Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verfassungsgericht
Kammer
VG.2018.3
URTEIL
vom 5. Mai 2019
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé,
lic. iur. Lucienne
Renaud, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
Bürgergemeinde der Stadt Basel
Beschwerdeführerinnen
Stadthausgasse 13,
4001 Basel
Bürgergemeinde Riehen
Wettsteinstrasse 1,
4125 Riehen
Bürgergemeinde Bettingen
c/o [...]
alle vertreten durch [...],
Präsident der Einbürgerungskommission der Bürgergemeinde der Stadt Basel,
Stadthausgasse 13, 4001 Basel
gegen
Grosser Rat des Kantons Basel
Stadt Beschwerdegegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
vertreten durch [...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss
des Grossen Rates
vom 19. Oktober 2017
betreffend § 11 Abs. 2 des kantonalen
Bürgerrechtsgesetzes
Sachverhalt
Mit Beschluss vom 19. Oktober 2017 erliess der Grosse
Rat des Kantons Basel-Stadt ein neues Bürgerrechtsgesetz (BüRG;
SG 121.100), mit dem er das kantonale Recht an das Bundesgesetz vom 20.
Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) anpasste. Das
verabschiedete kantonale BüRG enthält in § 11 BüRG unter der Überschrift „Vertrautsein
mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen“ folgende Bestimmung:
1 Die Bewerberinnen
oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen
vertraut, wenn sie namentlich:
a)
über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen;
b)
am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und
c)
Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.
2 Der Nachweis für
Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber
die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte
Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben.
Gegen diesen Beschluss des Grossen Rates erhoben die
Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die
Bürgergemeinde Bettingen (Beschwerdeführerinnen) mit Eingabe vom 1. Februar
2018 Beschwerde an das Bundesgericht, mit der sie die kostenfällige Aufhebung
von § 11 Abs. 2 BüRG begehrten. Der Grosse Rat des Kantons
Basel-Stadt beantragte mit seiner Vernehmlassung vom 27. April 2018 die
Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 6. Juni 2018 nahmen die beschwerdeführenden
Bürgergemeinden dazu Stellung.
Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das
Bundesgericht auf diese Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur
weiteren Behandlung an das Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Es
stützte sich dabei auf die Subsidiarität der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegenüber kantonalen Rechtsmitteln gemäss Art. 87
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) und erwog, dass
Gesetze im Falle der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss
§ 116 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. b der
baselstädtischen Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) beim Verfassungsgericht
angefochten werden können. Aufgrund der Normenhierarchie gehe diese Bestimmung
§ 30e des Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG SG
270.100) vor, welches diese Spezialregelung nicht umsetze.
In der Folge zog der Instruktionsrichter des Verfassungsgerichts
mit Verfügung vom 23. Oktober 2018 die vollständigen Akten des Bundesgerichts
bei und gab den Parteien Gelegenheit, sich zum Eintreten auf die Beschwerde an
das Bundesgericht als kantonale Verfassungsbeschwerde und zu den Formalien
dieses Verfahrens zu äussern. Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden
beantragen mit Eingabe vom 5. November 2018, auf die Beschwerde sei
einzutreten. Der Grosse Rat hat mit Eingabe vom 21. November 2018 auf eine
Stellungnahme verzichtet. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich,
soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Gemäss § 116
Abs. 1 lit. d
KV und § 30a Abs. 1 lit. d
VRPG beurteilt das Appellationsgericht als Verfassungsgericht Streitigkeiten
betreffend den Schutz der Autonomie der Gemeinden. In diesem Fall kommt der
Ausschluss der Anfechtbarkeit von Gesetzen gemäss § 116
Abs. 2 lit. b
KV, wie vom Bundesgericht festgestellt, auch ohne entsprechende Umsetzung in § 30e VRPG nicht zur Anwendung. Daraus
folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Appellationsgerichts zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde. Das Appellationsgericht urteilt dabei
gemäss § 91 Ziff. 5
des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als Kammer.
1.2 Gemäss § 30f
lit. b VRPG sind die obersten
Verwaltungsbehörden der Gemeinden zur Beschwerde gegen Erlasse befugt, wenn der
Vollzug des angefochtenen Erlasses in ihre Zuständigkeit fällt oder ihre
schutzwürdigen Interessen beeinträchtigen könnte. Diese Voraussetzung ist mit
der gerügten Autonomieverletzung erfüllt.
1.3 Fraglich erscheint, ob die Beschwerde
fristgerecht eingereicht worden ist.
1.3.1 Die
beschwerdeführenden Bürgergemeinden machen diesbezüglich geltend, aufgrund der
fehlenden gesetzlichen Umsetzung des Beschwerdegrundes von § 116 Abs. 1
lit. d KV bestehe keine gesetzliche
Beschwerdefrist, weshalb zu ihren Gunsten von einer 30-tägigen Begründungsfrist
ohne Obliegenheit zur vorgängigen Beschwerdeanmeldung ausgegangen werden müsse.
1.3.2 Dem
kann nicht gefolgt werden. Gemäss § 30g
Abs. 1 VRPG sind Beschwerden gegen
Erlasse binnen zehn Tagen nach der Veröffentlichung des angefochtenen Erlasses
im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden und (durch
Verweis auf § 16 Abs. 2 und 3 VRPG) innert 30 Tagen, vom
gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich zu begründen. Es ist nicht
ersichtlich, weshalb diese allgemeine Fristenregelung für Beschwerden gegen
Erlasse auf die vorliegende, ausnahmsweise zulässige Beschwerde gegen ein
Gesetz nicht zur Anwendung gelangen sollte.
Das VRPG enthält
dabei keine Regelung über die für den Fristbeginn massgebende Publikation bei
der ausnahmsweise zulässigen Beschwerde gegen ein kantonales Gesetz gestützt
auf die Gemeindeautonomie. Es kann daher ergänzend die bundesgerichtliche
Praxis zu Art. 101 BGG bezüglich der
Frist für Beschwerden gegen Erlasse herangezogen werden. Danach gilt als
massgebende Veröffentlichung die Publikation des Erlasses mit der Feststellung,
dass dieser zustande gekommen ist und damit in Rechtskraft treten kann (BGE 136 I 17 E. 1.2
S. 20; Aemisegger/Scherrer Reber, in: Basler Kommentar BGG, 3. Auflage 2018, Art. 101
N 1; Seiler,
in: ders. et al. [Hrsg.], Handkommentar BGG, 2. Auflage
2015, Art. 101 N 6).
Vorliegend ist der
angefochtene Beschluss des Grossen Rates mit dem Bürgerrechtsgesetz im Kantonsblatt
vom 11. November 2017 (S. 2127-2129) publiziert worden. Im Kantonsblatt vom 30.
Dezember 2017 (S. 2477) wurde die Meldung der Staatskanzlei veröffentlicht,
dass die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen und der Beschluss in Rechtskraft
erwachsen sei. Damit begann die 10-tägige Frist zur Beschwerdeanmeldung zu
laufen. Da das öffentliche Verfahrensrecht des Kantons Basel-Stadt keine
Gerichtsferien kennt (vgl. § 21 Abs. 2 i.V. mit § 30b
VRPG), endete sie am 9. Januar 2018. Die 30-tägige Frist zur Beschwerdebegründung
endete am 29. Januar 2018. Mit der Eingabe vom 1. Februar 2018 an das
Bundesgericht sind beide Fristen versäumt worden.
1.3.3 Sinngemäss
kann die Argumentation der Beschwerdeführerinnen aber auch als Gesuch um
Wiedereinsetzung in die verpassten Fristen verstanden werden. Damit machen sie
geltend, der Verzicht auf eine vorgängige Beschwerdeanmeldung sei im konkreten
Fall besonders angezeigt, weil sich die Beschwerde gegen den Grossen Rat
richte, „welcher für diese
aussergewöhnliche gesetzgeberische Lücke von grosser Tragweite verantwortlich“ sei.
1.3.3.1 Das
VRPG enthält keine Vorschrift über die Wiedereinsetzung im Falle einer
Fristversäumnis. Das Appellationsgericht anerkennt aber das Institut der
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in ständiger Rechtsprechung aufgrund
allgemeiner Rechtsgrundsätze. Gemäss neuerer Praxis bestimmen sich die
Voraussetzung einer Wiedereinsetzung gestützt auf § 21
VRPG nach den Bestimmungen von Art. 24
Abs. 1 des bundesrechtlichen Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVG, SR 172.101; vgl. VGE VD.2016.72
vom 1. Juli 2016 E. 2, VD.2011.49
vom 19. April 2011 E. 1.6). Danach
setzt die Wiederherstellung der Frist in materieller Hinsicht voraus, dass die
säumige Person von ihrer Einhaltung durch ein unverschuldetes Hindernis
abgehalten war. Dies entspricht dem allgemeinen Prinzip des Verfahrensrechts,
nach dem die Wiederherstellung einer gesetzlichen Rechtsmittelfrist verlangt
werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten
worden ist, innert Frist zu handeln (vgl. dazu Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1158).
Die Fristwiederherstellung kommt nur bei klarer Schuldlosigkeit in Frage (BGE 119 II 86 E. 2a
S. 87; BGer 1C_396/2012
vom 18. Februar 2013 E. 2.3; VGE VD.2013.172 vom 27. November 2013 E. 2.2). Unverschuldet ist ein Säumnis nur
dann, wenn dafür objektive Gründe vorliegen und der säumigen Person keine Nachlässigkeit
vorgeworfen werden kann (VGE VD.2011.53
vom 22. August 2011 E. 3.1).
Als unverschuldete Hindernisse gelten damit nur Gründe, die einer Person die
Wahrung ihrer Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich
verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren (VGE VD.2010.167
vom 20. September 2010 E. 2.3.2).
Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen, Militärdienst
oder schwerwiegende Erkrankungen, nicht dagegen Arbeitsüberlastung,
organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien (vgl. VGE
VD.2013.172 vom 27. November 2013 E. 2.2,
mit Hinweisen). Die Wiedereinsetzung wird durch jedes Verschulden der
betreffenden Partei ausgeschlossen (VGE vom
2. August 2000 E. 2, in:
BStPra 5/2001 S. 271, 273).
1.3.3.2 Wie
das Bundesgericht in seinem Urteil vom 28. September 2018 festgestellt hat,
folgt aus der verfassungsrechtlichen Regelung in § 116
Abs. 1 lit. d
und Abs. 2 lit. b
KV, dass nach der Kantonsverfassung ein Erlass beim Verfassungsgericht
angefochten werden kann, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend
gemacht wird. Dies wird auch in der Literatur explizit so festgestellt (Kamber, Kanton und Gemeinden, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 237, 245).
Diese verfassungsrechtliche Ausgangslage findet aber im VRPG keine Umsetzung.
So hält § 30e Abs. 2 lit. b
VRPG ausnahmslos fest, dass Gesetze nicht beim Verfassungsgericht angefochten
werden können und § 30o VRPG bezieht
die Beschwerde der Einwohner- und Bürgergemeinden wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie nur auf Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher
Verwaltungsbehörden des Kantons. Auch der Grosse Rat selber erkannte mit seiner
Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht, dass die Prozessvoraussetzungen
aufgrund des bestehenden kantonalen Rechtsmittels nicht gegeben waren, und
liess allein die Abweisung der Beschwerde beantragen.
Vor diesem
Hintergrund kann den Beschwerdeführerinnen zwar keine absolute Schuldlosigkeit
beim Ergreifen des falschen Rechtsmittels attestiert werden. Gleichzeitig muss mit
ihnen aber festgestellt werden, dass den Gesetzgeber aufgrund der
unvollständigen Umsetzung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage im VRPG ein
Mitverschulden an der Säumnis der Beschwerdeführerinnen trifft. Vor diesem
Hintergrund gebietet das Gebot zum Handeln nach Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3
der Bundesverfassung (BV, SR 101) die Wiedereinsetzung der
Beschwerdeführerinnen in die verpasste Rechtsmittelfrist (vgl. auch VGE VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 3.3.2.3). Dem entspricht auch, dass die
mangelnde Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges grundsätzlich zu einem
Nichteintreten des Bundesgerichts führt und die Überweisung an das
Appellationsgericht nur in Betracht kommt, wenn Gesichtspunkte von Treu und
Glauben zum Tragen kommen (BGer 1C_5/2007
vom 30. August 2007 E. 2.3 mit
Verweis auf BGE 132 I 92 E. 1.6 S. 96
und 123 II 231 E. 8 S. 237).
1.3.3.3 Die
Beschwerdeführerinnen hatten innert der von ihnen als anwendbar betrachteten
Frist gemäss Art. 101 BGG
Gelegenheit zur Begründung ihrer Beschwerde. Diese musste gemäss Art. 42 Abs. 2
BGG in gedrängter Form eine Begründung der geltend gemachten Rechtsverletzung
enthalten (dazu Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage,
Basel 2014, N 1980 ff.). Diese Anforderungen entsprechen
zumindest den Begründungsobliegenheiten
gemäss Art. 16 Abs. 2 i.V.m. 30b VRPG im
verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren. In der Folge erhielten die
Beschwerdeführerinnen vom Bundesgericht Gelegenheit zur Replik.
Es kann einer
Partei nach einer Verhinderung an einer fristgebundenen Handlung nicht eine
längere Frist offen stehen, als sie ohne Hinderungsgrund bestanden hätte (VGE VD.2015.66 vom 20. August 2015 E. 2.2, VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.3). Nachdem die
Beschwerdeführerinnen nach dem Gesagten bereits im bundesgerichtlichen
Verfahren Gelegenheit zur Wahrnehmung ihrer Beschwerdeobliegenheiten innert
der von ihnen vorgestellten Frist erhalten haben, besteht kein Anlass, den
Parteien über die mit Verfügung vom 23. Oktober 2018 eröffnete Gelegenheit zur
Stellungnahme zum Eintreten eine weitere Gelegenheit zur Äusserung zu gewähren.
1.4 Das
Verfassungsgericht überprüft einen angefochtenen Erlass im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich mit freier Kognition. Dies gilt nach
der analog anzuwendenden Praxis des Bundesgerichts zu Art. 89
Abs. 2 lit. c
BGG im Zusammenhang mit der Rüge einer Verletzung der Gemeindeautonomie für die
Prüfung der Anwendung desjenigen kantonalen Verfassungsrechts, das die
Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinde regelt (BGE 143
II 553 E. 6.3.1 S. 558, 141 I 36
- 5.4 S. 43, 136 I 395
- 2 S. 397).
Dabei ist analog
zum bundesgerichtlichen Verfahren im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle
gemäss Art. 82 lit. b BGG massgebend, ob der betreffenden
Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der
sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen
lässt. Das Verfassungsgericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur
auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen
Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen
in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGer 8C_228/2018
vom 22. Januar 2019 E. 1.4 m.H. auf BGE 143 I 137
- 2.2 S. 139, 140 I 2
- 4 S. 14, 137 I 77 E. 2
- 82).
Mit ihrer
Beschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen zunächst eine Verletzung der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV. Sie machen geltend,
die angefochtene kantonale Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG stehe in
Widerspruch zu Art. 2 Abs. 1 lit. a der bundesrechtlichen Verordnung
über das Schweizer Bürgerrecht (BüV, SR 141.01).
2.1 Gemäss
Art. 11 lit. b des bundesrechtlichen BüG ist für die Erteilung der
Einbürgerungsbewilligung des Bundes erforderlich, dass die Bewerberin oder der
Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dieses
Vertrautsein wird in Art. 2 Abs. 1 BüV dahingehend konkretisiert,
dass die Bewerberin oder der Bewerber neben der Teilnahme am sozialen und
kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz (lit. b) und der Pflege
von Kontakten zu Schweizerinnen und Schweizern (lit. c) über
Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (lit. a).
Mit ihrer
Beschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, § 11 Abs. 2 des
kantonalen BüRG verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts, da wie beim Sprachnachweis gemäss Art. 6 Abs. 2
lit. b und c BüV allein dem Bund die Kompetenz zur Befreiung von
Schulabsolventinnen und ‑absolventen vom Nachweis der Grundkenntnisse der
geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in
der Schweiz als bundesrechtliche Mindestvorschrift für eine Einbürgerung
zukomme.
Dem lässt der
Grosse Rat entgegenhalten, die Beschwerdeführerinnen würden diesbezüglich einer
grundlegenden Fehleinschätzung unterliegen, da die angefochtene Bestimmung gar
nicht vom Verfügen über die in Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs.
1 lit. a BüV geforderten Grundkenntnisse dispensieren würde. Geändert
werde bloss die Form des Nachweises über das Vorliegen der erforderlichen Grundkenntnisse
im Rahmen des ordentlichen Einbürgerungsverfahrens. Der kantonale Gesetzgeber
stelle mit der angefochtenen Regelung einen gesetzlichen Vermutungstatbestand
auf. Der Nachweis der geforderten Grundkenntnisse gelte durch den hiesigen
Schulbesuch als erbracht. Die damit ausgeübte Befugnis, die Eignungsprüfung der
Einbürgerungswilligen im Bereich der ordentlichen Einbürgerungen zu regeln,
gehöre gerade zum Kern der kantonalen Aufgabenkompetenz.
2.2 Darin
ist dem Grossen Rat zu folgen. Zutreffend erscheint zwar, dass es sich bei der
angefochtenen Bestimmung um eine rechtliche Vermutung handelt, die mangels
entsprechender Überprüfungsbefugnis nicht widerlegbar ist (sog. praesumptio
iuris et de iure), wie die Beschwerdeführerinnen replicando haben ausführen
lassen. Darin läge aber nur dann eine Befreiung von der Erfüllung der bundesrechtlichen
Minimalvoraussetzungen für eine ordentliche Einbürgerung, wenn der Nachweis
über den verlangten Schulbesuch grundsätzlich nicht geeignet wäre, den Beleg
der bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnissen der geografischen,
historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu
erbringen.
Mit dem neuen
Bürgerrechtsgesetz des Bundes wurde eine Klärung der Rollen von Bund und Kantonen
bei der Eignungsabklärung einer einbürgerungswilligen Person vorgenommen. Nach
Massgabe der jeweiligen Datenhoheit soll sich die Prüfverantwortung des Bundes
auf Fragen des Strafrechts und der inneren und äusseren Sicherheit beschränken.
Im Übrigen liegt die Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen in der
Hauptverantwortung der Kantone bzw. Gemeinden (Botschaft vom 4. März 2011, in:
BBl 2011, S. 2825, 2830 f.). Daraus folgt die Kompetenz der Kantone, das
jeweilige Prüfverfahren zu regeln, soweit die entsprechende Regelung nicht
bereits vom Bund vorgenommen worden ist. Das Bundesrecht schreibt dabei keine
unmittelbare Prüfung sämtlicher Einbürgerungsvoraussetzungen durch die
jeweilige Einbürgerungsbehörde vor. Dies wird bereits durch die bundesrechtliche
Regelung der Überprüfung der gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG
verlangten Sprachkompetenz als Integrationskriterium für eine ordentliche
Einbürgerung gemäss Art. 9 ff. BüG deutlich. Der diesbezüglich nur
über eine unselbständige Verordnungskompetenz verfügende Bundesrat hat in
Art. 6 Abs. 2 lit. b-d BüV verschiedene formale Tatbestände
definiert, bei denen im Einzelfall keine Überprüfung der Sprachkenntnisse mehr
zu erfolgen hat. Danach wird der entsprechende Sprachnachweis ebenfalls im
Sinne einer „praesumptio iuris et de iure“ durch den Besuch der obligatorischen
Schule in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren, durch den
Abschluss einer Ausbildung auf Sekundarstufe II oder auf Tertiärstufe in einer
Landessprache oder mit einem Zertifikat aus einem nach allgemein anerkannten
Qualitätsstandards durchgeführten Sprachtest erbracht. Entsprechende Regelungen
können die Kantone in den ihnen zugewiesenen Prüfbereichen ebenfalls vornehmen,
soweit der Bund das Prüfverfahren nicht verbindlich geregelt hat. Dies trifft
auch auf die Prüfung des Vertrautseins mit den schweizerischen
Lebensverhältnissen zu.
2.3 Das
gemäss Art. 11 lit. b BüG verlangte Vertrautsein mit den hiesigen
Lebensverhältnissen und die in Konkretisierung dieser Bestimmung gemäss
Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verlangten Grundkenntnisse der
geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in
der Schweiz beziehen sich auf den mit der Erteilung des Bürgerrechts
verbundenen Zugang zu den politischen Rechten (Botschaft vom 4. März 2011, in: BBl
2011, S. 2825, 2836). Diese politischen Rechte stehen den mündigen Schweizer
Bürgern und Bürgerinnen grundsätzlich voraussetzungs- und vorbehaltlos zu.
Diesbezüglich gilt das Gebot absoluter Gleichbehandlung, grundsätzlich ohne
Berücksichtigung persönlicher Befähigungen der Stimmberechtigten (vgl.
Art. 39 Abs. 1 und 136 Abs. 1 BV sowie Art. 2 des Bundesgesetzes
über die politischen Rechte [BPR, SR 161.1]; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 752, 1367). Der
Grundsatz des allgemeinen Stimmrechts bedeutet, dass grundsätzlich alle
Staatsbürger das Stimmrecht besitzen und dieses nicht durch unzulässige
Ausschlussgründe wie etwa des Bildungsstandes beschränkt werden darf (vgl. Hangartner/Kley, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
§ 1 N 29 f.). Der Verfassungsgeber geht damit implizit davon
aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks
sozialisiert worden sind, über genügende Kompetenzen verfügen, politische
Rechte wahrzunehmen.
Dieser Erwartung
des Bundesverfassungsgebers entspricht denn auch das kantonalrechtliche Verständnis,
dass die Vermittlung von Grundkenntnissen der geografischen, historischen,
politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz
Unterrichtsgegenstand im Rahmen der lokalen obligatorischen Schulbildung sein
sollen. Bereits die Kantonsverfassung setzt dem Bildungswesen zum Ziel, „das
Hineinwachsen“ der Schülerinnen und Schüler „in die Gesellschaft vorzubereiten
und zu begleiten“ (§ 17 KV). Der vom baselstädtischen Erziehungsdepartement
edierte Lehrplan 21 setzt in Konkretisierung dieses verfassungsrechtlichen
Grundsatzes entsprechende Zielsetzungen für das Sammelfach „Räume, Zeiten,
Gesellschaften“ (RZG) fest: Im Unterricht ist die Kompetenz zu
vermitteln, die Schweizer Demokratie zu erklären und mit anderen Systemen zu
vergleichen. Dazu gehört, dass die Schülerinnen und Schüler darlegen
können, „wie Demokratie entstanden ist, wie sie sich weiterentwickelt hat und
sich von anderen Regierungsformen unterscheidet.“ Sie „können die drei
Gewalten auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene unterscheiden und aufzeigen, welche
Aufgaben sie lösen“ (Lehrplan 21, RZG.8.1, S. 8; act. 6/2). Die in der
Ratsdebatte geäusserten Zweifel, ob die tatsächlichen Verhältnisse an den
Schulen heute einen genügenden Staatskundeunterricht zulassen, vermochten sich
nicht durchzusetzen (Vollprotokoll vom 19. Oktober 2017, S. 850-853). Der
verabschiedete Beschluss steht mit dem übergeordneten Recht und den
Zielvorgaben des Lehrplans nicht im Widerspruch. Bei dieser Ausgangslage steht
es dem Verfassungsgericht nicht zu, in die Beurteilung des Kantonsparlaments
einzugreifen.
Hinzu kommt,
dass auch migrationsrechtlich anerkannt ist, dass den Jahren der Kindheit und
Jugend mit Blick auf die Integration in eine Gesellschaft eine besonders
prägende Wirkung zukommt (vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des
Nationalrates vom 30. Oktober 2014, in: BBl 2015, S. 769, 785). Dies gilt nicht
nur aufgrund der schulischen Bildung, sondern auch durch das durch die Peergruppe
der Gleichaltrigen gesteuerte Hineinwachsen in eine Gesellschaft, zu der auch
das politische System zu rechnen ist.
Soweit die
Beschwerdeführerinnen geltend machen, nach ihrer langjährigen Erfahrung
erfüllten Schulabsolventinnen und ‑absolventen ohne den Besuch eines
angebotenen Einbürgerungskurses oder selbständiges Studium der erhaltenen
Unterlagen „die Mindestvoraussetzungen eindeutig nicht“, stellen sie
grundsätzlich die Eignung des schweizerischen Bildungssystems als Grundlage für
das Funktionieren der schweizerischen Demokratie in Frage. Hierfür besteht kein
Anlass. Entgegen ihrer Auffassung darf aber aufgrund der
Voraussetzungslosigkeit der politischen Rechte im schweizerischen Staatsrecht
bei hier sozialisierten Bewerberinnen und Bewerbern durchaus auf den
Durchschnitt der Kenntnisse von schweizerischen Schulabsolventinnen und ‑absolventen
abgestellt werden. Dies entspricht denn auch der bundesgerichtlichen Praxis mit
Bezug auf andere Integrationsvoraussetzungen. So hat das Bundesgericht etwa mit
Blick auf die Voraussetzung der „lokalen Integration“ explizit ausgeführt, die
Mitgliedschaft in Vereinen und Gemeindeorganisationen könne nicht das
ausschlaggebende Merkmal sein, wenn andere Integrationskriterien erfüllt seien.
Es gebe „auch viele Schweizerinnen und Schweizer, die, sei es aufgrund ihres
Charakters, sei es aufgrund bestimmter Lebensumstände, zurückgezogen leben und
nicht aktiv auf Gemeindeebene mitwirken, deren Selbstverständnis als Bürgerinnen
und Bürger dieses Landes aber deswegen nicht in Frage steht“ (BGE 138 I
242 E. 5.3 S. 245). Auch daher ist es nicht zu beanstanden, wenn der
Grosse Rat die lokale schulische Bildung, die schweizerische und ausländische
Schulpflichtige gleichermassen durchlaufen, genügen lässt.
Einbürgerungsbewerberinnen
und -bewerber, welche die obligatorische Schulzeit nicht oder nicht vollständig
in der Schweiz absolviert haben, unterscheiden sich mit Bezug auf ihre
Vertrautheit mit den hiesigen Lebensverhältnissen wesentlich von den gemäss §
11 Abs. 2 BüRG dispensierten Bewerberinnen und Bewerbern. Aufgrund der
unterbliebenen Sozialisierung in die schweizerische Gesellschaft und ihr
politisches System im Rahmen der obligatorischen Volksschule erscheint es daher
gerechtfertigt, sie bezüglich des Nachweises der erforderlichen Grundkenntnisse
strenger zu behandeln. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen liegt
darin keine unzulässige Ungleichbehandlung.
2.4 Auf
einer unzutreffenden Grundlage beruht die Rüge der Beschwerdeführerinnen,
wonach die angefochtene Regelung zu einer stossenden Rechtsungleichheit zu
Ungunsten aller über 16- resp. 17-jährigen Bewerberinnen und Bewerber führen
würde. Zur Begründung ihrer Rügen beziehen sie sich auf den Umstand, dass die
dreijährige Sekundarschule I erst im Sommer 2015 eingeführt worden sei. Wie der
Grosse Rat zutreffend ausführt, bezieht sich der Verweis auf die Sekundarstufe I
auf einen Ausschnitt der Schullaufbahn, wie er schon vor der Umsetzung der interkantonalen
Schulharmonisierung (Harmos) bestanden hat. Der Begriff bezieht sich auf das
bundesrechtliche Klassifikationsmodell der schulischen Bildung (Gliederung in Primarstufe,
Sekundarstufe I bis zum Abschluss des obligatorischen Schulunterrichts,
Sekundarstufe II, Tertiärstufe). Dieses basiert auf dem Schullevelmodell der International
Conference on Education (International Standard Classification of Education
[ISCED]; vgl. dazu https://de.wikipedia.org/wiki/Bildungssystem_in_der_Schweiz
und
https://de.wikipedia.org/wiki/International_Standard_Classification_of_Education).
Ob sich der Begriff der Sekundarstufe I nach altem baselstädtischem Schulmodell
dabei auf die sich an die gesamte Orientierungsschule und Weiterbildungsschule
(die fünf letzten Jahre der obligatorischen Ausbildung, im Anschluss an vier
Jahre Primarschule) oder aber wie heute auf die drei letzten Schuljahre der
obligatorischen Schulzeit (im Anschluss an sechs Jahre Primarschule) bezieht,
wird für Bewerberinnen und Bewerber mit einer vor 2018 abgeschlossenen
obligatorischen Schulzeit auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen sein.
Das Gleiche gilt
auch für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr, bei denen die
Voraussetzungen nach den §§ 4-11 bzw. 13 BüRG gemäss § 21 Abs. 4
BüRG eigenständig und altersgerecht zu prüfen sind. Die Bürgergemeinden werden
bei der Einbürgerung von Jugendlichen, welche die Sekundarstufe noch nicht
abgeschlossen haben, der neuen Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG angemessen
Rechnung zu tragen haben. Welche Voraussetzungen dabei verlangt werden müssen,
ist nicht im vorliegenden Verfahren abschliessend zu prüfen, genügt es doch im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, dass der angefochtenen Regelung ein
Sinn beigemessen werden kann, mit dem sich die gerügte Ungleichbehandlung vermeiden
lässt.
Weiter rügen die
Beschwerdeführerinnen eine Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss § 59
KV.
3.1 Zur
Begründung beziehen sie sich auf § 64 KV, wonach die Bürgergemeinden das
Gemeindebürgerrecht verleihen, und § 39 KV, wonach sie die Einzelheiten
der Einbürgerung in ihrer Gesetzgebung regeln.
3.2
3.2.1 Die
Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemeinden sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus (vgl. BGE 143 II 553 E. 6.3 S. 557 f., 141 I
36 E. 5.4 S. 43 f., 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.).
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 138
I 242 E. 5.2 S. 244 f., 136 I 265 E. 2.1 S. 269, 136 I
395 E. 3.2.1 S. 398, 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.).
3.2.2 Im
baselstädtischen Verfassungsrecht wird die Autonomie der Gemeinden, wozu neben
den Einwohnergemeinden auch die Bürgergemeinden zählen, in §§ 59 ff.
KV gewährleistet. Danach sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz
befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (§ 59 Abs. 1 KV). Das
kantonale Recht gewährt ihnen dabei einen möglichst weiten Handlungsspielraum (§ 59
Abs. 2 KV). Dabei werden die Gewährleistungen des Abschnitts V.2 der
Kantonsverfassung über die Gemeindeautonomie zu Bestandteilen der
Gemeindeautonomie erklärt (§ 59 Abs. 3 KV). Zu diesem Abschnitt
zählen die §§ 59-63 KV, nicht aber § 64 KV betreffend der
Aufgaben der Bürgergemeinde (Kamber,
a.a.O., S. 244 f.).
3.3
3.3.1 Soweit
sich die Bürgergemeinden zur Begründung eines autonomen Regelungsbereichs auf
§ 39 KV stützen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Gemäss dieser Bestimmung
fördern der Kanton und die Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen
und regeln der Kanton und die Bürgergemeinden die Einzelheiten in ihrer
Gesetzgebung. Daraus folgt, dass den Bürgergemeinden bei der Regelung des
Einbürgerungsverfahrens ein geschützter Autonomiebereich nur nach Massgabe der
kantonalen Regelung zukommen kann. Der Kanton ist daher auch ohne Verletzung
der Gemeindeautonomie befugt, das Einbürgerungsverfahren im Rahmen der
bundesrechtlichen Vorgaben zu regeln (dazu oben E. 2). Dem entspricht auch
die Regelung im unangefochten gebliebenen § 26 BüRG in der neuen Fassung
vom 19. Oktober 2017. Danach erlässt der Regierungsrat die erforderlichen
Ausführungsbestimmungen. Den Bürgergemeinden kommt nur die Kompetenz zum Erlass
der erforderlichen Ausführungsbestimmungen im Rahmen ihrer Kompetenzen zu
(§ 26 Abs. 2 BüRG).
3.3.2 Ebenso
können die Beschwerdeführerinnen zur Begründung ihres Standpunktes wenig aus
§ 64 Satz 1 KV ableiten. Danach „verleihen“ die Bürgergemeinden das
Gemeindebürgerrecht. Wie die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich selber
ausführen, handeln sie dabei nicht autonom, sondern im Rahmen des
übergeordneten Bundes- und des kantonalen Rechts. Welche Prüfungen sie dazu vornehmen
wollen, ist daher nicht ihrem autonomen Ermessen anheimgestellt. Vielmehr ist
es den zuständigen kantonalen Behörden unbenommen, in Ausübung ihrer Regelungsbefugnis
gemäss § 39 Satz 2 KV, den verfahrensrechtlichen Spielraum zur Bestimmung der
Voraussetzungen für die Erfüllung der bundes- und kantonalrechtlichen
Einbürgerungsvoraussetzungen weiter zu konkretisieren (vgl. zur Konkretisierung
der vorausgesetzten Sprachkompetenz nach bisherigem Recht BGE 137 I 235
E. 3.4 S. 243 ff.). Erscheint die Prüfung einer
Einbürgerungsvoraussetzung unnötig, weil deren Erfüllung vorausgesetzt werden
kann, so verletzt deren kantonalrechtlicher Ausschluss ihre Gemeindeautonomie
nicht. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass gemäss Angaben der
Beschwerdeführerinnen mit der angefochtenen Regelung in einem Drittel der von
ihnen durchzuführenden Einbürgerungsverfahren die Prüfung der Voraussetzungen
von Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs. 1 BüV als wesentlicher
Teil der Einbürgerungsgespräche wegfallen würden.
4.1 Der
angefochtene Beschluss des Grossen Rates über den Nachweis wesentlicher
Grundkenntnisse der Gesuchstellenden durch den schweizerischen und
baselstädtischen Schulbesuch im Sinne von § 11 Abs. 2 des kantonalen
Bürgerrechtsgesetzes ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4.2 Daraus
folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Demgemäss tragen die
Beschwerdeführerinnen gemäss § 30b
in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die Verfahrenskosten.
Da die angefochtene
Gesetzesbestimmung bereits in Kraft steht und mit dem vorliegenden Urteil unverändert
weitergilt, ist von einer Veröffentlichung des Urteils im Kantonsblatt abzusehen
(§ 30i Abs. 2 VRPG).
Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):
://: Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Beschwerdeführerinnen tragen die Kosten des
Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’000.–, einschliesslich
Auslagen. Sie haften dafür solidarisch.
Mitteilung an:
Beschwerdeführerinnen
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel
in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.