Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 9 aprile 2025.#Repubblica ceca contro Commissione europea.#Risorse proprie dell’Unione – Responsabilità finanziaria degli Stati membri – Obbligo per gli Stati membri di mettere a disposizione della Commissione risorse proprie – Versamento alla Commissione degli importi corrispondenti a risorse proprie non recuperate – Dazi all’importazione – Importazioni di prodotti tessili, di calzature e di occhiali da sole provenienti dall’Asia – Valore in dogana – Assenza di sottovalutazione – Insussistenza dell’obbligo di costituire una garanzia prima dello svincolo – Arricchimento senza causa dell’Unione.#Causa T-329/23.

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Con il suo ricorso ai sensi dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, la Repubblica ceca mira a ottenere la restituzione della somma di 60435306,39 corone ceche (CZK) (circa EUR 2409000) versata a titolo delle risorse proprie dell’Unione europea.

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A decorrere dal 1o gennaio 2005, l’Unione ha abolito tutti i contingenti applicabili alle importazioni di prodotti tessili e di abbigliamento originari di paesi membri dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), compresa la Cina.

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A seguito di tale abolizione, l’Unione è stata esposta a un quantitativo molto elevato di importazioni di prodotti tessili e di calzature provenienti dall’Asia, e, in particolare, dalla Cina, nonché a un rischio di sottovalutazione del valore in dogana di dette importazioni.

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In risposta al rischio di sottovalutazione del valore in dogana di talune importazioni, l’operazione di controllo prioritario denominata «Discount» (in prosieguo: la «ACP Discount») è stata condotta dal 21 al 27 novembre 2011, poi dal 12 al 18 dicembre 2011, con il coordinamento della Direzione generale (DG) della fiscalità e dell’unione doganale della Commissione europea, in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU 1992, L 302, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale comunitario»), allora applicabile, secondo il quale si doveva ricorrere alla procedura del comitato per definire un quadro comune in materia di gestione dei rischi e per stabilire criteri comuni e settori di controllo prioritari. Un’operazione di controllo prioritario era un’azione comune degli Stati membri che prevedeva controlli doganali più approfonditi su una tematica specifica utilizzando gli stessi profili di rischio in tutti gli Stati membri interessati per un determinato periodo di tempo.

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La ACP Discount, che tutti gli Stati membri avevano sottoscritto, riguardava le importazioni di taluni prodotti tessili, di calzature e di occhiali da sole provenienti dalla Cina, dalla Thailandia e dal Vietnam aventi un valore in dogana basso.

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Nell’ambito della ACP Discount è stato stabilito un piano operativo, il quale fissava soglie di rischio che consentivano alle autorità doganali degli Stati membri di individuare i valori particolarmente bassi dichiarati all’importazione e, di conseguenza, le importazioni che presentavano un rischio rilevante di sottovalutazione del loro valore in dogana (in prosieguo: il «piano operativo della ACP Discount»).

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Di conseguenza, erano stati selezionati venti codici della tariffa integrata dell’Unione europea (in prosieguo: i «codici TARIC») per i prodotti tessili e le calzature e due codici TARIC per gli occhiali da sole, e, per ciascuno di tali codici TARIC, era stato determinato dalla Commissione un «prezzo medio rettificato» (in prosieguo: il «PMR»).

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I PMR, espressi in prezzo al chilogrammo, sono stati calcolati sulla base dei prezzi all’importazione nell’Unione delle merci rientranti nei codici TARIC per un periodo di 48 mesi, quali estratti dalla Comext, la banca dati di riferimento per le statistiche dettagliate del commercio internazionale dei beni, gestita dall’Ufficio statistico dell’Unione europea (Eurostat).

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È stata poi calcolata una media per tutta l’Unione sulla base della media aritmetica, ossia non ponderata, dei PMR constatati nell’insieme degli Stati membri. Nell’ambito di tale calcolo, sono stati esclusi i valori anormalmente elevati o bassi.

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Infine, il «prezzo minimo accettabile» (in prosieguo: il «PMA»), corrispondente al 50% dei PMR, è stato calcolato e utilizzato come soglia di rischio.

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Il piano operativo della ACP Discount conteneva, nel suo allegato 2, degli «orientamenti per prevenire e individuare le irregolarità (sottovalutazione) nelle importazioni di prodotti tessili e di calzature» (in prosieguo: gli «orientamenti della ACP Discount»).

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Gli orientamenti della ACP Discount prevedevano le procedure di verifica e di controlli fisici da effettuare da parte delle autorità doganali in caso di dubbi quanto al valore in dogana dichiarato, in particolare quando quest’ultimo era inferiore al PMA (v. punto 5 di tali orientamenti).

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Secondo il punto 7 degli orientamenti della ACP Discount, i dubbi quanto al valore in dogana dichiarato potevano essere dissipati qualora le autorità doganali disponessero di conoscenze preliminari sull’affidabilità del dichiarante.

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Per contro, qualora le autorità doganali non disponessero di una siffatta conoscenza, esse dovevano verificare i documenti pertinenti e ispezionare la natura delle merci, compreso il prelievo di campioni a caso (v. punto 8 degli orientamenti della ACP Discount).

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Inoltre, era prescritto che, qualora l’ispezione (per determinare la natura delle merci) non avesse dissipato i ragionevoli dubbi che potevano sorgere, doveva essere prelevato un campione di ciascuna voce figurante sulla dichiarazione in dogana. Orbene, se fosse stato impossibile prelevare un campione senza distruggere la merce, nessun campione doveva essere prelevato e la qualità della merce doveva essere documentata nel modo più preciso possibile e suffragata per quanto possibile da fotografie (v. punto 8 degli orientamenti della ACP Discount).

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Qualora persistessero dubbi dopo tale esame, le autorità doganali dovevano contattare telefonicamente il dichiarante al fine di proseguire la verifica delle dichiarazioni. Se, durante la conversazione telefonica, il dichiarante esprimeva la volontà di svincolare le merci, doveva essere costituita una garanzia. L’importo di tale garanzia doveva essere basato sull’importo totale dei dazi all’importazione che potevano essere dovuti (v. punto 9 degli orientamenti della ACP Discount).

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Il punto 11 degli orientamenti della ACP Discount ha fornito un elenco dei documenti supplementari che le autorità doganali erano tenute a richiedere per il seguito delle verifiche. Si trattava, in particolare, di contratti, di ricevute di spese di trasporto e di assicurazione o di ordinativi.

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Il punto 12 degli orientamenti della ACP Discount ha elencato diverse circostanze che dovevano essere prese in considerazione al fine di valutare se, nonostante i documenti supplementari e le spiegazioni fornite dal dichiarante, persistevano ragionevoli dubbi, quali il fatto che l’importatore non fosse in grado di fornire una spiegazione ragionevole per il basso prezzo fatturato o che non fosse disponibile per un esame.

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Nell’ipotesi in cui siffatti dubbi fossero persistiti o in caso di mancata risposta, le autorità doganali dovevano fornire un avviso scritto all’importatore indicando i motivi che giustificavano la persistenza dei loro dubbi ed esigendo una risposta entro un termine ragionevole (v. punto 13 degli orientamenti della ACP Discount).

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Qualora le informazioni e i documenti supplementari non fossero riusciti ancora a dissipare i dubbi, il valore in dogana dichiarato non poteva essere applicato e il valore in dogana doveva essere determinato conformemente a uno dei metodi secondari previsti dall’articolo 30, paragrafo 2, o dall’articolo 31 del codice doganale comunitario mediante una decisione adottata dalle autorità doganali e trasmessa all’importatore nel più breve tempo possibile (v. punti 14 e 15 degli orientamenti della ACP Discount).

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Dal 10 al 14 novembre 2014 la Commissione ha effettuato una missione ispettiva nella Repubblica ceca relativa all’attuazione da parte di quest’ultima della ACP Discount.

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In seguito a tale missione, la Commissione ha trasmesso alle autorità ceche, con lettera del 3 febbraio 2015, la relazione n. 14-25-1, relativa ai risultati del controllo delle risorse proprie tradizionali effettuato nella Repubblica ceca dal 10 al 14 novembre 2014.

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In tale relazione, la Commissione ha espresso riserve sull’attuazione della ACP Discount da parte della Repubblica ceca. Essa ha infatti concluso che non vi era stato un controllo efficiente di tutte le dichiarazioni in dogana interessate dalla ACP Discount e che tutte le merci erano state svincolate senza richiesta di garanzia ai sensi dell’articolo 248 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del codice doganale comunitario (GU 1993, L 253, pag. 1), sebbene vi fossero stati ragionevoli dubbi circa l’esistenza di una sottovalutazione del valore in dogana di dette merci. Secondo la Commissione, ciò aveva avuto come conseguenza una perdita di risorse proprie tradizionali dell’Unione, di cui le autorità ceche erano responsabili, la quale era pari alla differenza tra il dazio doganale calcolato sulla base del valore in dogana dichiarato e quello calcolato sulla base del PMA.

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Tra il 2015 e il 2022 sono seguiti degli scambi tra la Repubblica ceca e la Commissione, in occasione dei quali la prima ha trasmesso alla seconda gli elementi di prova dalla stessa richiesti, la quale tuttavia non li ha accettati. A più riprese la Commissione ha insistito affinché la Repubblica ceca mettesse a disposizione del bilancio dell’Unione, in un primo tempo, la differenza tra il dazio doganale calcolato sulla base del valore in dogana dichiarato e il dazio calcolato sulla base del PMA, e poi, a partire dal 2017, la differenza tra il dazio doganale calcolato sulla base del valore in dogana dichiarato e il dazio calcolato sulla base del PMR (anziché del PMA).

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Il 15 giugno 2018 e il 20 dicembre 2022 la Repubblica ceca ha messo a disposizione del bilancio dell’Unione – benché si fosse opposta a ciò più volte – sotto condizione, gli importi di CZK 28307935,78 (circa EUR 1128000) e di CZK 33444448,24 (circa EUR 1334000). Il 22 giugno 2020 un importo di CZK 641306,81 (circa EUR 26000) è stato oggetto di una compensazione a favore della Repubblica ceca.

26

Il 15 giugno 2023 la Repubblica ceca ha proposto il ricorso in esame, fondato su un arricchimento senza causa dell’Unione.

27

Essendo intervenuta una composizione amichevole tra la Commissione e la Repubblica ceca per quanto riguarda il quarto motivo dedotto nel ricorso introduttivo – il quale era relativo ad un’applicazione di un tasso di cambio EUR/CZK incorretto – la Commissione, con lettera del 12 dicembre 2024, ha accettato che venisse restituito alla Repubblica ceca un importo pari a CZK 675770,82 (circa EUR 27000).

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Di conseguenza, con lettera del 20 dicembre 2024, la Repubblica ceca ha informato il Tribunale di voler rinunciare al quarto motivo di ricorso e di voler chiedere la restituzione della somma di CZK 60435306,39 al posto di CZK 61111071,21.

29

Con lettera del 28 gennaio 2025, la Commissione ha informato il Tribunale di non avere alcuna obiezione a detta rinuncia parziale agli atti.

30

In seguito a una rinuncia parziale agli atti, la Repubblica ceca chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:

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La Commissione conclude che il Tribunale voglia:

32

A sostegno del suo ricorso e in seguito alla sua rinuncia parziale agli atti, la Repubblica ceca deduce tre motivi di ricorso. Nell’ambito del primo motivo, essa afferma di aver effettuato controlli doganali efficienti, sicché poteva accettare il valore in dogana dichiarato delle merci interessate dalla ACP Discount e procedere al loro svincolo senza esigere la costituzione di una garanzia. Nell’ambito del secondo motivo, la Repubblica ceca sostiene che, nell’ipotesi in cui il Tribunale dovesse ritenere che essa non avrebbe potuto accettare il valore in dogana dichiarato delle merci interessate dalla ACP Discount, il valore statistico non poteva essere utilizzato per stimare il valore in dogana di dette merci. Infine, nell’ambito del terzo motivo, la Repubblica ceca invoca, in ogni caso, il fatto che il PMR non poteva essere utilizzato per stimare il valore in dogana.

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La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica ceca.

34

Occorre ricordare, in via preliminare, che la controversia in esame riguarda un’azione risarcitoria ai sensi dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, fondata su un arricchimento senza causa, che, nel caso di specie, sarebbe dovuto al fatto che l’importo delle risorse proprie dell’Unione sarebbe aumentato senza causa dell’importo reclamato dalla Repubblica ceca, la quale ritiene di essersi impoverita correlativamente senza che tale impoverimento trovi la sua giustificazione in una disposizione di legge.

35

Al riguardo, il quantum corrispondente all’impoverimento e all’arricchimento eventuali non è contestato.

36

Occorre pertanto verificare se il versamento dell’importo di cui trattasi trovi una giustificazione giuridica nel diritto dell’Unione.

37

In tale contesto, al fine di valutare la fondatezza degli argomenti della Repubblica ceca, occorre ricordare le norme in materia di prova applicabili a un’azione risarcitoria fondata sull’arricchimento senza causa dell’Unione.

38

Secondo la giurisprudenza della Corte, nell’ambito di una simile azione, proposta da uno Stato membro che abbia messo a disposizione della Commissione un importo di risorse proprie dell’Unione formulando riserve in merito alla fondatezza della posizione di quest’ultima, spetta al Tribunale valutare, in particolare, se l’impoverimento dello Stato membro avente la qualità di parte ricorrente, corrispondente al fatto di aver messo a disposizione della Commissione tale importo, e il corrispondente arricchimento di quest’ultima trovino la loro giustificazione negli obblighi che incombono su detto Stato membro in forza del diritto dell’Unione in materia di risorse proprie dell’Unione o siano, al contrario, privi di una siffatta giustificazione (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 2020, Repubblica ceca/Commissione, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punto 83).

39

Spetta quindi allo Stato membro che ha la qualità di parte ricorrente dimostrare di non essere tenuto, in forza delle norme dell’Unione che disciplinano il sistema delle risorse proprie, a mettere a disposizione della Commissione l’importo di risorse proprie oggetto della controversia e di essersi conformato agli obblighi ad esso incombenti a tale titolo. L’onere della prova che grava così sullo Stato membro non ha tuttavia come conseguenza che la Commissione possa limitarsi ad affermare, in maniera generale e senza elementi di prova a sostegno, che gli elementi sollevati in tale contesto dallo Stato membro non sono sufficienti.

40

Allo stato attuale del diritto dell’Unione, la gestione del sistema delle risorse proprie è affidata agli Stati membri e ricade sotto la sola responsabilità di questi ultimi [sentenze del 9 luglio 2020, Repubblica ceca/Commissione, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punto 62, e dell’8 marzo 2022, Commissione/Regno Unito (Lotta contro la frode da sottovalutazione), C‑213/19, EU:C:2022:167, punto 345].

41

Infatti, dall’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (GU 2007, L 163, pag. 17), risulta che le risorse proprie dell’Unione di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), di detta decisione sono riscosse dagli Stati membri e che questi ultimi hanno l’obbligo di mettere tali risorse a disposizione della Commissione.

42

A tal fine, in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 6 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU 2000, L 130, pag. 1), allora applicabile, gli Stati membri dovevano, non appena ricorrevano le condizioni previste dalla normativa doganale per la registrazione dell’importo del diritto e la comunicazione del medesimo al soggetto passivo, accertare un diritto dell’Unione sulle risorse proprie e riportarlo nella contabilità di cui trattasi. Come risultava dagli articoli 217 e 218 del codice doganale comunitario, dette condizioni erano soddisfatte quando le autorità doganali disponevano degli elementi necessari e, pertanto, erano in grado di calcolare l’importo dei dazi che risultava da un’obbligazione doganale e di determinare l’identità del soggetto passivo interessato (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 novembre 2005, Commissione/Danimarca, C‑392/02, EU:C:2005:683, punti da 57 a 59).

43

Gli Stati membri dovevano poi mettere le risorse proprie dell’Unione a disposizione della Commissione secondo le condizioni stabilite agli articoli da 9 a 11 del regolamento n. 1150/2000, accreditandole, nel rispetto dei termini previsti, sul conto aperto a tale scopo a nome di detta istituzione.

44

Al riguardo, ai sensi dell’articolo 17, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1150/2000, gli Stati membri erano tenuti a prendere tutte le misure necessarie affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell’articolo 2 del medesimo regolamento fossero messi a disposizione della Commissione. In caso di adozione di misure insufficienti, lo Stato membro sarebbe stato tenuto a mettere a disposizione della Commissione le risorse proprie perdute.

45

In via preliminare, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la normativa doganale mira a stabilire un sistema equo, uniforme e neutro che escluda l’impiego di valori in dogana arbitrari o fittizi (v. sentenza del 16 giugno 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punto 23 e giurisprudenza citata).

46

In particolare, ai sensi dell’articolo 29 del codice doganale comunitario, il valore in dogana delle merci importate era costituito dal loro valore di transazione, ossia dal prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci quando fossero vendute per l’esportazione a destinazione del territorio doganale dell’Unione, che doveva riflettere il valore economico reale di una merce importata (v. sentenza del 16 giugno 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punti 24 e 26 nonché giurisprudenza citata).

47

Orbene, quando il valore in dogana non poteva essere determinato, ai sensi dell’articolo 29 del codice doganale comunitario, mediante il valore di transazione delle merci importate, la valutazione doganale era effettuata conformemente alle disposizioni dell’articolo 30 di tale codice, applicando, in sequenza e in un rapporto di sussidiarietà tra loro, i metodi previsti all’articolo 30, paragrafo 2, lettere da a) a d), di tale codice, nonché dell’articolo 31 del medesimo codice (v. sentenza del 16 giugno 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punti da 27 a 29 nonché giurisprudenza citata).

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Inoltre, l’articolo 13, paragrafo 1, del codice doganale comunitario disponeva che l’autorità doganale poteva, alle condizioni stabilite dalle disposizioni in vigore, effettuare tutti i controlli ritenuti necessari per garantire la corretta applicazione della legislazione doganale e di altre legislazioni che disciplinano l’entrata, l’uscita, il transito, il trasferimento e l’utilizzazione finale di merci in circolazione tra l’Unione e i paesi terzi.

49

A tal riguardo, l’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento n. 2454/93 ha previsto che lo svincolo delle merci di cui trattasi fosse concesso dalle autorità doganali, in linea di principio, sulla base del valore di transazione ai sensi dell’articolo 29 del codice doganale comunitario, vale a dire sulla base dei dazi all’importazione determinati sulla base degli elementi della dichiarazione. Tuttavia, quando l’autorità doganale riteneva che i controlli intrapresi potevano condurre alla determinazione di un importo di dazi superiore a quello risultante da tali elementi, essa esigeva la costituzione di una garanzia sufficiente a coprire la differenza tra l’importo risultante dai medesimi elementi e quello di cui le merci potevano in definitiva essere passibili. Ciononostante, gli Stati membri erano tenuti a restituire detta garanzia quando le verifiche e i controlli supplementari effettuati dalle autorità doganali non avevano condotto alla determinazione di un importo di dazi superiore a quello risultante dagli elementi della dichiarazione.

50

Ne conseguiva che, nella realizzazione dei controlli in forza dell’articolo 13, paragrafo 1, del codice doganale comunitario e nell’esigenza di una garanzia che essi ritenevano necessaria in forza dell’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento n. 2454/93, gli Stati membri disponevano di una certa discrezionalità e libertà di scelta quanto alle misure che dovevano essere adottate in relazione, segnatamente, al modo di utilizzare i mezzi a loro disposizione. Tuttavia, tale discrezionalità o tale libertà di scelta erano limitate dal principio di effettività, il quale imponeva che le misure adottate fossero efficaci e dissuasive, fatto salvo, tuttavia, il necessario rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dei principi generali del diritto dell’Unione [sentenza dell’8 marzo 2022, Commissione/Regno Unito (Lotta contro la frode da sottovalutazione), C‑213/19, EU:C:2022:167, punto 213].

51

Infatti, la portata del principio di effettività, nella misura in cui quest’ultimo si applica all’obbligo specifico incombente agli Stati membri in forza dell’articolo 325, paragrafo 1, TFUE di garantire la riscossione effettiva e integrale delle risorse proprie dell’Unione costituite dai dazi doganali, non può essere determinata in maniera astratta e statica poiché essa dipende dalle caratteristiche dell’attività interessata [v., in tal senso, sentenza dell’8 marzo 2022, Commissione/Regno Unito (Lotta alla frode da sottovalutazione), C‑213/19, EU:C:2022:167, punto 220].

52

Infine, occorre ricordare che la presente causa riguarda l’attuazione, da parte della Repubblica ceca, della ACP Discount, nell’ambito della quale gli Stati membri e la Commissione avevano stabilito un piano operativo, che prescriveva i profili e le soglie di rischio che dovevano allertare gli Stati membri in occasione delle verifiche dei valori in dogana dichiarati delle merci specificamente interessate da detto piano e che conteneva, nel suo allegato 2, degli orientamenti che prevedevano le procedure di verifica e di controllo fisico in caso di dubbi quanto al valore in dogana dichiarato, in particolare quando quest’ultimo era inferiore, o addirittura molto inferiore, al PMA (v. il precedente punto 12). Pertanto, spettava alle autorità doganali ceche compiere gli adempimenti previsti dagli orientamenti e, dopo aver effettuato ciascuno di essi, valutare, sulla base delle informazioni provenienti dai loro agenti o dai dichiaranti, se esse potevano ragionevolmente non avere più dubbi, tenendo conto di quanto era realizzabile facendo un uso efficiente delle risorse di cui disponevano.

53

In via preliminare, occorre constatare che le parti non contestano che l’Unione si sia arricchita con un correlativo impoverimento della Repubblica ceca, poiché tale Stato membro ha pagato l’importo controverso nonostante fosse in disaccordo con la Commissione quanto al suo obbligo di fare ciò.

54

Secondo la Commissione, l’impoverimento della Repubblica ceca è tuttavia giustificato, in quanto risulta da una violazione, da parte di quest’ultima, dell’articolo 13, paragrafo 1, del codice doganale comunitario e dell’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento n. 2454/93.

55

La Repubblica ceca, dal canto suo, afferma, nell’ambito del primo motivo di ricorso, che nessuna violazione di dette disposizioni ha avuto luogo, dal momento che le sue autorità doganali hanno realizzato controlli sufficienti conformemente alle disposizioni in vigore in forza del piano operativo e degli orientamenti della ACP Discount. Inoltre, detti controlli avrebbero mostrato che le merci di cui trattasi erano di una qualità talmente scadente che il loro valore in dogana dichiarato poteva essere accettato e il loro svincolo poteva essere disposto senza richiesta di costituzione di una garanzia.

56

Ne consegue, alla luce dei principi enunciati ai precedenti punti da 34 a 51, che occorre esaminare se i controlli effettuati dalla Repubblica ceca ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del codice doganale comunitario potevano essere considerati sufficienti alla luce del principio di effettività previsto all’articolo 325, paragrafo 1, TFUE, cosicché le era consentito di procedere allo svincolo delle merci di cui trattasi, senza esigere la costituzione di una garanzia quale prevista dall’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento n. 2454/93.

57

A tal riguardo, occorre ricordare che gli orientamenti della ACP Discount prevedevano procedure di verifica e di controllo fisici quando le autorità doganali nutrivano dubbi quanto alla questione se il valore in dogana dichiarato riflettesse il prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci, in particolare quando il valore in dogana era inferiore al PMA (v. il precedente punto 12).

58

Nel caso di specie, è pacifico tra le parti che esistevano siffatti dubbi, dal momento che la controversia di cui trattasi riguarda 544 voci di merci che sono state riportate su 370 dichiarazioni in dogana, il cui valore in dogana dichiarato era inferiore al PMA.

59

La Repubblica ceca, quanto ai controlli effettuati dalle sue autorità doganali a causa dei dubbi vertenti sul valore in dogana dichiarato, fornisce, in primo luogo, la prova della realizzazione di un controllo fisico dell’insieme delle merci interessate dalle 544 voci e dalle 370 dichiarazioni in dogana summenzionate, producendo, nella maggior parte dei casi, le relative relazioni di ispezione e, negli altri casi, un documento estratto dal sistema informatico dell’amministrazione doganale relativo alla realizzazione del controllo. Da tali documenti risulta che l’insieme delle merci è stato sottoposto a un controllo vertente sulle caratteristiche delle merci di cui trattasi.

60

In secondo luogo, la Repubblica ceca produce, a titolo di esempio, le copie di talune dichiarazioni in dogana – le quali sono accompagnate da fotografie delle merci di cui trattasi, che presentano in modo evidente dei vizi – nonché di verbali, di documenti contrattuali e di relazioni di ispezione, i quali confermano la qualità da bassa a molto bassa di dette merci.

61

In terzo luogo, la Repubblica ceca produce dichiarazioni giurate di vari agenti delle sue autorità doganali che hanno partecipato ai controlli in diversi uffici doganali nel novembre e nel dicembre 2011. In tali dichiarazioni si afferma che è stato effettuato un controllo sistematico e regolare delle merci importate, il quale verteva su tutte le caratteristiche delle merci, quali il tipo, il valore, la quantità, la contraffazione e i danni. Tali controlli avrebbero mostrato che le merci controllate erano di qualità scadente, per quanto riguarda, ad esempio, i tessuti, talvolta ammuffiti o etichettati in maniera incorretta, la confezione, le merci che presentavano, ad esempio, cuciture ineguali, o il fatto che i contenitori di calzature sprigionavano alla loro apertura odori chimici sgradevoli. Detti agenti hanno altresì indicato che, a loro avviso, le merci corrispondevano al valore dichiarato.

62

In quarto luogo, per quanto riguarda l’allegazione della Commissione secondo cui avrebbero dovuto essere prelevati campioni da ciascuna spedizione, la Repubblica ceca ha spiegato, in udienza, che, conformemente al punto 8 degli orientamenti della ACP Discount, era stato prelevato un campione di ciascuna voce figurante sulle dichiarazioni in dogana, circostanza che la Commissione non ha alla fine contestato.

63

In quinto luogo, la Repubblica ceca afferma che, in tutti i casi, i dichiaranti hanno cooperato con le autorità doganali e hanno fornito documenti a sostegno del valore in dogana dichiarato, quali fatture, documenti assicurativi, elenchi di colli, contratti di vendita e documenti di trasferimento di fondi, vale a dire prove del prezzo realmente pagato.

64

In sesto luogo, la Repubblica ceca afferma che i documenti presentati dai dichiaranti non contenevano irregolarità o contraddizioni, erano validi tanto dal punto di vista giuridico che contabile e dimostravano il valore in dogana dichiarato.

65

Infine, la Repubblica ceca afferma che le spese di spedizione e i valori assicurati delle merci rispetto al valore in dogana dichiarato non sollevavano dubbi quanto alla questione se quest’ultimo riflettesse il prezzo effettivamente pagato.

66

Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la Repubblica ceca ha adottato la quasi totalità delle misure previste negli orientamenti della ACP Discount. In tale contesto, in udienza, la Commissione ha ammesso che i fascicoli di ispezione erano completi e che essa non era in grado di individuare eventuali documenti mancanti.

67

Al riguardo, occorre ricordare, da un lato, che gli orientamenti della ACP Discount descrivevano il modo in cui gli Stati membri e la Commissione ritenevano che le autorità doganali avrebbero dovuto agire quando si trovavano di fronte a importazioni voluminose di talune merci provenienti dall’Asia e aventi un valore in dogana basso, se non addirittura estremamente basso (v. i precedenti punti 4 e 12) e, dall’altro, che dette autorità doganali disponevano di un margine di manovra quando procedevano alle verifiche e ai controlli delle merci di cui trattasi (v. il precedente punto 50).

68

Orbene, occorre constatare che, nel corso di tutto il procedimento precontenzioso e del ricorso in esame, la Commissione non ha fornito elementi concreti da cui deriverebbe che i controlli fisici e documentali effettuati dalla Repubblica ceca non erano conformi al principio di effettività (v. il precedente punto 50), nonostante la loro conformità agli orientamenti della ACP Discount e tenuto conto del margine di manovra di cui disponevano le autorità doganali ceche nella scelta dei controlli che esse ritenevano essere appropriati nel caso di specie.

69

In tale contesto, occorre altresì respingere l’argomento sollevato dalla Commissione in udienza, secondo il quale il rigore dei controlli effettuati dalla Repubblica ceca sarebbe messo in discussione dal fatto che quest’ultima non aveva respinto il valore in dogana dichiarato di nessuna delle merci controllate, anche se quest’ultimo era inferiore alla soglia di rischio. Infatti, anche su tale punto, la Commissione omette di indicare quali altre misure avrebbero potuto essere adottate dalle autorità doganali ceche per determinare se il valore in dogana dichiarato corrispondeva al prezzo effettivamente pagato.

70

Nonostante la completezza dei controlli effettuati dalle autorità doganali ceche, la Commissione afferma che, alla luce del contesto specifico della presente causa, la Repubblica ceca non poteva limitarsi alle verifiche e ai controlli effettuati e avrebbe dovuto continuare a nutrire dubbi sul valore in dogana dichiarato e non disporre lo svincolo delle merci di cui trattasi senza chiedere la costituzione di una garanzia.

71

In tale contesto, la Commissione invoca diversi elementi.

72

In primo luogo, essa afferma che, grazie alle misure adottate nell’ambito delle operazioni «Draper» nel 2009 e «TRICK» nel 2010 – le quali riguardavano tessili sottovalutati importati dalla Cina – le autorità doganali ceche conoscevano, all’epoca della ACP Discount, il modo in cui i frodatori utilizzavano documenti falsificati per sottovalutare le merci, sicché esse non avrebbero potuto accettare il valore in dogana dichiarato.

73

Al riguardo, occorre constatare, al pari della Repubblica ceca, che le operazioni «Draper» nel 2009 e «TRICK» nel 2010 erano state condotte sulla base di sospetti concreti di frode, che avevano consentito alle autorità ceche di ricorrere alle tecniche operative disponibili nell’ambito di un procedimento penale (intercettazioni telefoniche, videoregistrazioni, pedinamenti), il che non può tuttavia applicarsi nel caso di specie. Infatti, come fatto valere dalla Repubblica ceca senza essere contestata dalla Commissione, nell’ambito della presente causa non vi era alcuna indicazione concreta di frode che avrebbe consentito il ricorso a siffatti metodi di indagine.

74

In secondo luogo, la Commissione fa riferimento ad eventi successivi alla ACP Discount che sarebbero indicativi di una mancanza di efficienza dei controlli effettuati in occasione della ACP Discount. In particolare, la Commissione invoca misure attuate dalle autorità ceche a partire dal marzo 2012 e la circostanza che, a partire dall’aprile 2015, i valori medi in dogana nella Repubblica ceca avevano raggiunto la media dell’Unione.

75

A tal riguardo, occorre rilevare che eventi che hanno avuto luogo a partire dal marzo 2012 e dall’aprile 2015 non possono essere presi in considerazione in sede di esame del carattere sufficiente dei controlli effettuati dalle autorità doganali ceche nell’ambito della ACP Discount durante i mesi di novembre e dicembre 2011. Tale esame deve infatti essere effettuato tenendo conto del contesto fattuale dell’epoca, nonché delle informazioni che erano accessibili alle autorità doganali ceche in quel momento.

76

Peraltro, per quanto riguarda le misure adottate dalla Repubblica ceca nel marzo 2012, occorre notare che esse riguardavano l’attuazione di un metodo che consentisse di stabilire profili di rischio basati sul valore medio delle merci similari recentemente importate nella Repubblica ceca, che erano più precisi e mirati di quelli della ACP Discount, essendo questi ultimi calcolati sulla base dei prezzi all’importazione in tutta l’Unione di merci rientranti in taluni codici TARIC che non erano necessariamente simili ai prodotti oggetto del controllo doganale di cui trattasi.

77

Orbene, come indicato dalla Repubblica ceca senza essere contestata dalla Commissione, al momento della ACP Discount le autorità doganali ceche disponevano già di dati su merci identiche o similari recentemente importate nella Repubblica ceca. Su tale base, dette autorità hanno confrontato il valore in dogana di dette merci con quello delle merci interessate dalla ACP Discount, cosicché il ricorso a detto metodo, attuato nel marzo 2012, non avrebbe condotto ad un risultato diverso.

78

Infine, per quanto riguarda l’evoluzione dei valori in dogana medi a partire dall’aprile 2015 nella Repubblica ceca, quest’ultima indica, senza essere contestata dalla Commissione, che, all’epoca, la Commissione ha iniziato a dare accesso agli Stati membri alla propria banca dati e che la cooperazione internazionale e lo scambio di informazioni con la Cina erano migliorati. La Repubblica ceca fa riferimento, in tale contesto, alla ANEX CZ s.r.o., società menzionata dalla Commissione nel controricorso a causa delle importazioni fraudolente che essa avrebbe realizzato nel 2013 e nel 2014, e spiega che, le autorità cinesi avevano fornito informazioni che avevano consentito alle autorità ceche di scoprire il carattere fraudolento di talune fatture.

79

Pertanto, l’accresciuta disponibilità di dati pertinenti, e non già la prosecuzione di controlli e di verifiche, avrebbe consentito alle autorità doganali ceche di essere più efficienti nell’individuazione delle importazioni sottovalutate prima del 2015, ma esse non disponevano di tali dati al momento della ACP Discount.

80

In terzo luogo, la Commissione afferma che, dato che il prezzo mondiale al chilogrammo della maglietta di cotone durante la ACP Discount ammontava a EUR 12,77 e che il prezzo medio per unità era quindi di EUR 1,50, il prezzo medio indicato nelle dichiarazioni in dogana, che ammontava a meno di EUR 0,15, non poteva corrispondere al valore reale di una maglietta.

81

Al riguardo, occorre constatare che il confronto effettuato dalla Commissione non è utile per determinare se il valore in dogana dichiarato rifletteva il prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci di cui trattasi. Infatti, un siffatto confronto avrebbe potuto, tutt’al più, essere utilizzato come indicatore di rischio, che avrebbe dato luogo a controlli più approfonditi, al pari del PMA. Orbene, dal momento che le autorità doganali avevano proceduto a verifiche e controlli fisici di tutte le merci il cui valore in dogana dichiarato era inferiore al PMA, il fatto che detto valore di tali merci fosse anch’esso inferiore al prezzo medio mondiale del cotone per unità non ha alcuna rilevanza.

82

Alla luce di quanto precede, la sostanza dell’argomento della Commissione consiste nel ritenere che, fintantoché il valore in dogana dichiarato è inferiore al PMA, esso non può essere accettato e, di conseguenza, la costituzione di una garanzia deve essere richiesta dalle autorità nazionali prima dello svincolo.

83

Orbene, una siffatta ipotesi, secondo la quale qualsiasi valore in dogana inferiore al PMA deve, in linea di principio, essere respinto, indipendentemente dalla portata, o meno, dei dubbi residui, dopo verifiche e controlli effettuati dalle autorità doganali, violerebbe il margine di manovra di cui godono gli Stati membri nell’effettuare controlli doganali (v. il precedente punto 50) e la normativa doganale che prevede una procedura specifica in caso di messa in discussione del valore in dogana dichiarato (v. i precedenti punti da 47 a 89).

84

Pertanto, come riconosciuto dalla Commissione in udienza, un valore statistico, come il PMA, può essere utilizzato unicamente come strumento di analisi di rischio, vale a dire uno strumento che consente di individuare sulla base di profili di rischio le importazioni che possono essere sottovalutate e per le quali sono necessarie verifiche, e non per determinare il loro valore in dogana [v., in tal senso, sentenza dell’8 marzo 2022, Commissione/Regno Unito (Lotta alla frode da sottovalutazione), C‑213/19, EU:C:2022:167, punto 373].

85

Infine, anche a voler supporre che, come sostiene la Commissione, le autorità doganali ceche avrebbero dovuto determinare il valore in dogana secondo i metodi secondari previsti agli articoli 30 e 31 del codice doganale comunitario, occorre esaminare se, applicando un siffatto metodo, dette autorità avrebbero potuto giungere a un valore doganale più elevato rispetto al valore di transazione in forza dell’articolo 29 del codice doganale comunitario e se, di conseguenza, la costituzione di una garanzia prima dello svincolo delle merci di cui trattasi avrebbe contribuito alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione (v. il precedente punto 49).

86

In tale contesto, occorre ricordare che l’obiettivo di una garanzia è di consentire alle autorità doganali, da un lato, di autorizzare lo svincolo delle merci continuando al contempo l’esame di queste ultime e della documentazione che le accompagna e, dall’altro, di evitare che un’obbligazione doganale potenziale risultante da un siffatto esame non sia più riscossa.

87

Ne consegue che è solo nell’ipotesi in cui le autorità doganali di uno Stato membro dispongano degli elementi che consentono loro di calcolare un importo di dazi in dogana superiore a quello riscosso sulla base del valore in dogana dichiarato e, pertanto, di accertare un diritto supplementare di risorse proprie a beneficio dell’Unione (v. il precedente punto 42) che la costituzione di una garanzia contribuisce alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

88

A tal riguardo, occorre ricordare, in via preliminare, che, se, in seguito a un controllo e a una richiesta di informazioni complementari, le autorità doganali nutrivano ancora ragionevoli dubbi in merito al valore delle merci dichiarate, che impedivano loro di accettare queste ultime sulla base dell’articolo 29 del codice doganale comunitario, esse potevano ricorrere a uno dei metodi secondari previsti all’articolo 30, paragrafo 2, lettere da a) a d), del codice doganale comunitario per determinare il valore delle merci. Tali metodi secondari dovevano essere applicati, in sequenza e in un rapporto di sussidiarietà tra loro (v. il precedente punto 47), e consistevano, in particolare, come previsto all’articolo 30, paragrafo 2, lettere a) e b), di detto regolamento, nella determinazione del valore sulla base del valore di transazione di merci identiche o similari importate nello stesso momento.

89

Se, in tale fase, non era ancora possibile determinare il valore in dogana delle merci, si doveva applicare il «metodo residuale» (fall-back), conformemente all’articolo 31 del codice doganale comunitario.

90

Orbene, occorre constatare che dal fascicolo risulta che le autorità doganali ceche hanno confrontato – benché ritenessero di non esservi obbligate in quanto reputavano che il valore in dogana dichiarato potesse essere accettato conformemente all’articolo 29 del codice doganale comunitario – il valore in dogana dichiarato con importazioni recenti di merci dello stesso tipo e della stessa qualità (v. il precedente punto 77). Come afferma la Repubblica ceca senza essere contestata dalla Commissione, tale confronto ha mostrato che l’applicazione di uno dei metodi secondari previsti all’articolo 30, paragrafo 2, lettere a) o b), del codice doganale comunitario non avrebbe consentito alle autorità doganali ceche di raggiungere un valore in dogana più elevato per le merci interessate dalla ACP Discount rispetto a quello dichiarato ai sensi dell’articolo 29 del codice doganale comunitario.

91

Infine, anche a voler supporre, come invoca la Commissione, che dette merci non potessero essere prese in considerazione come elemento di confronto nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 30, paragrafo 2, lettere a) o b), del codice doganale comunitario a causa del loro basso valore in dogana, inferiore al PMA, occorre esaminare se l’applicazione del metodo residuale, conformemente all’articolo 31 del codice doganale comunitario, avrebbe consentito alle autorità doganali ceche di raggiungere un valore in dogana più elevato.

92

Infatti, secondo tale metodo, il valore in dogana era determinato sulla base dei dati disponibili nell’Unione, con mezzi ragionevoli compatibili con i principi e le disposizioni generali elencati all’articolo 31 del codice doganale comunitario.

93

A tal riguardo, occorre ricordare che, come riconosciuto dalla Commissione in udienza, un valore statistico, come il PMA, non serve a determinare il valore in dogana delle merci (v. il precedente punto 84), neppure nell’ambito della determinazione del valore secondo il metodo residuale.

94

Di conseguenza, e dato che l’uso di valori in dogana arbitrari o fittizi era escluso dall’articolo 30, paragrafo 2, del codice doganale comunitario e dalla giurisprudenza (v. il precedente punto 45), occorre constatare che il fascicolo non contiene elementi che consentano di concludere che l’applicazione del metodo residuale ai sensi dell’articolo 31 del codice doganale comunitario avrebbe condotto alla riscossione di un importo supplementare di dazi doganali e quindi di risorse proprie dell’Unione.

95

Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la Repubblica ceca ha agito conformemente all’articolo 13, paragrafo 1, del codice doganale comunitario e all’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento n. 2454/93 e concludere che essa non era tenuta, in forza delle norme dell’Unione che disciplinano il sistema delle risorse proprie, a mettere a disposizione della Commissione l’importo delle risorse proprie oggetto della controversia in esame.

96

Ne consegue che occorre accogliere il primo e il secondo motivo di ricorso, senza che sia necessario esaminare il terzo motivo di ricorso.

97

Di conseguenza, occorre condannare la Commissione a restituire alla Repubblica ceca la somma di CZK 60435306,39 versata a titolo delle risorse proprie dell’Unione.

98

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Repubblica ceca.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata),

dichiara e statuisce: