Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 26 febbraio 2025 (Estratti).#Aleksandra Melnichenko contro Consiglio dell'Unione europea.#Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche e che costituiscono oggetto di restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Iscrizione e mantenimento del nominativo del ricorrente nell’elenco – Nozione di “associazione” – Articolo 2, paragrafo 1, in fine, della decisione 2014/145/PESC – Eccezione di illegittimità – Errore di valutazione – Diritti fondamentali – Proporzionalità.#Causa T-498/22.

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Con il suo ricorso, basato sull’articolo 263 TFUE, la sig.ra Aleksandra Melnichenko, ricorrente, chiede l’annullamento dei seguenti atti, in quanto essi inseriscono e mantengono il suo nominativo negli elenchi ad essi allegati (in prosieguo: gli «elenchi di cui trattasi»):

[omissis]

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La ricorrente, sostenuta dalla EuroChem Group e dalla SUEK, chiede che il Tribunale voglia:

28

Il Consiglio, sostenuto dal Regno del Belgio, chiede che il Tribunale voglia:

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A sostegno del ricorso la ricorrente solleva, in sostanza, cinque motivi, vertenti, il primo, su un «errore manifesto di valutazione», il secondo, su una violazione dell’obbligo di motivazione, il terzo, su una violazione del principio di proporzionalità e di diritti fondamentali, il quarto, su un’eccezione di illegittimità riguardo al criterio previsto all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145, come modificata, e all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato, relativi alle persone fisiche e giuridiche, alle entità o agli organismi associati ad una persona oggetto di misure restrittive in base ad uno dei criteri di iscrizione di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettere da a) ad h), della decisione suddetta e all’articolo 3, paragrafo 1, lettere da a) ad h), del regolamento suddetto (in prosieguo: il «criterio dell’associazione»), e, il quinto, su una violazione del diritto di essere ascoltato.

[omissis]

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Peraltro, la ricorrente, sostenuta dalla EuroChem Group e dalla SUEK, aggiunge che, poiché non ha mai avuto rapporti con gli organismi decisori russi, sanzionarla non contribuirebbe in alcun modo alla realizzazione degli obiettivi del regolamento n. 269/2014, come modificato, consistenti nell’esercizio di una pressione sulle autorità russe, e sarebbe in contrasto con la politica dell’Unione diretta a garantire la sicurezza alimentare mondiale. Il mantenimento di tali misure restrittive nei suoi confronti non sarebbe, pertanto, né necessario né appropriato.

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Il Consiglio, sostenuto dal Regno del Belgio, contesta gli argomenti della ricorrente.

107

Occorre ricordare che il diritto al rispetto della vita privata e familiare, del domicilio e delle comunicazioni, il diritto di proprietà nonché il diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri sono sanciti, rispettivamente, agli articoli 7, 17 e 45 della Carta.

108

Riguardo, in primis, ai diritti fondamentali sanciti agli articoli 7 e 17 della Carta, nella fattispecie, le misure restrittive di cui trattasi sono misure cautelari che non hanno lo scopo di privare le persone interessate del loro diritto di proprietà o del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni. Tuttavia, fatta eccezione per il diritto al rispetto delle comunicazioni, per il quale non è dimostrata l’esistenza di una restrizione, le misure di cui trattasi comportano incontestabilmente nella fattispecie una restrizione dei diritti fondamentali suddetti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio, T‑202/12, EU:T:2014:113, punto 115 e giurisprudenza citata).

109

Orbene, secondo una giurisprudenza costante, i diritti fondamentali sanciti agli articoli 7 e 17 della Carta non fruiscono, nel diritto dell’Unione, di una tutela assoluta, ma vanno considerati in relazione alla loro funzione nella società (v. sentenza del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio, T‑202/12, EU:T:2014:113, punto 113 e giurisprudenza citata).

110

A tal proposito occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, da una parte, «eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla (…) Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, dall’altra, «nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

111

Pertanto, per essere conforme al diritto dell’Unione, una limitazione all’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali deve soddisfare quattro condizioni. In primo luogo, deve essere «prevista dalla legge», nel senso che l’istituzione dell’Unione che adotta misure in grado di restringere i diritti fondamentali di una persona, fisica o giuridica, deve disporre di una base legale a tal fine. In secondo luogo, deve rispettare il contenuto essenziale di tali diritti. In terzo luogo, deve perseguire una finalità di interesse generale, riconosciuta come tale dall’Unione. In quarto luogo, deve essere proporzionata (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punti 145 e 222 e giurisprudenza citata).

