ECLI:EU:C:2026:835

Testo completo

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ANDREA BIONDI

presentate l’8 ottobre 2026 (1)

Causa C‑390/25

HUS-yhtymä

con l’intervento di:

Cloudia OY,

SC Software OY

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia)]

« Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Direttiva 2014/24/UE – Articolo 30 – Dialogo competitivo – Articolo 67, paragrafo 5 – Ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione – Espressione della ponderazione mediante forcelle – Precisazione della ponderazione relativa nell’invito a presentare le offerte finali – Utilizzo nel bando di gara di forcelle dalle quali non risulta l’ordine definitivo dei criteri di aggiudicazione »

I. Introduzione

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia), giudice del rinvio, tocca due rilevanti aspetti in materia di appalti.

2. Da un lato, essa offre l’occasione alla Corte di interpretare per la prima volta le disposizioni della direttiva 2014/24/UE (2) che disciplinano il dialogo competitivo, una particolare procedura di aggiudicazione che si sviluppa in più fasi, tipicamente usata per appalti caratterizzati da una complessità tecnica, giuridica o finanziaria. Dall’altro, essa consente altresì alla Corte di fornire chiarimenti sull’obbligo posto dall’articolo 67, paragrafo 5, di tale direttiva a carico delle amministrazioni aggiudicatrici di indicare la ponderazione relativa attribuita a ciascuno dei criteri di aggiudicazione dell’appalto, in particolare nel caso in cui tale indicazione avvenga mediante l’utilizzo di forcelle. L’interazione tra questi due profili della disciplina in materia di appalti previsti dalla direttiva 2014/24 sta al cuore della presente causa.

3. La domanda di pronuncia pregiudiziale è sorta nell’ambito di una controversia avente ad oggetto una procedura di aggiudicazione di un appalto organizzata con la forma del dialogo competitivo dal Consorzio dei comuni dei distretti sanitari di Helsinki e Uusimaa (successivamente divenuto HUS-yhtymä), l’amministrazione aggiudicatrice. L’appalto in questione aveva ad oggetto l’acquisizione di un sistema completo di gestione degli appalti e dei relativi servizi di esperti.

4. Risultava dal bando di gara che l’amministrazione aggiudicatrice avrebbe proceduto all’aggiudicazione dell’appalto sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nella descrizione della procedura allegata al bando di gara veniva inoltre precisato che il confronto tra le offerte sarebbe avvenuto secondo le modalità descritte nell’invito a presentare le offerte finali. Nello stesso documento veniva altresì indicato che i criteri di aggiudicazione indicativi e le relative forcelle di ponderazione erano i seguenti:

– Prezzo: 30‑70%

– Caratteristiche funzionali: 15‑35%

– Competenza del gruppo di esperti: 15‑35%.

5. Al termine del dialogo condotto con quattro candidati selezionati tra quelli che avevano presentato domande di partecipazione, HUS‑yhtymä ha inviato a tali candidati un invito a presentare la loro offerta finale. Risultava da tale invito che la ponderazione finale del rapporto qualità/prezzo e dei criteri di aggiudicazione era la seguente:

«– Prezzo 30%

– Qualità 70%

– Funzionalità aggiuntive (35 punti)

– Intervista (35 punti)».

6. Con decisione di attribuzione e successiva decisione rettificativa HUS-yhtymä ha aggiudicato l’appalto a SC Software Oy e ha designato Cloudia Oy come fornitore sostitutivo.

7. Cloudia Oy ha presentato ricorso contro la decisione di aggiudicazione dell’appalto dinanzi al giudice di primo grado sostenendo che la forcella compresa tra il 30% e il 70% per la ponderazione dei criteri di aggiudicazione, fissata dall’ente appaltante nel bando di gara, fosse, data la sua ampiezza, non adeguata. Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso e annullato l’aggiudicazione. HUS‑yhtymä ha allora impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.

8. Nel contesto della causa pendente dinanzi ad esso, il giudice del rinvio nutre due dubbi interpretativi. Esso ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le due seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l’amministrazione aggiudicatrice, nell’ambito di un dialogo competitivo ai sensi dell’articolo 30 della direttiva 2014/24, debba valutare le offerte ricevute sulla base dei criteri di aggiudicazione stabiliti nel bando di gara o nel documento descrittivo e della relativa ponderazione, oppure se abbia la facoltà di precisare, nell’invito a presentare le offerte finali da inviare agli offerenti dopo le negoziazioni, la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione indicati nel bando di gara o nel documento descrittivo, in particolare qualora tale ponderazione sia stata espressa nel bando di gara o nel documento descrittivo mediante una forcella ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24.

2) Nell’ipotesi in cui, nell’ambito di un dialogo competitivo, l’amministrazione aggiudicatrice abbia la facoltà di precisare, al momento della redazione dell’invito a presentare le offerte finali, la ponderazione relativa espressa nel bando di gara o nel documento descrittivo mediante una forcella ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24: se la forcella nella ponderazione relativa utilizzata nel caso di specie dall’amministrazione aggiudicatrice nella fase del bando di gara possa essere considerata compatibile con l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24, tenuto conto, in particolare, da un lato, del fatto che da tale forcella non risulta l’ordine definitivo dei criteri di aggiudicazione relativi al prezzo e alla qualità e, dall’altro lato, del fatto che i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione relativa, indicati nell’invito a presentare le offerte finali, rientrano nella forcella comunicata nella fase del bando di gara».

II. Analisi

9. Entrambi i quesiti pregiudiziali proposti dal giudice del rinvio concernono l’applicazione dell’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva 2014/24 nello specifico ambito della procedura di dialogo competitivo, di cui all’articolo 30 della stessa direttiva.

10. A titolo preliminare, occorre ricordare che l’articolo 67 della direttiva 2014/24 determina le regole generali riguardanti i criteri di aggiudicazione dell’appalto. Il suo paragrafo 5 concerne l’obbligo per le amministrazioni aggiudicatrici di indicare la ponderazione relativa di tali criteri. Tale paragrafo 5 si suddivide in tre commi.

11. Il primo comma dispone che l’«amministrazione aggiudicatrice precisa nei documenti di gara la ponderazione relativa che attribuisce a ciascuno dei criteri di aggiudicazione dell’appalto scelti per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, tranne i casi in cui questa sia individuata unicamente in base al prezzo».

12. Il secondo comma prevede che «[t]ale ponderazione può essere espressa prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato.»

13. Il terzo comma dispone che «[s]e la ponderazione relativa non è possibile per ragioni obiettive, l’amministrazione aggiudicatrice indica i criteri di aggiudicazione in ordine decrescente di importanza».

14. Entrambe le questioni pregiudiziali concernono il secondo comma dell’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva 2014/24, in relazione alle forcelle utilizzate da HUS-yhtymä per esprimere la ponderazione relativa tra i criteri di aggiudicazione che intendeva utilizzare. La prima questione concerne, in sostanza, il momento, nel quadro della procedura di dialogo competitivo, in cui l’amministrazione aggiudicatrice può determinare definitivamente la ponderazione relativa espressa nel bando di gara mediante forcelle; la seconda questione concerne, invece, il carattere «adeguato» dello scarto previsto nelle forcelle usate da HUS-yhtymä nello specifico appalto in questione.

15. Al fine di rispondere a tali due questioni pregiudiziali appare opportuno, a titolo preliminare, delineare brevemente le caratteristiche essenziali della procedura di dialogo competitivo quali disciplinate dalla direttiva 2014/24.

A. Cenni alla procedura di dialogo competitivo

16. Il dialogo competitivo è una procedura flessibile concepita per l’affidamento di appalti particolarmente complessi. Esso risulta utile quando le amministrazioni aggiudicatrici non sono in grado di definire i mezzi atti a soddisfare le loro esigenze o di valutare ciò che il mercato può offrire in termini di soluzioni tecniche, finanziarie o giuridiche (3). Ciò può essere il caso, ad esempio, per progetti innovativi o per servizi o forniture che richiedono attività di adattamento o di progettazione come nel caso di appalti di una certa complessità riguardanti acquisti quali prodotti sofisticati, servizi intellettuali, come, ad esempio alcuni servizi di consulenza (4). L’obiettivo fondamentale della procedura di dialogo competitivo è quello di consentire all’amministrazione aggiudicatrice, attraverso un dialogo con i candidati ammessi, di individuare e definire i mezzi più idonei a soddisfare le proprie necessità, prima di richiedere le offerte finali.

17. Il dialogo competitivo è stato introdotto per la prima volta nel diritto dell’Unione con la direttiva 2004/18 (5) proprio per prevedere una procedura flessibile offrendo una via legale e trasparente alle amministrazioni aggiudicatrici per dialogare con il mercato, qualora ciò risultasse necessario in particolare in ragione della complessità dell’appalto. La direttiva 2014/24 ha mantenuto la logica originaria della procedura, inserendola tuttavia in un quadro normativo aggiornato.

18. La procedura di dialogo competitivo non è liberamente accessibile alle amministrazioni aggiudicatrici, ma è condizionata alla sussistenza di alcuni presupposti di utilizzo indicati dall’articolo 26, paragrafo 4, della direttiva 2014/24. Così, un’amministrazione aggiudicatrice può ricorrere al dialogo competitivo solo se sussistono una o più delle seguenti situazioni: le sue esigenze non possono essere soddisfatte senza l’adozione di soluzioni immediatamente disponibili; i lavori, le forniture o i servizi oggetto dell’appalto implicano soluzioni innovative o progettuali; l’appalto non può essere aggiudicato senza preventive negoziazioni a causa di circostanze particolari legate alla natura, alla complessità o all’impostazione finanziaria e giuridica dell’oggetto dell’appalto; o le specifiche tecniche non possono essere stabilite con sufficiente precisione.

19. La procedura di dialogo competitivo è disciplinata dall’articolo 30 della direttiva 2014/24 e si suddivide in sostanza in quattro fasi.

20. La prima fase è costituita dall’avvio della procedura, tramite la pubblicazione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, di un bando di gara. In tale bando di gara, o in un documento descrittivo, sono indicati e definiti le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice, i requisiti e i criteri di aggiudicazione prescelti (6). Qualunque operatore economico interessato che soddisfi i criteri di selezione può chiedere di partecipare alla procedura di dialogo competitivo (7).

21. La seconda fase, è quella del dialogo vero e proprio che costituisce il cuore della procedura. Innanzitutto, l’amministrazione aggiudicatrice invia simultaneamente e per iscritto agli operatori selezionati degli inviti a partecipare al dialogo (8), il cui contenuto è precisato dall’allegato IX alla direttiva 2014/24.

22. L’amministrazione aggiudicatrice avvia poi un dialogo con i candidati selezionati finalizzato all’individuazione e alla definizione dei mezzi più idonei a soddisfare le proprie necessità. Tale dialogo può concernere tutti gli aspetti dell’appalto. Il dialogo può svolgersi in fasi successive per ridurre il numero di soluzioni con una sorta di progressiva scrematura, applicando tuttavia in ogni caso i criteri di aggiudicazione stabiliti nel bando di gara o nel documento descrittivo (9).

23. Durante il dialogo le amministrazioni aggiudicatrici garantiscono la parità di trattamento di tutti i partecipanti, in particolare senza fornire in maniera discriminatoria informazioni che possano avvantaggiare determinati partecipanti rispetto ad altri (10). Durante il dialogo, vige altresì il principio di riservatezza: le amministrazioni aggiudicatrici non possono rivelare agli altri partecipanti le soluzioni proposte o altre informazioni riservate comunicate da un candidato senza l’accordo di quest’ultimo (11). Il dialogo si conclude fino a quando l’amministrazione non è in grado di individuare la soluzione o le soluzioni che possono soddisfare le sue necessità (12).

24. Nella terza fase, una volta dichiarata conclusa la fase di dialogo, l’amministrazione aggiudicatrice invia ai concorrenti rimasti un invito a presentare le loro offerte finali sulla base delle soluzioni definite nella fase del dialogo (13).

25. Infine, la quarta fase è quella della valutazione delle offerte ricevute sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati nel bando di gara o nel documento descrittivo (14) e quella della successiva aggiudicazione finale dell’appalto.

B. Sulla prima questione pregiudiziale

26. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se gli articoli 30 e 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 debbano essere interpretati nel senso che, nell’ambito di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice che abbia espresso la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione nel bando di gara o nel documento descrittivo mediante forcelle, abbia la facoltà di precisare definitivamente tale ponderazione relativa nell’invito a presentare le offerte finali da inviare ai partecipanti a seguito del dialogo intercorso con essi.

27. Come visto, l’articolo 67, paragrafo 5, primo e secondo comma, della direttiva 2014/24 consente di indicare nei documenti di gara la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, utilizzando forcelle con uno scarto tra il minimo e il massimo adeguato.

28. Le natura stessa del dialogo competitivo rende l’uso delle forcelle particolarmente indicato in tale tipo di procedura. Come notato, infatti, il dialogo competitivo presuppone intrinsecamente il riconoscimento di un grado importante di flessibilità alle amministrazioni aggiudicatrici in ragione della circostanza che esse ricorrono a tale tipo di procedura quando non sono ancora in grado di definire precisamente i mezzi atti a soddisfare le loro esigenze.

29. In tale contesto, la possibilità di ricorrere a intervalli di valori dotati di uno scarto massimo adeguato, senza dunque predeterminare in modo rigido le ponderazioni relative, attribuisce un importante margine di discrezionalità e di flessibilità alle amministrazioni aggiudicatrici riguardo alle modalità di applicazione dei criteri di aggiudicazione dell’appalto. Le forcelle, qualora adeguate, offrono allo stesso tempo ai partecipanti un quadro sufficientemente preciso per poter comprendere gli elementi essenziali della valutazione che porterà all’aggiudicazione dell’appalto.

30. Per ciò che riguarda la tempistica per l’indicazione della ponderazione relativa attraverso le forcelle, risulta esplicitamente dall’allegato IX alla direttiva 2014/24 ed in particolare dal suo punto 1, lettera e), letto congiuntamente all’articolo 30, paragrafo 2, ultima frase e 54 della stessa direttiva che la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione deve figurare nel bando di gara o alternativamente nell’invito a confermare interesse, nelle specifiche tecniche o nel documento descrittivo.

31. Ciò è, del resto, conforme con la giurisprudenza della Corte secondo cui l’obbligo delle amministrazioni aggiudicatrici di indicare, nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, la «ponderazione relativa» di ciascuno dei criteri di aggiudicazione implica che le regole di ponderazione siano chiaramente definite fin dalla fase dell’avvio della procedura di aggiudicazione di modo che un’amministrazione aggiudicatrice non può, in via di principio, applicare regole di ponderazione che non abbia preventivamente portato a conoscenza degli offerenti (15).

32. Risulta pertanto chiaro che l’indicazione della ponderazione relativa in forcelle deve, conformemente ai principi di trasparenza e di parità di trattamento, avvenire all’inizio della procedura di dialogo competitivo.

33. Tuttavia, nel caso in cui l’amministrazione aggiudicatrice decida di utilizzare le forcelle, la direttiva 2014/24 non precisa in quale fase della procedura di aggiudicazione, ed in particolare in quale fase della procedura complessa di dialogo competitivo, tale ponderazione relativa debba venire definitivamente determinata.

34. Nel caso di specie pendente dinanzi al giudice del rinvio tale determinazione definitiva è stata effettuata alla fine del dialogo con i partecipanti selezionati, nell’invito a presentare le offerte finali.

35. A tale riguardo, l’obiettivo della fase del dialogo è quello di individuare e definire le modalità che consentano di soddisfare al meglio le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice. In tale contesto le amministrazioni aggiudicatrici conducono discussioni strutturate con i partecipanti selezionati che possono avere ad oggetto tutti gli aspetti dell’appalto e che sono volte a specificare, man mano che tale dialogo procede, le informazioni relative a tale appalto. È solo quando tale dialogo si conclude poiché l’amministrazione aggiudicatrice ha individuato la soluzione o le soluzioni che possano soddisfare le sue necessità, che i partecipanti presentano le loro offerte definitive.

36. Ne consegue che, fino a quando il dialogo competitivo non è concluso in quanto le soluzioni soddisfacenti non sono state ancora trovate, l’amministrazione aggiudicatrice deve poter mantenere la flessibilità che le offre la procedura di dialogo competitivo al fine di definire tali soluzioni. In tale fase quindi non è strettamente necessario che la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione espressa in forcelle venga determinata definitivamente. D’altro canto, obbligare l’amministrazione aggiudicatrice a determinare definitivamente tale ponderazione prima della fine della fase del dialogo rischierebbe di limitare, se non addirittura di svuotare di significato, la flessibilità specificamente offerta da tale procedura.

37. Una volta però concluso il dialogo competitivo, e quindi una volta chiarite in maniera definitiva la o le soluzioni possibili, l’amministrazione aggiudicatrice può determinare le ponderazioni relative finali dei criteri di aggiudicazione, nei limiti delle forcelle previamente indicate, di modo che i partecipanti al dialogo rimasti possano poterne tener conto nell’elaborazione delle loro offerte definitive.

38. Un’interpretazione delle disposizioni pertinenti in tal senso garantisce del resto il rispetto sia del principio di parità di trattamento (16), sia dell’obbligo di trasparenza che ne deriva (17).

39. Risulta da quanto precede che, a mio avviso, occorre rispondere alla prima questione pregiudiziale come segue: gli articoli 30 e 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 devono essere interpretati nel senso che essi non si oppongono a che, nell’ambito di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice che abbia espresso la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione nel bando di gara o nel documento descrittivo mediante una forcella, abbia la facoltà di precisare definitivamente tale ponderazione relativa nell’invito a presentare le offerte finali da inviare ai partecipanti a seguito del dialogo intercorso con essi.

C. Sulla seconda questione pregiudiziale

40. Con la seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede se l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24, letto congiuntamente con l’articolo 30 della stessa direttiva, debba essere interpretato nel senso che, nel quadro di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice possa utilizzare nel bando di gara forcelle per la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto dalle quali non risulta l’ordine definitivo di tali criteri, tenendo conto del fatto che i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione relativa, indicati nell’invito a presentare le offerte finali, rientrano nella forcella comunicata nel bando di gara.

41. Il giudice del rinvio pone questa questione pregiudiziale in un contesto in cui, come risulta dal precedente paragrafo 4, nella gara di appalto oggetto della causa pendente dinanzi ad esso, le forcelle usate dall’amministrazione aggiudicatrice per indicare la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto prevedevano: per il prezzo una forcella pari al 30‑70%; e per la qualità due forcelle pari rispettivamente al 15‑35%, per le caratteristiche funzionali, e al 15‑35% per la competenza del gruppo di esperti.

42. L’utilizzo di tali forcelle non permetteva quindi di determinare, al momento della pubblicazione del bando di gara, quale fosse l’ordine di importanza tra i criteri di aggiudicazione e specificamente quale tra il prezzo o i due criteri relativi alla qualità avrebbe giocato un ruolo preponderante per l’aggiudicazione finale dell’appalto. Con l’utilizzo di forcelle di tal genere si potevano, infatti, avere una quantità innumerevole di possibilità all’interno di due situazioni limite: una in cui, una volta determinate le ponderazioni relative definitive, il prezzo avrebbe inciso per il 70% e la qualità per il 30%; o, inversamente – come poi è stato il caso – una in cui la qualità avrebbe inciso per il 70% e il prezzo solo per il 30%.

43. In tale contesto, al fine di verificare se, come richiesto nella seconda questione pregiudiziale, nell’ambito di una procedura di dialogo competitivo, l’uso di forcelle di tal genere sia compatibile con l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 ritengo necessario procedere, innanzitutto, ad un’interpretazione di tale disposizione, al fine di determinare se essa permetta, in generale, di utilizzare forcelle per la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto dalle quale non risulti l’ordine definitivo dei criteri di aggiudicazione. Successivamente, occorrerà verificare se, nel quadro particolare della procedura di aggiudicazione costituita dal dialogo competitivo, si giustifichi o meno un approccio specifico in considerazione delle caratteristiche peculiari di tale procedura.

1. Sull’interpretazione dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma

44. Risulta da costante giurisprudenza che ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte(18), nonché, eventualmente, della genesi di tale normativa (19).

45. Da un punto di vista testuale, il secondo comma dell’articolo 67, paragrafo 5 della direttiva 2014/24 dispone che la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione possa essere espressa prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato (20).

46. L’analisi letterale di tale disposizione non permette di chiarire definitivamente se l’indicazione della ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione attraverso forcelle debba o meno indicare l’ordine definitivo di tali criteri.

47. In effetti, da un lato, la nozione di «ponderazione relativa» in quanto tale non presuppone necessariamente la determinazione di un ordine definitivo tra i fattori presi in considerazione.

48. Da un punto di vista terminologico, in statistica, la ponderazione costituisce un’operazione (detta anche pesatura) con la quale, nel calcolo di una media, si attribuisce a ciascun termine un coefficiente (detto peso) che esprime l’importanza relativa del termine stesso rispetto agli altri. Essendo «relativa», è chiaro che la ponderazione deve permettere di identificare una relazione di importanza tra tutti gli elementi considerati. Tuttavia, nel caso in cui la ponderazione venga espressa mediante l’utilizzo di forcelle, benché essa implichi generalmente almeno l’identificazione di un ordine parziale di importanza tra gli elementi, essa non comporta necessariamente sempre un ordine completo e univoco. Dipende da come sono definite le forcelle.

49. Così, nel caso in cui le forcelle non si sovrappongano (ad esempio: A = 40‑50%, B = 25‑35%, C = 15‑20%.) l’ordine definitivo di importanza tra i vari fattori sarà incorporato nelle forcelle. Tuttavia, nel caso in cui, come per le forcelle utilizzate nel bando di gara dell’appalto in questione, le forcelle, invece, si sovrappongano (ad esempio: A = 30‑50%, B = 25‑45%, C = 10‑30%), allora non sarà possibile concludere con certezza quale sia l’ordine conclusivo dei fattori prima che i valori definitivi espressi nel quadro delle forcelle vengano definitivamente determinati.

50. Dall’altro lato, il secondo comma dell’articolo 67, paragrafo 5 della direttiva 2014/24 prevede che lo scarto tra il minimo e il massimo indicato nella forcella debba essere «adeguato». Tuttavia, la direttiva 2014/24 non specifica – a mio avviso, intenzionalmente – cosa si debba intendere per scarto «adeguato», lasciando quindi all’interprete, ed in un’ultima analisi alla Corte il compito di determinare, caso per caso la portata di tale nozione.

51. In tale contesto, occorre pertanto procedere all’analisi sistematica e teleologica dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 per determinare se tale disposizione permette di indicare la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione mediante forcelle che non definiscano preliminarmente l’ordine definitivo di tali criteri.

52. Al riguardo, da un punto di vista sistematico, la disposizione in analisi si iscrive nel quadro dell’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva 2014/24 il quale, come ricordato ai precedenti paragrafi da 10 a 13 è costituito da tre commi. Il primo comma prevede, innanzitutto, l’obbligo di principio, a carico delle amministrazioni aggiudicatrici, di specificare la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto.

53. Risulta dal considerando 90 nonché dalla giurisprudenza della Corte che tale obbligo risponde all’esigenza di garantire il rispetto del principio di parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza che ne deriva. Esso mira, infatti, a consentire a qualsiasi operatore che partecipa alla procedura d’appalto di essere ragionevolmente informato dei criteri e delle modalità che saranno applicati per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Tale obbligo riflette il dovere delle amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, in base al quale queste ultime sono tenute a trattare gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e ad agire con trasparenza (21).

54. Il secondo comma del citato paragrafo 5, ossia la disposizione di cui si sta procedendo all’interpretazione, offre la facoltà alle amministrazioni aggiudicatrici di indicare la ponderazione relativa mediante l’utilizzo di forcelle garantendo così loro un margine di flessibilità. Tale facoltà non è assoggettata a nessun requisito di opportunità. L’amministrazione aggiudicatrice può usare le forcelle quando meglio crede rispettando l’unica condizione che «lo scarto tra il minimo e il massimo sia adeguato». Anche se, come visto, la direttiva 2014/24 non specifica il significato del termine «scarto adeguato», è chiaro che esso deve fare riferimento all’obiettivo dell’obbligo di indicare la ponderazione relativa che, come visto al paragrafo precedente, concerne l’esigenza di garantire il rispetto del principio di parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza che ne deriva.

55. Il terzo comma, letto alla luce del considerando 90, prevede che l’unico caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici hanno la facoltà di derogare all’obbligo di indicare la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione è quando detta ponderazione non possa essere stabilita preliminarmente, in particolare a causa della complessità dell’appalto. Tale deroga all’obbligo di indicazione preliminare della ponderazione deve tuttavia essere debitamente giustificata e motivata. In tal caso è peraltro necessario che, in ogni caso, tali amministrazioni indichino i criteri di aggiudicazione in ordine decrescente di importanza.

56. L’indicazione dell’ordine decrescente di importanza dei criteri di aggiudicazione dell’appalto appare quindi, nella sistematica del paragrafo 5 dell’articolo 67, della direttiva 2014/24 come il limite invalicabile necessario per garantire la soglia minima di rispetto dei principi di parità di trattamento e di trasparenza per i candidati in relazione alla necessità di conoscere preliminarmente l’importanza dei criteri di aggiudicazione dell’appalto. Se per ragioni obiettive e motivate non è possibile indicare la ponderazione relativa di tali criteri, la direttiva 2014/24 prevede che allora almeno occorra indicare l’ordine decrescente di importanza di tali criteri.

57. Tuttavia, se l’indicazione dell’ordine decrescente di importanza dei criteri di aggiudicazione costituisce il limite invalicabile del margine di discrezionalità lasciato alle amministrazioni aggiudicatrici nell’adempiere al loro obbligo di portare preliminarmente a conoscenza dei candidati l’importanza specifica dei criteri di aggiudicazione, risulta necessariamente che tale limite debba essere rispettato anche nella indicazione della ponderazione relativa di tali criteri attraverso forcelle. In tale contesto, sarebbe peraltro, a mio avviso, illogico che la possibilità di deroga prevista in via eccezionale e residuale dal terzo comma – per la quale è espressamente previsto un obbligo di debita giustificazione e motivazione – configuri una disciplina più restrittiva e più limitativa della discrezionalità delle amministrazioni aggiudicatrici rispetto ad una regola di natura più generale quale quella prevista dal secondo comma. D’altro canto, l’obbligo di prevedere forcelle con uno scarto «adeguato» mira proprio ad impedire alle amministrazioni aggiudicatrici di definire ponderazioni talmente vaghe da non consentire ai concorrenti di comprendere sin da subito l’importanza relativa di ciascun criterio di aggiudicazione.

58. Un’interpretazione di tal genere della disposizione in analisi appare del resto confermata dalla genesi della norma. Al riguardo, la disposizione attualmente iscritta all’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva 2014/24 è stata introdotta nella normativa dell’Unione in materia di appalti dall’articolo 53, paragrafo 2, della direttiva 2004/18. Risulta dai lavori preparatori di tale direttiva (22) che l’obbligo di indicare la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione era stata introdotto proprio per limitare la discrezionalità, considerata eccessiva, lasciata alle amministrazioni dal mero obbligo, vigente prima dell’entrata in vigore di tale disposizione, a loro carico di indicare nel capitolato d’oneri o nel bando di gara, i criteri di aggiudicazione di cui prevedevano l’applicazione, «possibilmente nell’ordine decrescente dell’importanza che è loro attribuita» (23). Ciò conferma che la disciplina di cui al terzo comma non può essere più restrittiva, in termini di limitazione della discrezionalità delle amministrazioni aggiudicatrici, di quella di cui al secondo comma.

59. D’altro canto, da un punto di vista prettamente teleologico ritengo che ammettere la facoltà per le amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare nel bando di gara forcelle che permettono successivamente di modificare la determinazione dell’ordine d’importanza dei criteri di attribuzione comporterebbe una violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza che le amministrazioni aggiudicatrici, in virtù dell’articolo 18 della direttiva 2014/24, devono rispettare nel corso di tutta la procedura di aggiudicazione dell’appalto (24) e il cui rispetto, come rilevato al precedente paragrafo 55, l’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva mira proprio a garantire.

60. In effetti, ammettere l’utilizzazione di forcelle che non permettono di comprendere l’ordine relativo di importanza riserverebbe la facoltà alle amministrazioni aggiudicatrici di attribuire ai criteri di aggiudicazione, al momento della valutazione delle offerte, una ponderazione determinata e quindi un valore relativo non noto agli offerenti. Ciò permetterebbe alle amministrazioni aggiudicatrici di attribuire un’importanza non prevedibile a uno o più criteri, persino dopo l’apertura delle offerte, permettendo, in tal modo, ad essa di privilegiare una o l’altra delle offerte (25).

61. Del resto risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte, non solo che la ponderazione relativa di ciascun criterio di aggiudicazione dev’essere chiaramente stabilita fin dalla fase dell’avvio della procedura d’appalto, consentendo in tal modo agli offerenti di determinare oggettivamente l’importanza effettiva di un criterio di aggiudicazione rispetto a un altro nel corso della loro ulteriore valutazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, ma anche che del pari, la ponderazione relativa di ciascun criterio di aggiudicazione non può essere modificata durante tutta la procedura (26).

62. La Corte ha ammesso un’unica deroga a tale approccio restrittivo, con riferimento ai sottocriteri di aggiudicazione, purché fossero rispettati i requisiti posti a tutela della parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza che ne deriva (27).

63. Risulta da quanto precede che, a mio avviso, l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 non permetta l’indicazione della ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione attraverso forcelle che non definiscano preliminarmente l’ordine definitivo di tali criteri. Forcelle di tal genere non possono essere quindi considerate come «adeguate» ai termini di tale disposizione.

2. Sull’applicazione dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 nell’ambito specifico del dialogo competitivo

64. Occorre tuttavia verificare se, in considerazione delle caratteristiche e delle peculiarità specifiche della procedura di dialogo competitivo, quali messe in evidenza ai precedenti paragrafi da 16 a 25, si giustifichi o meno un approccio particolare riguardo all’applicazione dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, nell’ambito di tale procedura di aggiudicazione.

65. Come risulta da tali paragrafi, in ragione del suo obiettivo specifico, ossia quello di consentire all’amministrazione aggiudicatrice, attraverso un dialogo con i candidati ammessi, di individuare e definire i mezzi più idonei a soddisfare le proprie necessità, prima di richiedere le offerte finali, la procedura d’aggiudicazione del dialogo competitivo implica il riconoscimento di un margine di discrezionalità accentuato in capo all’amministrazione aggiudicatrice rispetto ad altre procedure di aggiudicazione.

66. Come già osservato, infatti, le amministrazioni aggiudicatrici hanno interesse a utilizzare tale forma procedurale quando si trovano nell’incapacità di definire i mezzi atti a soddisfare i propri bisogni o di valutare le soluzioni che il mercato può offrire per le loro esigenze sul piano tecnico, finanziario o giuridico. In particolare nell’ambito del dialogo che caratterizza il dialogo competitivo, l’amministrazione aggiudicatrice ragiona in termini di funzionalità di cui intende disporre o di prestazioni che intende raggiungere. In tali circostanze, non è escluso che l’impossibilità per un’amministrazione aggiudicatrice di prefigurare dall’inizio concretamente le modalità con cui soddisfare le proprie esigenze la ponga nell’incapacità di ponderare inizialmente con precisione i criteri di aggiudicazione dell’appalto.

67. In tale contesto si pone la questione dell’estensione del margine di discrezionalità che occorre riconoscere all’amministrazione aggiudicatrice riguardo a tale ponderazione.

68. Certamente l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma offrendo l’opportunità di esprimere tale ponderazione mediante forcelle permette di non predeterminare in modo preciso la ponderazione e lascia quindi già un margine importante di discrezionalità. Il concetto di scarto «adeguato» come già visto deve essere interpretato in modo ampio nel contesto del dialogo competitivo. Tuttavia tale margine di discrezionalità non può estendersi fino a consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di non indicare, in deroga a quanto previsto al terzo comma della stessa disposizione, l’ordine decrescente di importanza dei criteri di aggiudicazione.

69. Al riguardo rilevo, in primo luogo, che nessuna disposizione specifica della direttiva 2014/24 prevede una deroga o un’applicazione differenziata o particolare delle disposizioni di cui all’articolo 67, paragrafo 5, di tale direttiva nell’ambito specifico della procedura di aggiudicazione del dialogo competitivo. L’articolo 67, paragrafo 5, della direttiva 2014/24 ha portata generale e si applica nella sua integralità a tutte le procedure di aggiudicazione previste da tale direttiva.

70. In secondo luogo, risulta esplicitamente dall’articolo 30, paragrafo 3, secondo comma della direttiva 2014/24 che, nel quadro del dialogo competitivo, l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a rispettare i principi di uguaglianza di trattamento e di trasparenza nel corso dell’intera procedura.

71. Anche se tali principi devono essere considerati e applicati tenendo conto della specificità della procedura d’aggiudicazione costituita dal dialogo competitivo la quale implica intrinsecamente un ampio margine di discrezionalità, risulta tuttavia dai precedenti paragrafi da 59 a 61 che offrire la possibilità alle amministrazioni aggiudicatrici di modificare l’ordine d’importanza dei criteri di aggiudicazione in un momento in cui esse hanno ottenuto conoscenza delle soluzioni proposte dai diversi partecipanti implicherebbe potenzialmente una violazione del principio di parità di trattamento tra i concorrenti, e ciò anche nel contesto del dialogo competitivo.

72. Ne consegue a mio avviso che, nonostante l’ampio margine di discrezionalità riconosciuto alle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito della procedura del dialogo competitivo, l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24 quale interpretato al precedente paragrafo 63 deve trovare pienamente applicazione anche in tale procedura di aggiudicazione.

73. Infine, occorre rilevare che l’ultima frase del secondo quesito pregiudiziale relativa al fatto che i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione relativa, indicati nell’invito a presentare le offerte finali nel caso di specie, rientravano nella forcella comunicata nel bando di gara appare irrilevante ai fini della risposta a tale quesito. In effetti un’eventuale indicazione nell’invito a presentare le offerte finali, di criteri di aggiudicazione o dei valori definitivi della loro ponderazione relativa che non fossero conformi alle indicazioni e alle forcelle contenute nel bando di gara costituirebbe una violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza, oltre che una violazione dell’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24.

74. In conclusione, risulta da quanto precede che, a mio avviso, occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale come segue: l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24, letto congiuntamente con l’articolo 30 della stessa direttiva, deve essere interpretato nel senso che, nel quadro di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice non può utilizzare nel bando di gara forcelle per la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto dalle quali non risulta l’ordine definitivo di tali criteri.

III. Conclusione

75. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere ai quesiti posti dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) come segue:

1) gli articoli 30 e 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24/UE devono essere interpretati nel senso che essi non si oppongono a che, nell’ambito di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice che abbia espresso la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione nel bando di gara o nel documento descrittivo mediante una forcella, abbia la facoltà di precisare definitivamente tale ponderazione relativa nell’invito a presentare le offerte finali da inviare ai partecipanti a seguito del dialogo intercorso con essi.

2) l’articolo 67, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2014/24, letto congiuntamente con l’articolo 30 della stessa direttiva, deve essere interpretato nel senso che, nel quadro di una procedura di dialogo competitivo, un’amministrazione aggiudicatrice non può utilizzare nel bando di gara forcelle per la ponderazione relativa dei criteri di aggiudicazione dell’appalto dalle quali non risulta l’ordine definitivo di tali criteri.

1 Lingua originale: l’italiano.

2 Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pagg. da 65 a 242).

3 V. considerando 42 della direttiva 2014/24.

4 V. considerando 42 e 43 della direttiva 2014/24.

5 Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag. 114). V. in particolare l’articolo 29 di tale direttiva.

6 V. articolo 30, paragrafi 1, primo comma, e 2 della direttiva 2014/24.

7 V. articolo 30, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2014/24.

8 V. articoli 30, paragrafo 1, terzo comma, e 54 della direttiva 2014/24.

9 Articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2014/24.

10 Articolo 30, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2014/24.

11 Articolo 30, paragrafo 3, terzo comma, della direttiva 2014/24.

12 Articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2014/24.

13 Articolo 30, paragrafo 6, della direttiva 2014/24.

14 Articolo 30, paragrafo 7, della direttiva 2014/24.

15 V., in tal senso, con riferimento all’articolo 53, paragrafo 2, della direttiva 2004/18 sentenza del 14 luglio 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punti 24 e 25 e giurisprudenza citata).

16 Risulta dalla giurisprudenza costante che tale principio impone che tutti gli offerenti dispongano delle stesse possibilità nella formulazione dei termini delle loro offerte e implica quindi che queste siano soggette alle medesime condizioni per tutti i concorrenti V., inter alia, sentenza dell’11 luglio 2019, Telecom Italia (C‑697/17, EU:C:2019:599, punto 33 e giurisprudenza citata).

17 Tale obbligo, per giurisprudenza costante, ha essenzialmente lo scopo di garantire che qualsiasi operatore interessato possa presentare un’offerta, nel contesto di una procedura di gara, sulla base dell’insieme delle informazioni pertinenti, nonché quello di garantire l’esclusione di qualsiasi rischio di favoritismo e arbitrarietà da parte dell’autorità aggiudicatrice. V., inter alia, sentenza del 4 aprile 2019, Allianz Vorsorgekasse (C‑699/17, EU:C:2019:290, punto 62 e giurisprudenza citata).

18 V., ex multis, sentenza del 15 gennaio 2026, AVR-Afvalverwerking (C‑692/23, EU:C:2026:4, punto 37 e giurisprudenza citata).

19 V., ex multis, sentenza del 22 aprile 2015, Drukarnia Multipress (C‑357/13, EU:C:2015:253, punto 22 e giurisprudenza citata).

20 V. paragrafo 12 supra.

21 V., con riferimento all’articolo 53, paragrafo 2, della direttiva 2004/18 sentenza del 14 luglio 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punto 21).

22 V. Relazione illustrativa alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (COM/2000/275 Def.) (GU 2001, E29 del 30 gennaio 2001, pag. 11). Si vedano in particolare i punti 6.2 e 6.3.

23 Al riguardo, v. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:160, paragrafo 22).

24 Al riguardo v., ex multis, da ultimo, sentenza del 5 marzo 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punto 52 e giurisprudenza citata).

25 Al riguardo, si vedano anche, da un lato, la succitata Relazione illustrativa alla Proposta di direttiva (COM/2000/275 Def.), punto 6.2 e dall’altro, Nota esplicativa della Commissione europea sul dialogo competitivo (Documento CC/2005/04 pag. 7 ultimo paragrafo).

26 V., con riferimento all’articolo 53, paragrafo 2, della direttiva 2004/18 sentenza del 14 luglio 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punto 25).

27 La Corte ha ammesso la possibilità per un’amministrazione aggiudicatrice di determinare, dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte, coefficienti di ponderazione dei sottocriteri corrispondenti sostanzialmente ai criteri precedentemente resi noti agli offerenti, se sono rispettate tre condizioni, vale a dire, in primo luogo, che tale determinazione ex post non modifichi i criteri di aggiudicazione dell’appalto definiti nel capitolato d’oneri o nel bando di gara, in secondo luogo, che essa non contenga elementi che, se fossero stati noti al momento della preparazione delle offerte, avrebbero potuto influenzare tale preparazione e, in terzo luogo, che essa non sia stata adottata tenendo conto di elementi che possano avere un effetto discriminatorio nei confronti di uno degli offerenti. V., sentenza del 14 luglio 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punto 26 e giurisprudenza citata).

Conclusioni dell’avvocato generale A. Biondi, presentate il 8 ottobre 2026.###

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