le "plan de circulation" de la ville, qui ne constitue

pas en soi une réglementation communale obligatoire et pas davantage un

plan d'affectation. Au demeurant, l'arrêté concernant la circulation rou-

tière, édicté entre-temps par la Ville de Neuchâtel, le 20 novembre 1995,

en remplacement de l'arrêté provisoire susmentionné, ne porte pas non plus

sur la circulation à la rue Y.

En réalité, en ce qui concerne leur légalité, il faut considérer

que des clauses accessoires consistant à imposer des modifications au pro-

jet de construction sont en principe admissibles, et d'ailleurs courantes,

malgré l'absence de dispositions expresses à ce sujet dans la législation,

à condition qu'elles visent à rendre le projet conforme aux exigences

légales ou réglementaires en matière de construction. L'autorité ne sau-

rait se fonder sur des motifs qui ne trouvent aucun appui dans la loi.

Le département a estimé en l'espèce à juste titre que, en exci-

pant simplement de l'arrêté provisoire du 20 juin 1994, puis d'éventuels

projets d'appliquer l'une ou l'autre variante prévue par le plan de circu-

lation, la commune ne respectait pas ce principe. Sur ce point, le recours

est ainsi mal fondé.

b) La commune fait valoir, par ailleurs, que l'accès litigieux

au parking risque de compromettre la sécurité ou la fluidité du trafic à

la rue Y., en raison de la proximité du carrefour de

G.. Bien qu'elle ait omis de le préciser, cet argument trouve

appui, en tout cas, dans l'actuel article 70 al.2 LConstr (possibilité de

refuser l'autorisation de construire des garages, auxquels sont assimilées

les places de stationnement, s'ils créent des dangers ou gênent la circu-

lation; v. RJN 1992, p.198 cons.c), ainsi que, le cas échéant, dans les

éventuelles prescriptions communales sur la police des constructions fon-

dées sur les articles 20 al.1 litt.g et h et 20 al.2 LConstr. On relèvera,

au demeurant, que sous une forme plus générale, ces principes sont repris

par l'article 9 de la nouvelle loi sur les constructions du 25 mars 1996

(non encore en vigueur), qui prévoit que, compte tenu de l'importance des

constructions et installations, les accès à la voie publique doivent

garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ain-

si que l'intervention des services publics. Il existe donc indiscutable-

ment un fondement légal pour une clause accessoire telle que la charge

litigieuse en l'espèce. Reste à examiner si celle-ci respecte le principe

de la proportionnalité, avec ses divers aspects : aptitude de la mesure à

réaliser l'objectif visé; nécessité de la mesure au regard de celui-ci;

admissibilité par rapport aux intérêts privés (Grisel, Traité de droit

administratif, p.349 ss).

c) Le département s'est exprimé sur l'argument communal relatif

à la sécurité de la circulation, mais l'a écarté au motif que, puisque la

ville prétend fermer la rue Y. à la circulation, sous réserve

de l'accès aux riverains, il ne peut pas y avoir de perturbations du tra-

fic de transit. Par ailleurs, selon le département, en obligeant l'inté-

ressé à créer un accès au parking par le passage de la Z. par

exemple, la décision litigieuse n'atteint pas son but, dès lors qu'on peut

atteindre ledit passage aussi bien par la rue Y. que par la

rue de la Z. Enfin, le département a relevé qu'il ne s'agit

que d'un parking d'une cinquantaine de places, destinées à être louées, ce

qui n'occasionne que de faibles mouvements de voitures.

Il faut concéder au département que les motifs invoqués par la

commune recèlent certaines contradictions et que le moyen qu'elle tire de

la sécurité du trafic n'est pas suffisamment étayé. La commune s'est con-

tentée d'alléguer, dans la procédure de recours seulement, et accessoire-

ment à son argumentation relative à l'arrêté provisoire de circulation, un

certain risque que le trafic se trouve bloqué au carrefour de Gibraltar si

un véhicule circulant d'est en ouest rencontre des difficultés pour péné-

trer dans le parking en raison du trafic venant en sens inverse, la "capa-

cité de stockage" des véhicules n'étant - faute de piste de présélection -

que de huit véhicules environ. Mais cette objection ne convainc guère.

D'une part, il s'agit d'un parking de faible capacité, dont les places

sont louées, et non de places de stationnement de durée limitée, ce qui

réduit la fréquence des mouvements. D'autre part, une partie des véhicules

accéderont au parking depuis l'ouest (centre ville), hypothèse dans

laquelle aucune perturbation du trafic n'est alléguée. En outre, en dehors

peut-être des heures de pointe, le trafic à la rue Y. n'est

pas tel que la situation évoquée par la commune puisse se produire très

fréquemment, d'autant moins qu'il existe une capacité de stockage non

négligeable. Obliger les véhicules circulant d'est en ouest à bifurquer

quelques mètres plus loin, dans le passage de la Z., ne remé-

dierait que dans une faible mesure aux inconvénients précités, s'ils exis-

tent. Enfin, la commune a la possibilité - pour le cas où le trafic serait

néanmoins sérieusement entravé - de remédier à la situation par des pres-

criptions adéquates (on songe, par exemple, à une interdiction de bifur-

quer à gauche), à moins que la circulation ait été entre-temps limitée aux

riverains, ce qui supprimerait sans doute le risque invoqué. Quant aux

valeurs limites fixées par l'OPB, évoquées par ailleurs par la commune, le

département a déjà relevé qu'il est prématuré de se fonder sur des mesures

de bruit effectuées au cours de l'étude relative au plan d'aménagement,

non encore adopté. Au surplus, vu l'incertitude qui subsiste quant à la

future réglementation du trafic à la rue Y., y compris le

problème de la création de places de parc pour le nouvel hôpital, les

valeurs d'immissions ne sauraient actuellement être opposées à l'intéres-

sé.

C'est dire que même si elle avait voulu se fonder sur les dispo-

sitions relatives à la sécurité du trafic, le principe de la proportionna-

lité ne justifiait pas la restriction litigieuse, qui se révèle, pour

l'essentiel, ni véritablement apte à atteindre ce but ni nécessaire pour

la sécurité du trafic, alors que l'accès projeté par X. est mani-

festement le plus simple, le plus pratique et le moins coûteux. Il va

cependant de soi que la situation pourrait se présenter de manière très

différente selon les développements futurs des constructions de X., en particulier si le parking venait à être agrandi.

4. La décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être

confirmée. Les autorités cantonales et communales ne paient pas de frais

(art.47 al.2 LPJA). Vu l'issue du litige, X. a droit à des dépens

(art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

3. Alloue à X., à la charge de la commune de Neuchâtel, une

indemnité de dépens de 500 francs.

Neuchâtel, le 20 septembre 1996