112

Nel caso di specie, è giocoforza constatare che queste quattro condizioni sono soddisfatte.

113

In primo luogo, occorre constatare che le limitazioni all’esercizio da parte della ricorrente del diritto al rispetto della vita privata, della vita familiare e del domicilio, nonché del diritto di proprietà, sono «previste dalla legge», poiché sono enunciate in atti che hanno, appunto, portata generale, ossia la decisione 2014/145, come modificata, e il regolamento n. 269/2014, come modificato, e che possiedono una base giuridica chiara nell’ambito del diritto dell’Unione, ossia, rispettivamente, l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE.

114

In secondo luogo, dato che gli atti impugnati si applicano per un periodo di sei mesi e sono costantemente riesaminati, come previsto all’articolo 6 della decisione 2014/145, come modificato, le limitazioni di cui al precedente punto 113 sono temporanee e reversibili. Pertanto, va considerato che esse non pregiudicano il contenuto essenziale del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio o del suo diritto di proprietà. Inoltre, gli atti impugnati prevedono la possibilità di riconoscere deroghe alle misure restrittive applicate. In particolare, riguardo al congelamento dei capitali, l’articolo 2, paragrafi 3 e 4, della decisione 2014/145, come modificata, e l’articolo 4, paragrafo 1, l’articolo 5, paragrafo 1, e l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso dei capitali congelati per soddisfare bisogni fondamentali o determinati obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di scongelare capitali, altri proventi finanziari o altre risorse economiche.

115

In terzo luogo, le limitazioni di cui al precedente punto 113 mirano a esercitare pressione sulle autorità russe affinché pongano fine alle loro azioni e alle loro politiche di destabilizzazione dell’Ucraina. Si tratta di un obiettivo di interesse generale che rientra tra quelli perseguiti nel quadro della PESC e previsti all’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE, vale a dire il consolidamento e il sostegno della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti dell’uomo e dei principi di diritto internazionale nonché la preservazione della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale e della protezione delle popolazioni civili (v., per analogia, sentenza del 30 novembre 2016, Rotenberg/Consiglio, T‑720/14, EU:T:2016:689, punto 176).

116

In quarto luogo, si deve ricordare che il principio di proporzionalità, in quanto principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Pertanto, qualora debba scegliere tra più misure appropriate, l’istituzione deve ricorrere a quella meno restrittiva e gli inconvenienti cagionati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza del 30 novembre 2016, Rotenberg/Consiglio, T‑720/14, EU:T:2016:689, punto 178 e giurisprudenza citata).

117

Per quanto riguarda l’adeguatezza delle limitazioni di cui al precedente punto 113, si deve osservare, alla luce di finalità di interesse generale tanto fondamentali per la comunità internazionale quali sono quelle considerate dagli atti impugnati, che di per sé esse non possono passare per inadeguate. Inoltre, per quanto riguarda la loro necessarietà, occorre constatare che eventuali misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di autorizzazione preventiva, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente gli obiettivi perseguiti. Per giunta, si tratta di restrizioni temporanee e reversibili e che prevedono possibilità di deroga. Pertanto, va constatato che gli inconvenienti cagionati alla ricorrente non sono sproporzionati rispetto all’importanza della finalità perseguita da tali atti.

118

Peraltro, riguardo all’argomento della ricorrente secondo cui le limitazioni previste al precedente punto 113 non sono proporzionate a causa dei rischi che comportano per la sicurezza alimentare mondiale, tale argomento deve essere respinto come inconferente in quanto non presenta alcun nesso con il diritto di proprietà della ricorrente e non presenta alcun nesso neppure con il suo diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio.

119

Ne consegue che le limitazioni di cui al precedente punto 113 non sono sproporzionate rispetto alle finalità perseguite dalle misure restrittive.

120

Riguardo, in secundis, all’argomento della ricorrente vertente sul pregiudizio al suo diritto di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, sancito dall’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, va osservato che, in conformità all’articolo 52, paragrafo 2, di quest’ultima, i diritti riconosciuti dalla Carta che trovano fondamento nei trattati si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti dai trattati stessi. Come risulta dalle spiegazioni relative alla Carta (GU 2007, C 303, pag. 17), il diritto sancito dall’articolo 45, paragrafo 1, della Carta è quello garantito all’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE. La portata di tale diritto è esplicitata dall’articolo 21 TFUE.

121

Orbene, va osservato che, in forza dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri si esercita fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. Detta riserva, formulata nella seconda locuzione dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, facendo riferimento ai trattati, al plurale, include parimenti il trattato UE e le disposizioni adottate in applicazione dello stesso. Ne consegue che possono essere apportate limitazioni all’esercizio del diritto di libera circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione, sancito all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, nell’ambito della PESC, tramite atti adottati sul fondamento dell’articolo 29 TUE, quali gli atti impugnati (v., in tal senso, sentenze del 5 novembre 2014, Mayaleh/Consiglio, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, punti 195 e 196, e del 4 dicembre 2015, Sarafraz/Consiglio, T‑273/13, non pubblicata, EU:T:2015:939, punti 194 e 195).

122

Nondimeno, come si è ricordato precedente punto 111, per essere conformi al diritto dell’Unione, le limitazioni all’esercizio dei diritti sanciti nella Carta devono rispondere alle condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, di quest’ultima, ossia: essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale di tali diritti, mirare ad una finalità di interesse generale riconosciuta come tale dall’Unione e non essere sproporzionate. Ciò vale anche per i diritti riconosciuti dalla Carta che trovano fondamento nei trattati (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 46, e conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa Agenzia delle dogane e dei monopoli e Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2021:855, paragrafo 60). Pertanto, le limitazioni all’esercizio del diritto sancito all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, apportate nell’ambito dell’attuazione della PESC, devono rispondere alle condizioni suddette.

123

Nella fattispecie, in primo luogo, le limitazioni del diritto della ricorrente di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri derivanti dagli atti impugnati sono «previste dalla legge», in quanto sono enunciate in atti che hanno, appunto, portata generale, ossia la decisione 2014/145, come modificata, e il regolamento n. 269/2014, come modificato, e che possiedono una base giuridica chiara nell’ambito del diritto dell’Unione, ossia, rispettivamente, l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE.

124

In secondo luogo, in ordine alla questione se le limitazioni di cui al precedente punto 123 rispettino il «contenuto essenziale» del diritto della ricorrente di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, occorre fare riferimento alla natura e alla portata delle misure restrittive di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 153).

125

Ebbene, occorre constatare che le limitazioni di cui al precedente punto 123 rispettano il «contenuto essenziale» del diritto della ricorrente di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri. Infatti, anzitutto, in conformità all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2014/145, come modificata, dette limitazioni rispettano il principio di diritto internazionale secondo cui uno Stato non può negare ai propri cittadini il diritto di entrare nel suo territorio e di soggiornarvi. Inoltre, in forza dell’articolo 6 della decisione 2014/145, come modificata, gli elenchi di cui trattasi sono oggetto di periodico riesame affinché i nominativi delle persone che non rispondono più ai criteri di iscrizione ne siano cancellati. Infine, dette limitazioni non rimettono in questione questo diritto in quanto tale, poiché il loro effetto è di sospendere temporaneamente, in condizioni specifiche e in ragione della loro situazione individuale, il diritto di determinate persone di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, ove tali condizioni continuino ad essere soddisfatte (v., in tal senso, per analogia, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 48).

126

In terzo luogo, le limitazioni di cui al precedente punto 123 mirano alla finalità di interesse generale menzionata al precedente punto 115.

127

In quarto luogo, quanto all’adeguatezza delle limitazioni di cui al precedente punto 123, va osservato che tali limitazioni sono idonee a conseguire la finalità di interesse generale menzionata al precedente punto 115, in quanto contribuiscono alla sua realizzazione.

128

Quanto alla necessarietà delle limitazioni di cui al precedente punto 123, si deve constatare che la ricorrente non è riuscita a dimostrare che il Consiglio poteva prendere in considerazione l’adozione di misure meno vincolanti, ma pur sempre appropriate, rispetto a quelle previste. Peraltro, l’applicazione delle misure restrittive di cui trattasi è oggetto di un regime di deroghe previsto dall’articolo 1, paragrafo 6, della decisione 2014/145, come modificata, che autorizza gli Stati membri a derogare alle misure stabilite, inter alia quando il viaggio è giustificato da ragioni umanitarie urgenti.

129

Inoltre, anche riconoscendo le conseguenze negative per la ricorrente, come descritte da lei stessa, derivanti dall’applicazione delle misure restrittive di cui trattasi, va considerato che, alla luce dell’importanza delle finalità perseguite da tali misure, le limitazioni di cui al precedente punto 123 non sono manifestamente sproporzionate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑390/08, EU:T:2009:401, punto 71).

130

Peraltro la ricorrente non presenta alcun elemento concreto per dimostrare l’asserita gravità delle conseguenze negative derivanti dall’applicazione delle misure restrittive di cui trattasi. Il riferimento all’impossibilità di recarsi nella residenza familiare in Svizzera non è un elemento pertinente nel contesto dell’analisi dell’argomento vertente sulla violazione del suo diritto di circolare liberamente nell’Unione.

131

Ne consegue che le limitazioni di cui al precedente punto 123 rispettano le condizioni previste all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

132

Riguardo all’argomento della ricorrente secondo cui l’applicazione per analogia della sentenza del 19 ottobre 2004, Zhu e Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punto 46), le conferisce, in virtù dell’articolo 21 TFUE, un diritto derivato di soggiornare in uno Stato membro, se ciò è necessario per garantire il godimento del loro diritto di soggiorno ai suoi figli in tenera età, che sono cittadini dell’Unione, occorre constatare che le considerazioni tratte da detta sentenza non possono essere trasposte alla fattispecie, dato che la ricorrente, in quanto cittadina dell’Unione, dispone di un diritto autonomo di libera circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri. Orbene, tale diritto non è assoluto e dalle considerazioni che precedono risulta che la limitazione del diritto della ricorrente di circolare liberamente nell’Unione è considerata giustificata.

133

D’altra parte, nella misura in cui la ricorrente fa riferimento al diritto derivato di suo marito, cittadino di un paese terzo, di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri dell’Unione, tale argomento deve essere del pari respinto come inconferente, in quanto non è idoneo a dimostrare la lesione del diritto della ricorrente di circolare liberamente nell’Unione.

134

Per quanto riguarda il riferimento della ricorrente al diritto dei suoi figli minori di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, occorre ricordare che l’articolo 24, paragrafo 2, della Carta prevede che, in tutti gli atti relativi ai bambini, siano essi compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l’interesse superiore del bambino deve essere considerato preminente.

135

Orbene, nella fattispecie, si deve osservare, da un lato, che la ricorrente ha precisato, nelle sue memorie scritte e in udienza, di non invocare una violazione del diritto autonomo dei suoi figli di circolare e di soggiornare liberamente nell’Unione. Dall’altro, nei limiti in cui la ricorrente si riferisce alla situazione dei suoi figli per dimostrare l’asserito carattere sproporzionato della limitazione del proprio diritto di circolare liberamente nell’Unione, occorre osservare che tale argomento non è adeguatamente suffragato. Infatti, la ricorrente si limita ad affermare che le misure restrittive a lei applicate costringono i suoi figli ad abbandonare il territorio dell’Unione. Inoltre, interrogata al riguardo in udienza, si è limitata ad affermare in maniera generale che ai suoi familiari viene impedito di vivere insieme nei loro domicili situati nell’Unione e in Svizzera, e ad evocare l’interruzione dei rapporti familiari dei suoi figli con i nonni che vivono in Europa e l’interruzione della loro educazione. Va dunque osservato che le misure restrittive di cui trattasi, da una parte, non riguardano i figli della ricorrente e, dall’altra, non limitano il diritto della ricorrente di fare ingresso e di soggiornare liberamente nel territorio dello Stato membro dell’Unione di cui essa è cittadina. Pertanto, la ricorrente sostiene a torto che, a causa di tali misure, i suoi figli saranno costretti a lasciare tale territorio. Peraltro, occorre ricordare che l’articolo 1, paragrafo 6, della decisione 2014/145, come modificata, autorizza gli Stati membri a concedere deroghe alle misure di cui trattasi, inter alia quando il viaggio della persona è giustificato da ragioni umanitarie urgenti, e che tale disposizione dev’essere interpretata e applicata, alla luce dell’articolo 24, paragrafo 2, della Carta, tenendo conto dell’interesse superiore del bambino.

136

Alla luce di quanto precede, occorre respingere il terzo motivo e, quindi, il ricorso nella sua interezza.

137

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, essendo rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda formulata in tal senso dal Consiglio.

[omissis]

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)

dichiara e statuisce: