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Messaggio relativo alla legge federale concernente l’estensione della compensazione delle perdite

del 27 novembre 2024

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di legge federale concernente l’estensione della compensazione delle perdite¹.

Nel contempo vi proponiamo di togliere dal ruolo il seguente intervento parlamentare:

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considerazione.

Compendio

L’estensione della compensazione delle perdite a dieci anni è una misura volta a sgravare fiscalmente i lavoratori indipendenti e le imprese esercitate sotto forma di persone giuridiche. Conformemente alla mozione 21.3001 trasmessa dal Parlamento, con tale misura si intende tenere maggiormente conto del principio dell’imposizione secondo la capacità economica e rafforzare la resilienza delle imprese.

Situazione iniziale

Secondo la mozione 21.3001, depositata dalla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale il 12 gennaio 2021, le perdite subite a partire dal 2020 devono poter essere fiscalmente dedotte durante dieci anni (al posto degli attuali sette anni) da tutte le imprese. La mozione è motivata dalla situazione economica particolarmente difficile in cui versano molte imprese in seguito all’epidemia di COVID-19. La possibilità di estendere la compensazione delle perdite aiuterebbe le imprese nella ripresa dell’attività, non appena conseguono nuovamente degli utili. Per contro, il rapporto del Consiglio federale del 26 giugno 2024 in adempimento del postulato 20.3132, depositato dalla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati il 20 aprile 2020, relativizza le ripercussioni (negative) della crisi pandemica sull’economia.

Contenuto del progetto

Le imprese devono poter compensare con utili futuri le perdite registrate nell’ambito dell’imposta sull’utile per un periodo di dieci anni, anziché degli attuali sette. L’estensione della compensazione delle perdite consentirebbe di tenere maggiormente conto del principio costituzionale dell’imposizione secondo la capacità economica. Tale misura, che si prefigge di agevolare la ripresa delle imprese che hanno subito danni a causa della pandemia, dovrebbe valere per le perdite a partire dall’anno fiscale 2020. La misura proposta andrebbe anche a beneficio delle imprese di nuova costituzione che registrano una fase di insediamento prolungata.

L’estensione della compensazione delle perdite può, in particolari circostanze, facilitare la ricostruzione delle imprese che hanno subito forti contraccolpi a seguito della pandemia di COVID-19. Per poterla applicare alle perdite dell’anno fiscale 2020 e agli anni successivi, come richiesto dalla mozione trasmessa, l’estensione della compensazione delle perdite dovrebbe però entrare in vigore il 1° gennaio 2028.

A causa dell’insufficienza di dati, non è possibile quantificare in modo affidabile le minori entrate per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Negli anni atipici tali imprese potrebbero superare la soglia di 100 milioni di franchi nell’ambito dell’imposta federale diretta. Il Consiglio federale riconosce che la richiesta avanzata nella mozione è fondata; tuttavia, non ritiene il progetto prioritario e, alla luce dell’attuale situazione delle finanze federali, rinuncia a chiederne l’approvazione. Ricorda inoltre di aver inizialmente proposto un’attuazione alternativa con un’imposizione minima, raccomandando quindi al Parlamento di respingere la mozione.

Messaggio

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire e obiettivi

La compensazione delle perdite estesa a più periodi si fonda sul principio dell’utile totale. Questo deriva dal principio costituzionale dell’imposizione secondo la capacità economica e significa che la somma di tutti i risultati periodici di un’impresa corrisponde al suo utile totale e, quindi, alla sua capacità economica complessiva². Per utile totale si intende l’utile generato durante l’intero periodo di esistenza dell’impresa (somma di tutti gli utili annuali dedotte tutte le perdite annuali). Secondo questo principio, la compensazione delle perdite dovrebbe essere possibile per un tempo illimitato sia con il meccanismo del riporto in avanti che con quello del riporto all’indietro. Nelle leggi fiscali vigenti l’attuazione del principio dell’utile totale è limitata in particolare dalla tassazione periodica che, per motivi di praticabilità, consente solo una compensazione delle perdite limitata nel tempo. La limitazione temporale della compensazione delle perdite permette alla Confederazione, ai Cantoni e ai Comuni di stabilizzare le proprie entrate fiscali, facilitando così la pianificazione dei bilanci finanziari. Il rovescio della medaglia è che, in situazioni di crisi economica, questa limitazione temporale può incidere negativamente sulla resilienza delle imprese. L’attuale limitazione temporale che prevede la compensazione delle perdite su sette esercizi precedenti il periodo fiscale conduce a un’imposizione eccessiva (lacuna normativa) nel caso in cui determini la decadenza delle perdite compensabili. L’estensione del periodo di compensazione consentirebbe quindi di rafforzare la resilienza delle imprese e di tenere maggiormente conto della loro capacità economica. La mozione 21.3001 Possibilità di estendere la compensazione delle perdite fino a dieci anni, depositata dalla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) il 12 gennaio 2021, ha dato origine alla rielaborazione della vigente normativa. La mozione chiede che le perdite registrate a partire dal 2020 possano essere compensate per un periodo di dieci anni, anziché di sette anni, come avviene attualmente. Pertanto, l’estensione della compensazione delle perdite avrebbe conseguenze pratiche solo a partire dal 2028. Gli autori hanno motivato la mozione con la pandemia di COVID-19, a seguito della quale molte imprese si sono trovate in una situazione economica particolarmente difficile, inducendole a chiedere crediti COVID garantiti da una fideiussione solidale per compensare le perdite. L’estensione della compensazione delle perdite a dieci anni faciliterebbe la ricostruzione delle imprese fortemente colpite dalla pandemia. A causa della formulazione restrittiva della mozione e del limitato margine di manovra nell’attuazione, nel suo parere del 24 febbraio 2021 il Consiglio federale ha proposto di respingerla. Non è tuttavia contrario all’estensione della compensazione delle perdite. Infatti, aveva proposto una riforma della compensazione delle perdite già nel 2014 nell’ambito della procedura di consultazione sulla Riforma III dell’imposizione delle imprese. Tale misura prevedeva una compensazione delle perdite senza limitazione temporale, a condizione che fosse abbinata a un’imposizione minima dell’utile netto ante compensazione delle perdite. Le perdite dovevano quindi poter essere riportate completamente a periodi fiscali successivi. Tuttavia, appena un’impresa avesse ripreso a generare utili, ogni anno avrebbe dovuto essere tassato il 20 per cento dell’utile netto ante compensazione delle perdite. In questo modo si avrebbe potuto garantire una certa stabilizzazione delle entrate derivanti dall’imposta sull’utile. All’epoca i Cantoni e la maggior parte dei partiti e delle associazioni si erano però opposti alla misura, non riconoscendovi alcun rapporto diretto con la Riforma III e non attribuendo alla misura carattere prioritario. Per questo motivo il Consiglio federale ha in seguito rinunciato a portare avanti la riforma della compensazione delle perdite.

1.2 Alternative esaminate e opzione scelta

Secondo l’articolo 4 capoverso 1 lettera a della legge del 29 settembre 2023³sullo sgravio delle imprese (LSgrl), occorre verificare se per le piccole e medie imprese (PMI) possano essere previste norme semplificate o comportanti costi inferiori. L’introduzione di tali norme speciali nell’ambito della compensazione delle perdite solo per le PMI non comporterebbe alcun valore aggiunto. Il diritto di far valere le perdite non ancora compensate subentra per tutte le imprese con la presentazione della dichiarazione d’imposta. L’onere amministrativo supplementare risultante per le PMI e le altre imprese è esiguo. In considerazione dei benefici derivanti da un’imposizione più bassa rispetto allostatus quo , tale onere è sostenibile anche per le PMI. Nella fattispecie, una disparità di trattamento tra le PMI e le altre imprese risulterebbe problematica anche a livello costituzionale, poiché non sarebbe giustificata da un obiettivo non fiscale e potrebbe comportare distorsioni della concorrenza. L’estensione auspicata dalla mozione consentirebbe di ampliare l’ammissibilità temporale della compensazione delle perdite per tutte le imprese e di allentare il principio della periodicità a favore di un onere fiscale complessivo più equo. In generale, l’estensione del termine a dieci anni andrebbe a sgravare le imprese che hanno subito perdite significative dal 2020, ma solo se queste imprese non hanno potuto compensarle nel corso di sette esercizi perché non erano state in grado di conseguire utili sufficienti. Questa proposta evita problemi di delimitazione ed è in linea con il principio della parità di trattamento dei concorrenti (art. 94 cpv. 1 della Costituzione federale [Cost.]).

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è annunciato nel messaggio del 24 gennaio 2024⁴sul programma di legislatura 2023–2027. L’attuazione presenta tuttavia alcuni punti di contatto con l’obiettivo 7 («La Svizzera assicura un equilibrio del bilancio della Confederazione e un regime finanziario stabile e dispone di un sistema fiscale competitivo»). Il progetto comporta, da un lato, minori entrate non quantificabili con esattezza e, dall’altro, migliora leggermente la competitività delle imprese che nel passato non hanno potuto compensare tutte le perdite subite, offrendo loro maggiore flessibilità nella compensazione di simili perdite. Il progetto non è annunciato nemmeno nel messaggio del 21 agosto 2024⁵concernente il preventivo per il 2025 con piano integrato dei compiti e delle finanze 2026–2028. La normativa proposta non tange le strategie del Consiglio federale⁶.

1.4 Interventi parlamentari

Il progetto consente di attuare la mozione 21.3001 Possibilità di estendere la compensazione delle perdite fino a dieci anni, depositata dalla CET-N il 12 gennaio 2021. Approvata dal Consiglio degli Stati il 1° marzo 2021 e dal Consiglio nazionale il 1° giugno 2022, la mozione incarica il Consiglio federale di sottoporre al Parlamento le modifiche della legge federale del 14 dicembre 1990⁷sull’imposta federale diretta (LIFD) e della legge federale del 14 dicembre 1990⁸sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID) affinché le perdite subite a partire dal 2020 possano essere fiscalmente dedotte per dieci anni (anziché per sette anni, come avviene attualmente).

2 Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione

Il 28 giugno 2023 il Consiglio federale ha incaricato il Dipartimento federale delle finanze (DFF) di svolgere presso i Cantoni, i partiti politici, le associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle Città e delle regioni di montagna, le associazioni mantello nazionali dell’economia e gli ambienti interessati una procedura di consultazione sull’avamprogetto della legge federale concernente l’estensione della compensazione delle perdite. La consultazione è terminata il 19 ottobre 2023. Nel quadro della procedura di consultazione sono pervenuti in totale 52 pareri⁹. Dei partiti che hanno preso parte alla consultazione, il PLR, l’Alleanza del Centro e l’UDC sono a favore del progetto, mentre il PSS e I Verdi sono contro. Gli argomenti invocati dai fautori sono il sostegno nella ricostruzione dell’attività dopo la pandemia da coronavirus, una migliore considerazione del principio dell’imposizione secondo la capacità economica, la promozione della resilienza delle imprese e gli incentivi per le nuove costituzioni. I contrari rilevano invece le elevate perdite fiscali, l’inadeguatezza del progetto per sgravare le imprese che hanno subito perdite a seguito della pandemia e la non necessità di ulteriori misure di sostegno. Quasi due terzi dei Cantoni (AR, BS, FR, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SO, SZ, TG, UR, VS, ZG, ZH e la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze) respingono il progetto. Solo i Cantoni AG, AI, BE, BL, GE, GL, SH, VD e TI sono a favore. Diversi Cantoni si pronunciano contro il progetto perché ritengono che il diritto vigente preveda già misure di accompagnamento efficaci in materia fiscale per le imprese in grado di sopravvivere e bisognose di risanamento. Un argomento frequentemente citato è la mancanza di rilevanza pratica per l’attività lucrativa indipendente. Nel caso delle persone fisiche che hanno subito perdite per un periodo superiore a sette anni, i contrari ritengono che andrebbe piuttosto chiarito se l’attività svolta è diretta al conseguimento di un guadagno o se è legata a un hobby (passione). L’estensione del periodo di compensazione delle perdite comporterebbe inoltre un certo onere amministrativo supplementare sia per i contribuenti che per le autorità fiscali. I Cantoni a favore rilevano spesso la migliore considerazione del principio dell’imposizione secondo la capacità economica (principio dell’utile totale) come pure il ravvicinamento della normativa svizzera alle disposizioni applicate negli Stati limitrofi e a quelle sull’imposizione minima dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE). La stragrande maggioranza delle organizzazioni e associazioni si esprime a favore del progetto (Centre Patronal, Chambre de commerce, d’industrie et des services de Genève, economiesuisse, EXPERTsuisse, Fédération des Entreprises Romandes, GastroSuisse, HotellerieSuisse, Forum PMI, Ordre Romand des Experts Fiscaux, Raiffeisen, Associazione svizzera dei banchieri, Unione svizzera delle arti e mestieri, Associazione Svizzera d’Assicurazioni, SwissHoldings, FIDUCIARI|SUISSE, Associazione Contabili – Controller diplomati federali e Zürcher Handelskammer) e solo una piccola minoranza (Unione sindacale svizzera, Unione delle città svizzere, Conferenza fiscale delle città) è contraria. L’argomento invocato dai sostenitori è anche in questo caso l’imposizione secondo la capacità economica. Inoltre sono stati menzionati gli incentivi per le nuove costituzioni nonché il ravvicinamento della normativa svizzera alle disposizioni applicate negli Stati limitrofi e a quelle sull’imposizione minima dell’OCSE. I contrari rilevano soprattutto le minori entrate per Confederazione, Cantoni e Comuni, la non necessità di ulteriori misure di sostegno e l’onere amministrativo supplementare. In risposta alle domande sulle ripercussioni finanziare, la maggior parte dei Cantoni afferma di non essere in grado di calcolare le minori entrate e di non avere nemmeno le basi di dati necessarie per stimare i riporti di perdite definitivamente persi secondo il diritto vigente e quelli che potranno ora essere compensati dopo l’estensione. Alcuni Cantoni dichiarano tuttavia di aspettarsi perdite di entrate esigue.

3 Diritto comparato, in particolare rapporto con il diritto europeo

Quasi tutti i Paesi dell’UE ammettono un meccanismo di riporto delle perdite agli anni successivi. Una maggioranza relativa di 12 Stati membri dell’UE, tra cui anche gli Stati confinanti alla Svizzera, prevede una compensazione delle perdite illimitata, contenendone tuttavia l’importo e garantendo così un’imposizione minima; nove Stati ammettono un riporto delle perdite soltanto per cinque anni; solo quattro Stati consentono una compensazione delle perdite totalmente illimitata e due Stati l’ammettono per un periodo superiore a sette anni. Solo pochi Paesi consentono anche il riporto all’indietro. Il meccanismo del riporto all’indietro consente sostanzialmente di utilizzare l’utile conseguito in un periodo precedente per compensare una perdita del periodo in corso. In Germania, ma anche in Irlanda, nei Paesi Bassi e nella Repubblica Ceca la possibilità di riportare le perdite all’indietro determina un apporto di liquidità in tempi economicamente meno redditizi. Dopo la compensazione degli oneri fiscali dei cinque periodi fiscali successivi, la Francia paga solo i saldi residui non ancora compensati. Panoramica delle regole sulla compensazione delle perdite negli Stati dell’UE¹⁰e nel Principato del Liechtenstein

L’estensione della compensazione delle perdite da sette a dieci esercizi precedenti il periodo fiscale permette di raggiungere un certo livello di armonizzazione con le disposizioni sulla compensazione delle perdite vigenti negli Stati limitrofi alla Svizzera.

4 Punti essenziali del progetto

4.1 La normativa proposta

Secondo il mandato del Parlamento, la compensazione delle perdite deve essere estesa, ma dovrà continuare a essere limitata nel tempo. A deporre a favore di una limitazione temporale sono soprattutto gli interessi di bilancio dei poteri pubblici, in particolare l’esigenza di una stabilizzazione delle entrate fiscali. La misura deve valere per tutte le imprese, ovvero per lavoratori indipendenti e persone giuridiche. L’estensione della compensazione delle perdite può, in particolari circostanze, facilitare la ricostruzione dell’attività alle imprese che hanno subito forti contraccolpi a seguito della pandemia di COVID-19 o che saranno interessate da future crisi. Potrebbero beneficiare di questa misura anche le imprese di nuova costituzione che registrano una fase di insediamento prolungata, ad esempio le start-up nel settore Life Science. Analogamente al periodo di compensazione delle perdite subite da imprese svizzere, nella LIFD anche il periodo di assunzione provvisoria delle perdite subite da stabilimenti d’impresa situati all’estero dev’essere esteso da sette a dieci anni. Diversamente dalla modifica delle disposizioni sulla compensazione delle perdite in Svizzera, la proposta di estendere il periodo per prendere in considerazione a posteriori gli utili degli stabilimenti d’impresa esteri comporta, tuttavia, un inasprimento delle norme rispetto al diritto vigente. In futuro si potranno quindi rettificare o prendere in considerazione nella tassazione dell’impresa situata in Svizzera le perdite degli stabilimenti d’impresa esteri, che finora potevano essere compensate all’estero soltanto in un secondo momento con gli utili realizzati e che venivano prima compensati con i redditi svizzeri; tale possibilità sarà consentita fino a dieci anni successivi al periodo fiscale in cui sono risultate le perdite.

4.2 Attuazione

In base all’attuale giurisprudenza, le perdite degli anni precedenti devono essere stabilite secondo il diritto procedurale soltanto al momento di una compensazione¹¹. In particolari circostanze, una proroga della limitazione temporale della compensazione delle perdite può quindi ripercuotersi sull’attività delle amministrazioni delle contribuzioni e dei tribunali. Ciò significa che le fattispecie devono essere chiarite quando le informazioni necessarie non sono più pienamente disponibili o non possono più essere determinate. La verifica della dichiarazione d’imposta avviene solo dopo il periodo di conservazione obbligatoria dei libri di commercio, fissato a 10 anni. Nella procedura di consultazione i Cantoni hanno invocato anche l’onere amministrativo supplementare. Una proroga dell’obbligo di conservazione dei libri di commercio nel diritto commerciale equivarrebbe a una regolamentazione aggiuntiva, che non ha molto senso. L’onere supplementare sarebbe sproporzionato per le imprese che non registrano perdite. La regola generale relativa all’onere della prova, secondo cui la parte che non è in grado di dimostrare un fatto addotto è tenuta a sopportare le conseguenze dell’assenza di prove, dovrebbe essere sufficiente per motivare le imprese potenzialmente colpite dalla misura. In quest’ottica, ogni contribuente interessato ha anche un interesse a conservare tutta la documentazione commerciale per un periodo sufficientemente lungo, al fine di poter provare l’esistenza di perdite subite negli anni precedenti non ancora compensate. Secondo l’articolo 38b LAID i Cantoni prevedono la possibilità di svolgere procedure per via elettronica in ambito fiscale. Di conseguenza, esiste già un obbligo di agevolare le procedure elettroniche, come richiesto dalla LSgrl. Per poterla applicare alle perdite dell’anno fiscale 2020, come richiesto dalla mozione trasmessa, l’estensione della compensazione delle perdite deve entrare in vigore il 1° gennaio 2028. Al tempo stesso, le nuove regole non devono essere applicabili alle perdite antecedenti il periodo fiscale 2020. Ciò può essere disciplinato nelle disposizioni transitorie. Se l’estensione della compensazione delle perdite dovesse entrare in vigore dopo la data prevista, le disposizioni transitorie andrebbero adeguate (v. n. 5.1). I Cantoni dovrebbero adeguare la propria legislazione alle disposizioni modificate della LAID per la data della loro entrata in vigore. A tal fine la Confederazione accorda di norma un termine di almeno due anni (art. 72 LAID). Ai Cantoni compete non solo l’inserimento delle modifiche nel diritto cantonale ma, ai sensi dell’articolo 104 LIFD, anche l’attuazione della nuova normativa per l’imposta federale diretta.

5 Commento ai singoli articoli

5.1 Legge federale sull’imposta federale diretta

Art. 6 cpv. 3, secondo periodo Si vedano i commenti sull’articolo 52 capoverso 3 terzo periodo LIFD per le persone giuridiche. Diversamente da questa disposizione, per le persone fisiche occorre procedere a una rettifica della tassazione iniziale, come già previsto nel diritto vigente, mentre il computo successivo deve essere considerato solo per determinare l’aliquota d’imposta nell’anno corrente della compensazione delle perdite subite nello Stato in cui si trova lo stabilimento d’impresa. Il motivo del diverso disciplinamento dell’articolo 6 capoverso 3 secondo periodo LIFD rispetto all’articolo 52 capoverso 3 terzo periodo LIFD risiede nel fatto che l’imposta sul reddito prevede una tariffa progressiva, mentre l’imposta sull’utile una tariffa proporzionale. Art. 31 cpv. 1 Si vedano i commenti all’articolo 67 capoverso 1 LIFD. Art. 52 cpv. 3, secondo periodo (concerne soltanto il testo tedesco) e terzo periodo Con l’adeguamento del periodo per la compensazione delle perdite, le perdite derivanti da uno stabilimento d’impresa estero prese in considerazione nello Stato dello stabilimento d’impresa nel corso dei dieci anni successivi e precedentemente computate dalla Svizzera presso l’impresa svizzera possono ora determinare un’ulteriore imposizione in Svizzera. Questo può avvenire perché la possibilità di compensare le perdite nell’impresa svizzera era solo a titolo provvisorio e vincolata alla condizione che, ora nel corso dei dieci esercizi successivi, non fosse più possibile prendere in considerazione le perdite derivanti dallo stabilimento estero nello Stato estero in cui si trova lo stabilimento d’impresa. Per le persone giuridiche la tassazione avviene nello Stato dello stabilimento d’impresa, nell’anno corrente della compensazione effettiva delle perdite, come previsto dal diritto vigente. Art. 67 cpv. 1 Per le persone giuridiche, le perdite compensabili possono ora essere dedotte dall’utile netto dei dieci esercizi successivi. Le perdite dovranno continuare a essere compensate sempre con l’utile netto del primo esercizio possibile. Inoltre, dall’utile netto devono prima essere dedotte le perdite subite negli esercizi più remoti. Art. 205g e 207c Le nuove regole concernenti la compensazione delle perdite non si applicano alle perdite subite prima del periodo fiscale 2020. In questo caso continua a valere la norma secondo cui è possibile compensare le perdite dei sette esercizi precedenti il periodo fiscale. Per le perdite subite da uno stabilimento d’impresa estero prima del periodo fiscale 2020 e riconosciute in Svizzera vale altresì la norma secondo cui in Svizzera possono essere prese in considerazione a posteriori o assoggettate a imposta solo nei sette periodi fiscali successivi l’anno in cui è stata registrata la perdita, se lo Stato in cui si trova lo stabilimento d’impresa consente la compensazione a posteriori. Esercizio e anno civile non devono obbligatoriamente coincidere. Per l’attribuzione di un esercizio dell’impresa al periodo fiscale è determinante la data di chiusura dell’esercizio commerciale (cfr. art. 41 e art. 79 LIFD, art. 3 cpv. 1 dell’ordinanza del 14 agosto 2013¹²sulle basi temporali dell’imposta federale diretta). Ne consegue, ad esempio, che le perdite subite in un esercizio commerciale che inizia il 1° febbraio 2019 e termina il 31 gennaio 2020 vengono imputate completamente al periodo fiscale 2020 e non sono più soggette al diritto vigente concernente la durata della compensazione delle perdite. Se il progetto dovesse entrare in vigore, ad esempio, soltanto il 1° gennaio 2029, nelle disposizioni transitorie sarebbe necessaria un’ulteriore aggiunta applicabile retroattivamente ai periodi fiscali antecedenti il 2029. In caso contrario, applicando il diritto vigente che limita la compensazione delle perdite a sette anni, non si potrebbero più considerare le perdite dell’esercizio 2020 per la tassazione del periodo fiscale 2028.

5.2 Legge federale sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni

Art. 10 cpv. 2 Si vedano i commenti all’articolo 31 capoverso 1 LIFD. Art. 25 cpv. 2 Si vedano i commenti all’articolo 67 capoverso 1 LIFD. Art. 78h Si vedano i commenti sugli articoli 205g e 207c LIFD.

6 Ripercussioni

6.1 Ripercussioni per la Confederazione e i Cantoni

Nella procedura di consultazione sull’estensione della compensazione delle perdite è stato chiesto ai Cantoni di stimare (1) l’importo annuale dei riporti di perdite che non può essere compensato nel loro Cantone a causa della limitazione del periodo di compensazione a sette anni e (2) l’importo complessivo (per tutti e tre gli anni) dei riporti di perdite che nel loro Cantone potrebbe essere fatto valere aggiuntivamente con un’estensione a dieci anni. La maggior parte dei Cantoni ha dichiarato di non avere le basi di dati necessarie per stimare tale importo oppure non ha fornito alcuna indicazione al riguardo; soltanto pochi Cantoni sono stati in grado di fornire una stima alla domanda (1). Per quanto riguarda la domanda (2), solo i Cantoni NW e GE hanno presentato stime plausibili. GE ha risposto alla domanda (2) sulla base di chiarimenti dettagliati, fornendo dati storici e cifre precise, mentre NW ha indicato una stima a partire da un intervallo troppo ampio. Altri Cantoni si sono limitati a presentare una stima dei riporti di perdite rimanenti nell’ottavo, nel nono e nel decimo esercizio, senza verificare in quale misura tali riporti potessero essere effettivamente compensati negli anni corrispondenti con utili positivi correnti. Poiché è presumibile che una parte considerevole delle imprese interessate non registrerà alcun utile significativo nemmeno nell’ottavo, nel nono e nel decimo esercizio, l’estensione della compensazione delle perdite avrebbe come effetto che soltanto una quota esigua dei riporti di perdite ancora disponibili causerebbe effettivamente minori entrate. Di conseguenza, una stima delle minori entrate a titolo di imposta federale diretta e di imposte cantonali si baserebbe soltanto sui dati del Cantone GE. GE ha stimato l’importo dei riporti di perdite che potrebbero essere fatti valere aggiuntivamente nel Cantone, estendendo il termine a dieci anni, in media a circa 170 milioni di franchi all’anno per le persone giuridiche. Proiettando l’importo a livello nazionale, dopo deduzione della quota cantonale dell’imposta federale diretta delle persone giuridiche, risulterebbero minori entrate stimate a circa 45 milioni di franchi per la Confederazione e a circa 75 milioni per i Cantoni e i Comuni. Tuttavia, non è chiaro se i dati forniti dal Cantone GE sui riporti di perdite aggiuntivi da compensare annualmente siano rappresentativi di tutta la Svizzera. Di conseguenza, i dati disponibili per stimare le ripercussioni finanziarie sono troppo incerti. Questo perché i dati rudimentali forniti da altri Cantoni fanno supporre che vi siano notevoli differenze tra i vari Cantoni e che le discrepanze negli importi dei redditi di partecipazioni delle imprese interessate si ripercuotano fortemente sulle minori entrate. La Svizzera applica il metodo indiretto dell’esenzione dei redditi di partecipazioni. Secondo questo metodo, il reddito di partecipazioni è incluso nella base di calcolo dell’imposta sull’utile e viene preso in considerazione soltanto per il calcolo dell’imposta, moltiplicando l’utile, compreso il reddito di partecipazioni, per l’aliquota d’imposta ridotta della quota del reddito di partecipazioni. Nella suddetta stima delle minori entrate complessive attese si è pertanto ipotizzato che il coefficiente di riduzione aggregato derivante dal reddito di partecipazioni corrispondesse per tutti i contribuenti anche al coefficiente di riduzione derivante dal reddito di partecipazioni dei contribuenti che, a seguito dell’estensione del periodo di compensazione delle perdite, possono compensare ulteriori riporti di perdite con utili correnti. Inoltre, in assenza di dati disponibili, nella stima non sono considerate le minori entrate causate dalla riforma nell’ambito delle società di persone. Le stesse considerazioni valgono anche per le maggiori entrate riconducibili all’estensione della durata di rettifica per le perdite degli stabilimenti d’impresa computate a posteriori all’estero, dal momento che tali maggiori entrate sono correlate ai risultati d’esercizio realizzati (anche in futuro) all’estero. Negli anni atipici le minori entrate potrebbero superare la soglia di 100 milioni di franchi nell’ambito dell’imposta federale diretta. Ciò sarebbe possibile, ad esempio, nel caso di perdite straordinarie di grandi imprese, come quelle registrate durante la crisi finanziaria del 2008. In tale contesto il Consiglio federale ricorda che il bilancio della Confederazione sarà messo a dura prova nei prossimi anni. Per questo motivo ha incaricato un gruppo di esperti di effettuare una verifica dei compiti e un riesame dei sussidi e il 20 settembre 2024 ha definito i valori di riferimento per un progetto da porre in consultazione inteso a eliminare i deficit strutturali previsti del bilancio della Confederazione. Secondo il Consiglio federale i progetti che comportano nuove minori entrate o nuove uscite supplementari dovrebbero essere esaminati in funzione della loro priorità e in caso di attuazione andrebbero controfinanziati. Per questo motivo il Consiglio federale rinuncia a chiedere al Parlamento di approvare il presente progetto.

6.2 Ripercussioni sull’economia

L’attuale limitazione temporale che prevede la compensazione delle perdite su sette esercizi precedenti il periodo fiscale comporta un’imposizione eccessiva nella misura in cui impedisce di compensare alcune perdite. Il progetto intende rafforzare la resilienza delle imprese e tenere maggiormente conto della loro capacità economica. Considerato su un periodo di tempo esteso, per gli attori economici con perdite rilevanti o con perdite distribuite su più esercizi questo provvedimento determina un minore onere fiscale complessivo. Inoltre, grazie allo sgravio fiscale aumenteranno le risorse disponibili per le attività aziendali. Il margine d’azione così concesso favorisce la competitività delle imprese interessate. Di questo provvedimento beneficiano anche le start-up con fasi di insediamento prolungate, come avviene in genere nel caso di nuove costituzioni nel settore Life Science. L’impatto sull’attrattiva della piazza economica svizzera è ridotto, ma positivo, perché diminuisce il rischio per le imprese svizzere di non poter più compensare le perdite. In una certa misura il provvedimento serve anche ad assicurare posti di lavoro, adeguando il periodo di compensazione delle perdite alla durata dei crediti garantiti da fideiussione concessi durante la pandemia. Le imprese a cui è stato concesso un termine di dieci anni per il rimborso dei crediti avranno più margine di manovra per rimborsarli con gli utili conseguiti dopo la pandemia¹³. Per contro, il rapporto del Consiglio federale del 26 giugno 2024 in adempimento del postulato 20.3132, depositato dalla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati il 20 aprile 2020, relativizza le ripercussioni (negative) della crisi pandemica sull’economia con le quali gli autori della mozione hanno motivato la loro richiesta. Secondo l’articolo 4 capoverso 1 lettera d LSgrI occorre anche verificare in quale misura l’abrogazione di una regolamentazione nel settore della compensazione delle perdite consenta di sgravare le imprese interessate. In base al diritto vigente la compensazione delle perdite è limitata sotto due aspetti: da un lato, possono essere fatte valere solo le perdite dei sette esercizi commerciali che precedono il periodo fiscale; dall’altro, la deduzione è ammessa soltanto se non è stato possibile prenderla in considerazione negli anni precedenti. Sostituendo la normativa vigente con la normativa proposta che prevede l’estensione della compensazione delle perdite a dieci anni è possibile sgravare le imprese che hanno subito perdite non ancora compensate derivanti da esercizi più remoti rispetto ai sette esercizi precedenti il periodo fiscale. Le ulteriori possibilità di compensazione, come la compensazione delle perdite registrate in esercizi più remoti dei dieci esercizi precedenti il periodo fiscale o l’introduzione di un riporto all’indietro delle perdite come quello applicato in altri Paesi dell’UE (v. cap. 3), non sono state vagliate a causa della formulazione restrittiva della mozione e dell’ampio rifiuto da parte dei Cantoni consultati. La seconda limitazione viene definita come principio dell’immediata compensazione delle perdite, in base al quale i riporti all’indietro delle perdite o le perdite che non sono stati dedotti dall’utile netto in periodi fiscali precedenti non possono più essere fatti valere in un periodo fiscale successivo. L’abrogazione di questo principio sarebbe incompatibile con la certezza del diritto, poiché nei periodi fiscali successivi si rischierebbe di mettere continuamente in discussione le precedenti valutazioni emesse dalle autorità fiscali¹⁴. Oltre ai costi di conversione una tantum derivanti dall’estensione della compensazione delle perdite dagli attuali sette a dieci anni, potrebbero aggiungersi ulteriori costi legati alla proroga del periodo di conservazione obbligatoria dei libri commerciali (proroga degli attuali anni prescritti dall’art. 958f del Codice delle obbligazioni¹⁵). Tuttavia, questi costi dovrebbero essere esigui per le imprese, tenuto conto delle attuali possibilità di digitalizzazione. In considerazione dei benefici diretti risultanti dalla riduzione dell’imposta sull’utile, tali costi sono accettabili e ragionevoli. Poiché non sono disponibili cifre che permettono di quantificare l’onere sostenuto dalle imprese per la compensazione delle perdite, i benefici attesi da una stima, seppur quantitativa, dei costi della regolamentazione secondo la LSgrl non giustificano l’onere supplementare connesso.

6.3 Altre ripercussioni

Estendendo la durata della compensazione delle perdite, la Svizzera si allineerebbe ad altri Paesi europei che, in parte, applicano addirittura una compensazione delle perdite illimitata nel tempo (v. cap. 3). L’estensione a dieci anni comporta inoltre un ravvicinamento della normativa svizzera alle disposizioni dell’OCSE sull’imposizione minima in tale ambito. La questione della compensazione delle perdite e la sua rilevanza per l’attrattiva della piazza economica svizzera dovranno quindi anche essere esaminate nel rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 23.3752 «Per preservare l’attrattiva e garantire finanze sane, la Svizzera ha bisogno di una strategia fiscale e di ubicazione a lungo termine» e consentire così di ottenere una visione d’insieme. In singoli casi l’estensione della durata di compensazione delle perdite può causare un onere amministrativo supplementare se le autorità fiscali, al momento della compensazione, sono tenute a verificare ulteriori esercizi per i quali i contribuenti fanno valere le perdite subite. Il motivo risiede nel fatto che, con il sistema attuale, le perdite non vengono determinate in modo giuridicamente vincolante nell’anno di tassazione; i contribuenti ricevono soltanto una cosiddetta «tassazione nulla» in caso di perdite subite durante l’esercizio. Questo è riconducibile all’articolo 131 capoverso 1 LIFD che riporta come elementi imponibili, oltre all’aliquota e all’importo di imposta da menzionare nella decisione di tassazione, soltanto il reddito imponibile (per le persone fisiche) e l’utile netto imponibile (per le persone giuridiche). Nella LAID non sono contenute indicazioni sugli elementi imponibili da presentare nella decisione di tassazione. Spetta pertanto ai Cantoni fissare nel diritto cantonale gli elementi imponibili indicati nella decisione di tassazione delle imposte cantonali e comunali. Per ragioni di economia procedurale, di norma vengono fissati soltanto il reddito e la sostanza imponibile oppure l’utile e il capitale imponibile. Inoltre, l’estensione del periodo di compensazione delle perdite può, in particolari circostanze, aumentare la volatilità delle entrate per singoli Cantoni e Comuni, ad esempio, nei casi in cui esiste una forte dipendenza da pochi contribuenti e quest’ultimi, a causa di perdite ingenti, non contribuiscono al finanziamento dei bilanci finanziari degli enti pubblici per un periodo prolungato. Il progetto non ha manifestamente alcuna ripercussione specifica per i Comuni, le città, gli agglomerati e le regioni di montagna. Questo aspetto non è quindi stato esaminato in modo approfondito. Il progetto non ha nemmeno ripercussioni particolari sulla società e sull’ambiente.

7 Aspetti giuridici

7.1 Costituzionalità

Oltre ai principi della generalità e dell’uniformità dell’imposizione, il legislatore deve rispettare anche il principio dell’imposizione secondo la capacità economica (art. 127 cpv. 2 Cost.). In base a tale principio una persona assoggettata alle imposte non deve tassare un utile maggiore dell’utile totale imponibile generato durante la sua esistenza (che non deve coincidere con la durata del suo obbligo fiscale)¹⁶. Conformemente al principio dell’utile totale, la tassazione secondo la capacità economica è realizzata in maniera ottimale solo se si tiene conto dell’arco di tempo che va dal primo momento di esistenza della persona giuridica fino alla sua liquidazione o, nel caso di una persona fisica, dall’inizio alla fine della sua attività lucrativa indipendente. Tuttavia, per motivi di politica di gestione finanziaria (art. 126 Cost.) e in virtù del principio di periodicità finalizzato a tale gestione, il principio dell’utile totale viene limitato allo stesso modo per tutte le imprese e la compensazione delle perdite consentita a tempo determinato. Con la presente estensione della compensazione delle perdite da sette a dieci anni il principio della periodicità dovrebbe essere ulteriormente limitato. A tale proposito occorre notare che è necessaria una buona ponderazione in cui si tenga in debita considerazione sia il principio dell’utile totale che quello della periodicità. L’estensione della compensazione delle perdite a dieci anni risulta costituzionalmente ammissibile. Tuttavia, il Tribunale federale attribuisce grande importanza al principio della periodicità¹⁷. Una compensazione delle perdite per un periodo più lungo di dieci anni o la possibilità di compensazione illimitata dovrebbero pertanto essere esaminate in modo approfondito tenendo conto di tutte le circostanze.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Le modifiche previste sono compatibili con gli impegni internazionali della Svizzera. Nell’ambito del progetto OCSE/G20, l’8 ottobre 2021 l’Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) dell’OCSE ha adottato, insieme a 147 Paesi membri attualmente coinvolti, una dichiarazione sulla tassazione futura di grandi gruppi di imprese attivi su scala internazionale¹⁸. Con il pilastro 2 di tale progetto, il 1° gennaio 2024 è stata introdotta l’imposizione minima. Queste norme tipo (cosiddette norme GloBE, «Global Anti-Base Erosion Rules») prescrivono, per i gruppi multinazionali con un fatturato annuo minimo di 750 milioni di euro, un’aliquota fiscale minima del 15 per cento secondo una base di calcolo comune a livello internazionale. Il 18 giugno 2023 Popolo e Cantoni hanno accolto la modifica costituzionale necessaria per l’attuazione del pilastro 2 nel diritto nazionale. Il Consiglio federale ha in seguito deciso di porre in vigore l’imposizione minima introducendo l’imposta integrativa in Svizzera al 1° gennaio 2024. La base di calcolo comune prevista dall’OCSE e dagli Stati del G20 consente la compensazione delle perdite a tempo illimitato. Con la presente estensione della possibilità di compensazione, la base di calcolo svizzera viene adeguata alla base di calcolo dell’OCSE e degli Stati del G20. Tale allineamento può comportare sgravi fiscali per i gruppi di imprese interessati dall’imposizione minima.

7.3 Forma dell’atto

Il progetto comprende importanti disposizioni contenenti norme di diritto che in virtù dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. devono essere emanate sotto forma di legge federale. La LIFD e la LAID sono pertanto modificate secondo la procedura legislativa ordinaria.

Footnotes

1. FF 2024 3117 ↩

2. Oesterhelt Stefan, Mühlemann Marco, Bertschinger Michael, «ad art. 57 LIFD», in Zweifel Martin, Beusch Michael (a c. di),Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer. Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht , 4^aed., Basilea 2022, n. marg. 138. ↩

3. RS 930.31 ↩

4. FF 2024 525 ↩

5. FF 2024 2146 ↩

6. Strategia per uno sviluppo sostenibile 2030, consultabile all’indirizzo:www.are.admin.ch> Sviluppo sostenibile > Strategia e rapporti, nonché Strategia Svizzera digitale, consultabile all’indirizzo:digital.swiss. ↩

7. RS 642.11 ↩

8. RS 642.14 ↩

9. Il rapporto sui risultati è consultabile all’indirizzo:www.fedlex.admin.ch> Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2023 > DFF. ↩

10. Tabella del Ministero federale delle finanze tedesco,Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich 2023 , consultabile all’indirizzo:www.bundesfinanzministerium.de, ed. 2024; dati aggiornati al 31 dicembre 2023, pag. 19. ↩

11. Cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_1055/2020 del 3 marzo 2021, consid. 1.2.2.3. ↩

12. RS 642.117.1 ↩

13. Cfr. il comunicato stampa del Consiglio federale del 2 febbraio 2022, consultabile all’indirizzo:www.admin.ch> Documentazione > Comunicati stampa > Comunicati stampa del Consiglio federale > Crediti COVID-19: il Consiglio federale lascia invariati i tassi d’interesse e si esprime a favore di regole di ammortamento. ↩

14. Cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_696/2013 del 29 aprile 2014, consid. 3.1. ↩

15. RS 220 ↩

16. Cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_696/2013 del 29 aprile 2014, consid. 3.1. ↩

17. Cfr. sentenze del Tribunale federale 2C_696/2013, consid. 3.1 e 2C_628/2010, consid. 6.4.4. ↩

18. Consultabile all’indirizzo:www.oecd.org> Topics > Taxation > Base erosion and profit shifting (BEPS) – 13 November 2024. ↩