Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 16 luglio 2026.#International Management Group (IMG) contro Commissione europea.#Impugnazione – Responsabilità extracontrattuale – Indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Riservatezza – Divulgazione non autorizzata della relazione d’indagine sulla stampa – Imputabilità delle fughe di notizie – Articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 – Danno materiale e morale – Onere della prova – Prescrizione del ricorso per risarcimento – Articolo 46, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea – Riservatezza dei pareri giuridici.#Causa C-559/23 P.

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Con la sua impugnazione, l’International Management Group (IMG) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 giugno 2023, IMG/Commissione (T‑752/20; in prosieguo: la sentenza impugnata, EU:T:2023:366), con la quale il Tribunale ha respinto il suo ricorso diretto al risarcimento dei danni materiali e morali che esso avrebbe subito a causa dell’illegittimità dei comportamenti della Commissione europea e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) in seguito a una relazione riguardante l’IMG, elaborata dall’OLAF.

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Gli articoli 3 e 4 del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio dell’Unione europea per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU 2013, L 248, pag. 1), riguardano, rispettivamente, le indagini esterne, consistenti in controlli e verifiche eseguiti dall’OLAF sul posto negli Stati membri e, conformemente agli accordi di cooperazione e mutua assistenza e agli altri strumenti giuridici in vigore, nei paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali, nonché le indagini interne, svolte all’interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione europea.

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L’articolo 9, paragrafo 4, di tale regolamento prevede che una volta terminata l’indagine e prima che siano redatte conclusioni che facciano riferimento nominativamente a una persona interessata, a tale persona è data la possibilità di presentare le proprie osservazioni sui fatti che la riguardano.

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L’articolo 10, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento così dispone:

«1.   Le informazioni trasmesse o ottenute in qualsiasi forma nell’ambito di indagini esterne sono protette dalle disposizioni pertinenti.

2.   Le informazioni trasmesse o ottenute in qualsiasi forma nell’ambito di indagini interne sono coperte dal segreto d’ufficio e godono della tutela concessa dalle norme applicabili alle istituzioni dell’Unione.

3.   Le istituzioni, gli organi o gli organismi interessati assicurano il rispetto della riservatezza delle indagini svolte dall’[OLAF], dei diritti legittimi delle persone interessate e, in caso di procedimenti giudiziari pendenti, di tutte le norme nazionali applicabili a tali procedimenti».

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L’articolo 11, paragrafi 1 e da 3 a 6, del medesimo regolamento prevede quanto segue:

«1.   Al termine di un’indagine da parte dell’[OLAF] è redatta una relazione sotto l’autorità del direttore generale. Tale relazione descrive la base giuridica dell’indagine, le fasi procedurali seguite, i fatti accertati e la loro qualificazione giuridica preliminare, l’incidenza finanziaria stimata dei fatti accertati, il rispetto delle garanzie procedurali conformemente all’articolo 9 e le conclusioni dell’indagine.

La relazione è accompagnata dalle raccomandazioni del direttore generale sull’opportunità di adottare provvedimenti. Tali raccomandazioni indicano, se del caso, eventuali misure disciplinari, amministrative, finanziarie e/o giudiziarie che le istituzioni, gli organi e gli organismi e le autorità competenti degli Stati membri interessati devono adottare, e precisano in particolare gli importi stimati da recuperare, nonché la qualificazione giuridica preliminare dei fatti accertati.

(…)

3.   Le relazioni e le raccomandazioni redatte in seguito a un’indagine esterna e ogni pertinente documento ad esse collegato sono trasmessi alle autorità competenti degli Stati membri interessati, conformemente alle norme relative alle indagini esterne, e, se necessario, ai servizi competenti della Commissione.

4.   Le relazioni e le raccomandazioni redatte in seguito a un’indagine interna ed ogni pertinente documento ad esse connesso sono trasmessi all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato. Tali istituzioni, organi e organismi danno alle indagini interne il seguito, in particolare di natura disciplinare o giudiziaria, richiesto dalle risultanze ottenute, e ne informano l’[OLAF] entro il termine fissato nelle raccomandazioni che accompagnano la relazione nonché su richiesta dell’[OLAF].

5.   Se la relazione redatta a seguito di un’indagine interna rivela l’esistenza di fatti suscettibili di dare luogo ad azioni penali, tale informazione è trasmessa alle autorità giudiziarie dello Stato membro interessato.

6.   Su richiesta dell’[OLAF], le autorità competenti degli Stati membri interessati trasmettono, in tempo utile, informazioni all’Ufficio sulle eventuali misure adottate a seguito della trasmissione, da parte del direttore generale, delle sue raccomandazioni conformemente al paragrafo 3 e a seguito della trasmissione, da parte dell’[OLAF], di eventuali informazioni conformemente al paragrafo 5».

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I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti da 2 a 18 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere riassunti come segue.

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Il ricorrente è stato istituito il 25 novembre 1994 con l’obiettivo di consentire agli Stati partecipanti alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina di disporre di un’entità dedicata a tal fine. Nell’ambito delle sue attività, esso ha stipulato vari accordi con la Commissione, in particolare in attuazione del metodo di esecuzione del bilancio dell’Unione detto di «gestione indiretta o congiunta», previsto dalla normativa finanziaria dell’Unione. Tale metodo di esecuzione del bilancio prevede che, quando la Commissione esegue il bilancio dell’Unione in gestione congiunta, qualificata a partire dal 2012 come gestione indiretta, alcune funzioni di esecuzione siano delegate a organizzazioni internazionali.

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Il 31 gennaio 2012, il direttore generale dell’OLAF ha avviato un’indagine (indagine OF/2011/1002) vertente sullo status giuridico del ricorrente, in quanto «organizzazione internazionale» ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.

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Il 9 dicembre 2014 l’OLAF ha redatto la sua relazione finale (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF»), nella quale ha considerato, in sostanza, che il ricorrente non fosse un’«organizzazione internazionale» ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione e che avrebbe potuto anche non avere personalità giuridica propria. L’OLAF ha quindi raccomandato alla Commissione di irrogare sanzioni amministrative e finanziarie al ricorrente e di procedere al recupero delle somme che gli erano state versate.

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Il 12 dicembre 2014, la relazione dell’OLAF è stata trasmessa ufficialmente alla Commissione e alle autorità giudiziarie francesi e belghe.

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Il 16 dicembre 2014, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione C(2014) 9787 final, recante modifica della sua decisione di esecuzione C(2013) 7682, relativa al programma di azione annuale 2013 a favore del Myanmar/Birmania con finanziamento a carico del bilancio generale dell’Unione europea (in prosieguo: la «decisione del 16 dicembre 2014»). In forza della decisione del 16 dicembre 2014, un programma di sviluppo del commercio in Myanmar/Birmania, finanziato dall’Unione, doveva essere attuato non dal ricorrente, come fino ad allora previsto, bensì da un’altra entità. Il ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento di tale decisione dinanzi al Tribunale, iscritto a ruolo con il numero di causa T‑29/15.

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Il 18 febbraio 2015 il ricorrente ha inviato all’OLAF una lettera che menzionava una possibile fuga di informazioni sulla stampa relative al contenuto della relazione, in particolare delle conclusioni di quest’ultima, e della diffusione di tali informazioni in un articolo pubblicato dalla rivista tedesca Der Spiegel il 13 febbraio 2015.

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Il 13 marzo 2015, il direttore generale dell’OLAF ha inviato una lettera al presidente del Parlamento europeo, indicando di essere stato informato del fatto che la relazione dell’OLAF era stata diffusa all’interno della commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento. In tale lettera, il direttore generale dell’OLAF ha ricordato che la relazione non era stata ufficialmente comunicata al Parlamento, e ha pregato il presidente di tale istituzione di adottare le misure necessarie per porre fine alla diffusione di tale documento.

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Con lettera del 20 marzo 2015, l’OLAF ha risposto al ricorrente che la sua relazione era stata trasmessa esclusivamente alle autorità nazionali competenti e al segretariato generale della Commissione.

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L’8 maggio 2015 la Commissione ha inviato al ricorrente una lettera per informarlo del seguito che intendeva dare alla relazione dell’OLAF. Con tale lettera, la Commissione ha segnatamente adottato una decisione (in prosieguo: la «decisione dell’8 maggio 2015») secondo cui, «fino a quando non vi fosse una certezza assoluta quanto allo status di organizzazione internazionale [del ricorrente]», i suoi servizi non avrebbero concluso con esso nuovi accordi di delega in gestione indiretta ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.

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Il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale, iscritto a ruolo con il numero di causa T‑381/15, con il quale chiedeva, in particolare, l’annullamento della decisione dell’8 maggio 2015 e il risarcimento dei danni materiali e morali da esso subiti.

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L’11 dicembre 2015, la relazione dell’OLAF è stata pubblicata, senza i suoi allegati, sul sito Internet del giornale New Europe. Il ricorrente è stato informato dell’avvio, da parte del segretario generale della Commissione e dell’OLAF, di due indagini al fine di individuare la fonte di tale fuga di notizie.

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Il 30 gennaio 2017, il segretario generale della Commissione ha inviato una lettera al ricorrente informandolo del fatto che le indagini erano state chiuse e che non avevano consentito di individuare la fonte della fuga di notizie.

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Con sentenze del 2 febbraio 2017, International Management Group/Commissione (T‑29/15, EU:T:2017:56), e del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (T‑381/15, EU:T:2017:57), il Tribunale ha respinto i ricorsi del ricorrente di cui ai punti 11 e 16 della presente sentenza.

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Il 5 giugno 2018, il ricorrente ha ottenuto la comunicazione della relazione dell’OLAF accompagnata dai suoi allegati.

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Con sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte ha annullato le sentenze menzionate al punto 19 della presente sentenza, la decisione del 16 dicembre 2014 nonché la decisione dell’8 maggio 2015. Essa ha rinviato la causa T‑381/15 dinanzi al Tribunale affinché statuisse sulla domanda di risarcimento del ricorrente relativa ai danni che gli sarebbero stati causati dalla decisione dell’8 maggio 2015. Statuendo sul rinvio, il Tribunale, con sentenza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), ha respinto il ricorso per risarcimento danni del ricorrente. Tale sentenza è stata annullata dalla sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722).

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Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2020, il ricorrente ha proposto un ricorso diretto al risarcimento dei danni materiali e morali che avrebbe subito a causa della fuga di notizie sulla stampa relativa al contenuto della relazione dell’OLAF che, secondo il ricorrente, era viziata da varie illegittimità. Il ricorrente ha fatto valere un danno materiale, consistente in una diminuzione del volume delle attività affidategli dai suoi partner e dai suoi donatori abituali, e un danno morale costituito dai sentimenti di ingiustizia e di frustrazione da lui provati, da un lato, e da un danno molto grave al suo onore, alla sua immagine e alla sua reputazione, dall’altro.

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Dal punto 22 della sentenza impugnata risulta che la Commissione aveva contestato la ricevibilità del ricorso in primo grado, in quanto quest’ultimo sarebbe stato prescritto. Tuttavia, come risulta dal punto 24 di tale sentenza, il Tribunale ha deciso di esaminare la fondatezza della domanda di risarcimento del ricorrente, senza statuire preliminarmente sull’eccezione di irricevibilità relativa alla prescrizione del ricorso.

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Il Tribunale ha ricordato, ai punti 25 e 26 della sentenza impugnata, la giurisprudenza secondo cui il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, richiede la compresenza di vari presupposti, ossia, in primo luogo, l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione dell’Unione, in secondo luogo, l’effettività del danno e, in terzo luogo, l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento di tale istituzione e il danno lamentato; qualora uno di tali presupposti non sia soddisfatto, il ricorso deve essere respinto nella sua interezza, senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti.

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Ai punti da 27 a 31 di tale sentenza, il Tribunale ha affermato che il ricorrente aveva fatto valere quattro illegittimità che sarebbero all’origine del danno che esso avrebbe subito. La prima sarebbe costituita dalla violazione da parte dell’OLAF degli articoli 1 e 5 del regolamento n. 883/2013, dell’articolo 2 della decisione n. 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999, che istituisce l’Ufficio dell’Unione europea per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999, L 136, pag. 20), nonché del dovere di diligenza. La seconda sarebbe costituita, in primo luogo, dalla violazione da parte dell’OLAF degli articoli 53 e 53 quinquies del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), dell’articolo 58 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1), dell’articolo 43 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU 2012, L 362, pag. 1), nonché del dovere di diligenza e, in secondo luogo, di un errore commesso dall’OLAF nella scelta delle basi giuridiche applicate per l’adozione delle raccomandazioni contenute nella sua relazione. La terza sarebbe costituita dalla violazione da parte dell’OLAF del principio di buona amministrazione, previsto all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), e in particolare del principio di imparzialità, delle norme relative all’amministrazione della prova, parimenti previste all’articolo 8.5 degli orientamenti sulle procedure di indagine per il personale dell’OLAF, del diritto di essere ascoltato, disciplinato dall’articolo 9 del regolamento n. 883/2013, nonché del dovere di diligenza e del principio della presunzione di innocenza. Infine, la quarta illegittimità sarebbe costituita dalla violazione da parte dell’OLAF e della Commissione dell’obbligo di riservatezza previsto all’articolo 10 del regolamento n. 883/2013, all’articolo 8 degli orientamenti summenzionati e all’articolo 339 TFUE, a causa della fuga di informazioni provenienti dalla relazione dell’OLAF sulla stampa nonché dalla violazione da parte della Commissione dei doveri di diligenza e di sollecitudine.

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Nei limiti in cui la Commissione sosteneva che non esisteva un nesso di causalità tra le illegittimità invocate dal ricorrente e il danno asseritamente subito da quest’ultimo, il Tribunale ha deciso, al punto 32 della sentenza impugnata, di esaminare preliminarmente il terzo presupposto cui è subordinato il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, vale a dire quello relativo all’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento dell’istituzione di cui si tratta e il danno lamentato.

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A tale proposito, il Tribunale ha ricordato, al punto 35 della sentenza impugnata, che, in forza dell’articolo 10, paragrafo 3, e dell’articolo 11, paragrafi da 3 a 6, del regolamento n. 883/2013, le relazioni redatte dall’OLAF nell’ambito delle sue indagini sono in linea di principio riservate e mirano a fornire alle autorità nazionali e dell’Unione informazioni ed elementi di prova destinati a consentire loro di valutare l’opportunità dell’adozione di misure a livello dell’Unione o dell’avvio di azioni penali da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Il Tribunale ne ha dedotto, al punto 36 di tale sentenza, che l’unico danno che poteva derivare direttamente dalla relazione dell’OLAF era quello che sarebbe stato provocato a seguito di una divulgazione totale o parziale di tale relazione, in particolare a causa di una fuga di notizie sulla stampa.

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Dal punto 37 della sentenza impugnata risulta che il Tribunale ha considerato che la prima delle illegittimità fatte valere dal ricorrente, ricordate al punto 25 della presente sentenza, riguardava un difetto di competenza dell’OLAF ad avviare l’indagine, il quale poteva causare al ricorrente i danni lamentati solo attraverso la fuga di informazioni relative a tale indagine e alla relazione dell’OLAF sulla stampa. Pertanto, secondo il Tribunale, tale prima illegittimità non presentava un nesso sufficientemente diretto con i danni lamentati dal ricorrente.

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Lo stesso valeva, secondo le considerazioni del Tribunale esposte ai punti 38 e 39 della sentenza impugnata, per la seconda e la terza illegittimità fatte valere dal ricorrente, le quali non presenterebbero neppure un nesso con la fuga di notizie sulla stampa relativa alla relazione dell’OLAF.

30

Per contro, per quanto riguarda la quarta illegittimità, il Tribunale ha rilevato, ai punti 40 e 41 di tale sentenza, che quest’ultima riguardava la violazione, da parte dell’OLAF e della Commissione, del loro obbligo di riservatezza, nonché la violazione, da parte della Commissione, dei suoi doveri di diligenza e di sollecitudine in seguito alla fuga di notizie sulla stampa relativa alla relazione dell’OLAF. Orbene, il Tribunale ha ritenuto che la circostanza che, a causa di tale fuga di notizie, i partner e i donatori abituali del ricorrente siano venuti a conoscenza delle informazioni riservate contenute in tale relazione, sia stata idonea a generare in capo ai medesimi dubbi sull’onestà, nonché sulla capacità giuridica e sulla personalità giuridica del ricorrente, e dunque a causare a quest’ultimo i danni di cui lo stesso chiedeva il risarcimento. Di conseguenza, il Tribunale ha ritenuto che l’esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra la quarta illegittimità e tali danni fosse dimostrata. Pertanto, come risulta dal punto 42 della sentenza impugnata, il Tribunale ha deciso di esaminare la legittimità del comportamento addebitato alla Commissione e all’OLAF unicamente per quanto riguarda la quarta illegittimità dedotta dal ricorrente.

31

A tale riguardo, il Tribunale ha esaminato separatamente, da un lato, la violazione dell’obbligo di riservatezza da parte della Commissione e dell’OLAF e, dall’altro, la violazione dei doveri di diligenza e di sollecitudine da parte della Commissione.

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In primo luogo, per quanto riguarda la violazione dell’obbligo di riservatezza, il Tribunale ha rilevato, al punto 47 della sentenza impugnata, che, prima di esaminare se le violazioni dedotte dal ricorrente soddisfacessero la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione, relativa alla loro illegittimità, occorreva stabilire se la fuga di notizie sulla stampa relativa alla relazione dell’OLAF fosse imputabile a quest’ultimo o alla Commissione.

33

A tale proposito, al punto 48 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza secondo la quale spetta al ricorrente, nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, dimostrare che sussistono le condizioni per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Esso ha, tuttavia, aggiunto, al punto 49 di tale sentenza, che, secondo la giurisprudenza, questa regola subisce un’attenuazione qualora l’evento dannoso possa essere stato provocato da cause diverse e l’istituzione dell’Unione non abbia prodotto alcun elemento di prova che consenta di stabilire a quale di tali cause fosse imputabile l’evento, nonostante il fatto che la medesima istituzione si trovasse nella posizione migliore per fornire prove al riguardo, cosicché la residua incertezza dev’essere posta a suo carico.

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A seguito di un esame delle circostanze di fatto della causa, effettuato ai punti da 51 a 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, ai punti 61 e 62 di tale sentenza, che, alla data della prima fuga di notizie sulla stampa relativa alla relazione dell’OLAF, quest’ultimo e la Commissione non erano più le uniche istituzioni in possesso di tale relazione e che, di conseguenza, non si poteva ritenere che la Commissione si trovasse nella posizione migliore, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 49 di detta sentenza e richiamata al punto precedente, per fornire le prove che consentivano di stabilire a quale causa la fuga di notizie e il danno di cui quest’ultima sarebbe stata all’origine fossero imputabili.

35

Al punto 66 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato, da un lato, che, a seguito di una denuncia presentata dal ricorrente, il Mediatore europeo aveva adottato il 14 dicembre 2017 la decisione 220/2015/ANA (in prosieguo: la «decisione del Mediatore europeo»), nella quale ha sottolineato che l’OLAF aveva condotto un’indagine seria e approfondita e che non esisteva alcuna prova che quest’ultimo fosse all’origine della fuga di notizie e, dall’altro, che la Commissione aveva altresì condotto un’indagine interna al fine di determinare l’origine della fuga di notizie, la quale non aveva consentito di individuare una tale origine interna all’istituzione.

36

Il Tribunale ha, pertanto, considerato, ai punti da 67 a 69 della sentenza impugnata, che l’incertezza sull’origine della fuga di notizie non poteva condurre, in mancanza di indizi in tal senso, ad imputarne la responsabilità alla Commissione e all’OLAF e che, poiché l’illegittimità asseritamente provocata dalla fuga di notizie non poteva essere posta a carico dell’Unione, non occorreva esaminare se essa costituisse una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. Il Tribunale ha quindi ritenuto che la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione non fosse soddisfatta per quanto riguarda l’asserita violazione dell’obbligo di riservatezza.

37

In secondo luogo, ai punti da 71 a 101 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato l’argomento del ricorrente relativo alla violazione, da parte della Commissione, dei doveri di diligenza e di sollecitudine. All’esito di tale esame, esso ha considerato, al punto 102 di tale sentenza, che la quarta illegittimità fatta valere dal ricorrente non era qualificata nella parte in cui riguarda l’asserita violazione dei doveri di sollecitudine e di diligenza da parte della Commissione, il che ha indotto il Tribunale a considerare, ai punti 103 e 104 di detta sentenza, che la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione non fosse soddisfatta e che, pertanto, il ricorso doveva essere respinto.

38

In terzo luogo, ai punti da 107 a 123 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato la domanda della Commissione diretta a far stralciare dal fascicolo un parere del suo servizio giuridico, del 16 gennaio 2015, allegato al ricorso (in prosieguo: il «parere del servizio giuridico»). A tale riguardo, dopo aver ricordato, ai punti da 117 a 121 di tale sentenza, gli insegnamenti della giurisprudenza della Corte, in particolare della sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C‑156/21, EU:C:2022:97, punti da 54 a 56), il Tribunale ha rilevato, al punto 122 di detta sentenza, da un lato, che era pacifico che tale parere non fosse stato emesso nell’ambito di una procedura legislativa e, dall’altro, che il ricorrente non aveva fatto valere che la produzione di detto parere era giustificata da un interesse pubblico prevalente. Il Tribunale ha pertanto concluso, al punto 123 della medesima sentenza, che occorreva accogliere la domanda della Commissione.

39

Il ricorrente chiede che la Corte voglia:

40

La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione in quanto irricevibile o, in subordine, infondata, e di condannare il ricorrente alle spese.

41

La Commissione fa valere che il ricorso per risarcimento danni era già prescritto al momento della sua proposizione, cosicché l’impugnazione è irricevibile. Essa ricorda che, nel suo ricorso dinanzi al Tribunale, il ricorrente aveva affermato che il suo danno si era concretizzato «al più presto, al momento della diffusione non autorizzata della relazione dell’OLAF», ossia l’11 dicembre 2015, quando tale relazione è stata pubblicata sul sito Internet del giornale New Europe. Ne consegue, secondo la Commissione, che il termine di prescrizione è scaduto l’11 dicembre 2020, mentre il ricorso del ricorrente è stato proposto solo dieci giorni più tardi, il 21 dicembre 2020.

42

Peraltro, la Commissione ritiene che il danno lamentato dal ricorrente si sia verificato non al più presto, ma al più tardi al momento della diffusione della relazione dell’OLAF. Infatti, le illegittimità invocate dal ricorrente riguarderebbero la questione del suo status giuridico. Orbene, il ricorrente sarebbe stato informato ben prima dell’11 dicembre 2015 dei dubbi dell’OLAF e della Commissione a tale riguardo.

43

Il ricorrente contesta gli argomenti della Commissione e sostiene che il ricorso non è prescritto.

44

In forza dell’articolo 56, primo e secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, può essere proposta impugnazione dinanzi alla Corte contro le decisioni del Tribunale che concludono il procedimento, da «qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni».

45

Peraltro, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la prescrizione costituisce un’eccezione di irricevibilità che, a differenza dei termini processuali, non è di ordine pubblico, ma estingue l’azione di risarcimento unicamente su istanza del convenuto, e che il rispetto del termine di prescrizione non può essere esaminato d’ufficio dal giudice dell’Unione, bensì deve essere sollevato dalla parte interessata (sentenza del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea, C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punto 99 e giurisprudenza citata).

46

Nel caso di specie, è vero che dal punto 22 della sentenza impugnata risulta che la Commissione aveva sollevato dinanzi al Tribunale l’eccezione di irricevibilità vertente sulla prescrizione del ricorso per risarcimento del ricorrente.

47

Tuttavia, il Tribunale ha ricordato, al punto 23 di tale sentenza, che, secondo la giurisprudenza (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punto 52, e del 24 marzo 2022, GVN/Commissione, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punto 24), spettava ad esso valutare se una buona amministrazione della giustizia giustificasse, nelle circostanze del caso di specie, il fatto di respingere nel merito il ricorso del ricorrente, senza statuire sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.

48

Ritenendo che così fosse, il Tribunale ha deciso, al punto 24 della sentenza impugnata, di esaminare la fondatezza della domanda di risarcimento del ricorrente, senza statuire preliminarmente sull’eccezione di irricevibilità relativa alla prescrizione del ricorso. Al termine di tale esame, il Tribunale ha dichiarato, al punto 104 di tale sentenza, che il ricorso del ricorrente doveva essere respinto, cosa che ha fatto al punto 2 del dispositivo di detta sentenza.

49

In tali circostanze, il ricorrente, rimasto soccombente nelle sue conclusioni dinanzi al Tribunale, era legittimato, in forza dell’articolo 56, primo e secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, a proporre impugnazione dinanzi alla Corte avverso la sentenza del Tribunale.

50

Il ricorso è pertanto ricevibile.

51

A sostegno della sua impugnazione, il ricorrente deduce cinque motivi vertenti, il primo, sulla violazione dell’articolo 340 TFUE, dell’obbligo di motivazione nonché del principio omnia petita; il secondo, su un errore di diritto, su un’erronea qualificazione giuridica dei fatti, su una violazione dell’articolo 340 TFUE e delle nozioni di illegittimità del comportamento e di imputabilità, nonché su uno snaturamento del fascicolo; il terzo, sulla violazione del dovere di sollecitudine nonché dell’obbligo di motivazione; il quarto, sulla violazione del dovere di diligenza, dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013, dell’articolo 340 TFUE e della nozione di illegittimità del comportamento, e, il quinto, sulla violazione dei principi del contraddittorio e della parità delle armi per quanto riguarda la domanda della Commissione diretta far stralciare dal fascicolo il parere del servizio giuridico.

52

Nell’ambito del quinto motivo, che occorre esaminare per primo, il ricorrente contesta le considerazioni della motivazione, illustrate ai punti da 116 a 123 della sentenza impugnata, che hanno indotto il Tribunale ad accogliere la domanda della Commissione di ordinare lo stralcio dal fascicolo della causa del parere del suo servizio giuridico. Esso sottolinea che la sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C‑156/21, EU:C:2022:97), citata dal Tribunale, riguarda un parere di tutt’altra natura, vale a dire, come risulta dal punto 35 di tale sentenza, un parere giuridico emesso nell’ambito della procedura legislativa su un argomento politicamente sensibile in una causa di importanza eccezionale.

53

Per contro, il parere del servizio giuridico sarebbe già stato di dominio pubblico, essendo trapelato sulla stampa, e sarebbe per tale motivo che non è stata depositata alcuna domanda di accesso a tale documento. Il ricorrente non avrebbe quindi eluso la procedura prevista dalla normativa in materia di accesso ai documenti. A suo avviso tale parere, per sua natura e per le condizioni della sua divulgazione, non avrebbe leso né la riservatezza né un interesse pubblico prevalente. Sarebbe un documento determinante, concernente esclusivamente la causa in esame.

54

Il ricorrente contesta, inoltre, al Tribunale di essersi fondato, ai punti 118 e 119 della sentenza impugnata, su una giurisprudenza non pertinente, e di non avere tenuto conto del diritto del ricorrente di poter discutere di un documento che esso stesso non ha divulgato. In tale contesto, esso fa valere che il Tribunale ha violato i principi del contraddittorio e della parità delle armi. Sarebbe, infatti, contrario a tali principi che un ricorrente non possa discutere di tutti gli elementi di prova, con il pretesto che la loro diffusione è sfuggita alla vigilanza della Commissione.

55

La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.

56

Come correttamente ricordato dal Tribunale al punto 117 della sentenza impugnata, in linea di principio, il fatto di ammettere che un ricorrente possa versare agli atti un parere giuridico di un’istituzione la cui divulgazione non è stata autorizzata da quest’ultima viola i requisiti di un processo equo ed equivale ad aggirare la procedura di domanda di accesso a un tale documento, istituita dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43) (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 54 e giurisprudenza citata).

57

È vero che la Corte ha ammesso che occorre tener conto del principio di trasparenza, sancito all’articolo 1, secondo comma, e all’articolo 10, paragrafo 3, TUE nonché all’articolo 15, paragrafo 1, e all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, che consente, in particolare, di garantire una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. Inoltre, consentendo che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, la trasparenza contribuisce ad accrescere la fiducia di tali cittadini (sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 55 e giurisprudenza citata).

58

Tuttavia, la Corte ha dichiarato che solo in via eccezionale il principio di trasparenza può giustificare la divulgazione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale di un documento di un’istituzione che non è stato reso accessibile al pubblico e che contiene un parere giuridico. Pertanto, il mantenimento, nel fascicolo di una causa, di un documento contenente un parere giuridico di un’istituzione non è giustificato da alcun interesse pubblico prevalente qualora, da un lato, tale parere giuridico non riguardi una procedura legislativa per la quale si impone una trasparenza accresciuta e, dall’altro, l’interesse di tale mantenimento consista soltanto, per la parte che lo ha prodotto, nell’essere in grado di avvalersi di detto parere giuridico nell’ambito di una controversia. In tali circostanze, la produzione di un tale parere giuridico appare guidata dagli interessi propri del ricorrente a suffragare la sua argomentazione, e non da un qualsivoglia interesse pubblico prevalente, come quello di rendere pubblica la procedura che ha portato all’atto impugnato (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 56 e giurisprudenza citata).

59

Nel caso di specie, al punto 122 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che era pacifico che il parere del servizio giuridico non fosse stato emesso nell’ambito di una procedura legislativa. Tale constatazione del Tribunale non è rimessa in discussione dal ricorrente nell’ambito della sua impugnazione.

60

Peraltro, il Tribunale ha constatato, in tale punto 122, che il ricorrente non aveva rilevato che la produzione del parere giuridico era giustificata da un interesse pubblico prevalente. Orbene, il ricorrente non sostiene, dinanzi alla Corte, di aver fatto valere un siffatto interesse, che il Tribunale avrebbe ignorato.

61

In tali circostanze, è applicando correttamente gli insegnamenti tratti dalla giurisprudenza ricordata ai punti da 56 a 58 della presente sentenza e senza commettere errori di diritto che il Tribunale ha deciso di stralciare dal fascicolo il parere giuridico.

62

Gli argomenti dedotti dal ricorrente nell’ambito del suo quinto motivo non possono rimettere in discussione tale valutazione.

63

In primo luogo, la giurisprudenza richiamata ai punti da 56 a 58 della presente sentenza riguarda non soltanto un parere giuridico relativo ad una procedura legislativa, bensì qualsiasi parere giuridico di un’istituzione. È quindi irrilevante il fatto, invocato dal ricorrente, che il parere giuridico non fosse relativo ad una procedura legislativa.

64

In secondo luogo, il fatto, invocato dal ricorrente, che il parere giuridico fosse trapelato sulla stampa prima della sua produzione dinanzi al Tribunale, così come il fatto che il ricorrente non sia egli stesso responsabile di tale fuga di notizie, sono irrilevanti ai fini della valutazione della questione se il parere giuridico possa, o no, essere mantenuto agli atti. Rileva unicamente la questione se la divulgazione di un siffatto documento sia stata o no autorizzata dall’istituzione interessata o ordinata dal giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 53 e giurisprudenza citata), il che non è avvenuto nel caso di specie, come ha constatato il Tribunale.

65

In terzo luogo, non può essere accolto neppure l’argomento del ricorrente relativo ai principi del contraddittorio e della parità delle armi.

66

Il principio del contraddittorio, in linea generale, conferisce a ciascuna parte in un processo il diritto di prendere conoscenza dei documenti e delle osservazioni presentati al giudice dalla controparte, e di discuterli, e osta a che il giudice dell’Unione fondi la sua decisione su fatti e documenti di cui le parti, o una di esse, non abbiano avuto conoscenza e sui quali non abbiano potuto esprimersi. Di norma, esso implica, parimenti, il diritto delle parti di prendere conoscenza e di discutere i motivi di diritto rilevati d’ufficio dal giudice, sui quali quest’ultimo intenda fondare la propria decisione. Infatti, per soddisfare le condizioni connesse al diritto a un processo equo, occorre che le parti abbiano conoscenza e possano discutere in contraddittorio gli elementi di fatto e di diritto decisivi per l’esito del procedimento (sentenza del 2 dicembre 2009, Commissione/Irlanda e a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punti 55 e 56).

67

Orbene, la questione se una parte abbia il diritto di produrre dinanzi al giudice dell’Unione un parere giuridico redatto su richiesta di un’istituzione dell’Unione e divulgato senza l’autorizzazione di tale istituzione si colloca a monte della valutazione del rispetto del principio del contraddittorio. Come risulta dalla giurisprudenza citata al punto precedente, quest’ultimo principio non riguarda la produzione, in quanto tale, di elementi di prova dinanzi al giudice, bensì il diritto di ciascuna parte di prendere conoscenza dei documenti e delle osservazioni presentati al giudice dal suo avversario nonché, se del caso, dei motivi di diritto rilevati d’ufficio dal giudice, e di presentare le sue osservazioni al riguardo.

68

Per quanto riguarda il principio della parità delle armi, che è un corollario della nozione stessa di processo equo, garantito in particolare dall’articolo 47 della Carta, quest’ultimo implica l’obbligo di dare a ciascuna parte una ragionevole opportunità di presentare il suo caso, comprese le sue prove, in condizioni che non la pongano in netto svantaggio rispetto al suo avversario (sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 128, e giurisprudenza citata).

69

Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte che il principio vigente nel diritto dell’Unione è quello del libero apprezzamento delle prove, da cui deriva che la ricevibilità di un elemento di prova prodotto in tempo utile può essere contestata dinanzi ai giudici dell’Unione solo basandosi sul fatto che quest’ultimo è stato ottenuto in modo irregolare (sentenza del 30 settembre 2021, Corte dei conti/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, punto 104, e del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 129).

70

In presenza di prove prodotte in modo irregolare da una parte, come i documenti interni di cui al regolamento n. 1049/2001, la cui produzione non è stata né autorizzata dall’istituzione interessata né disposta dal giudice dell’Unione, occorre ponderare gli interessi delle rispettive parti in causa in relazione al loro diritto ad un processo equo, tenendo conto degli interessi tutelati dalle norme violate o eluse in sede di acquisizione di siffatte prove (sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 130).

71

Orbene, ai punti da 116 a 121 della sentenza impugnata, il Tribunale ha precisamente valutato gli interessi delle rispettive parti del procedimento dinanzi ad esso, conformandosi così agli insegnamenti tratti dalla giurisprudenza della Corte. In tale contesto, esso ha segnatamente tenuto conto, come risulta dal punto 121 della sentenza impugnata, del fatto che la produzione del parere giuridico da parte del ricorrente appariva guidata dagli interessi di quest’ultimo a suffragare la sua argomentazione e non da un qualsivoglia interesse pubblico prevalente.

72

Pertanto, alla luce di tutte le considerazioni che precedono occorre respingere il quinto motivo.

73

Con il secondo motivo, che occorre esaminare in secondo luogo, il ricorrente fa valere che il ragionamento esposto ai punti da 47 a 69 della sentenza impugnata è viziato da errori di diritto nonché da uno snaturamento degli elementi del fascicolo.

74

In primo luogo, il ricorrente sostiene che l’attenuazione della regola relativa all’onere della prova a carico della parte ricorrente, richiamata dal Tribunale al punto 49 della sentenza impugnata, esige dall’istituzione convenuta una spiegazione o un’ipotesi credibile per quanto riguarda le circostanze in cui ha potuto avere luogo una fuga di notizie. Una mera allusione di tale istituzione alla possibilità che la violazione all’origine di una fuga di notizie sia opera di un soggetto esterno alle istituzioni dell’Unione non sarebbe sufficiente. Pertanto, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto e avrebbe disatteso gli insegnamenti della sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371), ritenendo, sulla sola base di una siffatta allusione della Commissione, che quest’ultima non si trovasse nella posizione migliore per fornire la prova della fuga di notizie e che, di conseguenza, la causa di cui era investito si distinguesse da quella sfociata nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257).

75

In secondo luogo, il ricorrente deduce, in sostanza, che il Tribunale ha omesso di tenere conto di determinati indizi volti a dimostrare che la fuga di notizie proveniva da una persona appartenente alle istituzioni dell’Unione.

76

In terzo luogo, il ricorrente afferma che è in seguito a uno snaturamento della lettera della Commissione del 30 gennaio 2017, di cui al punto 18 della presente sentenza, nonché della decisione del Mediatore europeo, che il Tribunale ha ritenuto che non esistesse alcuna prova del fatto che l’OLAF fosse all’origine della fuga di notizie. Il ricorrente aggiunge, a tale riguardo, che nulla nel fascicolo indica che le autorità nazionali, alle quali era stata trasmessa la relazione dell’OLAF, siano state interrogate sull’origine della fuga di notizie nell’ambito delle indagini svolte dall’OLAF e dalla Commissione. Inoltre, il Tribunale avrebbe omesso di verificare se tali indagini fossero state svolte in maniera diligente e non avrebbe replicato ad un argomento con cui il ricorrente sosteneva che così non fosse stato.

77

In quarto e ultimo luogo, il ricorrente afferma che, anche supponendo che diverse cause, interne ed esterne alle istituzioni dell’Unione, potessero spiegare la fuga di notizie, spettava al Tribunale valutare, alla luce della teoria dell’«equivalenza delle condizioni» o della teoria della «causalità adeguata», il ruolo svolto da ciascuna di tali cause, cosa che il Tribunale avrebbe omesso di fare nel caso di specie.

78

La Commissione sostiene che il secondo motivo non è fondato. Per quanto riguarda l’argomento del ricorrente relativo all’attenuazione dell’onere della prova, la Commissione rileva che si tratta di un’eccezione alla regola che, di conseguenza, deve essere oggetto di un’interpretazione restrittiva. Essa sottolinea che, a differenza della presente causa, nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371), nonché alle sentenze citate ai punti 48 e 49 della sentenza impugnata, elementi precisi consentivano di imputare un comportamento illecito alla convenuta. Ne consegue, secondo la Commissione, che, nel caso di specie, il Tribunale non si è limitato ad invocare la possibilità che l’illegittimità fosse commessa da una persona esterna alle istituzioni dell’Unione.

79

Inoltre, la Commissione rileva che il Tribunale ha fedelmente riassunto, al punto 66 della sentenza impugnata, la decisione del Mediatore europeo e non l’ha snaturata.

80

Occorre rilevare, innanzitutto, che le relazioni d’indagine dell’OLAF possono contenere affermazioni altamente pregiudizievoli riguardanti le persone ivi menzionate.

81

Vero è che, l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 883/2013 prevede che l’OLAF, una volta terminata l’indagine e prima che siano redatte conclusioni che facciano riferimento nominativamente a una persona interessata, sia tenuto a dare a tale persona la possibilità di presentare le proprie osservazioni sui fatti che la riguardano. Tale disposizione attua il diritto, sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio (v., in tal senso, sentenza del 30 settembre 2021, Corte dei conti/Pinxten,C‑130/19, EU:C:2021:782, punti 167 e 168).

82

Tuttavia, le persone oggetto di un’indagine dell’OLAF non dispongono del diritto di accesso al fascicolo dell’OLAF prima dell’adozione della relazione finale di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza del 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commissione, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, punto 155).

83

Peraltro, la Corte ha dichiarato che le relazioni dell’OLAF non producono effetti giuridici vincolanti (sentenza del 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commissione, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, punto 66). Pertanto, le persone menzionate in una tale relazione finale non dispongono neppure del diritto di proporre, contro tale rapporto, un ricorso di annullamento, conformemente all’articolo 263 TFUE, per contestare le eventuali affermazioni pregiudizievoli riguardanti le stesse che figurerebbero in detta relazione.

84

Pertanto, il rispetto dell’obbligo, derivante dall’articolo 339 TFUE nonché dall’articolo 10, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 883/2013, di rispettare la riservatezza delle relazioni dell’OLAF riveste un’importanza particolare per le persone oggetto delle indagini a cui si riferiscono tali relazioni.

85

Infatti, la divulgazione delle affermazioni che le riguardano contenute in siffatte relazioni può arrecare grave pregiudizio alla loro reputazione, laddove, fintantoché non siano state adottate misure concrete nei loro confronti per dar seguito alle raccomandazioni contenute in tali relazioni, le persone interessate da tali affermazioni si trovino nell’impossibilità di contestarle in giudizio.

86

Ne consegue che la Commissione, a cui appartiene l’OLAF, non può limitarsi a garantire che i propri servizi comunichino le relazioni dell’OLAF solo a coloro che hanno il diritto di riceverle e non le divulghino al pubblico. Essa deve altresì assicurarsi che i destinatari di tali relazioni, che si tratti di altre istituzioni dell’Unione o delle autorità competenti degli Stati membri, siano a conoscenza del loro obbligo di non divulgarle.

87

Peraltro, la Commissione deve anche adottare misure, quali, ad esempio, un contrassegno speciale delle copie, fisiche o elettroniche, di una relazione dell’OLAF trasmessa all’esterno della Commissione, per consentire, in caso di fuga di notizie relativa a una siffatta relazione, l’identificazione della fonte di tale fuga di notizie.

88

Alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 80 a 87 della presente sentenza, non si può ammettere che, in caso di una fuga di notizie sulla stampa relativa a una relazione dell’OLAF contenente affermazioni pregiudizievoli nei confronti di una persona, spetti a quest’ultima, per poter chiedere alla Commissione il risarcimento del danno causatole dalla pubblicazione della relazione, fornire la prova che la fuga di notizie proviene effettivamente dalla Commissione, cui appartiene l’OLAF, in assenza della quale il ricorso per risarcimento danni di tale persona dovrebbe essere respinto in quanto infondato.

89

Vero è che, per quanto riguarda le regole in materia di onere della prova e di produzione della prova afferenti all’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, incombe, in linea di principio, alla parte che evoca tale responsabilità dimostrare mediante prove concludenti che i presupposti per l’insorgere della responsabilità stessa sono soddisfatti. Pertanto, tale parte è tenuta, in particolare, a fornire siffatte prove dell’esistenza e dell’entità del danno da essa lamentato. A tale scopo, la parte suddetta può avvalersi di mezzi di prova di qualsiasi tipo, dato che il principio vigente nel diritto dell’Unione è quello della libera produzione delle prove (sentenza del 18 dicembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, punto 71 e giurisprudenza citata).

90

Tuttavia, la Corte ha già dichiarato che l’applicazione da parte del Tribunale delle regole relative all’onere della prova e alla produzione della prova non può pregiudicare l’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione. Una siffatta applicazione non può, in particolare, condurre ad imporre ad una parte un onere della prova eccessivo o addirittura impossibile da soddisfare (probatio diabolica) o a rimettere in discussione il principio della parità delle armi, il quale implica l’obbligo di offrire a ciascuna parte una ragionevole possibilità di presentare la propria causa in condizioni che non la pongano in una situazione di netto svantaggio rispetto al proprio avversario. Pertanto, nell’applicare tali regole, il Tribunale deve garantire il pieno rispetto del diritto a un ricorso effettivo, garantito dall’articolo 47 della Carta, tenendo conto delle circostanze particolari della causa di cui è investito. Se, alla luce di tali circostanze, risulta che l’applicazione delle suddette regole probatorie fa gravare su una parte della controversia un onere della prova eccessivamente difficile, o addirittura impossibile, si impone un adeguamento di queste stesse regole (sentenza del 18 dicembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, punti 77 e 78).

91

Orbene, è noto che divulgazioni di documenti riservati, come una relazione dell’OLAF, intervengono, nella maggior parte dei casi, senza possibilità, per il grande pubblico, comprese le persone menzionate in tali documenti, di conoscere l’origine della fuga di notizie.

92

Pertanto, conformemente alla giurisprudenza citata ai punti 89 e 90 della presente sentenza, qualora tali persone ritengano di aver subito un danno a causa della divulgazione non autorizzata di una relazione dell’OLAF, si impone un adeguamento delle norme relative all’onere e alla produzione della prova.

93

In particolare, alla luce degli obblighi che comporta, per la Commissione, il carattere riservato di una siffatta relazione, quali precisati ai punti 86 e 87 della presente sentenza, occorre considerare che la Commissione si trova nella posizione migliore per fornire prove che consentano di individuare l’origine della fuga di notizie relativa a una relazione dell’OLAF o, quanto meno, di dimostrare che non si può ragionevolmente ritenere che la fuga di notizie provenga dai propri servizi, tra cui l’OLAF. Se la Commissione non fornisce tali prove, l’incertezza circa l’origine della fuga di notizie deve essere posta a suo carico, cosicché si deve ritenere che la fuga di notizie le sia imputabile e faccia sorgere la sua responsabilità (v., per analogia, sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione, 169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, punto 17).

94

Nel caso di specie, è vero che, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato, in sostanza, la giurisprudenza derivante dalla sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371).

95

Tuttavia, dopo aver constatato, al punto 61 di tale sentenza, che, alla data della prima fuga di notizie sulla stampa relativa alla relazione dell’OLAF, la Commissione e l’OLAF non erano più le uniche istituzioni in possesso di tale relazione, il Tribunale ha dichiarato, al punto 62 di detta sentenza, che non si poteva ritenere che la Commissione si trovasse nella posizione migliore, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto precedente, per fornire le prove che consentissero di stabilire a quale causa la fuga di notizie, e il danno di cui quest’ultima sarebbe stata all’origine, fosse imputabile e che, pertanto, l’attenuazione della regola dell’onere della prova previsto da tale giurisprudenza non fosse applicabile nel caso di specie.

96

Così facendo, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.

97

Infatti, dalle considerazioni esposte ai punti da 88 a 93 della presente sentenza risulta che è proprio nell’ipotesi della divulgazione non autorizzata di una relazione dell’OLAF, di cui la Commissione e l’OLAF non erano, al momento di tale divulgazione, gli unici a disporre, che è necessario un adeguamento delle norme relative all’onere e alla produzione della prova. Se, in tale momento, solo la Commissione e l’OLAF disponevano di tale relazione, va da sé che la divulgazione non autorizzata di quest’ultima non può che essere loro imputabile, senza che sia necessario un adeguamento delle norme relative all’onere e alla produzione della prova per dimostrarla.

98

Per gli stessi motivi, il Tribunale ha altresì commesso un errore di diritto quando ha dichiarato, in sostanza, al punto 65 della sentenza impugnata, che era sufficiente, per la Commissione, evocare la mera possibilità che la fonte della fuga di notizie relativa a una relazione dell’OLAF potesse essere esterna alle istituzioni dell’Unione, per impedire che si presumesse che l’OLAF fosse la fonte della fuga di notizie.

99

In tali circostanze e senza che sia necessario esaminare il resto dell’argomento dedotto dal ricorrente a sostegno del secondo motivo, occorre accogliere tale motivo e annullare la sentenza impugnata, senza che occorra, peraltro, esaminare il primo, il terzo e il quarto motivo di impugnazione.

100

Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, qualora lo stato degli atti lo consenta, in tutto o in parte, la Corte può statuire definitivamente, a seconda dei casi, sulla controversia o sulla parte di essa matura per la decisione, rinviando, se del caso, quella che non lo è dinanzi al Tribunale.

101

Nel caso di specie, lo stato degli atti consente di statuire sulla causa per quanto riguarda l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertente sulla prescrizione del ricorso per risarcimento danni del ricorrente.

102

Nella sua eccezione di irricevibilità sollevata dinanzi al Tribunale, la Commissione ha fatto valere che il ricorso per risarcimento del ricorrente era prescritto sostanzialmente per gli stessi motivi riassunti ai punti 41 e 42 della presente sentenza.

103

Ai sensi dell’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, le azioni contro l’Unione in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine. La prescrizione è interrotta sia dall’istanza presentata alla Corte di giustizia dell’Unione europea, sia dalla preventiva richiesta che il danneggiato può rivolgere all’istituzione competente dell’Unione. In quest’ultimo caso l’istanza deve essere proposta nel termine di due mesi previsto dall’articolo 263 TFUE; sono applicabili, quando ne sia il caso, le disposizioni di cui all’articolo 265, secondo comma, TFUE.

104

Secondo la giurisprudenza della Corte, il termine di prescrizione previsto all’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea inizia a decorrere dal momento in cui sussistono le condizioni cui è subordinato l’obbligo di risarcimento ed in particolare quando il danno da risarcire si è verificato (sentenza dell’8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, punto 34 e giurisprudenza citata). L’articolo 60 del regolamento di procedura del Tribunale, il quale prevede che i termini processuali sono aumentati di un termine forfettario in ragione della distanza di dieci giorni, non si applica al termine di prescrizione, che non è un termine processuale (v., in tal senso, sentenza dell’8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, punti 49 e 59).

105

Nel caso di specie, con il suo ricorso per risarcimento, il ricorrente chiede il ristoro del pregiudizio che egli avrebbe subito a causa della pubblicazione, sul sito Internet del giornale New Europe, della versione integrale della relazione dell’OLAF. Tale pregiudizio consisterebbe, da un lato, in un danno materiale, che il ricorrente avrebbe subito a causa della diminuzione del volume delle attività affidategli dai suoi partner e donatori abituali e, dall’altro lato, in un danno morale, a causa dei sentimenti di ingiustizia e frustrazione che il ricorrente avrebbe provato nonché della lesione del suo onore, della sua immagine e della sua reputazione.

106

È pacifico che la versione integrale della relazione dell’OLAF è stata pubblicata, senza i suoi allegati, sul sito Internet del giornale New Europe l’11 dicembre 2015 e che, a partire da tale data, essa poteva essere consultata da qualsiasi interessato, compresi i partner e i donatori del ricorrente. Ogni consultazione da parte di una persona diversa poteva dar luogo a un danno morale distinto per il ricorrente, a causa della lesione alla reputazione di quest’ultimo presso la persona che aveva consultato la relazione, danno morale che si deve ritenere che si sia verificato, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 104 della presente sentenza, al momento di tale consultazione.

107

Per quanto riguarda il danno materiale lamentato dal ricorrente, si potrebbe ritenere che tale danno si sia verificato, per ciascun partner o donatore del ricorrente, solo nel momento in cui tale donatore ha deciso di non contribuire più alle attività del ricorrente.

108

Il ricorso per risarcimento danni del ricorrente è stato proposto il 21 dicembre 2020, ossia più di cinque anni dopo l’11 dicembre 2015, data di pubblicazione della relazione dell’OLAF riguardante il ricorrente sul sito Internet del giornale New Europe. Pertanto, tale ricorso deve essere considerato prescritto, nella parte in cui riguarda qualsiasi danno materiale o morale subito dal ricorrente, che si sia verificato prima del 21 dicembre 2015 e, nella parte in cui riguarda siffatti danni, il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.

109

Tuttavia, dal fascicolo non risulta che la relazione dell’OLAF abbia cessato di essere accessibile sul sito Internet del giornale New Europe a partire dal 21 dicembre 2015. Pertanto, non si può escludere che taluni interessati abbiano consultato tale relazione per la prima volta dopo tale data e abbiano quindi formulato un’opinione sfavorevole sul ricorrente, causando un danno morale a quest’ultimo, che si sarebbe verificato successivamente al 20 dicembre 2015.

110

Peraltro, è altresì possibile che partner o donatori del ricorrente, indipendentemente dalla data in cui hanno consultato la relazione dell’OLAF, abbiano adottato la decisione di non contribuire più alle attività del ricorrente in una data successiva al 20 dicembre 2015, il che rappresenterebbe un danno materiale subito da quest’ultimo verificatosi dopo quest’ultima data.

111

Orbene, per quanto riguarda gli eventuali danni di cui ai punti 109 e 110 della presente sentenza, il termine di prescrizione non era scaduto al momento della proposizione del ricorso per risarcimento danni del ricorrente. Pertanto, nella parte in cui riguarda il risarcimento di tali eventuali danni, tale ricorso non è prescritto e deve essere esaminato nel merito.

112

Da una costante giurisprudenza risulta che il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE è subordinato al soddisfacimento di un insieme di condizioni, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, l’effettiva esistenza del danno e la sussistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione dell’obbligo che incombe all’autore dell’atto e il danno subìto dalle persone lese [sentenze del 18 dicembre 2025, WS e a./Frontex (Operazione congiunta di rimpatrio coordinata), C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punto 60 e giurisprudenza citata].

113

Per quanto riguarda la prima condizione, l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata dipende a sua volta dal potere discrezionale di cui dispone l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione che avrebbe violato tale norma e dalla questione se essi abbiano violato in modo grave e manifesto i limiti imposti a tale potere, tenuto conto, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione di detta norma, delle difficoltà di interpretazione o di applicazione che possono derivarne e della complessità della situazione da disciplinare (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 146 e giurisprudenza citata).

114

Inoltre, per quanto riguarda la questione se la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, i diritti dei singoli nascono non soltanto quando essi vengono espressamente conferiti da disposizioni del diritto dell’Unione, ma anche in conseguenza di obblighi positivi o negativi che vengano imposti da disposizioni siffatte in maniera ben definita tanto ai singoli quanto agli Stati membri o alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione (sentenza del 5 marzo 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, punto 119 e giurisprudenza citata).

115

La violazione di tali obblighi può pregiudicare i diritti che sono così implicitamente conferiti ai soggetti dell’ordinamento in virtù delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui trattasi. La piena efficacia di tali disposizioni e la tutela dei diritti che queste ultime mirano a conferire esigono che i singoli individui abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento (sentenza del 5 marzo 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, punto 120 e giurisprudenza citata).

116

Nel caso di specie, occorre constatare che, mentre è pacifico che l’IMG non è responsabile della fuga di notizie relativa alla relazione OLAF e che la Commissione aveva legittimamente trasmesso tale relazione solo alle autorità giudiziarie francesi e belghe, cosicché solo la Commissione o queste ultime potevano essere responsabili di tale fuga di notizie, la Commissione non ha prodotto alcun elemento idoneo a dimostrare di essersi conformata ai suoi obblighi menzionati ai punti 86 e 87 della presente sentenza o, quanto meno, a dimostrare che non si può ragionevolmente ritenere che la fuga di notizie relativa alla relazione dell’OLAF provenga dai propri servizi. Pertanto, dal punto 93 della presente sentenza risulta che la responsabilità di tale fuga di notizie deve essere imputata alla Commissione.

117

Inoltre, dagli articoli 10 e 11 del regolamento n. 883/2013 nonché dalle considerazioni esposte ai punti da 80 a 87 della presente sentenza risulta, da un lato, che la Commissione, cui appartiene l’OLAF, non può divulgare al pubblico una relazione di quest’ultimo e non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale. Pertanto, la divulgazione di una relazione dell’OLAF, qualora sia, indipendentemente dalla causa, imputabile alla Commissione, deve essere considerata una violazione sufficientemente qualificata, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 113 di tale sentenza, della norma giuridica che vieta la divulgazione non autorizzata delle relazioni dell’OLAF.

118

Dall’altro lato, conformemente alla giurisprudenza citata ai punti 114 e 115 della presente sentenza, occorre considerare che tale divieto, diretto a tutelare i singoli dalle conseguenze negative della divulgazione non autorizzata di una relazione dell’OLAF, che può contenere affermazioni pregiudizievoli nei loro confronti contro le quali essi non sarebbero in grado di difendersi, costituisce una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.

119

Alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 116 a 118 della presente sentenza, occorre considerare che l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata, da parte della Commissione, di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli è, nel caso di specie, dimostrata.

120

In tali circostanze, la prima condizione, relativa all’illegittimità del comportamento dell’istituzione interessata, alla quale è subordinato, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 112 della presente sentenza, il sorgere della responsabilità dell’Unione, deve essere considerata, nel caso di specie, soddisfatta, senza che sia necessario pronunciarsi sulle altre illegittimità fatte valere dal ricorrente, ricordate al punto 25 della presente sentenza, le quali sono anteriori alla divulgazione non autorizzata della relazione dell’OLAF.

121

La terza di tali condizioni, relativa all’esistenza di un nesso di causalità tra, da un lato, la divulgazione non autorizzata di tale relazione e, dall’altro, il danno morale eventualmente subito dal ricorrente a causa della lesione del suo onore, della sua immagine e della sua reputazione presso persone che hanno consultato, per la prima volta, tale relazione successivamente al 20 dicembre 2015, nonché il danno materiale subito dal ricorrente, a causa di eventuali decisioni di non contribuire più alle sue attività, adottate successivamente a tale data, dai suoi partner e donatori, deve anch’essa essere considerata soddisfatta.

122

Tuttavia, per quanto riguarda la seconda condizione relativa alla realtà effettiva del danno lamentato, occorre rilevare che, sebbene il ricorso per risarcimento del ricorrente sia stato oggetto, nel suo insieme, di un contraddittorio scritto e orale dinanzi al Tribunale, tale giudice non si è pronunciato sulla realtà effettiva del pregiudizio lamentato dal ricorrente. Inoltre, dall’esame dei documenti del fascicolo del procedimento giurisdizionale di primo grado emerge che la Corte non dispone, allo stato attuale, di tutti gli elementi di fatto che sarebbero necessari per consentirle di procedere, con un grado di certezza sufficiente, alle complesse valutazioni di fatto che l’analisi dell’esistenza e, se del caso, dell’entità di tale danno implica.

123

Occorre, di conseguenza, rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché quest’ultimo statuisca sull’esistenza e, se del caso, sull’entità del danno materiale e morale eventualmente subito dal ricorrente, che si sarebbe concretizzato dopo il 20 dicembre 2015.

124

Poiché la causa è rinviata dinanzi al Tribunale occorre riservare la decisione sulle spese relative alla presente impugnazione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce: