Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 4 settembre 2024 (Estratti).#Samer Kamal Al-Assad contro Consiglio dell'Unione europea.#Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Inserimento del nome del ricorrente nell’elenco – Criterio dell’appartenenza familiare – Eccezione di illegittimità – Necessità che ogni limitazione sia prevista dalla legge – Errore di valutazione – Diritto di proprietà.#Causa T-370/23.

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Con il suo ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il ricorrente, sig. Samer Kamal Al-Assad, chiede l’annullamento, da un lato, della decisione di esecuzione (PESC) 2023/847 del Consiglio, del 24 aprile 2023, che attua la decisione 2013/255/PESC concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 109 I, pag. 26) e, dall’altro, del regolamento di esecuzione (UE) 2023/844 del Consiglio, del 24 aprile 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 109 I, pag. 1), nella parte in cui tali atti (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi») lo riguardano.

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In considerazione della gravità della situazione in Siria, come indicato nel suo considerando 5, il 12 ottobre 2015 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2015/1836, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2015, L 266, pag. 75), e il regolamento (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L 266, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del 2015»).

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A tal proposito, ritenendo che le misure restrittive inizialmente adottate con la decisione 2011/273 non avessero consentito di porre fine alla violenta repressione perpetrata dal regime siriano contro la popolazione civile, il Consiglio ha deciso, come risulta dal considerando 5 della decisione 2015/1836, che «[era] necessario mantenere le misure restrittive in vigore e assicurarne l’efficacia sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo il suo approccio mirato e differenziato, nonché tenendo conto delle condizioni umanitarie della popolazione siriana [e] che determinate categorie di persone ed entità [rivestivano] particolare importanza per l’efficacia di tali misure restrittive, dato lo specifico contesto [in cui versava la] Siria».

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Di conseguenza, la formulazione degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255 è stata modificata dalla decisione 2015/1836. Tali articoli prevedono attualmente restrizioni all’ingresso o al transito nel territorio degli Stati membri e il congelamento dei capitali e delle risorse economiche dei soggetti che rientrano nelle categorie di persone di cui al paragrafo 2, lettere da a) a g), di tali articoli, il cui elenco è riportato nell’allegato I, tranne qualora, in conformità al paragrafo 3 degli stessi, siano disponibili «sufficienti informazioni per ritenere che [tali soggetti] non sono, o non sono più, associati al regime o non esercitano un’influenza su di esso o non presentano un concreto rischio di elusione».

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In particolare, poiché, come risulta dal considerando 7 della decisione 2015/1836, «in un contesto quale quello siriano, in cui il potere è tradizionalmente esercitato su base familiare, nell’attuale regime il potere è concentrato nelle mani di membri influenti delle famiglie Assad e Makhlouf», occorreva prevedere misure restrittive nei confronti di taluni membri di dette famiglie, sia per influenzare direttamente il regime siriano attraverso i membri di tali famiglie affinché quest’ultimo cambiasse le sue politiche repressive, sia per evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri di dette famiglie.

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Perciò, da un lato, a seguito dell’adozione degli atti del 2015, l’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255 assoggettano attualmente alle misure restrittive anche i «membri delle famiglie Assad e Makhlouf» (in prosieguo: il «criterio dell’appartenenza familiare»). Parallelamente, l’articolo 15 del regolamento n. 36/2012 è stato completato da un paragrafo 1 bis, lettera b), che prevede il congelamento dei beni dei membri di tali famiglie.

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Dall’altro lato, il criterio generale per l’inserimento negli elenchi relativo al vantaggio tratto dalle politiche perseguite dal regime siriano o al sostegno fornito a quest’ultimo è stabilito dall’articolo 27, paragrafo 1, e dall’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e dall’articolo 15, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 (in prosieguo: il «criterio generale di associazione al regime siriano»).

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Il 24 aprile 2023 il Consiglio ha adottato gli atti controversi. I considerando 2, 3 e 5 di questi ultimi recitano nel modo seguente:

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Il Consiglio ha giustificato l’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi controversi enunciando le seguenti ragioni:

«(…) membro della famiglia Assad.

Opera nell’ambito del commercio di stupefacenti, in particolare nella produzione. Il commercio di Captagon è diventato un modello di attività guidato dal regime che arricchisce la cerchia ristretta del regime e ne assicura la sopravvivenza. Egli pertanto trae vantaggio dal regime e lo sostiene».

[omissis]

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Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

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Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:

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Il ricorrente solleva, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, un’eccezione di illegittimità in relazione al criterio dell’appartenenza familiare quale previsto dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e dall’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836. Chiede che tale criterio venga dichiarato inapplicabile nei suoi confronti e che, di conseguenza, venga annullato l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi risultante dall’applicazione di dette disposizioni.

27

Il Consiglio contesta sia la ricevibilità sia la fondatezza dell’eccezione di illegittimità sollevata dal ricorrente.

28

Senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, il Consiglio obietta l’irricevibilità dell’eccezione di illegittimità avanzata dal ricorrente.

29

Secondo il Consiglio, il ricorrente non avrebbe spiegato le conseguenze dell’eccezione di illegittimità sollevata sugli atti controversi e nei suoi confronti. Tale mancanza di chiarezza, in contrasto con i requisiti di cui all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, non gli avrebbe consentito di preparare la sua difesa e dovrebbe, di conseguenza, comportare l’irricevibilità di detta eccezione.

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Il ricorrente contesta tale argomento.

31

Al riguardo, va ricordato che, ai sensi dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere, in particolare, l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Inoltre, a prescindere da ogni questione di natura terminologica, tale presentazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, eventualmente senza corredo di altre informazioni. Al fine di garantire la certezza del diritto ed una corretta amministrazione della giustizia, è infatti necessario, perché un ricorso sia ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si basa emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dal testo del ricorso stesso (v. sentenza del 14 aprile 2021, Al-Tarazi/Consiglio, T‑260/19, non pubblicata, EU:T:2021:187, punto 166 e giurisprudenza ivi citata).

32

Nel caso di specie, il ricorrente, con un argomento certamente sommario, sostiene che il criterio dell’appartenenza familiare manca di chiarezza e di precisione, il che renderebbe impossibile l’individuazione delle persone che possono essere soggette a tale criterio. Inoltre, secondo il ricorrente, la sua applicazione determinerebbe una discriminazione che comporterebbe l’illegittimità degli atti controversi.

33

Al riguardo, dal fascicolo risulta che il Consiglio ha potuto preparare la propria difesa, come dimostra il fatto che esso ha risposto nel merito agli argomenti del ricorrente sia nel controricorso sia nella controreplica.

34

Inoltre, il Tribunale ritiene che l’eccezione di illegittimità sia corredata da precisazioni sufficienti che gli consentono di esercitare il suo sindacato giurisdizionale e quindi di statuire su di essa, senza dover richiedere ulteriori informazioni.

35

Di conseguenza, occorre respingere l’argomento relativo all’irricevibilità dedotto dal Consiglio e dichiarare ricevibile l’eccezione di illegittimità in relazione al criterio dell’appartenenza familiare.

36

A sostegno dell’eccezione di illegittimità, il ricorrente deduce, in sostanza, due censure, vertenti:

37

In via preliminare, occorre ricordare che, anche se, come conferma l’articolo 6, paragrafo 3, TUE, i diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali e anche se l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta impone di dare ai diritti in essa contemplati corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU lo stesso significato e la stessa portata di quelli loro conferiti dalla suddetta Convenzione, quest’ultima non costituisce, fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione (v. sentenza del 3 settembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).

38

Pertanto, l’esame della presente eccezione di illegittimità deve essere effettuato unicamente alla luce delle disposizioni della Carta invocate dal ricorrente.

39

Al riguardo, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, nell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può valersi dei motivi previsti all’articolo 263, secondo comma, TFUE per invocare dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea l’inapplicabilità dell’atto stesso.

40

Infatti, l’articolo 277 TFUE costituisce l’espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l’annullamento di una decisione di cui è destinataria, la validità di atti di portata generale che costituiscono il fondamento di una siffatta decisione, qualora detta parte non avesse il diritto di proporre, in forza dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto contro tali atti, di cui essa subisce così le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento. L’atto generale di cui è eccepita l’illegittimità deve essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie oggetto del ricorso e deve esistere un nesso giuridico diretto tra la decisione individuale impugnata e l’atto generale in questione (v. sentenze dell’8 settembre 2020, Commissione e Consiglio/Carreras Sequeros e a., C‑119/19 P e C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punti 67 e 68 nonché giurisprudenza ivi citata, e del 15 novembre 2023, OT/Consiglio,T‑193/22, EU:T:2023:716, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).

41

Orbene, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la definizione generale e astratta dei criteri giuridici e delle modalità di adozione delle misure restrittive (v. sentenza del 28 aprile 2021, Sharif/Consiglio, T‑540/19, non pubblicata, EU:T:2021:220, punto 167 e giurisprudenza ivi citata).

42

Pertanto, le norme di portata generale che definiscono tali criteri e tali modalità sono soggette a un sindacato giurisdizionale ristretto che si limita alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, dell’assenza di errori di diritto, nonché dell’assenza di manifesti errori di valutazione dei fatti e di sviamento di potere (v. sentenza del 28 settembre 2022, LAICO/Consiglio, T‑627/20, non pubblicata, EU:T:2022:590, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).

43

Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato FUE, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione (v. sentenza del 9 settembre 2016, Farahat/Consiglio, T‑830/14, non pubblicata, EU:T:2016:462, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

44

È alla luce di tali principi che occorre esaminare la fondatezza dell’eccezione di illegittimità.

45

Il ricorrente sostiene che, sebbene i diritti fondamentali possano, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, subire limitazioni da parte delle autorità pubbliche, qualsiasi restrizione al riguardo deve essere prevista dalla legge e rispettare i requisiti di chiarezza, precisione e prevedibilità.

46

Orbene, secondo il ricorrente, il criterio dell’appartenenza familiare viola l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta in quanto «particolarmente impreciso». Pertanto, tale imprecisione renderebbe impossibile l’individuazione delle persone che possono essere soggette, in sostanza, alla normativa di base.

47

Ne consegue che il criterio dell’appartenenza familiare violerebbe, da un lato, il diritto di proprietà garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta e, dall’altro, il diritto al rispetto della reputazione, il quale fa parte del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, ai sensi dell’articolo 7 della stessa Carta.

48

Il Consiglio contesta tale argomento.

49

Al riguardo, occorre ricordare che il diritto di proprietà nonché il diritto al rispetto della vita privata di cui fa parte il diritto al rispetto della reputazione non costituiscono prerogative assolute e che il loro esercizio può subire restrizioni alle condizioni previste dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, ai sensi del quale, da un lato, «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla (…) Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, dall’altro, «[n]el rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

50

Pertanto, per essere conforme al diritto dell’Unione, una violazione di un diritto o di una libertà sanciti dalla Carta deve soddisfare quattro condizioni. In primo luogo, la limitazione in questione deve essere «prevista dalla legge», nel senso che l’istituzione dell’Unione che adotta misure in grado di restringere il diritto o la libertà di una persona, fisica o giuridica, deve disporre di una base legale a tal fine. In secondo luogo, la limitazione in questione deve rispettare il contenuto essenziale del diritto o della libertà di cui trattasi. In terzo luogo, essa deve rispondere effettivamente a un obiettivo di interesse generale, riconosciuto come tale dall’Unione. In quarto luogo, la limitazione in questione deve essere proporzionata (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 145 e giurisprudenza ivi citata).

51

Orbene, come risulta dal precedente punto 46, il ricorrente si limita a dedurre che il criterio dell’appartenenza familiare non è sufficientemente preciso per soddisfare la prima condizione posta dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, secondo la quale qualsiasi limitazione dei diritti fondamentali deve essere prevista dalla legge. Per contro, il ricorrente non ha presentato alcun argomento in merito alle altre tre condizioni di cui al precedente punto 50.

