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Direct appeal inadmissible without prior planning complaint

R 2007 50Outro Tribunal11 de set. de 2007Inadmissible

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Resumo Omnilex

The administrative court held that the appellant’s challenge to the approved municipal planning revision was inadmissible because he had not first exhausted the mandatory planning complaint before the government. The court explained that under the cantonal planning rules, a municipal planning decision must first be attacked before the government, which also acts as approval authority, and only then may the government’s decision be appealed. The appellant’s separate attack on the road project was also premature because that matter belongs to the later building-permit stage. Court costs of CHF 3,162 were charged to the appellant, and no party compensation was awarded to the public authorities.

Sumário Omnilex

Art. 101 and 102 KRG; Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG; requirement to exhaust the cantonal instance in planning matters. A municipal decision on the adoption of the basic zoning plan must first be challenged by planning complaint before the government; only the government’s decision may then be brought before the administrative court. The administrative-court remedy is subsidiary and depends on prior use of the special cantonal remedy. This applies in particular where the government acts both as complaint authority and approval authority, so that other affected persons are entitled to be heard before the government. Objections to a later building or permit project are premature at the planning stage (consid. 2).

Texto completo

R 07 50

4. Kammer

URTEIL

vom 11. September 2007

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Ortsplanungsrevision

1. Am 16. Juni 2006 beschloss die Gemeindeversammlung … über die Revision der Ortsplanung, u.a. auch über den Generellen Erschliessungsplan Verkehr ... Die öffentliche Bekanntgabe des Gemeindeversammlungsbeschlusses gemäss Art. 48 KRG erfolgte am 22. Juni 2006. Danach wurden die Unterlagen vom 23. Juni bis 24. Juli 2006 bei der Gemeindekanzlei … aufgelegt und darauf hingewiesen, dass Planungsbeschwerden innert 30 Tagen seit dem Publikationsdatum bei der Regierung schriftlich eingereicht werden müssten.

Am 16., mitgeteilt am 19. April 2007 genehmigte die Regierung u.a. den Generellen Erschliessungsplan Verkehr … im Sinne der Erwägungen und mit einer direkten Korrektur gemäss Art. 49 Abs. 3 KRG im Einvernehmen mit der Gemeinde und dem Hinweis, dass die Legende mit dem Eintrag „geplanter Land- und Forstwirtschaftsweg“ ergänzt werde und die Gemeinde darauf hingewiesen werde, dass die abschliessende verkehrstechnische Beurteilung bezüglich des angrenzend an die kantonale Verbindungsstrasse geplanten Parkplatzes südöstlich des Schwimmbades … im Gebiet „…“ erst im Rahmen des entsprechenden Bewilligungs- oder Auflageverfahrens möglich sein werde. Am 8. Mai 2007 gab der Gemeindevorstand den Genehmigungsbeschluss öffentlich bekannt.

2. Dagegen erhob … am 18. Mai 2007 beim Verwaltungsgericht Beschwerde, mit dem sinngemässen Antrag, Ziffer 10 des Genehmigungsbeschlusses der Regierung sei aufzuheben und der Generelle Erschliessungsplan Verkehr 1:2000 … sei nicht zu genehmigen, soweit die Festlegung einer öffentlichen Erschliessungsstrasse und eines Land- und Forstwirtschaftsweges auf den Grundstücken Nrn. 1016 und 1487 vorgesehen sei.

3. Die Regierung und die Gemeinde … beantragten in ihren Vernehmlassungen, auf die Beschwerde nicht einzutreten, da der Beschwerdeführer den Instanzenzug nicht durchlaufen habe.

4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) bestimmt, dass das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel vorsieht gegen Nutzungspläne und verlangt überdies die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Das Verfahren regeln die Kantone weitgehend selber (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern, 2006, S. 769 ff.). Davon hat der Kanton Graubünden in Art. 101 und 102 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) in bundesrechtskonformer Weise Gebrauch gemacht, wie im Folgenden zu zeigen ist.

2. Gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden. Die Regierung hat gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG die volle Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.

Schon aus dem Wortlaut von Art. 101 Abs. 1 und 102 Abs. 1 KRG geht hervor, dass die Erhebung der Planungsbeschwerde grundsätzlich Voraussetzung für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht ist. Einen "Beschluss einer Gemeinde über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde anfechten" und einen "Entscheid über eine Planungsbeschwerde weiterziehen" kann nur bedeuten, dass gegen einen Gemeindebeschluss zunächst bei der Regierung Beschwerde einzulegen ist und gegen diesen Beschwerdeentscheid dann beim Gericht Beschwerde erhoben werden muss. Ansonsten wäre in diesen Bestimmungen vorgesehen, dass Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung mit Beschwerde direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden können.

Die vorgängige Erhebung der Planungsbeschwerde ist auch aus einem anderen Grund notwendige Voraussetzung für die Beschwerdeerhebung beim Verwaltungsgericht. Die Regierung ist nämlich auch Genehmigungsinstanz für Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung. Die allfällige Gutheissung einer gegen den Gemeindebeschluss erhobenen Planungsbeschwerde kann dazu führen, dass der Genehmigungsbeschluss anders (günstiger für den Beschwerdeführer, möglicherweise ungünstiger für andere Betroffene) ausfällt, als er ohne Planungsbeschwerde ausgefallen wäre. Letztere müssen in einem solchen Fall Gelegenheit haben, sich dazu vor der Regierung zu äussern, ansonsten ihnen eine Instanz verloren geht.

Schliesslich beurteilt das Verwaltungsgericht gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) Beschwerden gegen Entscheide von u.a. Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Mit dieser Bestimmung wird materiell am Erfordernis des Durchlaufens des Instanzenzuges, wie es schon in Art. 51 VGG verlangt war, festgehalten.

Die Auffassung des Beschwerdeführers, er könne die regierungsrätliche Genehmigung auch ohne vorgängige Erhebung der Planungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht anfechten, widerspricht somit auch Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG. Angefochten wird vom Beschwerdeführer nämlich materiell nicht eine Festsetzung durch die Regierung, sondern eine Festsetzung der Gemeinde, die von der Regierung lediglich genehmigt worden ist. Die Beschwerde richtet sich demnach materiell nicht gegen den Regierungsentscheid, sondern gegen den Gemeindeentscheid. Dieser hätte aber zunächst bei der Regierung angefochten werden müssen, weil die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegenüber der Planungsbeschwerde an die Regierung subsidiär ist. Anders wäre dies nur, wenn die Regierung im Genehmigungsentscheid die durch die Gemeinde erlassene Grundordnung zuungunsten des Beschwerdeführers abgeändert hätte. In solchen Fällen haben die Betroffenen keinen Anlass, schon gegen die kommunale Nutzungsplanung Rechtsmittel zu ergreifen, sondern eben erst gegen die sie benachteiligende Abänderungen derselben durch die Regierung. Ein solcher Fall liegt hier indessen nicht vor. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen das Strassenbauprojekt als solches wendet, ist er damit zu früh, da darüber erst im Baubewilligungsverfahren zu entscheiden ist. Auf die Beschwerde ist demnach nicht einzutreten.

3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

  • aus einer Staatsgebühr von

Fr.

3'000.--

  • und den Kanzleiauslagen von

Fr.

162.--

zusammen

Fr.

3'162.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

Palavras-chave

planning appealexhaustion of remediesadmissibilityland-use planningnon-entrymunicipal planningcourt costs

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Questões jurídicas principais extraídas pela Omnilex

Questão jurídica principal

Whether a direct appeal against the government's approval of the municipal land-use plan was admissible without prior planning complaint to the government

Decisão extraída

No. A planning complaint to the government is a necessary prior step; the administrative court appeal is subsidiary and the appellant had not exhausted the administrative instance.

Fundamentação extraída

Arts. 101 and 102 KRG require first challenging the municipal plan before the government and only then appealing the government's decision. Otherwise other affected persons would lose an instance because the government is also the approving authority. The court also relied on Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, which maintains the requirement to exhaust the instances.

Questão jurídica principal

Whether the appellant could challenge the road project itself in this appeal

Decisão extraída

No. Any objection to the road construction project was premature because that issue can be decided only in the building-permit procedure.

Fundamentação extraída

The court held that the substantive review of the project belongs to the later permit stage, not to the present planning appeal.

Questão jurídica principal

Allocation of court costs and party compensation

Decisão extraída

Court costs were charged to the appellant; no party compensation was awarded to the government or municipality.

Fundamentação extraída

As the appellant was unsuccessful, the costs followed the outcome. Public bodies prevailing in their official capacity are ordinarily not awarded party compensation under Art. 78 Abs. 2 VRG.

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