Public procurement award for office furniture upheldGerado por IA

100.2018.256U

HAT/SPA/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 20.März 2019

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Häberli

Gerichtsschreiber Spring

A.________ AG

handelnd durch die statutarischen Organe

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern

handelnd durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, Reiterstrasse 11, 3011 Bern

Beschwerdegegner 1

B.________ AG

handelnd durch die statutarischen Organe

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin 2

betreffend Submission; Zuschlag für die Beschaffung von standardisiertem Büromobiliar, Los 4 «Aktenschränke» (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 2. August 2018; RA Nr. 130/2018/5)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.03.2019, Nr. 100.2018.256U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Der Kanton Bern beabsichtigt, das Büromobiliar für die Kantonsverwaltung künftig zentralisiert und nach einheitlichen Rahmenbedingungen einzu­kaufen. Zu diesem Zweck schrieb das Amt für Grundstücke und Gebäude (AGG) der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) am 31. August 2017 den Kauf von standardisiertem Büromobiliar für eine Dauer von 36 Monaten (mit zweimaliger Verlängerungsmöglichkeit um zwei Jahre) im offenen Verfahren aus. Das Mobiliar wurde auf sechs Lose auf­ge­teilt: Tische, Stühle, Licht, Aktenschränke, Module und Regale. In der Fol­ge gingen für das Los 4 «Aktenschränke» neun Angebote ein, darunter die­jenigen der A.________ AG und der B.________ AG. Am 12. März 2018 erteilte das AGG der A.________ AG den Zuschlag.

B.

Hiergegen gelangte die zweitplatzierte B.________ AG am 26. März 2018 bzw. mit innert Frist verbesserter Eingabe vom 29. März 2018 an die BVE. Diese er­teilte der Beschwerde die aufschiebende Wirkung und gewährte der B.________ AG teilweise Akteneinsicht. Mit Entscheid vom 2. August 2018 hiess sie die Beschwerde gut, hob die Verfügung des AGG auf und erteilte den Zuschlag für das Los 4 «Aktenschränke» der B.________ AG.

C.

Am 13. August 2018 hat die A.________ AG Verwaltungsgerichtbe­schwerde erhoben mit den Rechtsbegehren, der Entscheid der BVE vom 2. Au­gust 2018 sei aufzuheben und die Sache sei zur Wiederholung der Eva­luation der Angebote (inkl. Produktepräsentation) und neuer Zu­schlagser­teilung an die Vergabehörde zurückzuweisen. Eventuell sei die Sache zum Verfahrensabbruch und zur Neuausschreibung an die Vergabe­behörde zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht stellt sie die Anträge, der Be­schwer­de sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und der Ver­gabe­be­hörde sei superprovisorisch zu verbieten, einen Vertrag abzu­schliessen oder Massnahmen im Hinblick auf eine Vertragsschliessung zu treffen.

Mit Verfügung vom 14. August 2018 hat der Abteilungspräsident dem Kan­ton Bern bzw. dem AGG superprovisorisch untersagt, einen Vertrag ab­zu­schliessen.

Der Kanton Bern schliesst mit Beschwerdeantwort vom 27. August 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Hinsichtlich des Gesuchs um Erteilung der auf­schiebenden Wirkung hat er auf einen Antrag verzichtet.

Die B.________ AG beantragt mit Beschwerdeantwort vom 11. Sep­tem­ber 2018 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese ein­getreten wer­den könne. Was die aufschiebende Wirkung betrifft, hat sie auf einen An­trag verzichtet.

Der Instruktionsrichter hat mit Verfügung vom 18. September 2018 der A.________ AG antragsgemäss anonymisierte Teile der Vorakten zugestellt und ihr Gelegenheit gegeben, ihre Verwaltungs­gerichtsbeschwerde zu er­gänzen. Von dieser Möglichkeit hat die A.________ AG am 27. September 2018 Gebrauch gemacht.

Mit Verfügung vom 1. Oktober 2018 hat der Instruktionsrichter das AGG auf­gefordert, Fragen zu beantworten, was diese mit Eingabe vom 10. Ok­to­ber 2018 getan hat.

Die BVE hat am 15. Oktober 2018 für den Kanton auf eine weitere Stel­lung­nahme verzichtet. Die B.________ AG und die A.________ AG haben sich mit Eingaben vom 26. Oktober 2018 erneut zur Sache ge­äussert.

Am 19. November 2018 haben sowohl die BVE als auch die B.________ AG Schlussbemerkungen eingereicht. Die A.________ AG hat am 16. No­vember 2018 ihrerseits auf solche verzichtet, sich aber mit Eingabe vom 28. November 2018 nochmals zur Sache geäussert. Die B.________ AG hat hierzu am 5. Dezember 2018 Stellung genommen. Am 12. De­zem­ber 2018 hat die A.________ AG eine letzte Eingabe gemacht.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 13 Abs. 2 des Gesetzes vom 11. Juni 2002 über das öffentliche Beschaffungswesen [ÖBG; BSG 731.2]). Die Beschwerdeführerin ist zu Recht am vorinstanzlichen Verfahren betei­ligt worden und ist – selbst wenn sie in diesem keine Eingaben gemacht und keine Anträge gestellt hat – als ursprüngliche Zuschlagsempfängerin durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt; sie hat zudem ein schutz­würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; VGE 2018/169 vom 5.9.2018 [noch nicht rechtskräftig] E. 1.1, 2014/248/252 vom 3.11.2014 E. 1.1 mit Hinweisen; Merkli/Aeschli­mann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 12 N. 20 und 22, Art. 69 N. 5). Entgegen der Auffassung der Be­schwerdegegnerin 2 ist des­halb auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ein­zutreten (vgl. auch Art. 14 Abs. 1 ÖBG und Art. 15 Abs. 2 der inter­kan­to­na­len Vereinbarung vom 25. November 1994/15. März 2001 über das öffent­liche Beschaffungswesen [IVöB; BSG 731.2-1]).

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG; vgl. auch Art. 14 Abs. 2 ÖBG sowie Art. 16 Abs. 1 und 2 IVöB).

2.

2.1 Als Los 4 «Aktenschränke» wurde die Beschaffung von Rollladen­schränken, Korpussen, Caddies, Hängeregistratur-Schränken und Rü­cken­möbel ausgeschrieben (Detailspezifikation Aktenschränke vom 25.8.2017, act. 4B pag. 661 ff.). Die Ausschreibung sieht als Zuschlags­kriterien den An­gebotspreis (Gewichtung 40 %, maximal erreichbare Punktezahl 200), die Produktequalität (Gewichtung 40 %, maximal erreich­bare Punktezahl 200) und die Serviceleistungen (Gewichtung 20 %, maxi­mal erreichbare Punktezahl 100) vor. Zu bewerten sind die Zuschlagskrite­rien mit Noten von 5 bis 0, wobei 5 die beste Note darstellt. Zwischen den Noten 5 und 1 hat die Bewertung linear und auf eine Kommastelle genau zu erfolgen. Zur Er­mittlung der Gesamtpunktzahl wird die Note pro Zu­schlagskriterium mit dessen Gewichtung multipliziert. Beim Zuschlagskrite­rium des An­ge­bots­preises erhält das preisgünstigste Angebot (netto) die Note 5, während An­ge­bote, die 75 % und mehr darüber liegen, mit der Note 1 bewertet werden. An­gebote im Bereich von 100 % bis 175 % des tiefsten Preises werden nach einer linear abnehmenden Skala bewertet (sog. lineare Interpolation). Be­züglich des Zuschlagskriteriums der Pro­duktequalität sehen die Aus­schrei­bungs­unterlagen lediglich vor, dass «auf Basis der Produkte­eva­lua­tion […] eine Beurteilung der Produkte- und Aus­führungsqualität der zur Ver­fügung gestellten standardisierten Büromöbel durch das Eva­lua­tions­team» zu erfolgen habe (zum Ganzen Bestimmun­gen zum Be­schaffungs­ver­fahren vom 25.8.2017, act. 4B pag. 618 f.).

2.2 Das AGG bewertete das Angebot der Beschwerdeführerin mit einer Ge­samtpunktzahl von 377,4 (Preis 105,7 Punkte; Produktequalität 182,4 Punk­te; Serviceleistungen 89,3 Punkte) und erteilte ihr als erstrangierter An­bieterin den Zuschlag. Das Angebot der Beschwerde­gegnerin 2 er­reichte ein Total von 363,5 Punkten (richtig 363,4; Preis 106,3 Punkte; Pro­dukte­qualität 162,4 Punkte; Serviceleistungen 94,7 Punkte) und schloss auf dem zweiten Rang ab (Evaluationsbericht/Ver­gabeantrag Los 4 «Akten­schränke» vom 12.3.2018, act. 4B pag. 302). Aus den Aus­wer­tungs­unterlagen ist ersicht­lich, dass das AGG für die Bewertung der Qua­lität je fünf gleich gewichtete Unter­kriterien auf sechs Möbeltypen an­ge­wen­det hat, ohne dies in den Aus­schreibungsunterlagen bekannt zu geben. Der Vor­sprung von 20 Punkten der Beschwerdeführerin auf die Be­schwer­de­geg­nerin 2 beim Zu­schlagskriterium Produktequalität geht auf eine höhere Be­wertung des Unterkriteriums Farbpalette zurück (vgl. hinten E. 3.2).

3.

Umstritten und zu prüfen ist, ob die BVE zu Recht den Zuschlag der Be­schwer­degegnerin 2 erteilt bzw. einen reformatorischen Entscheid gefällt und auf eine Rückweisung der Sache an das AGG verzichtet hat.

3.1 Im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren kann die Rechts­mittel­behörde ihren Entscheid grundsätzlich ohne Bindung an die Partei­an­träge fällen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 3 und 11). Ge­mäss Art. 72 Abs. 1 VRPG hat sie dabei in der Regel reformatorisch zu ent­schei­den und nur aus wichtigen Gründen eine Rückweisung vorzu­nehmen. Im Gegensatz zu dieser allgemeinen verfahrensrechtlichen Re­gelung lässt das Submissionsrecht der Beschwerdeinstanz eine offener gestaltete Wahl­möglichkeit: Ist wie im vorliegenden Vergabeverfahren noch kein Ver­trag geschlossen worden, kann die Beschwerdeinstanz die Verfü­gung auf­heben und entweder in der Sache selbst entscheiden oder diese mit oder ohne verbindliche Anordnungen an die Vergabebehörde zurück­weisen (Art. 18 Abs. 1 IVöB; Art. 34 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Oktober 2002 über das öffentliche Beschaffungswesen [ÖBV; BSG 731.21]). Nach dieser – dem VRPG als Spezialvorschrift insoweit vor­gehenden – Bestimmung steht es im Fall eines Aufhebens der Zuschlags­verfügung also im Er­mes­sen der Be­schwerdebehörde, ob sie in der Sache selbst und mithin re­for­ma­torisch ent­scheiden oder einen Rückweisungsent­scheid fällen will. Die Par­teien haben somit keinen Anspruch auf eine un­mittelbare Streit­er­le­di­gung im Rechts­mittelverfahren (VGE 23259 vom 14.5.2008 E. 3.2). Die ent­sprechende Regelung trägt dem Umstand Rech­nung, dass die Vergabe­be­hörde aufgrund ihres Fachwissens und ihrer Sachnähe bei der Eva­lua­tion der Angebote über grosse Spielräume ver­fügt. Diese sollen nicht (erst­mals) durch eine Beschwerdeinstanz ausgefüllt werden. Besteht in Hinblick auf das wirtschaftlich günstigste Angebot keine klare Sachlage, so hat die Be­schwer­deinstanz bei Gutheissung der Be­schwerde die Sache nicht selber zu entscheiden, sondern einen Rück­weisungsentscheid zu fällen (vgl. BGE 138 I 143 E. 4.5; VGE 23259 vom 14.5.2008 E. 2.1 und 3.3; vgl. auch Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, N. 1395 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Anders präsentiert sich die Lage bei einer offenkundig spruch­reifen Beschaffung, die keine weiter­gehende (neue) Bewertung der Offer­ten erfordert. Bei solchen Ge­ge­ben­heiten würde eine Rückweisung der Streitigkeit an die Vergabebehörde einen prozessualen Leerlauf und eine unnötige Verzögerung des Ver­fah­rens darstellen (vgl. BVR 2012 S. 481 E. 2.5). Gerade in Submissions­strei­tig­keiten, für die zwecks Verfahrensbe­schleunigung verkürzte Rechts­mittel­fristen gelten (Art. 14 Abs. 1 ÖBG) und in denen Beschwerden grund­sätz­lich keine aufschiebende Wirkung zu­kommt (Art. 14 Abs. 3 ÖBG), gilt es, ver­meidbaren Verzögerungen ent­gegenzuwirken (VGE 2016/94 vom 19.5.2016 E. 2.3). Darum ist die Be­schwerdeinstanz gegebenenfalls nicht nur berechtigt, sondern gehalten, einen reformatorischen Entscheid zu fällen (vgl. VGE 2018/232 vom 15.11.2018 E. 6.1, 21741 vom 10.5.2005 E. 3.4, 21040 vom 4.5.2001 E. 7).

3.2 Das AGG bewertete beim Zuschlagskriterium Produktequalität sechs Möbel: den «Rollladenschrank 160cm», den «Rollladenschrank 80cm», den «Unterstellkorpus 9/6/4», den «Caddy ca. 80x42cm», den «Caddy ca. 42x42cm» sowie den «Hängeregistraturschrank 80x42cm». Für jeden Möbeltypus verwendete es fünf gleich gewichtete Unterkriterien; es be­wertete technische Qualität, optische Qualität, Kollektion, Farbpalette und «Over-all» mit je maximal 6,667 Punkten, sodass pro Möbeltypus ins­ge­samt 33,335 Punkte erreicht werden konnten. Während die Beschwer­de­führerin beim Unterkriterium Farbpalette jeweils 6 Punkte erzielte, wurde das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 bei allen sechs Möbeltypen mit 2,667 Punkten bewertet (zum Ganzen Bewertungstabelle «Aktenschränke Los 4» vom 12.3.2018, act. 4B pag. 306). Aus den Unterlagen des Evalua­tions­teams des AGG ist ersichtlich, dass in Bezug auf den «Rollladen­schrank 160cm», den «Rollladenschrank 80cm», den «Unterstellkorpus 9/6/4» und den «Caddy ca. 42x42cm» bei der Beschwerdeführerin jeweils die Bemerkung «vorhanden» steht, während bei der Beschwerde­geg­ne­rin 2 «nicht vorhanden» vermerkt wurde. Für die Möbel «Caddy 80x42cm» und «Hängeregistraturschrank 80x42cm» sind bei beiden An­bieterinnen keine Bemerkungen gemacht worden (vgl. «Auszug aus Evalu­ationstool Decision Advisor: Bewertung Los 4 Aktenschränke, ZK 2 Quali­tät» vom 14.5.2018 [in der Folge Decision Advisor] Ziff. 3.2.1.4, 3.2.2.4, 3.2.3.4, 3.2.4.4, 3.2.5.4 und 3.2.6.4, Beilage zur Eingabe des AGG vom 14.5.2018, act. 4A hinter pag. 71 f.). Bei den übrigen vier Unterkriterien des Zu­schlags­kri­teriums Produktequalität bewertete das Evaluationsteam die Angebote der Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin 2 über alle Möbeltypen gleich (vgl. Decision Advisor S. 1 ff.).

3.3 Die BVE schloss zunächst auf eine Verletzung des rechtlichen Ge­hörs der Beschwerdegegnerin 2 (ungenügende Begründung der Zu­schlags­verfügung), die jedoch unstreitig im vorinstanzlichen Verfahren ge­heilt wurde (angefochtener Entscheid E. 2). Weiter erkannte sie auf einen Ver­stoss gegen das Transparenzgebot, weil die Vergabebehörde es un­ter­lassen hatte, die beim Zuschlagskriterium Produktequalität für die Be­wer­tung der Offerten verwendeten Unterkriterien (insb. die Farbpalette) sowie deren Gewichtung in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu ge­ben (an­ge­fochtener Entscheid E. 4). Eine Wiederholung des Beschaffungs­ver­fahrens aufgrund dieses formellen Mangels sei jedoch nicht angezeigt, da bei einer vorgängigen Publikation der Unterkriterien nicht von anderen An­ge­boten der Anbieterinnen auszugehen gewesen wäre. Die Vergabe sei da­mit als spruchreich zu betrachten, womit sich eine Rückweisung erübrige und reformatorisch entschieden werden könne (angefochtener Entscheid E. 4d). In der Sache erwog die Vorinstanz, die Schlechterbewertung der Be­schwerdegegnerin 2 beim Unterkriterium Farbpalette sei unhaltbar, da die Anbieterinnen nicht nur die gleichen Produkte, sondern auch dieselben Farb­kollektionen präsentiert hätten. Der Bewertungsunterschied beim Un­ter­kriterium Farbpalette werde vom AGG einzig damit erklärt, dass die Be­schwer­degegnerin 2 in der Ausstellung zur Präsentation ihres Mobiliars keine Muster der lieferbaren Farben aufgelegt, sondern lediglich einen Ordner mit technischen Beschreibungen und einer Farbübersicht zur Ver­fügung gestellt habe. Hinzu komme, dass diese Formalität in Verletzung des Transparenzgebots in die Bewertung eingeflossen sei, weil aus den Aus­schreibungsunterlagen nicht ersichtlich war, dass im Rahmen der Pro­dukte­präsentation ein Auflegen der Farbpalette erwartet wurde. Ohne qua­litative Differenz dürfe das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 nicht weni­ger Punkte erhalten als jenes der Beschwerdeführerin. Beim Unterkriterium Farb­palette habe die Beschwerdegegnerin 2 damit richtig 36 anstatt 16 Punk­te zu erzielen. Nach dieser Korrektur erreiche sie eine Ge­samt­punkt­zahl von 383,5 Punkten gegenüber einer solchen von 377,4 der Be­schwer­deführerin, weshalb sie den Zuschlag erhalte (angefochtener Ent­scheid E. 5e und 5f).

3.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es könne für die Bewertung der Qualität nicht von gleichen Produkten beider Konkurrentinnen ausge­gangen werden. Die Produktepaletten der Anbieterinnen seien anonymi­siert getestet und bewertet worden und würden «zahlreiche, optionale Spezi­fikationen» aufweisen, die optisch nicht erkennbar seien (Stellung­nahme vom 26.10.2018 Rz. 9 und 32). Dieser Einwand wurde indes im Instruktionsverfahren widerlegt: Zunächst war dem Evaluationsteam der Vergabe­be­hörde bekannt, von welcher Herstellerin die zu beurteilenden Möbel­stücke stammen (Schlussbemerkungen der BVE vom 19.1.2018 S. 1). Weiter steht fest, dass Beschwerdeführerin und Beschwerde­gegnerin 2 die­selbe Produktepalette von derselben Herstellerin präsentiert haben (Schrei­ben der … AG vom 15.11.2018 und Lieferscheine der … AG vom 23.1.2018, act. 22A Beilagen 5-7). Dies war im Übri­gen bereits aus den Angeboten beider Anbieterinnen ersichtlich (vgl. Of­ferte der Be­schwer­deführerin vom 20.10.2017, in act. 4F pag. 2511 ff.; Of­ferte der Be­schwer­degegnerin 2 vom 25.8.2017, in act. 4D pag. 2082 ff.). Aus den Offerten ergibt sich weiter, dass Beschwerdeführerin und Be­schwer­de­geg­ne­rin 2 auch dieselbe Farbpalette angeboten haben (act. 4F pag. 2531; act. 4D pag. 2092, 2106 und 2146). Unerheblich ist in diesem Zu­sammen­hang, dass die Beschwerdegegnerin 2 in der Ausstellung zwei Möbelstücke in grüner Farbe präsentiert hat (Lieferschein Position 24,0 und 25,0, act. 22A Beilage 6 S. 8), welche die Beschwerdeführerin in weiss aus­ge­stellt hat (Lieferschein Position 24,0 und 25,0, act. 22A Beilage 7 S. 7 f.).

3.5 Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter den isolierten und ein­sei­tigen Eingriff der BVE zugunsten der Beschwerdegegnerin 2 in die Be­wer­tung der Angebote (Beschwerde Rz. 42 ff., Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 36 ff.). – Vor dem Hintergrund, dass beide Anbieterinnen die­selben Möbel von derselben Herstellerin mit derselben Farbpalette an­ge­boten haben, verletzt die fragliche Korrektur beim Unterkriterium der Farb­palette indes kein Recht. Es erscheint als Selbstverständlichkeit, dass gleiche Möbelstücke bezüglich der Qualität auch gleich bewertet werden. Die Anhebung der Bewertung der Beschwerdegegnerin 2 auf die Werte der Be­schwerdeführerin leuchtet deshalb ein. Dies auch darum, weil die Be­schwer­degegnerin 2 mangels Nennung der Unterkriterien in den Aus­schrei­bungs­unterlagen nicht wissen musste, dass die Auflage der Farb­palette er­wartet und bewertet wurde. Eine Verletzung des Gleichbehand­lungsgebots (vgl. Beschwerde Rz. 42 ff., Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 36 ff.) ist nicht ersichtlich, betraf der korrigierte Bewertungsmangel doch nur die Be­schwer­degegnerin 2. Eine höhere Bewertung auch des Angebots der Be­schwer­deführerin stand ohnehin nicht zur Diskussion, weil die Beschwer­de­füh­rerin darauf verzichtete, sich aktiv am vorinstanzlichen Verfahren zu be­tei­ligen und allfällige Fehler in der Bewertung ihres Ange­bots zu rügen (vgl. auch hinten E. 4). Zu erwähnen ist allerdings, dass das Evaluationsteam nur bei vier der sechs Schranktypen den Hinweis gemacht hatte, die Be­schwer­degegnerin 2 habe in der Ausstellung keine Farbpalette aufgelegt; be­züglich der Möbel «Caddy 80x42cm» und «Hängeregistratur­schrank 80x42cm» fehlte eine entsprechende Bemerkung (vorne E. 3.2). Der kor­ri­gie­rende Eingriff der BVE, der alle sechs Bewertungen des Unter­kriteriums Farb­palette beschlägt, vermag sich darum nicht für alle höher bewerteten Schrank­typen auf eine klare Grundlage in den Akten zu stüt­zen. Weil sich aber die Angebote beider Konkurrentinnen gänzlich ent­sprechen, scheint hier – anders als im Parallelverfahren betreffend das Los 2 (vgl. VGE 2018/255 vom 20.3.2019 E. 3.2.2) – ausgeschlossen, dass es für die höhere Be­wer­tung des Angebots der Beschwerdeführerin beim Un­ter­kri­te­rium Farb­pa­lette andere Gründe als das Auflegen von Farbmustern bei der Pro­duk­te­präsentation geben könnte. Dafür spricht auch, dass die Differenz in der Be­wertung der Angebote von Beschwerdeführerin und Be­schwer­de­geg­ne­rin 2 bezüglich Farbpalette über alle Schranktypen durch­gehend 3,333 Punk­te beträgt. Mithin besteht kein Unterschied zwischen jenen Akten­schrän­ken, bei denen das Evaluationsteam eine Bemerkung an­ge­bracht hat, und jenen, bezüglich derer nicht auf das Fehlen der Farb­palette hin­ge­wiesen wurde. Die Korrektur der Bewertung der Beschwerde­geg­ne­rin 2 beim Unterkriterium Farbpalette als solche hält damit der Rechts­kon­trolle stand.

3.6 Die Beschwerdeführerin rügt ferner, angesichts der schweren Ver­let­zung des Transparenzgebots, welche die BVE erkannt habe, hätte diese nicht einen reformatorischen Entscheid fällen dürfen (Beschwerde Rz. 40 f.; Stellung­nahme vom 26.10.2018 Rz. 28 f.). Auch stünden weder der Sach­ver­halt noch die Rangliste der Anbieterinnen «zweifelsfrei» fest, womit die An­gelegenheit nicht als spruchreif angesehen werden könne (Beschwerde Rz. 40). Sodann habe die Vergabebehörde im vorinstanz­lichen Verfahren für den Fall einer Gutheissung der Beschwerde keine re­formatorische Be­ur­teilung beantragt, was aber für eine (direkte) Erteilung des Zuschlags an die Beschwerdegegnerin 2 Voraussetzung bilden würde (Beschwerde Rz. 39; Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 27). Ein kassato­rischer Ent­scheid der BVE sei auch darum angezeigt, weil bisher wohl nicht geprüft wor­den sei, ob bei der Beschwerdegegnerin 2 «Ausschlussgründe» vor­lägen (Beschwerde Rz. 48 ff.; Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 40 ff.). Für eine Kassation spreche schliesslich der Wirtschaftlichkeits­grundsatz (Be­schwerde Rz. 52 ff.; Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 44 f.). – Die Vor­instanz hat richtigerweise auf ein identisches Möbelan­gebot der Be­schwer­deführerin und der Beschwerdegegnerin 2 geschlos­sen, das beim Zu­schlagskriterium der Produktequalität gleich zu bewerten ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durfte sie bei diesen Gegeben­hei­ten auch von einer spruchreifen Angelegenheit ausgehen. Der punktuelle Ein­griff beim Unterkriterium Farbpalette stellt keine weitgehende Neu­be­wer­tung der Angebote dar, die eine Rückweisung an die Vergabe­behörde er­forderlich gemacht hätte (vgl. vorne E. 3.1). Weshalb die BVE im vor­lie­gen­den Kontext aus Rücksicht auf Ermessensspielräume der Ver­gabe­behörde hätte kassatorisch entscheiden müssen, ist nicht ersichtlich; die Be­schwer­deführerin beschränkt sich diesbezüglich auf Ausführungen all­ge­meiner Natur, aus denen sich für die vorliegende Streitigkeit nichts Kon­kre­tes ableiten lässt. Jedenfalls ist das Vorgehen der BVE nicht zu be­an­stan­den: Die Beschwerdegegnerin 2 hat im vorinstanzlichen Verfahren den Zuschlag an sich selber und mithin eine reformatorische Beurteilung bean­tragt. Ob ihrem Rechtsbegehren ganz oder nur teilweise zu entspre­chen war, kann nicht davon abhängen, ob die Vergabebehörde einen gleich­ge­richteten Antrag stellt. Weiter durfte die BVE hinsichtlich des wirt­schaftlich güns­tigsten Angebots von einer klaren Sachlage ausgehen: Zum einen hatte das AGG von den – nach einem Rückzug (vgl. Evaluationsbericht/Vergabeantrag Los 4 «Aktenschränke» vom 12.3.2018, act. 4B pag. 302) verbleibenden – acht Anbieterinnen fünf wegen Nichterfüllens der Eig­nungskriterien ge­mäss Aus­schreibung (wirtschaftliche Leistungsfähig­keit, langjährige Markt­tätig­keit, Referenzen und technische Spezifikation, act. 4B pag. 617) vom Ver­gabe­verfahren ausgeschlossen (Verfügungen vom 12.3.2018, act. 4B pag. 322-333). Zum andern lagen von den übrig geblie­benen drei Ange­boten nur jene der Beschwerdeführerin und der Be­schwerdegegne­rin 2 relativ eng beieinander, während jenes der Dritt­platzierten mit einer Ge­samt­punktzahl von 348,5 bereits einen grösseren Rückstand aufwies. Mit­hin ist in Bezug auf das Vorgehen der BVE keine Verletzung des Wirt­schaft­lichkeitsgrundsatzes (Art. 1 Abs. 3 Bst. d IVöB; vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2) dargetan. Gleichzeitig ist der nicht näher sub­stanziierten Ver­mu­tung der Beschwerdeführerin, es sei nur bei ihr als ursprünglicher Zu­schlags­empfängerin das Erfüllen der Eignungskriterien geprüft worden, die Grund­lage entzogen. Schliesslich stand auch die von der Vorinstanz er­kannte Verletzung des Transparenzgebots einer refor­matorischen Beur­tei­lung nicht entgegen. Da beide Konkurrentinnen die gleichen Möbelstücke offeriert haben, musste die Bewertung der Pro­duktequalität ihrer Angebote un­ab­hängig von den angewandten Unterkrite­rien zum selben Ergebnis füh­ren (vgl. E. 3.5 hiervor).

3.7 Nach dem Gesagten hat die BVE kein Recht verletzt, indem sie mit re­formatorischem Entscheid den Zuschlag direkt der Beschwerdegegne­rin 2 erteilt hat. Ebenso wenig besteht Anlass, wegen Verletzung wesent­licher Verfahrensgrundsätze wie namentlich des Transparenzgebots von Amtes wegen korrigierend einzugreifen (Art. 40 Abs. 1 VRPG). Wie die vor­ste­henden Ausführen zeigen, ist die richtige Beurteilung hier nicht we­sent­lich erschwert, ist der Bewertungsmangel mit dem angefochtenen Ent­scheid doch für die Parteien behoben worden.

4.

Die Beschwerdeführerin macht auch noch geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Als ursprüngliche Zu­schlags­emp­fängerin hätte sie vor der direkten Zuschlagserteilung an die Be­schwer­degegnerin 2, die aus ihrer Sicht eine reformatio in peius dar­stelle, an­ge­hört werden müssen (Beschwerde Rz. 56 f.; Stellungnahme vom 26.10.2018 Rz. 47). – Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 21 ff. VRPG sowie Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) ga­rantiert namentlich das Recht, dass die Behörde die Vorbringen der vom Ent­scheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Hier ist die Beschwerdeführerin von Amtes wegen als notwendige Partei am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt wor­den. Sie hat in der Folge bewusst darauf verzichtet, Eingaben zu ma­chen und Anträge zu stellen, obschon sie Kenntnis von den Anträgen der Be­schwerdegegnerin 2 hatte (vgl. insb. prozessleitende Verfügung vom 14.6.2018, act. 4A pag. 85, sowie E-Mail der Beschwerdeführerin vom 25.6.2018, act. 4A pag. 89). Mit der streitigen Erteilung des Zuschlags hat die BVE nichts anders getan, als dem von der Beschwerdegegnerin 2 ge­stellten Hauptantrag zu entsprechen (vgl. Beschwerdeschrift vom 29.3.2018, act. 4A pag. 20). Damit liegt keine sog. reformatio in melius vor, mit welcher der beschwerdeführenden Partei mehr zugesprochen wird, als sie selber verlangt hat. Deshalb bestand für die Vorinstanz kein Anlass, die Be­schwerdeführerin eigens noch einmal zur Stellungnahme einzuladen, be­vor sie ihren Entscheid fällte (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 73 N. 4). Der Umstand, dass sich ihre Rechtsstellung durch die Gut­heissung des Rechtsmittels der Beschwerdegegnerin 2 verschlechterte, stellt von vornherein keine reformatio in peius dar. Von einer Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör kann keine Rede sein.

5.

5.1 Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Mit dem Entscheid in der Hauptsache erübrigt es sich, das Gesuch um Er­teilung der aufschiebenden Wirkung zu beurteilen (vgl. BVR 2012 S. 314 E. 5.4; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 28 N. 5).

5.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Be­schwer­deführerin kostenpflichtig. Sie hat die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG) und der Be­schwer­degegnerin 2 die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters der Be­schwer­degegnerin 2 gibt zu keinen Bemerkungen Anlass.

6.

6.1 Gemäss Art. 83 Bst. f des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) ist die Be­schwer­de in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Ent­scheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffung, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaf­fungswesen (BöB; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizeri­schen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über be­stimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungs­wesens (SR 0.172.052.68) nicht erreicht (Ziff. 1) und sich keine Rechts­frage von grundsätzlicher Be­deutung stellt (Ziff. 2). Die Voraussetzungen von Art. 83 Bst. f Ziff. 1 und Ziff. 2 BGG gelten nach der bundesgerichtli­chen Rechtsprechung kumula­tiv. Damit die Beschwerde in öffentlich-recht­lichen Angelegenheiten zu­läs­sig ist, darf keines der beiden Ausschluss­kriterien erfüllt sein (vgl. BGE 133 II 396 E. 2.1).

6.2 Die geschätzte Auftragssumme von jährlich rund zwei Millionen Fran­ken über alle sechs Lose gesehen (Evaluationsbericht/Vergabeantrag Los 4 «Aktenschränke» vom 12.3.2018, act. 4B pag. 205) überschreitet den massgeblichen Schwellenwert (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a BöB). Ist dieser Gesamtbetrag massgebend und liegt zu­dem eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vor, kann der vor­liegende Entscheid mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen­heiten, andernfalls einzig mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde ange­fochten werden. Das vorliegende Urteil ist daher mit dem Hinweis auf beide Rechts­mittel zu versehen (Art. 117 i.V.m. Art. 112 Abs. 1 Bst. d BGG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 5'000.--, werden der Beschwerdeführerin auf­erlegt.

3. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 2 für das Ver­fah­ren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, festgesetzt auf Fr. 7'550.-- (inkl. Auslagen), zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

-der Beschwerdeführerin

-der Beschwerdegegnerin 2

-der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

-der Wettbewerbskommission

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) oder, falls sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. BGG geführt werden. Gegebenenfalls ist in der Begründung auszuführen, warum sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.