Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 16 luglio 2026.#Procedimento penale a carico di EGB e a.#Rinvio pregiudiziale – Lotta al terrorismo – Articolo 83, paragrafo 1, TFUE – Direttiva (UE) 2017/541 – Articolo 3 – Reati di terrorismo – Articolo 4 – Reati riconducibili a un gruppo terroristico – Articolo 15, paragrafo 1 – Obbligo di prevedere sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive – Effetto utile – Principio della certezza del diritto – Principi di parità di trattamento e di non discriminazione – Primato del diritto dell’Unione – Principio di leale cooperazione – Legge nazionale di amnistia che prevede l’estinzione della responsabilità penale – Atti che non hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani.#Causa C-666/24.

Edizione provvisoria

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

16 luglio 2026 (*)

« Rinvio pregiudiziale – Lotta al terrorismo – Articolo 83, paragrafo 1, TFUE – Direttiva (UE) 2017/541 – Articolo 3 – Reati di terrorismo – Articolo 4 – Reati riconducibili a un gruppo terroristico – Articolo 15, paragrafo 1 – Obbligo di prevedere sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive – Effetto utile – Principio della certezza del diritto – Principi di parità di trattamento e di non discriminazione – Primato del diritto dell’Unione – Principio di leale cooperazione – Legge nazionale di amnistia che prevede l’estinzione della responsabilità penale – Atti che non hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani »

Nella causa C‑666/24,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna), con decisione del 5 settembre 2024, pervenuta in cancelleria il 26 settembre 2024, nel procedimento penale a carico di

EGB,

EGC,

GTA,

SPG

QCR,

ACB,

JRS,

RJDL,

FJG,

XBLL,

DBA,

CBE,

con l’intervento di:

Ministerio Fiscal,

Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT),

Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT),

Asociación Dignidad y Justicia,

Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC),

Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC),

Partido político VOX,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta da K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz (relatore), vicepresidente, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Condinanzi e F. Schalin, presidenti di sezione, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger e R. Frendo, giudici,

avvocato generale: D. Spielmann

cancelliere: E. Sartori, amministratrice

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 luglio 2025,

considerate le osservazioni presentate:

–        per EGB, da E. Pous Calvet, abogada;

–        per EGC e GTA, da J. Busquets Plaza, abogado;

–        per QCR, da C. Perdiguero Garreta, abogado;

–        per JRS, da X. Monge Profitós, abogado;

–        per FJG, da A. Morales Hernández-San Juan, procurador, e C. Martínez Mirón, abogado;

–        per RJDL, da A. Checa, abogado;

–        per XBLL, da M. Vinyets Pages, abogada;

–        per DBA e CBE, da D.‑C. Herchhoren Alcolea e B.A. Matamoros Alexandrova, abogados;

–        per il Ministerio Fiscal, da M. Durántez Gil, fiscal;

–        per l’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), l’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), l’Asociación Dignidad y Justicia, l’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), l’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) e il Partido político VOX, da J.I. Fuster‑Fabra Toapanta e J.M. Fuster-Fabra Torrellas, abogados;

–        per il governo spagnolo, da A. Gavela Llopis, in qualità di agente;

–        per la Commissione europea, da C. Urraca Caviedes e M. Wasmeier, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 13 novembre 2025,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, in primo luogo, della direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, sulla lotta contro il terrorismo e che sostituisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio e che modifica la decisione 2005/671/GAI del Consiglio (GU 2017, L 88, pag. 6), in secondo luogo, dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, TUE nonché dell’articolo 20, paragrafo 2, e dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, in terzo luogo, dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione sanciti dagli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e, in quarto luogo, dei principi della tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e del primato del diritto dell’Unione.

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale instaurato a carico di EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE, dodici persone perseguite per fatti configuranti reati terroristici, nel contesto del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna.

 Contesto normativo

 Diritto dell’Unione

 Trattato FUE

3        L’articolo 83, paragrafo 1, TFUE dispone quanto segue:

«Il Parlamento europeo e il Consiglio [dell’Unione europea], deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni.

Dette sfere di criminalità sono le seguenti: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata.

In funzione dell’evoluzione della criminalità, il Consiglio può adottare una decisione che individua altre sfere di criminalità che rispondono ai criteri di cui al presente paragrafo. Esso delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento europeo».

 Direttiva 2017/541

4        I considerando 32, 35 e 39 della direttiva 2017/541 enunciano quanto segue:

«(32)      Gli Stati membri dovrebbero proseguire i loro sforzi per prevenire e contrastare la radicalizzazione che porta al terrorismo attraverso il coordinamento, lo scambio di informazioni e di esperienze sulle politiche nazionali di prevenzione e l’attuazione o, se del caso, l’aggiornamento delle politiche nazionali di prevenzione, tenendo conto delle esigenze, degli obiettivi e delle capacità rispettivi, e basandosi sulle proprie esperienze. (…)

(…)

(35)      La presente direttiva rispetta i principi riconosciuti dall’articolo 2 TUE nonché i diritti e le libertà fondamentali e osserva i principi riconosciuti nello specifico dalla Carta, compresi i diritti di cui ai titoli II, III, V e VI (…). Occorre attuare la presente direttiva conformemente a detti diritti e principi, tenendo conto anche della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la “CEDU”)], del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e degli altri obblighi di diritto internazionale [in materia di diritti umani].

(…)

(39)      L’applicazione delle misure di diritto penale adottate ai sensi della presente direttiva dovrebbe essere proporzionata alla natura e alle circostanze del reato, in relazione alle finalità legittime perseguite e alla loro necessità in una società democratica, escludendo qualunque forma di arbitrarietà, razzismo o discriminazione».

5        Ai sensi dell’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto»:

«La presente direttiva stabilisce norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nell’ambito dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche nonché le misure di protezione, sostegno e assistenza per le vittime del terrorismo».

6        L’articolo 3 della direttiva in parola, intitolato «Reati di terrorismo», stabilisce quanto segue:

«1.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché siano considerati reati di terrorismo i seguenti atti intenzionali, definiti reati in base al diritto nazionale che, per la loro natura o per il contesto in cui si situano, possono arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale, quando sono commessi con uno degli scopi elencati al paragrafo 2:

a)      attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso;

b)      attentati all’integrità fisica di una persona;

c)      sequestro di persona o cattura di ostaggi;

d)      distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere in pericolo vite umane o causare perdite economiche considerevoli;

e)      sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;

f)      fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi da fuoco, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari, nonché ricerca e sviluppo di armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari;

(…)

2.      Gli scopi di cui al paragrafo 1 sono:

a)      intimidire gravemente la popolazione;

b)      costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto;

c)      destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale».

7        L’articolo 4 della medesima direttiva, intitolato «Reati riconducibili a un gruppo terroristico», recita:

«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i seguenti atti, se intenzionali, siano punibili come reato:

a)      direzione di un gruppo terroristico;

b)      partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, anche fornendogli informazioni o mezzi materiali, ovvero tramite qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo terroristico».

8        Ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2017/541, intitolato «Connessione con reati di terrorismo»:

«Affinché un reato di cui all’articolo 4 o al titolo III sia punibile non è necessario che un reato di terrorismo sia stato effettivamente commesso né è necessario, nei casi dei reati di cui agli articoli da 5 a 10 e all’articolo 12, stabilire un collegamento con un altro reato specifico elencato nella presente direttiva».

9        L’articolo 14 della direttiva in parola, intitolato «Concorso, istigazione e tentativo», prevede quanto segue:

«1.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia punibile il concorso in uno dei reati di cui agli articoli da 3 a 8, e agli articoli 11 e 12.

2.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia punibile l’istigazione a compiere uno dei reati di cui agli articoli da 3 a 12.

3.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia punibile il tentativo di commettere uno dei reati di cui agli articoli 3, 6, 7, all’articolo 9, paragrafo 1, e all’articolo 9, paragrafo 2, lettera a), agli articoli 11 e 12, esclusi la detenzione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), e il reato di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera j)».

10      L’articolo 15 della medesima direttiva, intitolato «Sanzioni applicabili alle persone fisiche», al paragrafo 1 dispone quanto segue:

«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i reati di cui agli articoli da 3 a 12 e all’articolo 14 siano punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che possono comportare la consegna o l’estradizione».

 Diritto spagnolo.

 Codice penale

11      L’articolo 346 della Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (legge organica 10/1995, recante il codice penale), del 23 novembre 1995 (BOE n. 281, del 24 novembre 1995, pag. 33987), come modificata dalla Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (legge organica 1/2019, che modifica la legge organica 10/1995, del 23 novembre 1995, recante il codice penale, al fine di recepire le direttive dell’Unione europea nel settore finanziario e del terrorismo e di trattare talune questioni di natura internazionale), del 20 febbraio 2019 (BOE n. 45, del 21 febbraio 2019, pag. 16698) (in prosieguo: il «codice penale»), così dispone:

«1.      Chiunque, provocando esplosioni o utilizzando qualsiasi altro mezzo di analoga potenza distruttiva, causi la distruzione di aeroporti, porti, stazioni, edifici, locali pubblici, depositi contenenti materiali infiammabili o esplosivi, vie di comunicazione, mezzi di trasporto collettivi, l’affondamento o incagliamento di una nave, un’inondazione, l’esplosione di una miniera o di un impianto industriale, l’asportazione delle rotaie di una via ferrata, l’alterazione dolosa dei segnali impiegati nell’esercizio della stessa ai fini della sicurezza dei mezzi di trasporto, il crollo per detonazione di un ponte, la distruzione di una strada pubblica, il danneggiamento di oleodotti, la perturbazione grave di qualsiasi tipo o mezzo di comunicazione, la perturbazione o l’interruzione della fornitura di acqua, energia elettrica, idrocarburi o altre risorse naturali essenziali, è punito con la reclusione da dieci a venti anni, qualora gli atti di danneggiamento comportino necessariamente un pericolo per la vita o l’integrità delle persone.

2.      Se non sussiste un siffatto pericolo, viene applicata la pena della reclusione da quattro a otto anni.

3.      Qualora, oltre al pericolo, si sia verificata una lesione che colpisce la vita, l’integrità fisica o la salute delle persone, i fatti sono puniti separatamente con la pena corrispondente al reato commesso».

12      Ai sensi dell’articolo 572 del codice penale:

«1.      Chiunque promuove, costituisce, organizza o dirige un’organizzazione o un gruppo terroristico è punito con la reclusione da otto a quindici anni e con l’interdizione assoluta, che comporta la perdita definitiva di ogni onorificenza, funzione e incarico pubblico, compresi quelli elettivi, nonché l’impossibilità temporanea di ottenerne o esercitarne di nuovi per la durata della pena.

2.      Chiunque partecipa attivamente all’organizzazione o al gruppo o ne fa parte è punito con la reclusione da sei a dodici anni e con l’interdizione assoluta, che comporta la perdita definitiva di ogni onorificenza, funzione e incarico pubblico, compresi quelli elettivi, nonché l’impossibilità temporanea di ottenerne o esercitarne di nuovi per la durata della pena».

13      L’articolo 573 di tale codice è così formulato:

«1.      Si considererà reato di terrorismo la commissione di qualsiasi reato grave contro la vita o l’integrità fisica, la libertà, l’integrità morale, la libertà e l’incolumità sessuali, il patrimonio, le risorse naturali o l’ambiente, la salute pubblica, o comportante il rischio di catastrofi, la commissione di reati di incendio, di falso documentale, contro la Corona, di attentato nei confronti di un rappresentante dell’autorità o di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni, e di possesso, traffico e detenzione di armi, munizioni o esplosivi, previsti dal presente Codice, nonché il dirottamento di aeromobili, navi o altri mezzi di trasporto collettivo o di trasporto di merci, se effettuati per uno dei seguenti scopi:

1)      Sovvertire l’ordine costituzionale, sopprimere o destabilizzare gravemente il funzionamento delle istituzioni politiche o delle strutture economiche o sociali dello Stato, o costringere i poteri pubblici a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto.

2)      Turbare in maniera grave la pace pubblica.

3)      Destabilizzare gravemente il funzionamento di un’organizzazione internazionale.

4)      Provocare uno stato di terrore nella popolazione o in parte di essa.

(…)

3.      Allo stesso modo, sono considerati reati di terrorismo i restanti reati previsti nel presente capo».

14      L’articolo 574 del medesimo codice, al suo paragrafo 1, prevede quanto segue:

«La detenzione di armi o munizioni, il possesso o la detenzione di sostanze od ordigni esplosivi, infiammabili, incendiari o asfissianti, o di loro componenti, nonché la fabbricazione, il traffico, il trasporto o la fornitura degli stessi sotto qualsiasi forma, e il semplice posizionamento o uso di tali sostanze o degli strumenti o artefatti adeguati, sono puniti con la reclusione da otto a quindici anni qualora i fatti siano commessi per uno degli scopi previsti al paragrafo 1 dell’articolo 573».

 LOA

15      Il preambolo della Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (legge organica 1/2024 di amnistia ai fini della normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna), del 10 giugno 2024 (BOE n. 141, dell’11 giugno 2024, pag. 67764; in prosieguo: la «LOA»), enuncia quanto segue:

«I

Qualsiasi amnistia è concepita come un meccanismo giuridico volto a derogare all’applicazione di norme pienamente valide quando atti qualificati come reati o che fanno sorgere qualsiasi altra forma di responsabilità sono stati commessi in un contesto specifico.

Tale facoltà legislativa è inserita nell’ordinamento giuridico come un mezzo adeguato per rispondere a circostanze politiche eccezionali, il quale, all’interno di uno Stato di diritto, persegue un interesse generale, come la necessità di superare e incanalare conflitti politici e sociali profondamente radicati, in vista di una migliore convivenza e coesione sociale, nonché dell’integrazione delle diverse opinioni politiche.

Si tratta quindi di un istituto che traduce una decisione politica con una legge votata dal Parlamento, espressione del ruolo conferito dalla Costituzione alle Cortes Generales (Parlamento spagnolo), organo incaricato di rappresentare la sovranità popolare all’interno dei poteri costituiti e di orientare liberamente la volontà generale attraverso l’esercizio del potere legislativo secondo le vie prestabilite.

(…)

Dal punto di vista del diritto dell’Unione europea, l’istituto dell’amnistia è perfettamente riconosciuto. (…)

In tal senso, la Corte di giustizia dell’Unione europea, nella sua [sentenza del 29 aprile 2021, X (Mandato d’arresto europeo – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339)], non solo riconosce la possibilità dell’esistenza di amnistie, ma prevede, inoltre, che queste ultime abbiano lo scopo di far perdere il loro carattere criminoso ai fatti cui si riferiscono, di modo che il reato non possa più dar luogo all’esercizio di un’azione penale e che, qualora una condanna sia già intervenuta, si ponga fine alla sua esecuzione, il che implica quindi, in linea di principio, che la sanzione inflitta non possa più essere eseguita. Più recentemente, nella sua [sentenza del 16 dicembre 2021, AB e a. (Revoca di un’amnistia) (C‑203/20, EU:C:2021:1016)], la stessa Corte ha stabilito la possibilità di archiviare i procedimenti penali e di porre fine alle pene, sulla base di decisioni giudiziarie pronunciate in forza di un’amnistia risultante da un procedimento di natura legislativa.

Nello stesso ordine di idee, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto la validità e l’opportunità politica dell’amnistia, fissando come limite le gravi violazioni dei diritti dell’uomo, in quanto si tratta di fatti che non possono essere sottratti all’obbligo degli Stati di perseguirli e di sanzionarli (in particolare, [Corte EDU, 27 maggio 2014, Marguš c. Croazia (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510)].

Dal canto loro, sia il Consiglio d’Europa che la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (detta “Commissione di Venezia”) hanno anch’essi mantenuto chiara la validità di misure quali l’amnistia e la loro compatibilità con le decisioni giudiziarie, sia nella raccomandazione CM/Rec 7 (2010) 12 sia nel parere n. 710/2012 [CDL-AD (2013) 009], emesso in occasione della seduta plenaria dell’8 e 9 marzo 2013.

(…)

V

(…)

Dall’altro lato, la natura di legge eccezionale che, nell’interesse generale, sottrae eventi verificatisi in un contesto specifico all’applicazione delle norme in vigore deve avere come conseguenza che i giudici che, al momento dell’adozione della presente legge, sono investiti di un procedimento ricadente sotto quest’ultima revochino immediatamente le misure restrittive di diritti che siano state adottate, anche in caso di eventuale sospensione di tale procedimento. Infatti, una limitazione all’esercizio dei diritti e delle libertà deve sempre rispettare i requisiti stabiliti nella [CEDU], nella [Carta] e nella [Constitución española (Costituzione spagnola)], in modo da garantire che le restrizioni dei diritti e delle libertà si fondino su una solida base giuridica.

(…)

In conclusione, la presente legge mira a garantire la certezza del diritto, il rispetto del principio di legalità e un quadro giuridico per la protezione imparziale dei diritti fondamentali, tenendo conto delle raccomandazioni della Commissione di Venezia, la quale, nel suo parere del 2013, ha sottolineato l’importanza di mantenere una chiara distinzione tra i poteri legislativo e giudiziario nell’attuazione dell’amnistia, garantendo il rispetto dell’autonomia giudiziaria e dei principi democratici.

VI

(…)

Il titolo I definisce l’ambito di applicazione oggettivo dell’amnistia. A tal fine, esso descrive anzitutto gli atti qualificati come reato o generatori di responsabilità amministrativa o contabile, commessi nell’ambito del processo di indipendenza della Catalogna e connessi, in un modo o nell’altro, alla consultazione del 9 novembre 2014 e al referendum del 1º ottobre 2017, entrambi dichiarati incostituzionali, che sono qui amnistiati. Esso limita altresì l’ambito temporale entro il quale tali atti devono essere stati commessi al periodo dal 1º novembre 2011 al 13 novembre 2023.

Esso individua poi gli atti qualificati come reato ai quali tale amnistia non si applica in nessun caso, nel senso che non ogni fatto o reato può o merita di essere amnistiato.

Conformemente a quanto indicato dalla [Commissione di Venezia] nel suo parere dell’11 marzo 2013, adottato in occasione della sua 94^a sessione plenaria, tale approccio, del resto astratto poiché non implica in alcun caso una valutazione dell’esistenza di fatti che possono rientrare in ciascuna di dette esclusioni, è indispensabile. Spetta pertanto al potere legislativo stabilire quali sono i criteri per beneficiare dell’amnistia e al potere giudiziario identificare in concreto le persone che rientrano nell’ambito di applicazione definito dal legislatore.

A tale riguardo, va osservato che l’identificazione astratta di talune esclusioni è una condizione necessaria per la piena conformità di tale legge alle norme internazionali relative agli atti non amnistiabili, norme elaborate dalla giurisprudenza internazionale, in particolare europea, e che riflettono i principi fondamentali del diritto internazionale ed europeo in materia di diritti umani.

Tale legge di amnistia è stata quindi concepita conformemente agli impegni europei e internazionali in materia di diritti umani, seguendo gli orientamenti dei trattati e degli organi internazionali quali il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e la [CEDU]. L’inserimento di esclusioni specifiche è essenziale per garantire il rispetto delle norme internazionali e rispondere alla giurisprudenza pertinente, in particolare per quanto riguarda le violazioni gravi dei diritti umani, rispecchiando le posizioni della Corte europea dei diritti dell’uomo in cause come Marguš c. Croazia. Di conseguenza, gli atti che costituiscono gravi violazioni dei diritti umani sono esclusi dall’ambito di applicazione della legge, in linea con i principi del Consiglio d’Europa sull’impunità per violazioni gravi dei diritti umani. Inoltre, vengono seguite le raccomandazioni dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine, distinguendo i reati gravi dagli altri atti che, pur non soddisfacendo determinati criteri formali, non sono necessariamente esclusi dal beneficio dell’amnistia.

Tale approccio dimostra un impegno a favore della tutela dei diritti fondamentali, conciliando l’amnistia con il rispetto dei diritti umani e gli impegni internazionali del Regno di Spagna.

Un esempio di quanto sopra è il riferimento ai fatti previsti dall’articolo 3 della direttiva [2017/541] o dall’articolo 3 della [CEDU], che vieta la tortura e le pene o trattamenti inumani o degradanti, essendo questi un limite insuperabile. Tuttavia, occorre ricordare che non tutti gli atti degradanti rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima disposizione, la quale richiede che l’atto, oltre ad essere illegale, raggiunga una soglia minima di gravità. Pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, affinché l’atto sia considerato degradante ai sensi dell’articolo 3 della [CEDU], occorrerà generalmente che le lesioni personali causate o le sofferenze patite dalla vittima siano di una certa intensità o, in ogni caso, tali da spezzare la resistenza morale o fisica di una persona. Si è optato per un regime restrittivo di esclusioni nell’applicazione della presente legge, poiché taluni comportamenti potrebbero dar adito a confusione con altri reati, il che potrebbe verificarsi per taluni atti rientranti nel capo VII del titolo XXII del libro II del codice penale.

Conformemente agli orientamenti della Commissione di Venezia, gli atti idonei ad essere amnistiati sono stati definiti in modo preciso e dettagliato, al fine di garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza davanti alla legge. Tale precisazione è fondamentale, in particolare, quando si tratta di malversazione di fondi pubblici, e consente di distinguere chiaramente gli atti che possono essere amnistiati dagli atti di corruzione, ai quali una siffatta misura non è applicabile.

(…)».

16      L’articolo 1 della LOA, intitolato «Ambito di applicazione oggettivo», così dispone:

«1.      Sono amnistiati i seguenti atti da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile, compiuti nel contesto delle consultazioni tenutesi in Catalogna il 9 novembre 2014 e il 1º ottobre 2017, della loro preparazione o delle loro conseguenze, purché siano stati compiuti tra il 1º novembre 2011 e il 13 novembre 2023, così come le seguenti azioni compiute tra queste date nell’ambito del cosiddetto processo indipendentista catalano, anche se non sono correlate alle consultazioni summenzionate o se sono state compiute dopo il rispettivo svolgimento delle stesse:

a)      Gli atti commessi con l’intenzione di rivendicare, promuovere o procurare la secessione o l’indipendenza della Catalogna, nonché quelli che abbiano contribuito al raggiungimento di siffatti obiettivi.

(…)

f)      Gli atti commessi con l’intenzione di favorire, rendere possibile o agevolare una delle azioni da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile contemplate dai precedenti paragrafi del presente articolo, nonché qualsiasi altro atto sostanzialmente collegato a tali azioni.

2.      Gli atti da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile amnistiati ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo beneficeranno del provvedimento indipendentemente dal loro grado di esecuzione, compresi gli atti preparatori, e indipendentemente dalle modalità di commissione dell’atto o di partecipazione allo stesso.

(…)».

17      L’articolo 2 della LOA, dal titolo «Esclusioni», prevede quanto segue:

«In ogni caso, sono esclusi dall’applicazione dell’amnistia prevista dall’articolo 1:

a)      Gli atti dolosi contro le persone che abbiano causato come risultato la morte, l’aborto o la lesione del feto, la perdita o la menomazione grave di un organo o di un arto, la perdita o la menomazione grave di un senso, l’impotenza, la sterilità o una grave deformità.

b)      Gli atti qualificati come reati di tortura o di trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 3 della [CEDU], ad eccezione dei trattamenti che non superano una soglia minima di gravità in quanto inidonei a determinare un’umiliazione o una degradazione di una persona oppure a mostrare una diminuzione della sua dignità umana, o a generare paura, angoscia o senso d’inferiorità in maniera tale da spezzare la resistenza morale e fisica di una persona.

c)      Gli atti che per la loro finalità possono essere qualificati come terrorismo, ai sensi della direttiva [2017/541] e che, a loro volta, hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle previste dagli articoli 2 e 3 della [CEDU] e dal diritto internazionale umanitario.

(…)».

18      Ai sensi dell’articolo 9 della LOA, intitolato «Competenza ad applicare l’amnistia»:

«1.      L’amnistia degli atti qualificati come reati è applicata dagli organi giurisdizionali di cui all’articolo 11 della presente legge, d’ufficio o su istanza di una parte o del pubblico ministero e, in ogni caso, sentiti il pubblico ministero e le parti.

2.      L’applicazione dell’amnistia alle condotte costitutive di illeciti amministrativi o da cui deriva responsabilità contabile spetta agli organi competenti ad avviare, trattare o decidere i procedimenti corrispondenti a tali condotte, in funzione dello stato di avanzamento dei medesimi, dopo aver sentito l’interessato.

3.      Un atto concreto da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile può essere considerato amnistiato solo quando l’amnistia sia stata dichiarata con decisione definitiva pronunciata dall’organo competente a tal fine, conformemente alle disposizioni della presente legge».

19      L’articolo 10 della LOA, intitolato «Trattazione prioritaria e urgente», così recita:

«L’applicazione dell’amnistia in ogni causa è di competenza degli organi giurisdizionali, amministrativi o contabili specificati nella presente legge, che adottano, in via prioritaria e urgente, le decisioni pertinenti in conformità della presente legge, indipendentemente dalla fase dell’iter procedurale del procedimento amministrativo o del procedimento giudiziario o contabile di cui si tratta.

Le decisioni sono adottate entro un termine massimo di due mesi, fatti salvi i successivi ricorsi, che non hanno effetto sospensivo».

20      L’articolo 11 della LOA, intitolato «Procedimento in ambito penale», dispone, al paragrafo 1, quanto segue:

«Gli organi giudiziari applicano l’amnistia in qualsiasi fase del procedimento penale.

(…)».

 Procedimento principale e questioni pregiudiziali

21      Il 23 novembre 2023 il Ministerio Fiscal (pubblico ministero, Spagna) ha presentato, dinanzi al Juzgado Central de Instrucción n. 6 de la Audiencia Nacional (Giudice istruttore centrale n. 6 della Corte centrale, Spagna), una requisitoria provvisoria con la quale ha esercitato l’azione penale nei confronti di dodici persone, vale a dire EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE, per fatti costitutivi di reati di appartenenza a un’organizzazione terroristica, di possesso, di detenzione e di fabbricazione a carattere terroristico di sostanze o di ordigni incendiari o esplosivi o dei loro componenti, nonché di un tentativo di distruzioni a carattere terroristico.

22      Anche l’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), l’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), l’Asociación Dignidad y Justicia, l’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), l’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), alcune associazioni spagnole e il Partido político VOX (partito politico spagnolo VOX) si sono costituiti nell’ambito di tale procedimento per esercitare l’azione popolare (actio popularis) e hanno presentato un atto di accusa.

23      Una volta conclusa la fase istruttoria, la causa è stata sottoposta alla Sala de lo Penal, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional (Camera penale, Terza Sezione, della Corte centrale, Spagna), odierno giudice del rinvio.

24      Tale giudice espone che la requisitoria del pubblico ministero e l’atto di accusa popolare fanno riferimento, in particolare, ad acquisti di precursori di esplosivi, al possesso di manuali di fabbricazione di ordigni esplosivi e infiammabili, alla presenza a riunioni comuni e in un laboratorio clandestino in cui sarebbe stato fabbricato un dispositivo incendiario, nonché a scambi tra gli imputati attraverso un’applicazione di posta elettronica. I fatti in questione, che si sarebbero svolti tra il mese di ottobre 2017 e il mese di novembre 2019, ricadrebbero sotto gli articoli 346 e da 571 a 574 del codice penale nonché sotto gli articoli 3, 4 e da 13 a 15 della direttiva 2017/541.

25      Detto giudice sottolinea tuttavia che né tale requisitoria né l’atto di accusa popolare affermano che tali fatti avrebbero intenzionalmente causato gravi violazioni dei diritti umani, ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della LOA.

26      A seguito dell’entrata in vigore, l’11 giugno 2024, della LOA, gli imputati hanno presentato una domanda di amnistia, sulla quale il giudice del rinvio deve ora statuire. Tale giudice nutre tuttavia dei dubbi quanto alla questione se l’applicazione dell’amnistia violi il diritto dell’Unione.

27      In primo luogo, i fatti di cui trattasi rientrerebbero nella nozione di «partecipazione alle attività di un gruppo terroristico», ai sensi della direttiva 2017/541, che, secondo tale direttiva, deve essere passibile di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Orbene, l’applicazione della LOA comporterebbe l’impossibilità di perseguire e giudicare tali fatti e l’estinzione della responsabilità penale degli imputati.

28      In secondo luogo, l’articolo 13 di detta direttiva renderebbe ogni partecipante all’organizzazione penalmente responsabile anche se non è stato effettivamente commesso nessun altro reato di terrorismo. Orbene, la LOA, che sembrerebbe escludere, in generale, la sua applicazione ai reati terroristici previsti dalla medesima direttiva, subordinerebbe la punibilità dell’atto ad una condizione supplementare non prevista da quest’ultima, vale a dire il fatto di aver causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani.

29      In terzo luogo, l’articolo 2, lettera c), della LOA si fonderebbe sulla premessa che taluni atti terroristici violano gravemente i diritti umani e non possono essere amnistiati, mentre altri atti terroristici non darebbero luogo a siffatte violazioni e potrebbero essere amnistiati. Orbene, una tale distinzione non figurerebbe nella direttiva 2017/541.

30      In quarto luogo, tale disposizione, la cui formulazione sarebbe imprecisa, non indicherebbe in modo chiaro e inequivocabile la soglia di gravità a partire dalla quale un’infrazione può essere considerata o no idonea a beneficiare di un’amnistia, in violazione del principio della certezza del diritto.

31      In quinto luogo, la direttiva 2017/541 esigerebbe che i reati di cui trattasi nel procedimento principale siano passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Orbene, l’applicazione della LOA avrebbe l’effetto di esonerare da qualsiasi responsabilità penale le persone accusate di aver commesso tali reati.

32      In sesto luogo, l’Unione avrebbe esercitato le sue competenze adottando la direttiva 2017/541, le cui disposizioni dovrebbero essere rispettate dal legislatore nazionale, a pena di violare il principio del primato del diritto dell’Unione.

33      In settimo luogo, poiché l’ambito di applicazione della LOA è limitato a taluni atti commessi tra il 1º novembre 2011 e il 13 novembre 2023 nel contesto del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna, il giudice del rinvio si chiede se il riferimento a tale contesto possa comportare un trattamento discriminatorio, contrario al diritto dell’Unione, a danno di chiunque abbia commesso, nel corso dello stesso periodo, atti analoghi che siano tuttavia intervenuti in un altro contesto, senza che un siffatto trattamento discriminatorio sia giustificato da motivi di interesse generale.

34      Infine, in ottavo luogo, occorrerebbe chiedere alla Corte se l’amnistia, quale prevista dalla LOA, sia compatibile con il diritto alla libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio dell’Unione nonché con la funzione essenziale degli Stati membri consistente nel garantire la loro integrità territoriale.

35      In tale contesto, l’Audiencia Nacional (Corte centrale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se la direttiva [2017/541] debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, di sanzionare penalmente coloro che partecipano attivamente alle attività di un gruppo terroristico, estinguendo la loro responsabilità penale.

2)      Se la direttiva 2017/541, e più specificamente il suo articolo 13, debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, di sanzionare penalmente coloro che partecipano attivamente alle attività di un gruppo terroristico, estinguendo la loro responsabilità penale, in quanto detta legge esige per la punibilità, oltre alla partecipazione al gruppo terroristico, un requisito aggiuntivo consistente nell’aver causato, effettivamente e in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani.

3)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale, quale la [LOA], che opera una differenziazione, nell’ambito dei reati di terrorismo e dei reati riconducibili a un gruppo terroristico contemplati dalla direttiva summenzionata, a seconda che essi abbiano causato o no, effettivamente e in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani, con la conseguenza che tale differenziazione permette che taluni dei suddetti reati di terrorismo o riconducibili a un gruppo terroristico vadano esenti da responsabilità penale.

4)      Se il principio della certezza del diritto dell’Unione, sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, quale la [LOA], che subordina l’esenzione da responsabilità penale a mezzo di amnistia a beneficio di coloro che sono imputati di condotte rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541 al fatto di non aver causato, in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle previste dagli articoli 2 e 3 della [CEDU] e dal diritto internazionale umanitario, senza specificare quali atti costituiscano siffatte violazioni né quale soglia di gravità debba essere superata per rendere inapplicabile l’amnistia. In alternativa, se i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto dell’Unione siano incompatibili con una normativa, quale quella contenuta nell’articolo 1 della [LOA], che stabilisce contorni imprecisi, sul piano tanto oggettivo quanto soggettivo, ai fini della determinazione della necessità o meno della responsabilità penale.

5)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, di sanzionare penalmente coloro che fabbricano, detengono, acquistano, trasportano, forniscono o usano esplosivi a fini terroristici, estinguendo la loro responsabilità penale.

6)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, di sanzionare penalmente – estinguendo la loro responsabilità penale – coloro che, a fini terroristici, danno inizio all’esecuzione di azioni violente mediante la determinazione di obiettivi da distruggere su larga scala perché rappresentativi di un’ideologia opposta a quella del gruppo terroristico, lo svolgimento di attività di monitoraggio o la realizzazione di documentazione fotografica dei luoghi pubblici da distruggere – in particolare sedi della Procura di Stato, di forze e corpi di sicurezza dello Stato e di istituzioni delle comunità autonome, o veicoli di polizia –, il tutto al fine di garantire l’adeguata esecuzione del piano violento pianificato dal gruppo terroristico con lo scopo di portare a termine con successo la suddetta distruzione.

7)      Se il principio del primato del diritto dell’Unione sancito dalla giurisprudenza della Corte e il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE ostino a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime dalla responsabilità penale chiunque sia imputato di condotte rientranti nell’ambito della direttiva 2017/541.

8)      Se gli articoli 20 e 21 della [Carta] debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime da responsabilità penale coloro che sono imputati di condotte criminose in Spagna e riconducibili nell’ambito della direttiva 2017/541, in ragione della finalità ideologica perseguita da tali reati.

9)      Se l’articolo 4, paragrafo 2, TUE e gli articoli 20, paragrafo 2, lettera a), e 21, paragrafo 1, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime da responsabilità penale gli imputati di terrorismo poiché gli atti sono stati commessi con l’intenzione di separare una parte del territorio nazionale dello Stato membro interessato».

 Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento

36      A seguito della lettura delle conclusioni dell’avvocato generale il 13 novembre 2025, il partito politico e le associazioni menzionati al punto 22 della presente sentenza hanno chiesto, con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 27 novembre 2025, la riapertura della fase orale.

37      A sostegno della loro domanda, tali parti affermano che le conclusioni dell’avvocato generale esaminano un aspetto, affrontato nell’udienza di discussione, sul quale il giudice del rinvio non avrebbe interrogato la Corte e che non spetterebbe a quest’ultima valutare, vale a dire i motivi che hanno indotto il legislatore spagnolo ad adottare la LOA.

38      In forza dell’articolo 83 del suo regolamento di procedura, la Corte può, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, disporre la riapertura della fase orale del procedimento, in particolare se essa non si ritiene sufficientemente edotta o quando, dopo la chiusura di tale fase, una parte ha prodotto un fatto nuovo, tale da influenzare in modo decisivo la decisione della Corte.

39      Tale ipotesi non ricorre nel caso di specie.

40      Infatti, le conclusioni dell’avvocato generale nella presente causa non possono costituire un fatto nuovo ai sensi di tale articolo 83 (v., in tal senso, sentenza del 26 febbraio 2026, VIRUS e a., C‑131/24, EU:T:2026:109, punto 33).

41      Occorre inoltre ricordare, da un lato, che lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura non prevedono la facoltà, per gli interessati contemplati dall’articolo 23 di detto Statuto, di presentare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (sentenza del 26 febbraio 2026, VIRUS e a., C‑131/24, EU:C:2026:109, punto 34 e giurisprudenza citata).

42      Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. Non si tratta quindi di un parere destinato ai giudici o alle parti proveniente da un’autorità esterna alla Corte, bensì dell’opinione individuale, motivata ed espressa pubblicamente, di un membro dell’istituzione stessa. Ciò posto, le conclusioni dell’avvocato generale non possono essere discusse dalle parti. Inoltre, la Corte non è vincolata né da tali conclusioni né dalle motivazioni sulla scorta delle quali l’avvocato generale perviene a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte interessata rispetto alle conclusioni dell’avvocato generale, quali che siano le questioni esaminate da quest’ultimo nelle sue conclusioni, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale del procedimento (sentenza del 26 febbraio 2026, VIRUS e a., C‑131/24, EU:C:2026:109, punto 35 e giurisprudenza citata).

43      Inoltre, tenuto conto dell’insieme degli elementi in suo possesso, la Corte si considera sufficientemente edotta per statuire sulla presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

44      Date tali circostanze, la Corte, sentito l’avvocato generale, reputa che non vi è luogo a disporre la riapertura della fase orale del procedimento.

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla ricevibilità

45      EGC e GTA nonché il pubblico ministero eccepiscono l’irricevibilità delle questioni pregiudiziali, che sarebbero irrilevanti ai fini della decisione sulla causa principale. A loro avviso, poiché l’articolo 2, lettera c), della LOA esclude dal suo ambito di applicazione gli atti che, per la loro finalità, possono essere qualificati come terrorismo ai sensi della direttiva 2017/541 e che hanno altresì causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, tali questioni sarebbero ipotetiche.

46      Quanto al governo spagnolo, esso eccepisce il carattere ipotetico della quarta questione alla luce dell’assenza, nel caso di specie, di una commissione intenzionale di gravi violazioni dei diritti umani.

47      A questo proposito, occorre ricordare che, nell’ambito del procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE, spetta soltanto al giudice nazionale, che è investito della controversia oggetto del procedimento principale e che deve assumersi la responsabilità della futura decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che esso sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate vertono sull’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte è, in linea di principio, tenuta a statuire. Ne consegue che le questioni vertenti sul diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rigetto da parte della Corte di una domanda presentata da un giudice nazionale è dunque possibile solo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le vengono sottoposte (sentenze del 13 luglio 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punto 20, e del 2 dicembre 2025, Stichting Right to Consumer Justice e Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, punto 39 e giurisprudenza citata).

48      Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che, con le sue prime otto questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le condizioni alle quali la LOA esclude dal proprio ambito di applicazione i reati rientranti nella direttiva 2017/541 e determina le condizioni di applicazione dell’amnistia siano conformi a tale direttiva nonché ad altre norme e principi del diritto dell’Unione. I dubbi che il giudice del rinvio nutre al riguardo derivano dal fatto che, sebbene i reati di cui trattasi nel procedimento principale beneficino, in linea di principio, dell’amnistia ai sensi della LOA, essi rientrano, a suo avviso, nella nozione di «partecipazione a un gruppo terroristico», ai sensi di detta direttiva. Ne consegue che una risposta a tali questioni è necessaria per consentire a detto giudice di emettere la propria decisione nel procedimento principale.

49      Per contro, con la sua nona questione, il giudice del rinvio interroga la Corte in merito all’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE nonché dell’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), e dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE.

50      Esso chiede, in sostanza, se tali disposizioni ostino ad una normativa nazionale, come la LOA, nella parte in cui essa esonererebbe da qualsiasi responsabilità penale persone perseguite per atti commessi allo scopo di ottenere la secessione di una parte del territorio nazionale dello Stato membro interessato. A questo proposito, secondo il giudice del rinvio, la LOA farebbe sorgere un rischio di reiterazione o di generalizzazione di atti del genere, il che pregiudicherebbe l’integrità territoriale degli Stati membri e le libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione.

51      Come risulta dalla formulazione stessa dell’articolo 267 TFUE, la decisione pregiudiziale richiesta da un giudice nazionale deve essere «necessaria» al fine di consentire al giudice del rinvio di «emanare la sua sentenza» nella causa della quale è investito. Nell’ambito di un siffatto procedimento, deve dunque esistere tra la suddetta controversia e le disposizioni del diritto dell’Unione di cui è chiesta l’interpretazione un rapporto di collegamento tale per cui detta interpretazione risponde a una necessità oggettiva ai fini della decisione che il giudice del rinvio deve prendere [v., in tal senso, sentenze del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punti 45 e 48, nonché del 18 dicembre 2025, Tenergie (Domanda di sgravio di dazi all’importazione), C‑259/24, EU:C:2025:1013, punto 28 e giurisprudenza ivi citata].

52      Nel caso di specie, risulta in modo manifesto che la questione volta a stabilire se, in generale, una misura di amnistia possa pregiudicare l’integrità territoriale di uno Stato membro o il diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione, contemplati, da un lato, dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE e, dall’altro, dall’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), e dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, non presenta alcun rapporto con l’oggetto del procedimento principale.

53      Infatti, tale controversia ha ad oggetto un procedimento penale instaurato nei confronti di persone perseguite per fatti che possono rientrare nell’ambito di applicazione della LOA, cosicché l’interpretazione richiesta non risponde ad una necessità oggettiva ai fini della decisione che il giudice del rinvio è chiamato ad adottare.

54      Ne consegue che le prime otto questioni sono ricevibili, mentre la nona questione deve essere dichiarata irricevibile.

 Nel merito

55      Con le questioni dalla prima all’ottava, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2017/541, letta alla luce dei principi del primato e di leale cooperazione, di certezza del diritto, di parità di trattamento e di non discriminazione, debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una legge nazionale di amnistia che prevede l’estinzione della responsabilità penale di chiunque abbia commesso, nel corso di un periodo circoscritto e nel contesto del perseguimento dell’indipendenza di una parte del territorio nazionale di uno Stato membro, atti contemplati da tale direttiva che non hanno intenzionalmente causato gravi violazioni dei diritti umani, di cui tale legge non specifica né la natura esatta né la soglia di gravità.

56      Occorre anzitutto rilevare che la LOA, la quale costituisce l’oggetto degli interrogativi di detto giudice, dispone, al suo articolo 2, lettera c), che sono esclusi dall’ambito di applicazione dell’amnistia gli atti che, per la loro finalità, possono essere qualificati come terrorismo ai sensi della direttiva 2017/541 e che hanno inoltre causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle previste dagli articoli 2 e 3 della CEDU e dal diritto internazionale umanitario.

57      L’esclusione dall’ambito di applicazione dell’amnistia, contemplata dall’articolo 2, lettera c), della LOA, è quindi soggetta a due condizioni cumulative. Più in particolare, gli atti esclusi dall’amnistia devono, da un lato, con riguardo alla loro finalità, poter essere qualificati come terrorismo ai sensi della direttiva sopra citata e, dall’altro, aver intenzionalmente causato gravi violazioni dei diritti umani. È alla luce, segnatamente, di queste condizioni che occorre rispondere alle questioni del giudice del rinvio.

58      A tal riguardo, occorre ricordare che, sebbene l’adozione e la revoca di un’amnistia rientrino nella competenza degli Stati membri [v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2021, AB e a. (Revoca di un’amnistia), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punto 40], questi ultimi sono nondimeno tenuti, nell’esercizio di tale competenza, a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, punto 44 e giurisprudenza citata).

59      Nel caso di specie, dall’articolo 1 della direttiva 2017/541 risulta che, conformemente all’articolo 83, paragrafo 1, TFUE, tale direttiva stabilisce norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni penali nel settore dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche, nonché delle misure per la protezione, il sostegno e l’assistenza alle vittime del terrorismo.

60      Inoltre, gli articoli 3, 4, 13, 14 e 15 di detta direttiva obbligano gli Stati membri, in primis, ad erigere a reati di terrorismo una serie di atti commessi a fini terroristici, in secundis, a criminalizzare illeciti riconducibili ad un gruppo terroristico o ad attività terroristiche, nonché il fatto di rendersi complici di tali illeciti, di incitare a commetterli e di tentare di commetterli, nonché, in tertiis, a prevedere sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive, che devono essere più severe di quelle previste dal diritto nazionale in assenza di intento terroristico.

61      Ai sensi dell’articolo 288, terzo comma, TFUE, una direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Benché tale disposizione lasci agli Stati membri la libertà di scegliere i modi e i mezzi destinati a garantire l’attuazione della direttiva, questa libertà lascia nondimeno intatto l’obbligo, per ciascuno degli Stati destinatari, di adottare, nell’ambito del proprio ordinamento giuridico, tutti i provvedimenti necessari per garantire la piena efficacia della direttiva, conformemente all’obiettivo che essa persegue [sentenza del 26 febbraio 2026, Commissione/Belgio (Direttiva 2016/1164 – Doppia imposizione), C‑524/23, EU:C:2026:111, punto 64 e giurisprudenza citata].

62      È pacifico che, conformemente all’obbligo menzionato al punto precedente della presente sentenza, la direttiva 2017/541 è stata debitamente trasposta nel diritto spagnolo prima della scadenza del termine per il recepimento della stessa. Il giudice del rinvio rileva, tuttavia, che il fatto di rinunciare, tramite un’amnistia, all’applicazione delle sanzioni previste dalla legge che ha assicurato tale trasposizione può violare le disposizioni di detta direttiva.

63      A tal riguardo, occorre rilevare che la direttiva 2017/541 non contiene alcuna disposizione specifica relativa ai meccanismi nazionali di estinzione della responsabilità penale, quali l’amnistia, e che essa non determina quindi esplicitamente i limiti che circoscrivono tali meccanismi.

64      Orbene, l’applicazione di un’amnistia come quella prevista dalla LOA ha come effetto che atti qualificabili come terrorismo e rientranti nell’ambito di applicazione di detta legge, nella fattispecie atti che sono stati commessi tra il 1º novembre 2011 e il 13 novembre 2023 nel contesto specifico del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna, non possono più essere perseguiti in Spagna.

65      Nei limiti in cui una legge di amnistia come la LOA comporta una limitazione, in particolare, dell’applicazione delle sanzioni previste ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2017/541, si deve ritenere che tale legge di amnistia incida direttamente sull’attuazione di detta direttiva.

66      Tuttavia, come indicato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 76 delle sue conclusioni, l’adozione di una legge di amnistia rientra, in linea di principio, nella prerogativa di cui dispone ciascuno Stato membro, in particolare nel perseguimento di un obiettivo di riconciliazione nazionale o nella ricerca di un compromesso politico, di non perseguire taluni fatti determinati, anche costitutivi di reati gravi, potendo l’amnistia concessa a tale titolo essere concepita come uno strumento idoneo a stemperare un conflitto politico o sociale rilevante.

67      Alla luce di tale specificità di una legge di amnistia, l’assenza nella direttiva 2017/541 di qualsiasi riferimento a tale meccanismo particolare di estinzione della responsabilità penale deve essere intesa nel senso che le norme minime che essa stabilisce, conformemente al suo articolo 1, relative alla definizione dei reati e delle sanzioni penali nell’ambito dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche, non hanno l’effetto di escludere, come facoltà di principio, il ricorso all’amnistia da parte degli Stati membri nell’ambito di applicazione di tale direttiva.

68      Nel caso di specie, il Tribunal Constitucional (Corte costituzionale, Spagna), nella sua sentenza 137/2025 del 26 giugno 2025 [BOE n. 183, del 31 luglio 2025, pag. 103781 (ES:TC:2025:137)], ha dichiarato la LOA in linea di principio costituzionale, dopo aver constatato, in sostanza, che l’amnistia adottata ai sensi della LOA mira a ridurre le tensioni istituzionali e politiche create dal perseguimento dell’indipendenza della Catalogna e a facilitare uno scenario di riconciliazione.

69      Ciò premesso, poiché una legge di amnistia come la LOA comporta, come risulta dal punto 65 della presente sentenza, una limitazione dell’applicazione delle sanzioni previste ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2017/541, occorre, in primo luogo, verificare che tale legge non sia suscettibile di compromettere l’effetto utile di tale direttiva.

70      Ciò si verificherebbe nel caso in cui tale legge di amnistia avesse l’effetto di rimettere in discussione l’attuazione effettiva di detta direttiva nello Stato membro interessato.

71      Orbene, è in coerenza con l’obiettivo specifico indicato al punto 68 della presente sentenza che tale legge si limita a prevedere, a posteriori, l’assenza di azioni penali per taluni reati commessi nel solo contesto particolare del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna.

72      A tal riguardo, in forza del suo articolo 2, lettera c), la LOA esclude qualsiasi amnistia per gli atti che hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della CEDU e dal diritto internazionale umanitario.

73      Pertanto, tenuto conto delle condizioni cumulative previste dall’articolo 2, lettera c), della LOA, tale legge consente che siano perseguiti e sanzionati gli atti terroristici che hanno intenzionalmente causato gravi violazioni dei diritti umani, anche se detti atti sono stati commessi nel contesto del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna.

74      Del resto, dal preambolo e dagli articoli da 9 a 11 della LOA risulta che spetta ai giudici competenti, nel rispetto dell’autonomia giudiziaria, identificare gli atti specifici che, ai sensi dell’articolo 2, lettera c), di tale legge, sono esclusi dall’amnistia.

75      Date tali circostanze, risulta che l’estinzione della responsabilità prevista da una legge di amnistia come la LOA, adottata al fine di ridurre tensioni istituzionali e politiche nonché di facilitare uno scenario di riconciliazione e il cui oggetto specifico è definito in linea con tali obiettivi, non è idonea a compromettere l’effetto utile della direttiva 2017/541.

76      Per quanto riguarda, in secondo luogo, la compatibilità di una siffatta legge di amnistia con gli altri principi evocati dal giudice del rinvio e, in primis, il rispetto dei requisiti derivanti dal principio della certezza del diritto relativamente alla definizione, di cui all’articolo 1 e all’articolo 2, lettera c), della LOA, dei reati terroristici che possono essere oggetto di amnistia, occorre ricordare che il principio della certezza del diritto esige, da un lato, che le norme giuridiche siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento, in particolare quando esse possono avere conseguenze sfavorevoli. Pertanto, la normativa di cui trattasi deve consentire agli interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi che essa impone loro e permettere ai predetti di conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e di regolarsi di conseguenza (v., in tal senso, sentenze del 29 luglio 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e a., C‑623/22, EU:C:2024:639, punto 36 e giurisprudenza citata, nonché del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punto 73).

77      Secondo il suo preambolo, la LOA «mira a garantire la certezza del diritto, il rispetto del principio di legalità e un quadro giuridico per la protezione imparziale dei diritti fondamentali». In quest’ottica, «gli atti idonei ad essere amnistiati sono stati definiti in modo preciso e dettagliato, al fine di garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza davanti alla legge».

78      A tal riguardo, occorre rilevare che la LOA si basa, come sottolinea il suo preambolo, su «una chiara distinzione tra i poteri legislativo e giudiziario nell’attuazione dell’amnistia», la quale comporta non già l’inapplicabilità delle disposizioni del codice penale, o che la responsabilità penale sia estinta ex lege, bensì un impedimento all’azione penale che deve essere constatato dagli organi giudiziari in qualsiasi fase del procedimento penale, per reati rientranti nell’ambito di applicazione dell’amnistia quale definito all’articolo 1 di tale legge.

79      Pertanto, è in modo oggettivo e astratto che la LOA determina, secondo i termini stessi utilizzati nel suo preambolo, l’ambito di applicazione dell’amnistia. Ciò vale tanto per gli atti suscettibili di essere amnistiati in presenza dei presupposti sostanziali e temporali definiti all’articolo 1 di tale legge, quanto per le esclusioni dall’amnistia, indicate all’articolo 2 della legge stessa. Spetta in via esclusiva ai giudici competenti interpretare e applicare le disposizioni disciplinanti l’ambito di applicazione della LOA, enunciate al suo articolo 1, nonché le esclusioni dal medesimo, tra le quali figura, segnatamente, l’articolo 2, lettera c), di tale legge.

80      In tale contesto, occorre ricordare che una tecnica legislativa consistente nel ricorrere a formulazioni astratte o a categorie generali, piuttosto che ad elenchi esaustivi, non è idonea a rimettere in discussione il principio della certezza del diritto, purché l’interpretazione di dette formulazioni e categorie sia ragionevolmente prevedibile (v., in tal senso, sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 165 e 167, nonché del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punti 75 e 76).

81      Per quanto riguarda l’articolo 1 della LOA, esso descrive gli atti generatori di responsabilità penale, amministrativa o contabile, commessi nel contesto del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna e precisa il periodo durante il quale, per poter beneficiare dell’amnistia, tali atti devono essere stati commessi, vale a dire dal 1º novembre 2011 al 13 novembre 2023. Tale determinazione oggettiva dell’ambito di applicazione della LOA nel suo articolo 1 non sembra contenere elementi tali da far sorgere difficoltà né quanto alla sua interpretazione per i giudici competenti né quanto alla sua prevedibilità per gli amministrati.

82      Per quanto riguarda l’articolo 2, lettera c), della LOA, come precisato al punto 73 della presente sentenza, sono esclusi dall’amnistia prevista da tale legge gli atti che, da un lato, possono, per la loro finalità, essere qualificati come terrorismo ai sensi della direttiva 2017/541 e che, dall’altro, hanno intenzionalmente causato gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della CEDU e dal diritto internazionale umanitario. Tale condizione di esclusione rinvia a nozioni giuridiche del diritto penale, quali l’intenzione, la causalità e la gravità di una violazione dei diritti umani, le quali, per i giudici competenti, non possono comportare difficoltà di applicazione al fine, eventualmente, di escludere un atto dal beneficio dell’amnistia.

83      Date tali circostanze, si deve concludere che la definizione astratta degli atti rientranti nell’esclusione dall’amnistia prevista all’articolo 2, lettera c), della LOA, e in particolare la circostanza che tale legge non precisa in dettaglio la natura esatta dell’insieme di tali atti, né fissa una soglia di gravità ad essi collegata, non pregiudica le prescrizioni scaturenti dal principio della certezza del diritto, qualora i giudici competenti siano in grado di determinare, alla luce della direttiva 2017/541, i reati di terrorismo esclusi dall’amnistia.

84      Per quanto riguarda, in secundis, il rispetto dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione sanciti dagli articoli 20 e 21 della Carta, risulta dal punto 65 della presente sentenza che una limitazione dell’applicazione delle sanzioni previste, conformemente alla direttiva 2017/541, incide direttamente sull’attuazione di quest’ultima. Esiste pertanto un rapporto di collegamento tra la LOA e tale direttiva che eccede la contiguità delle materie interessate o le incidenze indirette di una delle materie sull’altra, di modo che si tratta di una situazione che rientra nella nozione di «attuazione del diritto dell’Unione», ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punto 42 e giurisprudenza citata).

85      A questo proposito, occorre ricordare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il principio della parità di trattamento, di cui il principio di non discriminazione costituisce una particolare espressione, esige che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. Il requisito della comparabilità delle situazioni, al fine di determinare l’esistenza di una violazione del principio della parità di trattamento, dev’essere valutato sulla scorta dell’insieme degli elementi che caratterizzano le situazioni stesse e, segnatamente, alla luce dell’oggetto e dello scopo perseguito dall’atto che istituisce la distinzione in questione, fermo restando che, a tal fine, si deve tenere conto dei principi e degli obiettivi del settore cui tale atto afferisce [sentenza del 26 febbraio 2026, Commissione/Ungheria (Diritto di fornire servizi di media su una frequenza radio), C‑92/23, EU:C:2026:108, punto 192 nonché giurisprudenza citata].

86      Tuttavia, nell’ambito di una legge di amnistia come la LOA, che ha lo scopo esplicito di favorire la riconciliazione politica nel solo contesto di un particolare movimento politico, i reati commessi in tale contesto e i reati commessi in altri contesti non possono essere considerati come rientranti in situazioni paragonabili.

87      Per quanto riguarda, in tertiis, i principi del primato e di leale cooperazione, dalle considerazioni che precedono risulta che l’adozione di una legge di amnistia, come la LOA, non pregiudica l’effetto utile della direttiva 2017/541, letta alla luce dei principi di certezza del diritto, di parità di trattamento e di non discriminazione. Ne consegue che una siffatta adozione non può violare né il principio del primato, in forza del quale tutti gli organi degli Stati membri devono dare piena efficacia alle varie norme dell’Unione (sentenza del 24 giugno 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punto 54 e giurisprudenza citata), né il principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, che obbliga gli Stati membri, in particolare, ad astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione [sentenza del 29 aprile 2025, Commissione/Malta (Cittadinanza tramite investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, punto 94 e giurisprudenza citata].

88      Sulla scorta di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni dalla prima all’ottava dichiarando che la direttiva 2017/541, letta alla luce dei principi del primato e di leale cooperazione, di certezza del diritto, di parità di trattamento e di non discriminazione, deve essere interpretata nel senso che essa non osta ad una legge nazionale di amnistia che, al fine di ridurre tensioni istituzionali e politiche e di agevolare un processo di riconciliazione, prevede l’estinzione della responsabilità penale di chiunque abbia commesso, nel corso di un periodo circoscritto e nel contesto del perseguimento dell’indipendenza di una parte del territorio nazionale di uno Stato membro, atti contemplati dalla suddetta direttiva che non hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, di cui la legge in questione non precisa né la natura esatta né la soglia di gravità, qualora i giudici competenti siano in grado di determinare i reati di terrorismo esclusi dall’amnistia.

 Sulle spese

89      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

La direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, sulla lotta contro il terrorismo e che sostituisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio e che modifica la decisione 2005/671/GAI del Consiglio, letta alla luce dei principi del primato e di leale cooperazione, di certezza del diritto, di parità di trattamento e di non discriminazione,

deve essere interpretata nel senso che:

essa non osta ad una legge nazionale di amnistia che, al fine di ridurre tensioni istituzionali e politiche e di agevolare un processo di riconciliazione, prevede l’estinzione della responsabilità penale di chiunque abbia commesso, nel corso di un periodo circoscritto e nel contesto del perseguimento dell’indipendenza di una parte del territorio nazionale di uno Stato membro, atti contemplati dalla suddetta direttiva che non hanno causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, di cui la legge in questione non precisa né la natura esatta né la soglia di gravità, qualora i giudici competenti siano in grado di determinare i reati di terrorismo esclusi dall’amnistia.

Firme

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*      Lingua processuale: lo spagnolo.