GRUDIS fee lacked legal basis for non-registered notaryGerado por IA

100.2013.317U publiziert in BVR 2015 S. 441

ARB/GSE/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 11. Mai 2015

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterinnen Arn De Rosa und Steinmann

Verwaltungsrichter Häberli und Rolli

Gerichtsschreiberin Gschwind

A.________ Fürsprecher und Notar vertreten durch Rechtsanwältin …

Beschwerdeführer

gegen

Kanton Bern

handelnd durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, Münstergasse 2, 3011 Bern

Beschwerdegegner

betreffend GRUDIS-Gebühr für Notar (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. August 2013; 32.08-13.13)

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Partner eines Anwalts- und Notariatsbüros mit Haupt­sitz in der Gemeinde … und war bis Ende 2013 als Notar im Nota­riatsregister des Kantons Bern eingetragen. Er nimmt seit dem Jahr 2000 keine öffentlichen Beurkundungen mehr vor und verfügt über keine Zu­griffsrechte auf das bernische Grundstückdateninformationssystem GRU­DIS. Seine Bürokollegin, B.________, praktiziert als Notarin und hat sich als GRUDIS-Benutzerin registrieren lassen.Mit Verfü­gung vom 30. Januar 2013 auferlegte das Amt für Betriebswirtschaft und Aufsicht (ABA) A.________ für das Jahr 2013 erstmals eine GRUDIS-Gebühr in der Höhe von Fr. 1'620.-- (inkl. MWSt).

B.

Diese Verfügung focht A.________ erfolglos bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) an.

C.

Gegen den Entscheid der JGK vom 20. August 2013 hat A.________ am 19. September 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben; er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben.

Der Kanton Bern schliesst mit Beschwerdeantwort vom 21. Oktober 2013 auf Abweisung der Beschwerde.

Am 31. Oktober 2013 und am 22. April 2014 hat sich A.________ erneut vernehmen lassen und weitere Unterlagen eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht einge­reichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Da sich Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, urteilt das Gericht in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats­anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Strittig ist, ob der Kanton Bern vom Beschwerdeführer für die Nutzung von GRUDIS im Jahr 2013 eine Abgabe verlangen darf. – GRUDIS ist ein vom Kanton Bern betriebenes Informationssystem mit grundstücksbezogenen Daten und erlaubt den Zugriff namentlich auf Daten der amtlichen Vermes­sung sowie auf Grundbuch- und Steuerdaten (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 2002 über das Grundstückda­teninformationssystem [GRUDIS-Verordnung; BSG 215.321.5]; vgl. auch Anhang 1 GRUDIS-Verordnung).

3.

3.1 Gemäss dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitäts­prinzip) im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben einer formell-ge­setzlichen Grundlage, welche sie in den Grundzügen umschreibt (Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]). Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV und Art. 69 Abs. 4 Bst. b der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]). Die Rechtsprechung hat die Vorgaben für die Ab­gabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, bei denen die Höhe der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BVR 2015 S. 3 E. 3.4, 2013 S. 120 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; zum Legalitätsprin­zip im Abgaberecht statt vieler BGE 135 I 130 E. 7.2 [Pra 99/2010 Nr. 1], 132 II 371 E. 2.1; BVR 2001 S. 539 E. 3a, je mit Hinweisen).

3.2 Im Kanton Bern ist der Grundsatz der Abgabepflicht für Leistungen des Kantons im Gesetz vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finan­zen und Leistungen (FLG; BSG 620.0) wie folgt geregelt:

5. Gebühren

Art. 66 Grundsatz der Gebührenpflicht

Wer Leistungen (Hoheitsakte und andere staatliche Leistungen) der kan­tonalen Behörden und der kantonalen Verwaltung verursacht oder in Anspruch nimmt, hat nach Massgabe der nachstehenden Bestim­mungen und der besonderen Gesetzgebung Gebühren zu entrichten.

Die Gebührentarife können als fixe Tarife, Rahmentarife oder als Tarife nach Aufwand ausgestaltet werden (vgl. Art. 68 Abs. 3 FLG). Für die Be­messung von fixen Tarifen enthält das FLG lediglich Grundsätze und legt namentlich fest, dass Gebühren grundsätzlich alle Kosten decken sollen, die dem Kanton durch die betreffende Leistung entstehen (vgl. Art. 69 Abs. 1 FLG). Die eigentliche Bemessungsgrundlage, die es erlaubt, die Höhe der Gebühr im Einzelfall festzulegen, ist auf Verordnungsstufe zu regeln (vgl. Art. 68 Abs. 1 und Art. 77 Abs. 2 FLG). Hinsichtlich der Bemes­sung der als fixer Tarif im Sinn von Art. 68 Abs. 3 Bst. a FLG ausgestalte­ten Abgabe vermag die gesetzliche Grundlage den Anforderungen des Legalitätsprinzips deshalb nur dann zu genügen, wenn die Verfas­sungsprinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz deren Höhe aus­reichend begrenzen (vgl. vorne E. 3.1). Diese Prinzipien erlauben nur bei gewissen Kausalabgaben eine Lockerung der Vorgaben für die Abgaben­bemessung und entfalten je nach Abgabeart unterschiedliche Wirkungen (vgl. BVR 2013 S. 120 E. 4.1).

3.3 In der GRUDIS-Verordnung findet sich keine Regelung über die Bemessung des Entgelts für die Inanspruchnahme des Informationssys­tems. Die massgebende Bestimmung verweist diesbezüglich auf die Ver­ordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21) und lautet wie folgt:

5. Gebühren

Art. 18

Für Zugriffe auf GRUDIS wird nach Massgabe der […] Gebührenver­ordnung […] eine Gebühr erhoben, soweit die Gesetzgebung nicht et­was anderes bestimmt.

Gemäss Ziff. 2.6.1 Bst. e des Anhangs VIII GebV beträgt die Gebühr für Notarinnen und Notare jährlich Fr. 1'500.--. Die Berechnung der Gebühr und deren Bezug werden folgendermassen konkretisiert:

Sind mehrere Notarinnen bzw. Notare in einem gemeinsamen Büro tä­tig, so berechnet sich die Gebühr nach der Anzahl aller im Notariats­register eingetragenen Notarinnen und Notare dieses Büros. Diese Ge­bühr wird den gesuchstellenden Notarinnen bzw. Notaren zu glei­chen Teilen in Rechnung gestellt. Gemeinsame Büros bilden Notarin­nen bzw. Notare, die zusammen arbeiten, mindestens teilweise eine ge­meinsame Infrastruktur betreiben und gemeinsame Ressourcen nut­zen oder gemeinsam gegen aussen auftreten. Notarinnen bzw. Notare, die zusätzlich in anderen Büros oder Zweigbüros praktizieren, entrich­ten nur eine Gebühr.

4.

Zu klären ist zunächst die Rechtsnatur der strittigen GRUDIS-Abgabe.

4.1 In einem früheren Urteil hat das Verwaltungsgericht die Frage der abgaberechtlichen Einordnung der GRUDIS-Gebühr nicht abschliessend beurteilt. Deren Qualifikation als Benützungsgebühr erachtete es als grund­sätzlich zutreffend, da die Abgabe die elektronische Verfügbarkeit von Grund­stückdaten abgelten soll. Ob den Benutzenden aus dem erleichterten Datenzugang gegenüber nicht zugriffsberechtigten Interessierten überdies ein wirtschaftlicher Vorteil erwachse, der es allenfalls rechtfertige, der Ab­gabe auch teilweise den Charakter einer Vorzugslast zuzuerkennen, hat das Verwaltungsgericht offengelassen (vgl. VGE 22888 vom 15.2.2008, E. 4.2.2).

4.2 Die Vorinstanz hat mit Bezugnahme auf dieses Urteil erwogen, die GRUDIS-Abgabe weise sowohl Elemente einer Benützungsgebühr als auch Merkmale einer Vorzugslast auf. In ihrer Eigenschaft als Vorzugslast gelte sie die Möglichkeit aller Notarinnen und Notare eines Büros ab, auf GRUDIS zuzugreifen (angefochtener Entscheid, E. 5.5, 7.2). Der in Art. 18 GRUDIS-Verordnung und in Ziff. 2.6 des Anhangs VIII GebV verwendete Begriff des «Zugriffs» sei als faktische Zugriffsmöglichkeit oder allenfalls als Zugriff des Büros zu verstehen (angefochtener Entscheid, E. 7.1). – Dem­gegenüber stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt, die GRU­DIS-Abgabe sei als reine Benützungsgebühr ausgestaltet. Mit «Zugriff» könne folglich nur berechtigter Zugriff gemeint sein. Ein solcher liege vor, wenn das Zugriffsrecht erteilt worden sei und die Notarin oder der Notar die Daten für die Errichtung von Urkunden über bernische Grundstücke be­nutze. Alles andere – und damit auch die faktische Zugriffsmöglichkeit – sei nicht abgabepflichtig (vgl. Beschwerde, S. 6 f.).

4.3Gebühren gehören wie Vorzugslasten zu den Kausalabgaben und stellen das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benutzung einer öf­fentlichen Einrichtung dar. Sie werden gemeinhin in Verwaltungs-, Benüt­zungs- und Konzessionsgebühren unterteilt. * Benützungsgebühren* dienen als Entgelt für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung oder für den gesteigerten Gemeingebrauch an einer öffentlichen Sache (vgl. zum Gan­zen statt vieler Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 57 N. 20 ff., 25 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 2626, 2630). Sie werden im Grundsatz nach Massgabe der tatsächlichen Benutzung erhoben (vgl. Adrian Hunger­bühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts – Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 2003 S. 505 ff., 509). * Vorzugs­lasten* (oder Beiträge) dienen dazu, einen wirtschaftlichen Sondervor­teil abzugelten, der Privaten (bzw. einem bestimmten beschränkten Kreis von Personen) aus der Erstellung einer öffentlichen Einrichtung erwächst. Als Sondervorteil gilt dabei der Vorteil, der über das hinausgeht, was die öf­fentliche Einrichtung der Allgemeinheit an Nutzen einträgt (BGE 132 II 371 E. 2.3 mit Hinweis auf 131 I 313 E. 3.3; BVR 2009 S. 252 E. 3.1). Ob er tatsächlich in Anspruch genommen wird, ist unerheblich; der Entstehungs­grund der Vorzugslast liegt in der blossen Möglichkeit, vom Vorteil Ge­brauch zu machen (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 N. 29). Bei der Kategorisierung der Abgaben ist allerdings zu beachten, dass der Gesetz­geber nicht an die von der Rechtswissenschaft entwickelte Typisierung der Abgabearten gebunden ist. Er ist im Rahmen seiner Zu­stän­digkeit und der verfassungsmässigen Schranken frei, auch neue Abga­ben einzuführen, die nicht in irgendwelche theoretische Schemata passen (BGE 138 II 70 E. 5.4 [Pra 101/2012 Nr. 86] mit Hinweis auf 125 I 449 E. 2b; BVR 2001 S. 539 E. 3e). Einer allfälligen Ausgestaltung der GRU­DIS-Abgabe als Mischform zwischen Benützungsgebühr und Vor­zugslast stehen somit keine grund­sätzlichen Hindernisse entgegen. Welche Rechts­natur ihr tatsächlich zu­kommt, ist anhand der einschlägigen Rechts­normen zu prüfen.

4.4 Keine Gesetzesbestimmung befasst sich ausdrücklich mit der GRU­DIS-Abgabe. Auf Verordnungsstufe regelt die GRUDIS-Verordnung Nähe­res. Gemäss deren Art. 2 Abs. 1 stehen die GRUDIS-Dienstleistungen Be­hörden des Kantons, der Gemeinden und des Bundes bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zur Verfügung. Notarinnen und Notare gelten als Behörden im Sinn der Verordnung, soweit sie in Erfüllung der ihnen übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben (d.h. hauptberuflich) tätig sind (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. c GRUDIS-Verordnung; Art. 20 f. des Notariatsgeset­zes vom 22. November 2005 [NG; BSG 169.11]). Die Behörden beantragen für ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Zugriffsrechte auf GRUDIS beim ABA, beim Amt für Informatik und Organisation oder beim Amt für Geoinfor­mation (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GRUDIS-Verordnung). Das ABA erlässt beim erstmaligen Antrag zur Erteilung eines Zugriffsrechts für Mitarbeiterin­nen und Mitarbeiter eine Verfügung (Art. 15 Abs. 1 GRUDIS-Verordnung). Der Benutzername lautet auf eine bestimmte natürliche Person und darf nicht weitergegeben werden (vgl. Nutzungsbestimmungen Grundstück­dateninformationssystem GRUDIS vom 18.2.2013, S. 2, einsehbar unter: http://www.bve.be.ch, Rubriken «Grundstücke & Gebäude/Grundstück­daten-Informationssystem GRUDIS/Nutzungsbestimmungen»). Behörden haben nur auf diejenigen Daten Zugriff, die sie zur Erfüllung ihrer gesetzli­chen Aufgaben benötigen (Art. 11 Satz 1 GRUDIS-Verordnung). Notarin­nen und Notare, die im Notariatsregister des Kantons Bern eingetra­gen sind, dürfen für die Errichtung von Urkunden über bernische Grundstü­cke im Abrufverfahren auf GRUDIS zugreifen (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. u GRU­DIS-Verordnung).

4.5 Diese Bestimmungen regeln das Verfahren zur Erlangung eines Zugriffsrechts und die Benutzung von GRUDIS restriktiv: Eine rechtmäs­sige Nutzung des Systems setzt voraus, dass eine Notarin bzw. ein Notar über ein persönliches, ihr oder ihm bzw. einer Mitarbeiterin oder einem Mit­arbeiter gestützt auf ein Gesuch individuell erteiltes Zugriffsrecht mit Benut­zernamen und Passwort verfügt. Die Zugriffsberechtigung ermöglicht die Benutzung des Systems, wofür eine GRUDIS-Abgabe geschuldet ist (vgl. auch die Bezeichnung als «Gebühr» in Art. 18 GRUDIS-Verordnung und Ingress des Anhangs VIII GebV). Notarinnen und Notare dürfen einzig für ihre öffentlich-rechtlichen Aufgaben vom eingeräumten Zugriffsrecht Ge­brauch machen. Weitergehende Nutzungen sind nicht vorgesehen und allfällige über die zulässige Nutzung hinausgehende Sondervorteile werden von der Abgabe nicht miterfasst. Aus dem Dargelegten erhellt, dass die GRUDIS-Abgabe gestützt auf die bestehenden Rechtsnormen als (reine) Benützungsgebühr ausgestaltet ist.

5.

5.1 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, nach den gesetzlichen Grundlagen könnte ihm als Nichtberechtigter für nicht erfolgte bzw. nicht nachgewiesene Zugriffe keine GRUDIS-Gebühr auferlegt werden (Be­schwerde, S. 6 f.). Damit rügt er implizit, in den rechtlichen Grundlagen würden der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Abgabe nicht so umschrieben, wie das ABA und die Vorinstanz sie verstanden ha­ben wollen.

5.2 Die geltende Fassung von Ziff. 2.6.1 Bst. e des Anhangs VIII GebV (vorne E. 3.3) beruht auf einer am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Revi­sion. Vorher betrug die Gebühr für den Zugriff auf GRUDIS Fr. 2'000.-- pro Jahr. Hatten mehrere Notarinnen bzw. Notare eines Büros mit gemein­sa­mer Buchhaltung Zugriff auf GRUDIS, berechnete sich die Gebühr nach der Formel 2000/N. Dabei bedeutete N die Anzahl der Notarinnen bzw. Notare mit Zugriff auf GRUDIS in einem Büro mit gemeinsamer Buchhal­tung nach Massgabe der Verhältnisse am 31. Dezember des Vorjahrs. Nach Auffassung des ABA und der JGK benachteiligte diese Methode al­lein Praktizierende gegenüber jenen, die in Notariatsbüros zusammenge­schlossen waren. Ausserdem kam es vor, dass nur eine von mehreren No­tariatspersonen einen Zugriff beantragte und dafür bezahlte. Andere im gleichen Büro tätige nicht registrierte Notarinnen und Notare profitierten vom System, indem ihnen die zugriffsberechtigte Person die Grundbuchin­formationen zur Verfügung stellte. Zudem hatte sich das Kriterium der ge­meinsamen Buchhaltung mangels Überprüfbarkeit in der Praxis offenbar nicht bewährt. Ziel der neuen Regelung war eine betragsmässig gleich hohe Belastung aller Notarinnen und Notare. Für den Fall, dass sich nicht alle Notarinnen und Notare einer Bürogemeinschaft anmelden, müssen die zugriffsberechtigten Personen für die nach der Gesamtanzahl berechnete Gebühr aufkommen (vgl. zum Ganzen Vortrag der JGK an den Regie­rungsrat vom 10.10.2012 zur GRUDIS-Verordnung, S. 8; Vernehmlassung des ABA vom 28.3.2013, in Vorakten JGK pag. 13 umseitig, 14).

5.3 Die Vorinstanz erblickt die rechtliche Grundlage für die Erhebung der GRUDIS-Gebühr zulasten des Beschwerdeführers in der revidierten Ziff. 2.6.1 des Anhangs VIII GebV und Art. 18 GRUDIS-Verordnung i.V.m. Art. 66 FLG (angefochtener Entscheid, E. 4.3). Im Abgaberecht müs­sen der Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekt) und der Gegenstand der Ab­ga­be (Abgabeobjekt) nach dem Legalitätsprinzip zwingend in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein (vorne E. 3.1). Verordnungs­be­stimmungen fallen insoweit als gesetzliche Grundlage von vornherein aus­ser Betracht. Soweit die Vorinstanz in diesem Zusammenhang einzig auf die neue Rege­lung in Ziff. 2.6.1 des Anhangs VIII GebV verweist, kann ihr daher nicht gefolgt werden. Selbst wenn diese Bestimmung Abgabesubjekt und Abga­beobjekt auch in Fällen wie dem vorlie­genden klar festlegen würde (vgl. dazu hinten E. 5.4), wäre dem Legalitäts­prinzip damit nicht Genüge getan. Aus den gleichen Gründen hilft auch Art. 18 GRUDIS-Ver­ordnung nicht weiter.

5.4 Das FLG ist demgegenüber ein Gesetz im formellen Sinn und als solches – soweit darin Abgabesubjekt und Abgabeobjekt hinreichend klar umschrieben werden – als gesetzliche Grundlage für die strittige GRUDIS-Gebühr grundsätzlich geeignet. Art. 66 FLG setzt voraus,dass Leistungen (Hoheitsakte und andere staatliche Leistungen) verursacht oder in An­spruch genommen werden (vorne E. 3.2). Diese Bestimmung kann somit von vornherein nur dann als formell-gesetzliche Grundlage dienen, wenn eine individuell zurechenbare Gegenleistung des Kantons Bern abgegolten werden soll (vgl. auch Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat betreffend das FLG, in Tagblatt des Grossen Rates 2002, Beilage 3, S. 19: «Wer Leistungen […] empfängt»). Nicht in den Kreis der Abgabepflichtigen fallen demnach Personen, denen die Möglichkeit des Leistungsbezugs wohl (faktisch) offensteht, von denen aber nicht bekannt ist, ob und in wel­chem Umfang sie davon Gebrauch machen. Auch hinsichtlich des Abgabe­objekts bietet Art. 66 FLG im vorliegenden Fall keine genügende Grund­lage: Ein allgemeiner wirtschaftlicher Vorteil des Beschwerdeführers ge­stützt auf die Tatsache, dass eine Bürokollegin über einen persönlichen Zugriff verfügt, sprengt die Umschreibung des Gegenstands der Abgabe. Aus dem Ausgeführten erhellt, dass Art. 66 FLG hier für die Erhebung der strittigen GRUDIS-Abgabe weder betreffend das Abgabesubjekt (nicht an­gemeldete Notarinnen und Notare) noch das Abgabeobjekt (faktische Mög­lichkeit des Zugriffs) eine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellt. Da keine andere formell-gesetzliche Grundlage ersichtlich ist, auf welche sich die Abgabe in einem solchen Fall stützen liesse, rügt der Beschwerdeführer im Ergebnis zu Recht eine Verletzung des Legalitätsprinzips (vgl. auch BVR 2009 S. 252 E. 4.1 f.).

5.5 Schliesslich bleibt Folgendes anzumerken: In Ziff. 2.6.1 Bst. e des Anhangs VIII GebV ist vorgesehen, dass die Gebühr nach der Anzahl aller im Notariatsregister eingetragenen Notarinnen und Notare berechnet wird, wenn mehrere Notarinnen und Notare in einem gemeinsamen Büro tätig sind (Satz 1). Diese Gebühr soll sodann den gesuchstellenden Notarinnen bzw. Notaren zu gleichen Teilen in Rechnung gestellt werden (Satz 2). Selbst wenn diese Bestimmung eine genügende Normstufe aufweisen würde (vgl. dazu vorne E. 5.3), liesse sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz daraus kaum eine Gebührenpflicht von Notarinnen und Notaren ableiten, die kein Gesuch gestellt haben. Ist die Bestimmung hingegen so zu verstehen, dass die gesuchstellenden Notarinnen und Notare für den Anteil der nicht angemeldeten, jedoch vermutungsweise GRUDIS nutzen­den Bürokolleginnen und -kollegen aufzukommen haben (vgl. angefochte­ner Entscheid, E. 6.2 und 7.1 S. 11), bedeutete dies ein Auseinanderfallen von Abgabesubjekt und Abgabeschuldnerin bzw. -schuldner. Ob dies zu­lässig wäre, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls bedürfte auch diese Lö­sung zwingend einer Regelung auf Gesetzesstufe.

6.

6.1 Nach dem Erwogenen besteht gestützt auf die aktuelle Rechtslage keine hinreichende gesetzliche Grundlage, um dem Beschwerdeführer eine GRUDIS-Gebühr aufzuerlegen. Die Beschwerde ist somit begründet und gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben; damit gilt auch die Verfügung des ABA vom 30. Januar 2013 als aufgehoben (Devolutivef­fekt; vgl. dazu BVR 2010 S. 411 E. 1.4).

6.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Der Kanton hat dem Beschwer­deführer die Parteikosten für die beiden Verfahren zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).Die Kostennoten des (vormaligen) Rechtsvertreters vom 7. April 2015 geben zu keinen Bemerkungen Anlass.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Justiz-, Ge­meinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. August 2013 wird aufgehoben.

2. Für die Verfahren vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern und vor dem Verwaltungsgericht werden keine Kosten erhoben.

3. a)Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) hat dem Beschwerdeführer die Parteikosten für das vorinstanzliche Verfahren, be­stimmt auf Fr. 2'430.-- (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

b) Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) hat dem Beschwerdeführer die Parteikosten für das Verfahren vor dem Ver­waltungsgericht, bestimmt auf Fr. 1'663.20 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

dem Beschwerdeführer

dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.