52

A tal proposito, si deve rammentare che la Corte ha stabilito che il principio di legalità, sancito dall’espressione «prevista dalla legge» di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, implica che qualsiasi limitazione dei diritti e delle libertà riconosciuti da quest’ultima deve avere una base giuridica che definisca essa stessa, in modo chiaro e preciso, la portata della limitazione al loro esercizio [parere 1/15 (Accordo PNR UE-Canada), del 26 luglio 2017, EU:C:2017:592, punto 139; sentenze del 16 luglio 2020, Facebook Ireland e Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punto 175, e dell’8 settembre 2020, Recorded Artists Actors Performers, C‑265/19, EU:C:2020:677, punto 86].

53

Occorre aggiungere che, sebbene il principio di legalità richieda che l’atto che consente l’ingerenza nei diritti fondamentali definisca, esso stesso, la portata della limitazione dell’esercizio del diritto considerato, tale requisito non esclude che, da un lato, la limitazione in questione sia formulata in termini sufficientemente ampi, in modo da potersi adattare a fattispecie diverse nonché ai cambiamenti di situazione, e, dall’altro, che la Corte di giustizia dell’Unione europea possa, se del caso, precisare, in via interpretativa, la portata concreta della limitazione sia rispetto ai termini stessi della normativa dell’Unione di cui trattasi sia rispetto all’impianto sistematico e agli obiettivi che essa persegue, come interpretati alla luce dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (v. sentenza del 21 giugno 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punto 114 e giurisprudenza ivi citata).

54

In tale contesto, il principio della certezza del diritto, il quale fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese (v. sentenza del 15 settembre 2021, Ilunga Luyoyo/Consiglio, T‑101/20, non pubblicata, EU:T:2021:575, punto 201 e giurisprudenza ivi citata). Tale principio è applicabile alle misure restrittive, quali quelle in esame nel caso di specie, che coinvolgono i diritti e le libertà delle persone interessate (v. sentenza del 15 settembre 2021, Mutondo/Consiglio, T‑103/20, non pubblicata, EU:T:2021:578, punto 205 e giurisprudenza ivi citata).

55

Nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il criterio dell’appartenenza familiare non consente al Consiglio di sottoporre a misure restrittive tutte le persone che portano il cognome Assad, a prescindere dal fatto che siano legate o meno a detta famiglia, attualmente al potere in Siria.

56

Infatti, da un lato, conformemente all’articolo 27, paragrafo 4, e all’articolo 28, paragrafo 4, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, tutte le decisioni di inserimento negli elenchi controversi sono adottate caso per caso, tenendo conto della proporzionalità della misura.

57

Dall’altro lato, il criterio dell’appartenenza familiare si inserisce in un contesto giuridico chiaramente delimitato dagli obiettivi perseguiti, in particolare, dalla normativa di base.

58

Pertanto, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 53, il criterio dell’appartenenza familiare deve essere interpretato, in particolare, alla luce degli obiettivi delle misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria. Nel caso di specie, dal considerando 7 della decisione 2015/1836 si evince che nel regime siriano il potere è essenzialmente concentrato nelle «mani di membri influenti delle famiglie Assad e Makhlouf» e che il Consiglio ha pertanto previsto misure restrittive nei confronti di alcuni membri di dette famiglie «sia per influenzare direttamente il regime attraverso i membri di tali famiglie affinché cambi le sue politiche repressive, sia per evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri della famiglia» (v. precedente punto 8).

59

Nel caso di specie, il ricorrente deduce, in primo luogo, che il criterio dell’appartenenza familiare riguarda, da un lato, persone che portano il cognome Assad, molto comune in Siria, ma che non sarebbero legate alla famiglia Assad che è al potere in detto paese. Dall’altro lato, tale criterio escluderebbe dal suo ambito di applicazione le persone che hanno perso tale cognome a seguito del matrimonio.

60

A tal proposito, occorre rilevare che la portata del criterio dell’appartenenza familiare, sebbene quest’ultimo sia formulato in termini ampi, è circoscritta dal considerando 7 della decisione 2015/1836 (v. precedente punto 58) e pertanto si riferisce esclusivamente ad una cerchia di persone ben individuabili, ossia quelle legate alla famiglia Assad attualmente al potere in Siria.

61

Ne consegue, da un lato, che le persone che portano il cognome Assad, indipendentemente dalla sua diffusione in Siria, rientrano nell’ambito di applicazione del criterio dell’appartenenza familiare solo se hanno un legame di parentela con la famiglia Assad attualmente al potere in Siria.

62

Dall’altro lato, come sostiene il Consiglio, le persone aventi un legame di parentela con la famiglia Assad al potere in Siria possono subire l’inserimento del loro nome negli elenchi controversi sulla base del criterio dell’appartenenza familiare, anche se non portano il cognome Assad.

63

In secondo luogo, il ricorrente deduce che il criterio dell’appartenenza familiare è impreciso, in quanto riguarda tutti i membri della famiglia Assad, senza tuttavia distinguere quelli che sono influenti da quelli che non lo sarebbero.

64

Al riguardo, si deve rilevare che il criterio dell’appartenenza familiare non prevede condizioni connesse all’influenza dei membri della famiglia Assad. Per contro, tale condizione figura espressamente nel testo dell’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), e dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e dell’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, che riguarda i «principali esponenti della comunità d’affari che opera in Siria».

65

Di conseguenza, il criterio dell’appartenenza familiare non riguarda soltanto i membri «influenti» della famiglia Assad che sono al potere in Siria. Infatti, il Consiglio mira, mediante le misure restrittive adottate sulla base di tale criterio, a indurre alcuni membri di detta famiglia a fare pressione sul regime siriano affinché ponga fine alla repressione della popolazione civile e a evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri di tale famiglia (v. precedente punto 58).

66

In terzo luogo, il ricorrente sostiene che il principio della responsabilità personale, sancito dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, osta a qualsiasi inserimento sistematico che «sanzion[i]» una persona per il semplice fatto di appartenere alla famiglia Assad, in quanto nessuno può essere ritenuto responsabile dei comportamenti dei propri parenti.

67

Al riguardo, come è necessario evidenziare, è pur vero che, secondo la giurisprudenza, in forza del principio di individualità delle pene e delle sanzioni, una persona, fisica o giuridica, può essere sanzionata esclusivamente per fatti ad essa individualmente ascritti (v. sentenza del 7 giugno 2023, Skryba/Consiglio, T‑581/21, non pubblicata, EU:T:2023:321, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

68

Tuttavia, le misure restrittive costituiscono misure preventive mirate, che si inseriscono nel contesto rigoroso delle condizioni giuridiche definite da una decisione adottata sulla base dell’articolo 29 TUE e da un regolamento fondato sull’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, che attua tale decisione nell’ambito di applicazione del Trattato FUE. Esse mirano in particolare a contrastare le minacce alla pace e alla sicurezza internazionale, conformemente alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC). Pertanto, per la loro natura cautelare e la loro finalità preventiva, le misure restrittive si distinguono dalle sanzioni penali o amministrative (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2023, Skryba/Consiglio, T‑581/21, non pubblicata, EU:T:2023:321, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).

69

Più precisamente, come risulta dal precedente punto 58, l’obiettivo perseguito dalle misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria non è quello di sanzionare le persone o le entità destinatarie di tali misure, bensì quello di esercitare, tramite le stesse, una pressione sul regime siriano affinché ponga fine alla politica di repressione violenta perpetrata contro la popolazione civile siriana.

70

Del resto, come indicato al precedente punto 56, qualsiasi decisione di inserimento negli elenchi controversi è adottata caso per caso tenendo conto della proporzionalità della misura in questione, cosicché non può essere stabilito alcun inserimento sistematico sulla base del criterio dell’appartenenza familiare.

71

Pertanto, il ricorrente non può avvalersi del principio della responsabilità personale per contestare la legittimità del criterio dell’appartenenza familiare.

72

Da quanto precede risulta che il criterio dell’appartenenza familiare, letto congiuntamente con l’obiettivo consistente nel fare pressione sul regime siriano al fine di costringerlo a porre fine alla sua politica repressiva, definisce, in modo obiettivo e sufficientemente preciso, una categoria circoscritta di persone che possono essere sottoposte a misure restrittive.

73

Di conseguenza, il Tribunale rileva che il criterio dell’appartenenza familiare stabilisce una disposizione chiara e precisa, la quale soddisfa i requisiti posti dal principio di legalità ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 52.

74

Ciò premesso, tenuto conto del fatto che il criterio dell’appartenenza familiare soddisfa il principio di legalità, occorre altresì respingere l’argomento del ricorrente relativo alla violazione del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della reputazione.

75

Pertanto, la prima censura deve essere respinta.

76

Nell’ambito della seconda censura, il ricorrente deduce che «sanzionare» un individuo con la sola motivazione della sua appartenenza a una famiglia, a prescindere dal significato che venga attribuito a detta nozione, costituisce una discriminazione ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, della Carta. A suo avviso, l’applicazione del criterio dell’appartenenza familiare comporta un risultato sproporzionato rispetto allo scopo perseguito poiché il ricorrente, in quanto cugino di secondo grado del presidente siriano Bashar Al-Assad (in prosieguo: il «presidente siriano»), non sarà mai in grado di mettere in discussione la fondatezza del primo argomento addotto a motivazione dell’inserimento.

77

Il Consiglio contesta tale doglianza.

78

Al riguardo, è necessario rammentare che, ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, della Carta, è vietata «qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale».

79

Secondo la giurisprudenza, il principio della parità di trattamento, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione e che trova una particolare espressione nel principio di non discriminazione, vieta che situazioni analoghe siano trattate in maniera differente o che situazioni diverse siano trattate in maniera uguale, a meno che tale disparità di trattamento non sia oggettivamente giustificata (sentenze del 31 maggio 2018, Kaddour/Consiglio, T‑461/16, EU:T:2018:316, punto 152 e giurisprudenza ivi citata, e del 23 novembre 2022, Bowden e Young/Europol, T‑72/21, non pubblicata, EU:T:2022:720, punto 151 e giurisprudenza ivi citata).

80

Una differenza di trattamento è giustificata se si fonda su un criterio obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia rapportata a un legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione, e tale differenza sia proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento in esame (v. sentenza del 16 giugno 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissione, T‑126/19, EU:T:2021:360, punto 86 e giurisprudenza ivi citata).

81

Inoltre, il principio di proporzionalità, che è ripreso all’articolo 5, paragrafo 4, TUE, esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli (v. sentenza del 16 dicembre 2020, Haswani/Consiglio, T‑521/19, non pubblicata, EU:T:2020:608, punto 171 e giurisprudenza ivi citata).

82

Orbene, in materia di misure restrittive, come risulta dal precedente punto 41, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la definizione e l’adozione dei criteri di inserimento. Pertanto, la legittimità delle misure restrittive non è subordinata all’accertamento dei loro effetti immediati, ma richiede unicamente che esse non siano manifestamente inadeguate alla luce dell’obiettivo che l’istituzione competente intende perseguire (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2020, Rosneft e a./Consiglio, C‑732/18 P, non pubblicata, EU:C:2020:727, punto 97).

83

Nel caso di specie, il ricorrente sostiene che il criterio dell’appartenenza familiare è discriminatorio, in quanto autorizza l’imposizione di «sanzioni» nei confronti di una «moltitudine di individui che non hanno alcun legame con il presidente siriano», cosicché esso comporta un risultato sproporzionato rispetto allo scopo perseguito.

84

In primo luogo, si deve rilevare che, secondo costante giurisprudenza, le misure restrittive adottate dall’Unione non comportano la confisca dei beni degli interessati in quanto proventi di reato, bensì un congelamento a titolo cautelare, cosicché non costituiscono una sanzione penale. Le stesse non implicano peraltro alcuna accusa della stessa natura [v. sentenze del 21 luglio 2016, Hassan/Consiglio, T‑790/14, EU:T:2016:429, punto 77 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata, e del 12 dicembre 2018, Makhlouf/Consiglio, T‑409/16, non pubblicata, EU:T:2018:901, punto 129 e giurisprudenza ivi citata].

85

Per quanto riguarda le misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria, l’obiettivo perseguito non è quello di sanzionare il regime siriano né le persone i cui nomi sono riportati negli elenchi controversi, bensì di esercitare pressioni su quest’ultimo affinché ponga fine alla politica di repressione violenta perpetrata contro la popolazione civile (v. precedente punto 58).

86

Si tratta quindi di un obiettivo che si inserisce nell’ambito più generale degli sforzi dedicati a preservare la pace e a rafforzare la sicurezza internazionale, previsti all’articolo 21 TUE, che riguarda le disposizioni sull’azione esterna dell’Unione, ed è, di conseguenza, legittimo [v., in tal senso, sentenza del 23 settembre 2020, Kaddour/Consiglio, T‑510/18, EU:T:2020:436, punto 176 (non pubblicata)].

87

Infatti, come sostenuto dal Consiglio, l’adozione di misure restrittive nei confronti del ricorrente risulta adeguata, in quanto si inserisce in un obiettivo di interesse generale fondamentale per la comunità internazionale come la protezione delle popolazioni civili. Perciò, il congelamento dei capitali e di altre risorse economiche nonché il divieto di ingresso nel territorio dell’Unione nei confronti delle persone identificate come coinvolte nel sostegno al regime siriano non possono, in quanto tali, essere considerati inadeguati (v. sentenza del 16 gennaio 2019, Haswani/Consiglio, T‑477/17, non pubblicata, EU:T:2019:7, punto 75 e giurisprudenza ivi citata).

88

Ne consegue che le misure restrittive adottate sulla base del criterio dell’appartenenza familiare, da un lato, non possono in alcun caso essere assimilate a sanzioni e, dall’altro, perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione.

89

In secondo luogo, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il criterio dell’appartenenza familiare riguarda una categoria precisa di persone, ossia le persone che hanno un legame di parentela con la famiglia Assad al potere in Siria, e che quindi sono membri della stessa (v. precedenti punti 60, 61 e 72).

90

In terzo luogo, il ricorrente non precisa in che modo o rispetto a quali persone l’applicazione del criterio dell’appartenenza familiare sia discriminatoria. Non fornisce neppure esempi concreti di altre persone che si troverebbero in una situazione analoga alla sua e che sarebbero trattate in maniera differente ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 79 (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 30 novembre 2016, Export Development Bank of Iran/Consiglio, T‑89/14, non pubblicata, EU:T:2016:693, punto 120). In tali circostanze, il Tribunale non è in grado di verificare se le sue allegazioni siano fondate in fatto.

91

In quarto luogo, deve parimenti essere respinto l’argomento del ricorrente secondo cui il criterio dell’appartenenza familiare comporterebbe un risultato sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito dalle misure restrittive di cui trattasi, poiché per il ricorrente, in quanto cugino di secondo grado del presidente siriano, sarebbe impossibile confutare la presunzione di legame con il regime siriano.

92

Infatti, è sufficiente constatare al riguardo che, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, e dell’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e dell’articolo 15, paragrafo 1 ter, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, i nomi delle persone rientranti nei diversi criteri di inserimento, compresi, in particolare, i membri della famiglia Assad, non sono inseriti o mantenuti negli elenchi controversi qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che tali persone non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione delle misure restrittive.

93

Pertanto, qualsiasi persona, nonostante la qualità o lo status in base al quale il suo nome è stato inserito negli elenchi controversi, può fornire prove dirette a mettere in discussione l’inserimento o il mantenimento del suo nome negli stessi. Ciò vale anche, nel caso di specie, per il ricorrente in quanto cugino di secondo grado del presidente siriano.

94

Alla luce di tutti tali elementi, occorre respingere la seconda censura e, pertanto, l’eccezione di illegittimità nel suo insieme.

[omissis]

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Nona Sezione)

dichiara e statuisce: