AUSL EGMR Bsw63235/00

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 19.04.2007

Kopf

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Vilho Eskelinen u.a. gegen Finnland, Urteil vom 19.4.2007, Bsw. 63235/00.

Spruch

Art. 6 EMRK, Art. 13 EMRK, Art. 1 1.Prot. EMRK - Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK im öffentlichen Dienst.

Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK hinsichtlich der Verfahrensdauer (14:3 Stimmen).

Keine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK hinsichtlich des Fehlens

einer mündlichen Verhandlung (einstimmig).

Verletzung von Art. 13 EMRK (15:2 Stimmen).

Keine Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK alleine oder iVm. Art. 14

EMRK (einstimmig).

Entschädigung nach Art. 41 EMRK: Je € 2.500,– an jeden der Bf. für immateriellen Schaden, € 9.622,11 für Kosten und Auslagen (13:4 Stimmen).

Begründung

Begründung:

Sachverhalt:

Die Bf. waren im Polizeidistrikt von Sonkajärvi als Polizisten bzw. als Bürokraft beschäftigt. Aufgrund eines Kollektivvertrags aus dem Jahr 1986 stand ihnen ein Gehaltszuschuss aufgrund der Beschäftigung in einem entlegenen Gebiet des Landes zu. 1988 wurde dieser Zuschuss durch einen neuen Kollektivvertrag abgeschafft und durch individuelle Gehaltszuschüsse ersetzt.

Am 1.11.1990 wurde der Polizeidistrikt von Sonkajärvi in jenen von Iisalmi eingegliedert, woraufhin sich der Dienstort der Bf. änderte. Die Bf. verloren ihre individuellen Gehaltszuschüsse und ihr Weg zur Arbeit verlängerte sich um ca. 50 km, da sie von Sonkajärvi nach Iisalmi pendeln mussten. Aufgrund eines entsprechenden Antrags der Bf. vom 17.10.1990 wurde ihnen vom Polizeikommando Kuopio ein Ausgleich ihrer Einkommensverluste zugesagt.

Im März 1991 ersuchte die für die Polizei zuständige Abteilung des Innenministeriums das Finanzministerium um die Genehmigung, jenen Beamten, deren Dienstort von Sonkajärvi nach Iisalmi verlegt worden war, einen individuellen Gehaltszuschuss in der Höhe von € 84,– bis €

114,– auszahlen zu dürfen. Das Finanzministerium lehnte dieses Ersuchen ohne Angabe von Gründen am 3.7.1991 ab.

Nachdem die Zuständigkeit für Entscheidungen über Gehaltszuschüsse der örtlichen Polizeikräfte auf die Provinzregierungen übergegangen war, beantragten die Bf. am 19.3.1993 bei der Provinzregierung Kuopio eine Entschädigung für ihre Verluste. Dieser Antrag wurde am 19.3.1997 mit der Begründung abgewiesen, das Finanzministerium habe bereits rechtskräftig in der Sache entschieden und das Polizeikommando habe 1990 keine Kompetenz besessen, verbindliche Versprechungen in Bezug auf Entschädigungen zu machen. Gegen diese Entscheidung erhoben die Bf. Berufung an das Provinzgericht (lääninoikeus) Kuopio, in der sie auch die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragten, die es ermöglichen sollte, die vom Polizeikommando getätigten Versprechen darzulegen.

Das Provinzgericht wies die Berufung am 8.6.1998 mit der Begründung ab, die Provinzregierung habe sich in ihrer Entscheidung auf jene des Finanzministeriums vom 3.7.1991 gestützt, in dessen ausschließliche Kompetenz die Entscheidung über die Anträge auf Berichtigung der Bezüge gefallen sei. Da die Ablehnung der Entschädigung daher auf der im gesamten Land gängigen Praxis beruhte, könne sie nicht als unbillig angesehen werden. Eine mündliche Verhandlung wurde vom Provinzgericht nicht als notwendig erachtet.

Am 7.7.1998 brachten die Bf. ein Rechtsmittel beim Obersten Verwaltungsgericht (korkein hallinto-oikeus) ein, vor dem sie wiederum eine mündliche Verhandlung beantragten. Das Oberste Verwaltungsgericht bestätigte am 27.4.2000 die Entscheidung des Provinzgerichts. Nach Ansicht des Gerichts stand den Bf. kein gesetzlich verankertes Recht auf die geforderten individuellen Gehaltszuschüsse zu. Da die Versprechungen des Polizeikommandos nach Ansicht des Obersten Verwaltungsgerichts keine rechtliche Relevanz hatten, wurde die Durchführung einer mündlichen Verhandlung zur Klärung dieser Frage nicht als geboten erachtet.

Rechtsausführungen:

Die Bf. behaupten eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK (hier: Recht auf angemessene Verfahrensdauer und Recht auf eine mündliche Verhandlung), Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz) und von Art. 1 1. Prot. EMRK (Recht auf Achtung des Eigentums) alleine und in Verbindung mit Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK:

Die Bf. beschweren sich über die unverhältnismäßige Dauer des Verfahrens betreffend die Höhe ihrer Bezüge und über das Fehlen einer mündlichen Verhandlung.

1. Zur Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK:

Die Regierung bestreitet die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK, da die Pflichten der Bf. – mit Ausnahme der Bürokraft – eine unmittelbare Teilnahme an der Ausübung von durch das öffentliche Recht übertragener Gewalt mit sich bringen und sie Aufgaben erfüllen würden, die dem Schutz der allgemeinen Interessen des Staates dienten.

a) Zur bisherigen Rechtsprechung:

Zur Entscheidung über die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf den vorliegenden Fall muss der GH zunächst sein Urteil Pellegrin/F und dessen Anwendung in nachfolgenden Fällen in Erinnerung rufen. Vor dem Urteil Pellegrin/F erachtete es der GH als allgemeine Regel, dass Streitigkeiten über die Aufnahme, Laufbahn und Beendigung des Dienstverhältnisses von Beamten nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK fallen. Diese allgemeine Regel wurde jedoch in einer Reihe von Entscheidungen eingeschränkt und präzisiert. In seinem Urteil Pellegrin/F stellte der GH fest, dass diese Rechtsprechung für die Vertragsstaaten eine gewisse Unsicherheit enthielt, was das Ausmaß ihrer Verpflichtungen nach Art. 6 Abs. 1 EMRK in Streitigkeiten über die Dienstverhältnisse ihrer Beamten betraf. Der GH versuchte, dieser Unsicherheit durch die Einführung einer autonomen Interpretation des Begriffs „öffentlicher Dienst" ein Ende zu setzen, die eine Gleichbehandlung öffentlich Bediensteter, die gleichartige oder ähnliche Aufgaben erfüllen, unabhängig von der jeweiligen Natur der Rechtsbeziehung zwischen dem Bediensteten und der staatlichen Behörde ermöglichen sollte. Zu diesem Zweck führte der GH ein funktionelles Kriterium ein, das auf der Natur der Pflichten und Verantwortlichkeiten des Bediensteten beruht. Die Inhaber von Stellen, die Verantwortlichkeiten mit sich bringen, die im Allgemeininteresse oder in der Teilnahme an der Ausübung von durch das öffentliche Recht übertragener Gewalt begründet sind, übten einen Teil staatlicher Souveränität aus. Der Staat habe daher ein legitimes Interesse, von diesen Bediensteten ein besonderes Band der Treue und Loyalität zu verlangen. Auf der anderen Seite bestehe in Bezug auf Stellen, für welche dieser Gesichtspunkt der öffentlichen Verwaltung nicht gelte, kein solches Interesse. Der GH entschied daher, dass die einzigen Streitigkeiten, die vom Anwendungsbereich des Art. 6 EMRK ausgenommen sind, jene wären, die von öffentlich Bediensteten betrieben werden, deren Pflichten für die besonderen Tätigkeiten des öffentlichen Dienstes insoweit typisch seien, als Letzterer als der Beauftragte der öffentlichen Gewalt auftritt und für den Schutz der allgemeinen Interessen des Staates oder anderer staatlicher Behörden verantwortlich ist. Als offensichtliches Beispiel solcher Tätigkeiten nannte der GH die Streitkräfte und die Polizei.

Wie der GH feststellt, war das Urteil Pellegrin/F in kategorischen Worten formuliert: wenn die Stelle in die besagte Kategorie fiel, waren alle Streitigkeiten ungeachtet ihres Inhalts von der Anwendung des Art. 6 EMRK ausgenommen. Das Urteil sah nur eine Ausnahme vor:

Streitigkeiten über Pensionsansprüche fielen stets in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK, da durch den Ruhestand das spezielle Band der Treue und Loyalität zerschnitten wird. Der GH betonte, dass bei der Anwendung des funktionellen Kriteriums die Ausnahmen von den Garantien des Art. 6 EMRK restriktiv ausgelegt werden müssten, um die Fälle zu beschränken, in denen öffentlich Bediensteten der durch Art. 6 EMRK gewährte Schutz verwehrt werden kann.

b) Anpassungsbedarf der Rechtsprechung:

Das Urteil Pellegrin/F zielte darauf ab, ein praktisches Konzept zur Verfügung zu stellen, um im Einzelfall festzustellen, ob der Dienstposten des Bf. eine Teilnahme an der öffentlichen Gewalt und Pflichten mit sich bringt, die dem Schutz der allgemeinen Interessen des Staates oder anderer staatlicher Behörden dienen. Sodann war zu bestimmen, ob der Bf. tatsächlich eine ausreichend wichtige oder gehobene Position in der staatlichen Hierarchie einnimmt, um von einer Teilnahme an der Ausübung staatlicher Gewalt zu sprechen. Der vorliegende Fall macht jedoch deutlich, dass die Anwendung dieses funktionellen Kriteriums selbst zu regelwidrigen Resultaten führen kann. Fünf der Bf. waren Polizeibeamte, was ein typisches Beispiel für die oben beschriebenen speziellen Tätigkeiten des öffentlichen Dienstes darstellt. Die Aufgaben jener Bf., die als Bürokraft tätig war, waren hingegen rein administrativ, ohne eine Entscheidungskompetenz oder eine sonstige Ausübung öffentlicher Gewalt. Ihre Aufgaben unterschieden sich daher in keiner Weise von der irgendeiner anderen Bürokraft in einem öffentlichen oder privaten Dienstverhältnis. Wie bereits erwähnt, wird in Pellegrin/F die Polizei ausdrücklich als offensichtliches Beispiel für Aktivitäten genannt, die zur Ausübung der öffentlichen Gewalt zählen und damit eine ganze Kategorie von Personen aus dem Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK ausgeschlossen. Bei einer strengen Anwendung des in Pellegrin/F entwickelten Ansatzes würde die Bürokraft in den Genuss der Garantien des Art. 6 EMRK kommen, während dies für die als Polizisten tätigen Bf. ohne Zweifel nicht zutreffen würde. Dies würde ungeachtet der Tatsache gelten, dass die Streitigkeit in Bezug auf alle Bf. identisch war.

Darüberhinaus zeigt eine Analyse der seit Pellegrin/F entschiedenen Fälle, dass die Feststellung der Natur und des Status der Funktionen der Bf. keine leichte Aufgabe war. Auch war die Kategorie des öffentlichen Dienstes, in dem der Bf. tätig war, aufgrund seiner oder ihrer tatsächlichen Rolle nicht immer klar unterscheidbar. Besonders auffallend ist, dass eine wörtliche Anwendung des funktionellen Kriteriums den Ausschluss der Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auch bei Streitigkeiten zwischen Angestellten und dem Dienstgeber erfordert, die nicht durch ein besonderes Band der Treue und Loyalität gekennzeichnet sind.

Der GH kann nur zu dem Schluss kommen, dass das funktionelle Kriterium, wie es in der Praxis angewendet wurde, die Analyse der Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf Verfahren, in denen ein öffentlich Bediensteter Partei ist, nicht vereinfacht oder wie beabsichtigt einen größeren Grad der Sicherheit auf diesem Gebiet mit sich gebracht hat.

Aus diesen Gründen ist der GH der Ansicht, dass das in Pellegrin/F angewendete funktionelle Kriterium weiterentwickelt werden muss. Pellegrin sollte vor dem Hintergrund der früheren Rechtsprechung des GH als erster Schritt weg vom früheren Grundsatz der Unanwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf den öffentlichen Dienst hin zu einer teilweisen Anwendbarkeit verstanden werden. Das Urteil spiegelt die Grundannahme wieder, dass bestimmte öffentlich Bedienstete aufgrund ihrer Funktionen durch ein besonderes Band der Treue und Loyalität mit ihrem Dienstgeber verbunden sind. Die seither entschiedenen Fällen machen jedoch offensichtlich, dass in vielen Vertragsstaaten öffentlich Bediensteten der Zugang zu einem Gericht gewährt wird, um Ansprüche im Zusammenhang mit Bezügen, Entlassungen und Einstellungen auf einer ähnlichen Grundlage wie Angestellte in der Privatwirtschaft geltend zu machen. Das innerstaatliche System sieht unter diesen Umständen keinen Konflikt zwischen den Interessen des Staates und dem Recht des Einzelnen auf Schutz.

Bei der Anwendung der in Pellegrin/F selbst befürworteten restriktiven Auslegung des funktionellen Kriteriums müssen überzeugende Gründe für den Ausschluss einer Kategorie von Bf. vom Schutz des Art. 6 Abs. 1 EMRK sprechen. Im vorliegenden Fall, in dem die Bf. nach der innerstaatlichen Rechtslage ein Recht hatten, ihre Ansprüche auf einen Gehaltszuschuss von einem Gericht prüfen zu lassen, wurde kein im Zusammenhang mit dem effektiven Funktionieren des Staates stehender Grund vorgebracht, der die Beseitigung des Schutzes der Konvention vor unfairen oder übermäßig langen Verfahren erfordern könnte.

Der GH anerkennt das Interesse des Staates, den Zugang bestimmter Kategorien seiner Bediensteten zu einem Gericht zu kontrollieren. Es ist jedoch primär Sache der Vertragsstaaten und nicht des GH, jene Bereiche des öffentlichen Dienstes ausdrücklich zu identifizieren, mit denen eine Ausübung von der staatlichen Souveränität innewohnenden Ermessensbefugnissen einhergeht und wo die Interessen des Einzelnen zurücktreten müssen. Der GH übt seine überwachende Funktion nach dem Prinzip der Subsidiarität aus. Wenn daher ein innerstaatliches System Zugang zu einem Gericht verwehrt, wird der GH prüfen, ob die Streitigkeit tatsächlich von einer Art ist, die eine Anwendung der Ausnahme von den Garantien des Art. 6 EMRK rechtfertigt.

Rekapitulierend hält der GH somit fest, dass zwei Bedingungen erfüllt sein müssen, damit sich der belangte Staat vor dem GH auf die Stellung des Bf. als öffentlich Bediensteter berufen kann, um den Schutz von Art. 6 EMRK auszuschließen. Erstens muss der Staat in seinem innerstaatlichen Recht den Zugang zu einem Gericht für den fraglichen Posten oder die Kategorie von Bediensteten ausdrücklich ausgeschlossen haben. Zweitens muss der Ausschluss durch objektive Gründe im Interesse des Staates gerechtfertigt sein. Die bloße Tatsache, dass der Bf. in einem Sektor oder einer Abteilung tätig ist, die an der Ausübung von durch öffentliches Recht übertragener Gewalt tätig ist, ist für sich alleine nicht entscheidend. Um den Ausschluss zu rechtfertigen genügt es nicht, dass der Staat zeigt, dass der betroffene öffentlich Bedienstete an der Ausübung öffentlicher Gewalt teilhat, oder dass – um es mit den Worten des Urteils Pellegrin/F auszudrücken – ein „besonderes Band der Treue und Loyalität" zwischen dem öffentlich Bediensteten und dem Staat als Dienstgeber besteht. Der Staat muss darüber hinaus zeigen, dass der Gegenstand der Streitigkeit im Zusammenhang mit der Ausübung staatlicher Gewalt steht oder dass sie das spezielle Band in Frage stellt. Daher kann es grundsätzlich keine auf der speziellen Natur der Beziehung zwischen bestimmten öffentlich Bediensteten und dem Staat beruhende Rechtfertigung für den Ausschluss gewöhnlicher arbeitsrechtlicher Streitigkeiten, die sich etwa auf Bezüge, Zuschüsse oder ähnliche Ansprüche beziehen, von den Garantien des Art. 6 EMRK geben. Im Ergebnis gilt daher die Vermutung, dass Art. 6 EMRK anwendbar ist. Es wird Sache der belangten Regierung sein zu zeigen, dass ein im öffentlichen Dienst tätiger Bf. erstens nach innerstaatlichem Recht kein Recht auf Zugang zu einem Gericht hat und zweitens der Ausschluss der durch Art. 6 EMRK gewährleisteten Rechte gerechtfertigt ist.

Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Bf. alle nach innerstaatlichem Recht Zugang zu einem Gericht hatten. Art. 6 Abs. 1 EMRK ist daher anwendbar (12:5 Stimmen, gemeinsames Sondervotum der Richter Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego und der Richterin Jociene).

Diese Schlussfolgerung stellt kein Präjudiz über die Frage dar, wie die verschiedenen Garantien des Art. 6 EMRK auf öffentlich Bedienstete betreffende Streitigkeiten angewendet werden sollen. Im vorliegenden Fall muss der GH nur zwei dieser Garantien prüfen, nämlich jene betreffend die Dauer des Verfahrens und jene betreffend mündliche Verhandlungen.

2. Zur Vereinbarkeit mit Art. 6 EMRK:

a) Zur Dauer des Verfahrens:

Das Verfahren begann mit der Einbringung des Antrags der Bf. an die Provinzregierung am 19.3.1993 und endete mit der Entscheidung des Obersten Verwaltungsgerichts am 27.4.2000. Es dauerte somit sieben Jahre.

Der Fall betraf keine ungewöhnliche Angelegenheit und war nicht komplex. Das Verfahren wurde auch nicht durch das Verhalten der Bf. verzögert. Hingegen benötigte die Provinzregierung vier Jahre, um den Fall zu prüfen. Da keine ausreichende Erklärung für diese Verzögerung vorliegt, stellt der GH eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK durch die Dauer des Verfahrens fest (14:3 Stimmen).

b) Zur mündlichen Verhandlung:

Die Bf. beantragten eine mündliche Verhandlung um zu zeigen, dass ihnen die Polizeiverwaltung Entschädigungen zugesagt hatte. Die Verwaltungsgerichte erachteten eine mündliche Verhandlung für nicht notwendig, da die behauptete Zusage keine rechtliche Relevanz hatte. Der GH findet das Argument der Regierung überzeugend, dass alle Tatsachen- und Rechtsfragen anhand schriftlicher Stellungnahmen erörtert werden konnten.

Das Fehlen einer mündlichen Verhandlung begründet daher keine

Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK (einstimmig).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK:

Die Bf. behaupten, sie hätten keine Möglichkeit zur Beschleunigung

des innerstaatlichen Verfahrens gehabt.

Es gab keine spezielle rechtliche Möglichkeit für die Bf., sich über die Dauer des Verfahrens zu beschweren, um eine Beschleunigung der Entscheidung über ihre Streitigkeiten zu erreichen. Da den Bf. keine wirksame Beschwerde zur Durchsetzung ihres Rechts auf angemessene Verfahrensdauer zur Verfügung stand, liegt eine Verletzung von Art. 13 EMRK vor (15:2 Stimmen).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK iVm. Art. 14

EMRK:

Die Bf. bringen vor, der Staat hätte ihnen ein erworbenes vermögenswertes Recht auf die Gehaltszuschüsse durch einseitige Entscheidung entzogen.

Wie der GH feststellt, gewährt die Konvention kein Recht auf ein Gehalt einer bestimmten Höhe. Im vorliegenden Fall hatten die Bf. keine berechtigte Erwartung, nach der Eingliederung des Polizeidistrikts individuelle Lohnzuschüsse zu erhalten, da ihre Ansprüche auf diese Zuschüsse durch die Änderung des Dienstortes aufhörten zu bestehen.

Daher liegt keine Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK alleine oder

iVm. Art. 14 EMRK vor (einstimmig).

Entschädigung nach Art. 41 EMRK:

Je € 2.500,– an jeden der Bf. für immateriellen Schaden, € 9.622,11

für Kosten und Auslagen (13:4 Stimmen).

Vom GH zitierte Judikatur:

Pierre-Bloch/F v. 21.10.1997, NL 1997, 269; ÖJZ 1998, 590.

Pellegrin/F v. 8.12.1999, NL 2000, 13; ÖJZ 2000, 695.

Perez/F v. 12.2.2004 (GK), NL 2004, 23.

Martinie/F v. 12.4.2006 (GK), NL 2006, 87.

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 19.4.2007, Bsw. 63235/00, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2007, 94) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):

www.menschenrechte.ac.at/orig/07_2/Eskelinen.pdf

Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.