Formalism in building objection and duty to examine meritsGerado por IA

{T 0/2}
1P.510/2002 /bom

Sentenza del 1° luglio 2003
I Corte di diritto pubblico

Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Reeb, Catenazzi,
cancelliere Crameri.

A.________ e B.________,
ricorrenti, patrocinati dall'avv. Martino Luminati,
Sottosassa 71, 7742 Poschiavo,

contro

C.________,
opponente, patrocinato dall'avv. Ilario Bondolfi, Reichsgasse 71, casella postale 74, 7002 Coira,
Commissione di ricorso in materia edilizia del Comune di Poschiavo, Piercarlo Plozza, Presidente,
7742 Poschiavo,
Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni,
4a Camera, Obere Plessurstrasse 1, 7000 Coira.

art. 9 Cost. (validità di un'opposizione edilizia),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza del 25 giugno 2002 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni.

Fatti:
A.
C.________ è proprietario della particella n. YYY del Comune di Poschiavo sulla quale sorge un edificio parzialmente destinato a falegnameria; quest'ultima era stata data in locazione a un terzo, che nel 1988 aveva ottenuto una licenza edilizia per la posa di una tettoia provvisoria sulla soletta dell'immobile. Il 31 ottobre 2000, alla scadenza del contratto di locazione, il locatario ha smantellato la tettoia, nonostante la contrarietà del proprietario.

Il 19 novembre 2000 quest'ultimo ha presentato al Consiglio comunale di Poschiavo una domanda, pubblicata dal 30 novembre al 19 dicembre 2000, per la ricostruzione della tettoia. A.________ e B.________, proprietari della vicina particella n. XXX, si sono opposti, con atto del 5 dicembre 2000, al progetto, adducendo che la tettoia toglierebbe sole, luce e vista ai loro appartamenti, diminuendone l'abitabilità e il valore; il 20 dicembre 2000 essi hanno presentato un'aggiunta all'opposizione, ove facevano valere che non si tratterrebbe di una ricostruzione, ma di una nuova costruzione, non inserita nella struttura residenziale del vecchio nucleo e non rispettosa delle distanze dal confine.
B.
Con decisione del 2 luglio 2001 il Consiglio comunale di Poschiavo, quale Autorità edilizia, ha accertato la tardività del complemento e ritenuto che l'opposizione, tempestiva, concerneva solo contestazioni di carattere civile: non l'ha quindi esaminata nel merito e ha rilasciato il permesso di costruzione. Gli opponenti si sono rivolti allora alla Commissione comunale di ricorso in materia edilizia che, dopo un sopralluogo, con decisione del 30 novembre 2001 ha dichiarato irricevibile il ricorso. Essa ha ritenuto che la motivazione complementare, inoltrata dopo la scadenza del termine d'opposizione, doveva nondimeno essere considerata dall'Autorità edilizia, cui incombeva di assegnare agli insorgenti un termine per sanare il vizio di un'opposizione insufficientemente motivata; ha rilevato tuttavia che il Consiglio comunale, ritenute a ragione irricevibili le censure di diritto privato, aveva comunque esaminato il progetto edilizio. La Commissione ha infine negato agli opponenti la legittimazione a far valere censure relative al carattere architettonico e al mancato inserimento della tettoia nelle costruzioni esistenti, ritenendo, in via abbondanziale, l'opera conforme alla legge edilizia.

Il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, con sentenza del 25 giugno 2002, ha respinto nel senso dei considerandi un ricorso degli opponenti, confermando la tesi del Consiglio comunale.
C.
A.________ e B.________ impugnano questa sentenza mediante un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di concedere effetto sospensivo al gravame. Lamentano un eccesso di formalismo e un diniego di giustizia formale, lesivo dell'art. 9 Cost. e rimproverano al Consiglio comunale e ai Giudici cantonali di non avere esaminato l'opposizione nel merito.

Il Tribunale amministrativo, richiamando i motivi esposti nella sentenza impugnata, la Commissione comunale di ricorso in materia edilizia e C.________ propongono di respingere, in quanto ammissibile, il ricorso.

Con decreto presidenziale del 30 ottobre 2002 al ricorso non è stato conferito effetto sospensivo.
Diritto:

1.
1.1
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129 II 225 consid. 1).
1.2 Il ricorso è interposto contro una decisione cantonale di ultima istanza e i ricorrenti, lamentando che il Consiglio comunale e il Tribunale amministrativo non hanno esaminato nel merito la loro opposizione, lo fondano su un preteso eccesso di formalismo e un diniego formale di giustizia, garanzie desumibili dall'art. 29 cpv. 1 Cost., norma da loro non richiamata. Il gravame è, in principio, ammissibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 OG e 34 cpv. 3 LPT (cfr. DTF 118 Ib 26 consid. 4).
1.3 L'istante e la Commissione di ricorso contestano la legittimazione dei ricorrenti secondo l'art. 88 OG. Il principio del divieto dell'arbitrio, anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 9 Cost., non conferisce di per sé la legittimazione a introdurre un ricorso di diritto pubblico contro una decisione che lo violerebbe (DTF 126 I 81). I ricorrenti sono nondimeno legittimati a far valere una lesione dei loro diritti di parte, sempreché l'inosservanza equivalga a un diniego di giustizia formale, come essi pretendono, adducendo che l'opposizione non sarebbe stata esaminata a torto (DTF 126 I 81 consid. 7b pag. 94). Di massima, nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico, la vista, così come l'insolazione, e l'interesse finanziario a mantenere integralmente il valore di mercato di un immobile, sono suscettibili di configurare meri vantaggi di fatto, ma non di fondare diritti soggettivi a beneficio dei proprietari e quindi la loro legittimazione (DTF 116 Ia 433 consid. 2, 106 Ia 333 consid. 1b; causa 1P.274/1997, sentenza del 18 luglio 1997, consid. 2b/bb, apparsa in RDAT I-1998 n. 45 pag. 174). Queste ultime censure non sono tuttavia oggetto del presente litigio.
1.4 I ricorrenti rimproverano in realtà al Tribunale amministrativo un eccesso di formalismo e un diniego di giustizia, per essersi rifiutato sia di esaminare nel merito l'opposizione, sia di assegnare un termine per completarla. Il Tribunale federale esamina dal ristretto profilo dell'arbitrio l'interpretazione e l'applicazione del diritto cantonale nonché l'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove (DTF 118 Ia 28 consid. 1b); vaglia con piena cognizione se le garanzie procedurali minime desumibili direttamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost. sono state rispettate (DTF 127 I 31 consid. 2a/bb, 126 I 15 consid. 2a).
1.5 Commette un eccesso di formalismo, costitutivo di un diniego formale di giustizia, l'autorità che applica una regola di procedura con rigidità esagerata, ponendo esigenze eccessive, non giustificate da alcun interesse degno di protezione, così da darle un fine in sé, complicando in maniera inammissibile la realizzazione del diritto materiale o ostacolando in modo inammissibile l'accesso ai tribunali. L'eccesso di formalismo vietato dall'art. 29 cpv. 1 Cost. può risiedere sia nella regola di comportamento imposta dal diritto cantonale all'interessato, sia nella sanzione che vi è collegata (DTF 127 I 31 consid. 2a/bb, 125 I 166 consid. 3, 121 I 177 consid. 2b/aa e rinvii; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 500 segg.). Tuttavia, non ogni applicazione rigorosa e severa di norme cantonali o comunali costituisce un formalismo eccessivo, ma soltanto una esagerata rigidità, che non abbia un'intrinseca giustificazione e sfoci nell'impedimento della realizzazione del diritto materiale (Karl Spühler, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Berna 1994, pag. 129 n. 408 seg.). Il divieto del formalismo eccessivo, in quanto sanzioni un comportamento riprovevole dell'autorità nei rapporti con gli amministrati, persegue gli stessi scopi del principio della buona fede, disciplinato dall'art. 9 Cost.; il Tribunale federale esamina liberamente questa censura (DTF 121 I 177 consid. 2b/aa).
2.
2.1
I ricorrenti sostengono che l'Autorità edilizia, non ritenendo valida la loro opposizione, avrebbe commesso un eccesso di formalismo e violato, pertanto, l'art. 9 Cost. e richiamano la giurisprudenza del Tribunale federale, secondo cui non si può assoggettare a requisiti troppo rigorosi ricorsi proposti personalmente da privati, uno scritto potendo essere considerato come ricorso quando da esso risulti chiaramente la volontà di far modificare o annullare una decisione (DTF 117 Ia 126 consid. 5d, 102 Ia 92 consid. 2). Essi rimproverano al Consiglio comunale e alla Corte cantonale di avere ritenuto a torto irricevibile un'opposizione tempestiva, ma fondata su una motivazione errata, ossia di diritto privato e non di diritto pubblico e di avere così preteso che due anziani cittadini fossero in grado di distinguere tra l'uno e l'altro. Rilevano che la loro volontà di opporsi alla tettoia e al rilascio del permesso di costruzione era chiara e deducono che l'opposizione, provvista di una richiesta e di motivi, avrebbe dovuto essere esaminata nel merito, visto altresì che l'art. 87 della legge edilizia del Comune di Poschiavo (LE) non esige particolari forme di motivazione.
2.2 L'argomentazione non regge. Il Tribunale amministrativo non ha infatti protetto la tesi della Commissione comunale di ricorso, secondo cui il Consiglio comunale avrebbe dovuto assegnare agli opponenti un termine per correggere il vizio dell'opposizione, in applicazione analogica dell'art. 21 della legge cantonale sulla procedura nelle pratiche amministrative e costituzionali, del 3 ottobre 1982 (LPAC). La Corte cantonale ha in realtà ritenuto che l'opposizione, tempestiva, non era carente di motivazione, ma ne conteneva una di carattere privato e non pubblico; ha aggiunto che, in siffatte circostanze, non si doveva chiedere un suo completamento e concluso che l'art. 21 LPAC, limitato alla correzione delle esigenze formali dei ricorsi, non può estendersi agli aspetti materiali del litigio. I ricorrenti non dimostrano l'arbitrarietà di tale conclusione.
2.3 L'art. 87 LE, riguardo alle opposizioni, stabilisce, in particolare, che durante l'esposizione pubblica possono essere inoltrate opposizioni contro la domanda di costruzione all'autorità edilizia e che opposizioni fondate sul diritto privato devono essere inoltrate alla competente autorità civile. Anche se, dal profilo formale, a un'opposizione in materia edilizia non possono essere poste esigenze troppo severe (causa P.602/1981, sentenza del 3 aprile 1982, consid. 3b, apparsa in ZBl 83/1982 pag. 308), i ricorrenti non adducono né dimostrano, con un'argomentazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (DTF 127 I 38 consid. 3c), perché il Consiglio comunale e la Corte cantonale avrebbero commesso arbitrio nel ritenere l'opposizione del 5 dicembre 2000 fondata unicamente su questioni di diritto civile. La censura è quindi inammissibile.
2.4 Certo, i ricorrenti sostengono che, di primo acchito, non sarebbe manifesto che i pregiudizi addotti (privazione di sole, luce e vista), lederebbero unicamente norme del diritto privato, visto ch'essi deriverebbero dal mancato rispetto delle distanze dal confine previste dal diritto pubblico. Aggiungono che il risarcimento del danno per privazione di luce o sole è ovviamente disciplinato dall'art. 95 della legge cantonale d'introduzione al Codice civile svizzero, del 12 giugno 1994, e che una siffatta pretesa dev'essere inoltrata al giudice civile; adducono nondimeno che la loro opposizione non tendeva a un simile risarcimento, la privazione di luce e sole costituendo piuttosto l'argomento a sostegno della sua fondatezza. Non esaminandola poiché la motivazione contenutavi era di natura puramente civile, la Corte cantonale sarebbe incorsa in un eccesso di formalismo.
2.5 Nella sentenza impugnata il Tribunale amministrativo ha stabilito che nessuna delle parti ha contestato il carattere civile delle argomentazioni contenute nell'opposizione del 5 dicembre 2000 (consid. 3a). I ricorrenti non adducono, né dimostrano, che questo accertamento fattuale sarebbe arbitrario (sulla nozione di arbitrio v. DTF 129 I 8 consid. 2.1); esso è pertanto vincolante per il Tribunale federale. La censura qui sopra riferita è nuova ed è pertanto inammissibile: nella procedura di ricorso di diritto pubblico, tranne eccezioni che non si verificano in concreto, non si possono infatti addurre fatti nuovi, far valere nuove censure o produrre nuovi documenti (DTF 118 Ia 20 consid. 5a; Spühler, op. cit., pag. 53 seg. n. 109 e 110).

Del resto, i ricorrenti, limitandosi ad addurre che "a priori" la privazione di sole, luce e aria non concernerebbe solo prescrizioni di diritto privato, non hanno fatto valere che, secondo la normativa o la prassi comunale o cantonale, questi temi rientrerebbero, in una certa misura, (anche) nell'ambito del diritto pubblico, segnatamente in quello edilizio (cfr. al riguardo DTF 100 Ia 334 consid. 9b, 99 Ia 126 consid. 6 pag. 137 e consid. 8 concernente la svalutazione di edifici in seguito a un'importante perdita d'insolazione; causa 1A.32/1994, sentenza del 21 luglio 1994, consid. 2d, apparsa in RDAT I-1995 n. 20 pag. 42; cfr. anche DTF 115 II 434 consid. 3; sulla relazione fra la protezione da immissioni del diritto privato e quella del diritto pubblico cfr. DTF 126 III 223 e rinvii, 452).
3.
3.1
I ricorrenti rimproverano altresì alla Corte cantonale di avere considerato il cittadino capace, inoltrando un'opposizione al progetto edilizio, di distinguere tra argomenti di diritto pubblico e di diritto privato, ciò che è spesso difficile anche per i professionisti e i tribunali. Questa considerazione precluderebbe ai profani la possibilità di opporsi efficacemente a progetti edilizi e consacrerebbe un diniego formale di giustizia.
3.2 L'assunto non regge. L'Autorità edilizia ha infatti dichiarato irricevibile l'opposizione per difetto di competenza. Ora, i ricorrenti, nella sede cantonale, non hanno fatto valere che, trattandosi di questioni fondate sul diritto privato, l'Autorità edilizia si sarebbe a torto dichiarata incompetente. Essi disattendono che non si tratta in concreto di un problema di carenza di motivazione, bensì di carenza di competenza. Visto che l'opposizione era fondata solo su questioni di carattere civile, come ritenuto dal Tribunale amministrativo, il rifiuto dell'Autorità edilizia di esaminarle non costituisce né un eccesso di formalismo né un diniego di giustizia. In effetti, l'autorità che accerta la propria incompetenza deve, per non incorrere in un diniego di giustizia, accertarlo con una decisione di irricevibilità della domanda (Reinhold Hotz, St. Galler Kommentar zu Art. 29 BV, n. 10).
3.3 I ricorrenti ritengono che l'opposizione, pervenuta all'Autorità edilizia 14 giorni prima della scadenza del termine, avrebbe dovuto da quest'ultima, secondo l'art. 3 cpv. 2 LPAC, essere trasmessa all'autorità competente, con avviso ai mittenti. Ciò avrebbe loro consentito di informarsi e, se del caso, di reagire inoltrando un'opposizione con una motivazione diversa.
3.4 Secondo gli art. 3 cpv. 2 e 88 cpv. 2 LE, la Commissione edilizia, nominata dal Consiglio comunale e composta di tre membri (art. 2 cpv. 2 e art. 3 cpv. 2 LE), esamina e evade le domande di costruzione incontestate: in caso di opposizione, o dove lo ritiene necessario, le trasmette con la relativa proposta all'Autorità edilizia per la decisione. Sulla base di questa normativa non si può rimproverare al Consiglio comunale di non avere esaminato immediatamente l'opposizione. La legislazione comunale, non criticata dai ricorrenti, implica infatti che si attenda lo scadere del termine di opposizione per stabilire la competenza della Commissione edilizia o del Consiglio comunale. I ricorrenti non adducono che la normativa comunale imporrebbe ai membri della Commissione edilizia di riunirsi per l'esame di merito o della competenza prima dello scadere del termine di pubblicazione, né ch'essi debbano trasmettere immediatamente le opposizioni, prima della scadenza del termine per il loro inoltro, al Consiglio comunale.

In siffatte circostanze la trasmissione dell'opposizione al giudice civile, qualora ciò fosse imposto dall'art. 3 cpv. 2 LPAC, non sarebbe avvenuta prima dello scadere del termine d'opposizione, sicché i ricorrenti non ne avrebbero tratto alcun beneficio. Del resto, la semplice lettura dell'art. 87 LE indica al cittadino che intende opporsi a un progetto di costruzione che sussistono due campi del diritto, deferiti ad autorità differenti, sicché egli deve, se del caso, informarsi al riguardo. Infine, essi hanno inoltrato il complemento soltanto dopo la scadenza del termine, senza addurre alcun motivo che gli avrebbe impedito d'agire tempestivamente. Per concludere, la mancata trasmissione dell'opposizione al giudice civile non ha pregiudicato i diritti dei ricorrenti, visto che l'asserito obbligo di trasmissione non doveva essere, di massima, eseguito prima della scadenza del termine per le opposizioni: né la mancata trasmissione d'ufficio dell'opposizione al giudice civile ha pregiudicato i loro diritti in tale ambito, visto ch'essa non ha comportato la decadenza di una loro eventuale pretesa di risarcimento (cfr. DTF 121 I 93 consid. 1d, 118 Ia 241).
3.5 Di massima, quando l'autorità rilevi un vizio formale in un momento in cui la parte interessata possa ancora correggerlo, una sua attitudine passiva viola la Costituzione (DTF 111 Ia 169 consid. 4b e c). La giurisprudenza del Tribunale federale ritiene, vista la difficoltà di provarla, irrilevante la circostanza di sapere se l'autorità abbia effettivamente accertato l'irregolarità entro il termine, permettendo in tal modo all'interessato di sanare il vizio: decisiva è la natura obiettivamente apparente dell'errore, regola derivante dal principio della buona fede (DTF 120 V 413 consid. 5a, 114 Ia 20 consid. 2b; Jean- François Egli, La protection de la bonne fois dans le procès, in: Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, Raccolta di studi pubblicati sotto l'egida della Ia Corte di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero, Zurigo 1992, pag. 225 segg., in particolare pag. 228 segg.). I ricorrenti non censurano e non dimostrano tuttavia l'arbitrarietà dell'interpretazione dell'art. 21 LPAC da parte della Corte cantonale, secondo cui l'applicabilità di questa norma, concernente la correzione dei ricorsi, si limita agli aspetti formali e non si estende a questioni materiali o di competenza (cfr. anche la disciplina dell'art. 30 cpv. 2 OG, DTF 121 II 252 consid. 4b, applicabile anche a livello cantonale, DTF 120 V 413 consid. 6a). Essi non dimostrano che la normativa comunale o cantonale prevederebbe l'obbligo di concedere un termine suppletivo, o che tale obbligo risulterebbe come esigenza minima dal diritto costituzionale, non solo per sanare meri vizi formali (quali ad esempio la mancanza della firma, della procura, degli allegati prescritti o menzionati; cfr. DTF 120 V 413 consid. 4b e 5a, 111 Ia 169 consid. 4c pag. 175 e rinvii) bensì per modificare, ampliandoli o sostituendoli, i motivi posti a fondamento di un'opposizione.
4.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 e 159 cpv. 1 OG). Non si giustifica di attribuire ripetibili alla Commissione di ricorso in materia edilizia, non patrocinata da un legale esterno.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico dei ricorrenti, che rifonderanno all'opponente un'indennità di fr. 1'500.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, alla Commissione di ricorso in materia edilizia del Comune di Poschiavo e al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni.
Losanna, 1° luglio 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente: Il cancelliere: