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{T 0/2}
1P.300/2004 /biz

Sentenza del 7 dicembre 2004
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente,
patrocinato dall'avv. Niccolò Salvioni,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
6500 Bellinzona,
opponente,
patrocinato dall'avv. Franco Pio Ferrari,
via Alberto di Sacco 8, casella postale 1036,
6501 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
consultazione di atti di inchieste amministrative,

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il
7 aprile 2004 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________ è stato, prima del suo pensionamento avvenuto il 1° dicembre 1994, alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino quale commissario della Polizia cantonale, operando tra l'altro come agente infiltrato della sezione antidroga.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha incaricato il 16 marzo 1993 l'avvocato B.________, già giudice del Tribunale d'appello, di svolgere un'inchiesta amministrativa sull'operato del servizio informazioni droga della Polizia cantonale, segnatamente sull'impiego di agenti infiltrati nelle inchieste riguardanti il traffico di stupefacenti. Il rapporto è stato consegnato dal perito il 27 maggio 1994. Successivamente, nel corso del 2001, in seguito alla pubblicazione di un libro di cui è autore A.________ e ad interpellanze parlamentari, il Governo ha chiesto al proprio consulente giuridico e al direttore della Divisione della giustizia di eseguire degli accertamenti complementari, poi trasmessi al Governo.
B.
Con petizione del 27 dicembre 2002 A.________ ha convenuto in giudizio, mediante un'azione di responsabilità, lo Stato del Cantone Ticino dinanzi alla Pretura del distretto di Bellinzona, chiedendo un risarcimento complessivo di fr. 1'562'208,25 oltre interessi per pretesi danni subiti.
Frattanto, il 12 novembre 2003, A.________ ha chiesto al Consiglio di Stato di accedere agli atti delle inchieste amministrative, ciò che il Governo gli ha negato con una decisione del 13 gennaio 2004.
C.
La risoluzione governativa è stata impugnata da A.________ al Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza del 7 aprile 2004, ha dichiarato irricevibile per incompetenza il ricorso. Ha rilevato che l'interessato non era parte nelle inchieste amministrative, le quali non erano state avviate contro determinate persone, ma erano volte a chiarire l'operato della Polizia in merito all'impiego di agenti infiltrati nelle indagini per traffico di stupefacenti. Ha quindi ritenuto che tali inchieste amministrative riguardavano in generale la direzione dell'Amministrazione cantonale e ha considerato che il diniego governativo di accedere agli atti non fosse impugnabile dinanzi ad esso, mancando un'esplicita disposizione in tal senso. La Corte cantonale ha inoltre rilevato che la propria competenza non poteva fondarsi sull'art. 6 n. 1 CEDU, il cui richiamo non era peraltro pertinente in un caso come quello litigioso. Ha altresì rilevato che non risultava del resto esclusa la possibilità di ottenere l'edizione degli atti richiesti nell'ambito del procedimento civile pendente dinanzi alla Pretura.
I giudici cantonali hanno infine respinto la domanda di assistenza giudiziaria presentata dal ricorrente, poiché il gravame era privo di probabilità di esito favorevole ed hanno posto a suo carico, tenuto conto del dispendio lavorativo cagionato, una tassa di giustizia di fr. 800.--.
D.
A.________ impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Chiede inoltre di essere ammesso al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio. Il ricorrente fa essenzialmente valere la violazione del divieto dell'arbitrio. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
E.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza, mentre il Consiglio di Stato chiede di dichiarare irricevibile il ricorso, subordinatamente di respingerlo nella misura della sua ammissibilità.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 130 II 388 consid. 1, 306 consid. 1.1).
1.2 Con la sentenza impugnata il Tribunale cantonale amministrativo ha negato la propria competenza e non ha quindi esaminato nel merito il gravame, dichiarandolo irricevibile. Secondo l'art. 87 cpv. 1 OG il ricorso di diritto pubblico è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza o sulle domande di ricusazione notificate separatamente dal merito. Tenuto altresì conto del richiamo alla possibilità per il ricorrente di chiedere l'edizione dei documenti nell'ambito della causa civile, la sentenza impugnata risulta invero risolvere definitivamente, dal profilo del diritto amministrativo, la questione dell'accesso agli atti al di fuori di una procedura pendente: essa parrebbe quindi di natura finale (cfr. sentenza 1P.666/1997 del 3 marzo 1998, consid. 3b, pubblicata in RDAT II-1998, n. 28, pag. 98 segg.). Il quesito non deve tuttavia essere esaminato ulteriormente, essendo comunque il ricorso, sotto i citati aspetti, ammissibile. Interposto tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale (cfr. art. 60 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm) e fondato su una pretesa violazione dei diritti costituzionali del cittadino, il ricorso risulta di massima ammissibile anche dal profilo degli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 OG. Quale parte nella procedura cantonale, il ricorrente è legittimato ai sensi dell'art. 88 OG a fare valere che a torto la Corte cantonale non avrebbe esaminato il suo gravame nel merito (DTF 120 Ia 220 consid. 2a, 129 II 297 consid. 2.3).
1.3 Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso, oltre alla designazione della decisione impugnata, deve contenere le conclusioni del ricorrente (lett. a), come pure l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (lett. b). Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo se sono sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente motivazione giuridica dalla quale si possa dedurre se, perché ed eventualmente in quale misura la decisione impugnata leda il ricorrente nei suoi diritti costituzionali (DTF 130 I 26 consid. 2.1, 129 III 626 consid. 4, 129 I 185 consid. 1.6). In particolare, visto che la Corte cantonale non si è ritenuta competente a statuire sul gravame e lo ha quindi dichiarato inammissibile, spetta al ricorrente spiegare, con un'argomentazione precisa, perché la precedente istanza avrebbe accertato in modo insostenibile la sua incompetenza e si sarebbe di conseguenza rifiutata a torto di procedere all'esame di merito (DTF 118 Ib 26 consid. 2b, 134 consid. 2; sentenza 1P.105/2001 del 28 maggio 2001, consid. 5a, pubblicata in RDAT II-2001, n. 58, pag. 227 segg.). Ove il ricorrente non si confronta con questo specifico aspetto, diffondendosi invece in argomentazioni relative al contenuto degli atti oggetto della sua istanza e ai motivi che giustificherebbero un suo interesse particolarmente degno di protezione a consultarli, il ricorso di diritto pubblico è inammissibile.

2.
2.1 Le autorità cantonali hanno ritenuto che il ricorrente non potesse invocare con successo l'art. 20 cpv. 1 LPamm - secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti - visto ch'egli chiedeva di consultare degli atti al di fuori di una procedura pendente. In questa sede il ricorrente non fa valere un'applicazione arbitraria di tale disposizione, né sostiene che una specifica norma del diritto procedurale cantonale prevederebbe esplicitamente la facoltà di adire il Tribunale cantonale amministrativo in un caso come il presente. Egli sostiene, per contro, che l'art. 6 n. 1 CEDU imporrebbe nella fattispecie il giudizio di un tribunale, siccome il postulato accesso agli atti sarebbe finalizzato a determinare la violazione dei suoi diritti di carattere civile. Secondo il ricorrente, il diniego di consultare tali documenti gli impedirebbe, in sostanza, di avviare eventuali procedure civili e penali volte a tutelare i suoi diritti.
2.2 Secondo l'art. 6 n. 1 CEDU ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che questa norma convenzionale non può di principio essere invocata al di fuori di una procedura vertente su diritti civili o accuse penali (cfr. DTF 129 I 249 consid. 3 pag. 254, richiamata pure nel giudizio impugnato). Ora, come rilevato dalla Corte cantonale, le citate inchieste amministrative non erano state avviate direttamente contro il ricorrente, ma miravano a chiarire l'operato della Polizia nell'ambito di inchieste mascherate per traffico di stupefacenti. Esse sono da tempo concluse e, a questo stadio, non riguardano quindi eventuali procedimenti pendenti. Né risulta che il mancato accesso a tali atti impedisca di per sé il ricorrente di avviare un'eventuale procedura dinanzi a un tribunale per fare valere sue pretese contro lo Stato (DTF 129 I 249 consid. 3). Anzi, il ricorrente ha già convenuto in giudizio lo Stato dinanzi al giudice civile e nemmeno in questa sede egli sostiene che gli sarebbe preclusa la possibilità di chiedere, se del caso, in quell'ambito l'edizione dei documenti necessari per la causa (cfr. art. 206 segg. CPP/TI). Le citate inchieste amministrative e la pretesa facoltà di consultarne gli atti non concernono pertanto diritti o doveri di carattere civili né accuse penali ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU, sicché il ricorrente si appella invano alle garanzie convenzionali (DTF 129 I 249 consid. 2 e 3).

3.
Il ricorrente ritiene arbitraria la tassa di giustizia di fr. 800.--, siccome eccessiva rispetto al limitato dispendio che avrebbe comportato il gravame, dichiarato irricevibile per motivi formali.
Il ricorrente non censura d'arbitrio la valutazione della Corte cantonale che, ritenendo l'impugnativa priva di probabilità di esito favorevole, gli ha negato il beneficio dell'assistenza giudiziaria in applicazione dell'art. 14 cpv. 1 lett. a della legge ticinese sul patrocinio d'ufficio e sull'assistenza giudiziaria, del 3 giugno 2002. A ragione la precedente istanza poteva pertanto di principio porre a suo carico una tassa di giustizia in funzione della sua soccombenza e del dispendio lavorativo occasionato. Certo, la Corte cantonale non ha dovuto esaminare le argomentazioni di merito contenute nel gravame; tuttavia, essa ha motivato adeguatamente la propria incompetenza, spiegando in modo puntuale le ragioni per cui un'entrata nel merito dell'impugnativa non si imponeva né dal profilo del diritto cantonale né da quello costituzionale e convenzionale. Nelle esposte circostanze, la tassa di giustizia applicata (fr. 800.--), peraltro ampiamente inferiore al limite massimo di fr. 5'000.-- previsto dall'art. 28 LPamm, non può certamente essere ritenuta manifestamente insostenibile (cfr., sulla nozione di arbitrio, DTF 129 I 8 consid. 2.1 e rinvii).
4.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). La domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta essendo il gravame sin dall'inizio manifestamente privo di esito favorevole (art. 152 cpv. 1 OG). Anche in considerazione della portata giuridica limitata dei quesiti in discussione, non si giustifica di assegnare ripetibili all'opponente (cfr., analogamente, l'art. 159 cpv. 2 OG; sentenza 2P.19/1995 del 29 gennaio 1996, consid. 6, pubblicata in ZBl 98/1997 pag. 210 segg.).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
3.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico del ricorrente.
4.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 7 dicembre 2004
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: