ad 22.400

ad 22.401

Iniziative parlamentari Possibilità di non comunicare le iscrizioni presenti nei registri delle esecuzioni Rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale Parere del Consiglio federale

del 14 agosto 2024

Onorevoli presidente e consiglieri,

conformemente all’articolo 112 capoverso 3 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere in merito al rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale del 2 maggio 2024¹concernente le iniziative parlamentari 22.400 e 22.401 Possibilità di non comunicare le iscrizioni presenti nei registri delle esecuzioni.

Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l’espressione della nostra alta considerazione.

Parere

1 Situazione iniziale

Il 14 gennaio 2022 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (qui di seguito: la Commissione) sulla base di una decisione unanime ha depositato le iniziative parlamentari 22.400 e 22.401 Possibilità di non comunicare le iscrizioni presenti nei registri delle esecuzioni. Dal 1° gennaio 2019 l’articolo 8a capoverso 3 lettera d della legge federale dell’11 aprile 1889²sulla esecuzione e sul fallimento (LEF) prevede un meccanismo che consente al debitore di chiedere in modo semplice e rapido all’ufficio d’esecuzione di non dar notizia a terzi di un’esecuzione che egli ritiene ingiustificata. Tuttavia, in diverse decisioni il Tribunale federale ha limitato in modo considerevole il campo di applicazione di tale articolo. La Commissione ha considerato che queste decisioni non rispettavano la volontà espressa dal legislatore con l’adozione della disposizione e intende pertanto correggere la giurisprudenza del Tribunale federale modificando l’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF. Il 29 marzo 2022 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati ha dato seguito senza voti contrari alle due iniziative. Il 12 aprile 2024, dopo aver preso atto di un primo progetto di modifica dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF e del relativo rapporto, la Commissione ha deciso all’unanimità di rielaborare tale progetto. Il 2 maggio 2024 la Commissione ha adottato il rapporto e il progetto rielaborato. Nel corso della seduta, con 14 voti contro 7, la Commissione ha anche deciso di rinunciare a una consultazione pubblica in merito. Con lettera del 2 maggio 2024, la Commissione ha trasmesso il progetto preliminare rielaborato al Consiglio federale, che conformemente all’articolo 112 capoverso 3 della legge del 13 dicembre 2002³sul Parlamento (LParl) è invitato a esprimere il proprio parere entro il 14 agosto 2024.

2 Parere del Consiglio federale

2.1 Sul testo proposto

Il Consiglio federale constata che, in seguito a diverse decisioni rese dal Tribunale federale, la portata pratica dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF, nella versione modificata in vigore dal 1° gennaio 2019, è stata limitata in modo considerevole. In primo luogo, nella DTF147 III 41, il Tribunale federale ha ritenuto sufficiente la continuazione dell’esecuzione da parte del creditore per far sì che l’esecuzione dovesse essere comunicata ai terzi, indipendentemente dall’esito della procedura di eliminazione dell’opposizione. Nella DTF147 III 544, il Tribunale federale ha poi considerato che il debitore non poteva presentare una domanda di non dar notizia dell’esecuzione dopo la scadenza del termine di un anno previsto dall’articolo 88 capoverso 2 LEF per la validità del precetto esecutivo. Per quanto riguarda la DTF147 III 41, la soluzione adottata dal Tribunale federale può in effetti essere discutibile, in particolare nei casi in cui il giudice competente ha dichiarato inammissibile la domanda di rigetto dell’opposizione. La domanda di rigetto (definitivo o provvisorio) è infatti sottoposta alla procedura sommaria (art. 251 lett. a del Codice di procedura civile [CPC]⁴). In questo caso le esigenze di ammissibilità di un’istanza in procedura sommaria sono poco severe ed è molto raro che il giudice non entri nel merito della domanda. Peraltro se il giudice non entra nel merito di un atto, quest’ultimo è considerato non essere mai esistito. Non si dovrebbe quindi tenere conto della presentazione di una domanda inammissibile di rigetto dell’opposizione nell’esame delle condizioni dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF⁵. Infine, con l’adozione dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF il legislatore non intendeva apparentemente consentire la comunicazione dell’esecuzione a terzi quando il creditore ha chiesto un rigetto dell’opposizione infondato o senza prospettiva di successo⁶. Infatti la legge sembra esigere che il creditore elimini l’opposizione del debitore e non che si limiti ad avviare una procedura di eliminazione dell’opposizione. Se la domanda di eliminazione dell’opposizione è respinta, l’opposizione sussiste e il creditore non ha soddisfatto l’esigenza di eliminarla⁷. Nel caso della DTF147 III 544, il Tribunale federale ha ritenuto che il debitore non poteva più presentare una domanda di non dar notizia dell’esecuzione dopo la scadenza del termine di un anno. Non sembra tuttavia che il legislatore, con l’adozione dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF, abbia voluto introdurre un tale termine⁸; difatti secondo tale disposizione il diritto del debitore di presentare domanda di non dar notizia dell’esecuzione, dopo la scadenza del termine di attesa di tre mesi, non è soggetto ad alcun limite temporale ed è quindi possibile presentare domanda in ogni tempo. Solo l’articolo 8a capoverso 4 LEF sembra prevedere un termine per la presentazione della domanda di non dar notizia (cinque anni dopo la chiusura del procedimento esecutivo). Infatti, dal momento che tali procedimenti cessano di figurare nel relativo registro cinque anni dopo la loro chiusura, non vi è motivo di entrare nel merito di una domanda di non dar notizia presentata dopo la scadenza di tale termine, per mancanza di interesse del debitore ad agire⁹. Il Consiglio federale sottolinea infine che l’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF intende impedire che le esecuzioni infondate siano comunicate ai terzi e che la solvibilità del debitore ne patisca. Le esecuzioni che il creditore non continua dopo essere stato interpellato dall’ufficio d’esecuzione non sono più comunicate; ci si potrebbe quindi chiedere per quale ragione dovrebbero restare visibili quelle che il creditore ha lasciato scadere¹⁰. Alla luce di quanto precede, il Consiglio federale ritiene giustificato adeguare l’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF nel senso auspicato dalla Commissione, prevedendo: (1) che le esecuzioni non siano comunicate ai terzi quando una procedura di eliminazione dell’opposizione avviata dal creditore ha esito negativo; (2) che il debitore possa ancora presentare domanda di non dar notizia dell’esecuzione dopo la scadenza del termine di un anno previsto dall’articolo 88 capoverso 2 LEF.

2.2 Sulla rinuncia alla procedura di consultazione

Il Consiglio federale constata che la Commissione ritiene che si possa rinunciare alla procedura di consultazione in virtù dell’articolo 3a capoverso 1 lettera b della legge del 18 marzo 2005¹¹sulla consultazione (LCo). Secondo la Commissione una procedura di consultazione in merito alle modifiche dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF non è giustificata, poiché tali modifiche si limitano a precisare quanto già espresso dal legislatore nel corso dei dibattiti sull’adozione della disposizione. L’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF è già stato oggetto di una consultazione¹²nel 2013 e le diverse persone interessate hanno già potuto esprimersi. La Commissione considera pertanto realizzata l’eccezione di cui all’articolo 3a capoverso 1 lettera b LCo, secondo cui è possibile rinunciare a una procedura di consultazione se non v’è da attendersi nessuna nuova informazione poiché le posizioni degli ambienti interessati sono note, in particolare poiché è già stata svolta una consultazione sull’oggetto su cui verte il progetto. Il Consiglio federale prende atto della posizione della Commissione; tuttavia ritiene che non sia possibile rinunciare a una consultazione pubblica in virtù dell’articolo 3a capoverso 1 lettera b LCo. In primo luogo lo svolgimento di una nuova consultazione è reso necessario da motivi di ordine generale: la procedura di consultazione deve essere la regola, non l’eccezione¹³. È l’unica fase pubblica nell’ambito della procedura preliminare di elaborazione delle leggi e in quanto tale è importante¹⁴. Da un lato intende informare il pubblico sui progetti della Confederazione; dall’altro ha lo scopo di far partecipare gli ambienti interessati al processo di formazione dell’opinione e delle decisioni della Confederazione (art. 2 cpv. 1 LCo). Fornisce inoltre informazioni sulla congruità di un progetto della Confederazione, sulla sua attuabilità e sul consenso che esso raccoglie (art. 2 cpv. 2 LCo), permettendo così di verificarne fattibilità e applicabilità nonché di sapere se è in grado o meno di raccogliere una maggioranza di consensi sul piano politico¹⁵. Quindi si può rinunciare a una procedura di consultazione pubblica solo in via eccezionale ed esclusivamente per le ragioni di cui all’articolo 3a capoverso 1 lettere a–c LCo. In secondo luogo vi sono anche dei motivi specifici relativi al vigente articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF che richiedono una consultazione pubblica sugli adeguamenti proposti dalla Commissione. Il meccanismo che permette a un debitore di ottenere che i propri procedimenti esecutivi non siano divulgati a terzi è il risultato di un avamprogetto elaborato in seguito all’iniziativa parlamentare 09.530 Abate «Cancellazione dei precetti esecutivi ingiustificati»¹⁶depositata l’11 dicembre 2009. Tuttavia l’avamprogetto¹⁷posto in consultazione nel 2013 non aveva lo stesso tenore dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF, adottato infine nel 2016 ed entrato in vigore il 1° gennaio 2019. Inoltre al momento della consultazione la DTF147 III 41 e la DTF147 III 544 naturalmente non erano ancora state pronunciate e nel 2013 i partecipanti alla consultazione non hanno potuto pronunciarsi su tali sentenze. Infine la consultazione si è svolta più di dieci anni fa e quindi non è escluso che oggi i partecipanti abbiano pareri diversi da quelli espressi allora. Alla luce di questi elementi, occorre richiamare l’attenzione del Parlamento sulla necessità di avviare una consultazione sulle modifiche dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF proposte dalla Commissione, fermo restando che spetta al Parlamento decidere in ultima istanza se le condizioni per rinunciare ad una consultazione sussistono o no.

2.3 Sintesi

Il Consiglio federale sostiene il progetto di modifica dell’articolo 8a capoverso 3 lettera d LEF così come proposto dalla Commissione; tuttavia ritiene che occorra indire una procedura di consultazione sul testo proposto dalla Commissione in quanto la condizione di cui all’articolo 3a capoverso 1 lettera b LCo che permette di rinunciare a una procedura di consultazione non è adempiuta.

3 Proposta del Consiglio federale

Il Consiglio federale propone di entrare nel merito del progetto della Commissione e di approvarlo.

Footnotes

1. FF 2024 1797 ↩

2. RS 281.1 ↩

3. RS 171.10 ↩

4. RS 272 ↩

5. Cfr.Stéphane Abbet, Note sur l’ATF 147 III 41, JdT 2021 II pag. 136. ↩

6. Cfr. al riguardoChristof Bernauer, Tribunale federale, seconda Corte di diritto civile, sentenza 5A_656/2019 del 22 giugno 2020 (pubblicazione prevista), A. gegen B. GmbH, Nichtbekanntgabe einer Betreibung an Dritte, PJA 2021, pag. 1214 segg, pag. 1215. Cfr. ancheArtur Terekhov, Neuerung im Betreibungsregisterrecht – von den diversen Schwachstellen des Art. 8a Abs. 3 lit. d SchKG, PCEF 47/2019, pag. 223 segg, pag. 234. ↩

7. Cfr. ancheJames T. Peter, in: Daniel Staehelin / Thomas Bauer / Franco Lorandi (a c. di), Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I (Art. 1–158 SchKG), 3^aed., Basilea 2021, n. 52 ad art. 8a LEF. ↩

8. Cfr. ancheJames T. Peter, Recht zum Ausschluss des Einsichtsrechts gestützt auf Art. 8a Abs. 3 lit. d SchKG, PCEF 57/2022, pag. 103 segg, pag. 110 seg.;Philippe Germann, Premières expériences avec les nouvelles dispositions (art. 8a , al. 3, let. d, 73 et 85a LP), JdT 2021 II pag. 33 segg, pag. 50. ↩

9. Cfr. ancheJames T. Peter, in: Daniel Staehelin / Thomas Bauer / Franco Lorandi (a c. di), Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I (Art. 1–158 SchKG), 3^aed., Basilea 2021, n. 49 ad art. 8a LEF ;Markus Zopfi, Anmerkung zum Bundesgerichtsentscheid 5A_927/2020, BlSchK 2022, pag. 1 segg, pag. 8. Cfr. anche l’istruzione n. 5 sull’art. 8 cpv. 3 lett. d LEF emanata dall’Alta vigilanza in materia di esecuzione e fallimento, pag. 3, B.1.5. Tale istruzione è disponibile su www.bj.admin.ch > Economia > Esecuzione e fallimento > Istruzioni . ↩

10. Cfr.Eric Muster, Note sur l’ATF 147 III 544, JdT 2023 II pag. 96. ↩

11. RS 172.061 ↩

12. Cfr. il rapporto di gennaio 2014 sui risultati della procedura di consultazione 2013/72 disponibile su www.fedlex.admin.ch > Procedure di consultazione > Concluse > 2013 > DFGP > 2013/72 «09.530 Iv. pa. Cancellazione dei precetti esecutivi ingiustificati». ↩

13. Cfr. ancheThomas Sägesser, Kommentar zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2^aed., Berna 2022, n. 34 ad art. 7 LOGA. ↩

14. Messaggio del 21 gennaio 2004 concernente la legge sulla procedura di consultazione (Legge sulla consultazione, LPCo),FF 2004 453, in particolare 466. ↩

15. Cfr. ancheThomas Sägesser, Kommentar zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2^aed., Berna 2022, n. 31 ad art. 7 LOGA. ↩

16. www.parlamento.ch > Attività parlamentare > Ricerca Curia Vista > 09.530 ↩

17. Cfr. nota 11. ↩