Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 17 luglio 2024.#Shahla Makhlouf contro Consiglio dell'Unione europea.#Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Restrizione all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche o che sono oggetto di restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Erede di una persona già oggetto di misure restrittive – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Responsabilità extracontrattuale.#Causa T-209/22.

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Con il suo ricorso, la sig.ra Shahla Makhlouf, ricorrente, chiede, da un lato, sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, l’annullamento, in primo luogo, della decisione di esecuzione (PESC) 2022/242 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2022, L 40, pag. 26), e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/237 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2022, L 40, pag. 6) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»), e, in secondo luogo, della decisione (PESC) 2023/1035 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che modifica la decisione 2013/255/PESC, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 49), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1027 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento»), nella parte in cui tali atti la riguardano (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»), e, dall’altro lato, sul fondamento dell’articolo 268 TFUE, il risarcimento del danno che avrebbe subito a causa dell’adozione degli atti impugnati.

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La ricorrente è una delle figlie del sig. Mohammed Makhlouf, un uomo d’affari di nazionalità siriana.

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Il presente procedimento si inserisce nell’ambito delle misure restrittive adottate, a partire dal 2011, dal Consiglio dell’Unione europea nei confronti della Siria e delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria.

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Il 9 maggio 2011, il Consiglio ha adottato la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 121, pag. 11), «condanna[ndo] fermamente (...) la violenta repressione (...) delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria». Esso ha istituito, in particolare, restrizioni all’ingresso nel territorio dell’Unione europea nonché un congelamento dei fondi e delle risorse economiche di determinate persone ed entità «responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria». Ritenendo che fosse necessaria un’azione normativa a livello dell’Unione per garantire l’attuazione della decisione 2011/273, il Consiglio ha inoltre adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 121, pag. 1).

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I nominativi delle persone «responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria» nonché delle persone fisiche o giuridiche e delle entità ad esse associate sono stati menzionati nell’allegato della decisione 2011/273 e nell’allegato II del regolamento n. 442/2011.

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Il 1o agosto 2011, il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione 2011/488/PESC, che attua la decisione 2011/273 (GU 2011, L 199, pag. 74), e il regolamento di esecuzione (UE) n. 755/2011, che attua il regolamento n. 442/2011 (GU 2011, L 199, pag. 33), al fine di includere, tra l’altro, il nome del sig. Mohammed Makhlouf nei rispettivi allegati che elencano le persone e le entità oggetto delle misure restrittive (v. punto 5 supra).

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Il 18 gennaio 2012, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), e, il 31 maggio 2013, la decisione 2013/255/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di base»), in particolare, per imporre misure restrittive alle persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché alle persone ad esse associate. I nomi di tali persone figurano attualmente nell’allegato II del regolamento n. 36/2012 e nell’allegato della decisione 2013/255 (in prosieguo: gli «elenchi controversi»).

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Tenuto conto della gravità della situazione in Siria, come risulta dal suo considerando 5, il Consiglio ha adottato, il 12 ottobre 2015, la decisione (PESC) 2015/1836, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2015, L 266, pag. 75), e il regolamento (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L 266, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del 2015»).

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A tale proposito, ritenendo che le misure restrittive adottate inizialmente con la decisione 2011/273 non avessero consentito di porre fine alla violenta repressione del regime siriano contro la popolazione civile, il Consiglio ha deciso, come risulta dal considerando 5 della decisione 2015/1836, che era «necessario mantenere le misure restrittive in vigore e assicurarne l’efficacia sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo il suo approccio mirato e differenziato, nonché tenendo conto delle condizioni umanitarie della popolazione siriana», ritenendo che «determinate categorie di persone ed entità [rivestissero] particolare importanza per l’efficacia di tali misure restrittive, dato lo specifico contesto esistente in Siria».

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Di conseguenza, il testo degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255 è stato modificato dalla decisione 2015/1836. Tali articoli prevedono attualmente restrizioni all’ingresso o al transito nel territorio degli Stati membri, nonché il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone rientranti nelle categorie di persone menzionate al paragrafo 2, lettere da a) a g), il cui elenco figura nell’allegato I, salvo qualora, ai sensi del paragrafo 3 di detti articoli, siano disponibili «sufficienti informazioni per ritenere che [tali persone] non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione».

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In particolare, dal momento che, come risulta dal considerando 7 della decisione 2015/1836, in Siria «il potere è tradizionalmente esercitato su base familiare, nell’attuale regime il potere è concentrato nelle mani di membri influenti delle famiglie Assad e Makhlouf», occorreva prevedere misure restrittive nei confronti di taluni membri di tali famiglie, sia per influenzare direttamente il regime siriano attraverso i membri di dette famiglie affinché cambiasse le sue politiche repressive, sia per evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri della famiglia.

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Pertanto, a seguito dell’adozione degli atti del 2015, l’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255 assoggettano attualmente alle misure restrittive anche i «membri delle famiglie Assad e Makhlouf» (in prosieguo: il «criterio dell’appartenenza familiare»). Contemporaneamente, l’articolo 15 del regolamento n. 36/2012 è stato completato con un paragrafo 1 bis, lettera b), che prevede il congelamento dei beni dei membri di tali famiglie [in prosieguo, unitamente all’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, le «disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare»].

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Il 12 settembre 2020, il sig. Mohammed Makhlouf è deceduto (in prosieguo: il «defunto»). A tale data, il suo nome figurava ancora negli elenchi controversi.

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Il 21 febbraio 2022, con gli atti iniziali, il Consiglio ha inserito il nome della ricorrente alla riga 320 degli elenchi controversi con la seguente motivazione:

«Figlia di Mohammed Makhlouf. Membro della famiglia Makhlouf».

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Per giustificare l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, il Consiglio si è basato sul provvedimento di apertura della successione del defunto emesso da un giudice siriano e recante la data del 27 settembre 2020 (in prosieguo: il «provvedimento di apertura della successione»).

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Tre giorni dopo l’adozione degli atti iniziali, ossia il 24 febbraio 2022, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2022/306, che attua la decisione 2013/255 (GU 2022, L 46, pag. 95), e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/299, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2022, L 46, pag. 1), per eliminare il nome del defunto dagli elenchi controversi.

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Il 12 aprile 2022 la ricorrente ha presentato al Consiglio una domanda diretta ad espungere il suo nome dagli elenchi controversi.

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Il Consiglio ha respinto tale domanda di riesame con lettera del 31 maggio seguente (in prosieguo: la «risposta del Consiglio»), per il motivo che vi erano ragioni sufficienti per mantenere l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi in quanto membro della famiglia Makhlouf ed erede del defunto. In tale occasione, esso ha comunicato alla ricorrente il provvedimento di apertura della successione che suffragava il motivo dell’inserimento del suo nome in detti elenchi.

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Nella sua risposta, il Consiglio ha informato la ricorrente dell’adozione della decisione (PESC) 2022/849 del Consiglio, del 30 maggio 2022, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2022, L 148, pag. 52), e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/840 del Consiglio, del 31 maggio 2022, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2022, L 148, pag. 8), con i quali esso aveva mantenuto il nome della ricorrente negli elenchi controversi fino al 1o giugno 2023.

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Il 25 maggio 2023, il Consiglio ha adottato gli atti di mantenimento che prorogano, in sostanza, l’applicazione degli atti di base e degli elenchi controversi, in particolare nei confronti della ricorrente, fino al 1o giugno 2024.

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A seguito all’adattamento del ricorso in applicazione dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

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Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:

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Con la sua memoria di adattamento, la ricorrente chiede di estendere la portata del suo ricorso, sul fondamento dell’articolo 86 del regolamento di procedura, affinché sia volto all’annullamento degli atti di mantenimento nella parte in cui la riguardano.

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In udienza, il Consiglio ha contestato la ricevibilità dell’adattamento del ricorso facendo valere che la ricorrente non aveva contestato la decisione 2022/849 né il regolamento di esecuzione 2022/840, con i quali era stato mantenuto in vigore l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi prima dell’adozione degli atti di mantenimento.

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A tal riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, «[q]uando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale (...), può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo».

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Nel caso di specie, in primo luogo, occorre osservare che sia gli atti iniziali sia gli atti di mantenimento, nella parte in cui riguardano la ricorrente, hanno ad oggetto di imporre a quest’ultima misure restrittive individuali consistenti in restrizioni in materia di ammissione e nel congelamento di tutti i suoi fondi e risorse economiche.

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In secondo luogo, nell’ambito del regime che instaura misure restrittive nei confronti della Siria, le misure restrittive individuali assumono la forma di un inserimento del nominativo delle persone, delle entità o degli organismi individuati negli elenchi controversi che figurano negli allegati della decisione 2013/255 e del regolamento n. 36/2012.

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In tale contesto, gli atti iniziali hanno modificato gli allegati della decisione 2013/255 e del regolamento n. 36/2012 per inserire, in particolare, il nome della ricorrente negli elenchi controversi. Quanto agli atti di mantenimento, occorre constatare, da un lato, che la decisione 2023/1035 ha prorogato fino al 1o giugno 2024 l’applicabilità della decisione 2013/255, il cui allegato I, come modificato dalla decisione di esecuzione 2022/242, menziona detto nome e, dall’altro, che il regolamento di esecuzione 2023/1027 ha modificato l’allegato II del regolamento n. 36/2012, pur mantenendo, quanto meno implicitamente, l’inserimento di tale nome in quest’ultimo allegato. Pertanto, si deve ritenere che gli atti di mantenimento abbiano sostituito, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli atti iniziali.

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Ne consegue che, conformemente all’obiettivo di economia processuale sotteso all’articolo 86 del regolamento di procedura (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2018, Almaz‑Antey/Consiglio, T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545, punti 43 e 44), la ricorrente, che aveva chiesto nel ricorso l’annullamento degli atti iniziali, era legittimata, nell’ambito del presente procedimento, ad adattare il ricorso al fine di chiedere anche l’annullamento degli atti di mantenimento, e ciò sebbene ella non avesse in precedenza adattato il ricorso per chiedere l’annullamento della decisione 2022/849 e del regolamento di esecuzione 2022/840.

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Si deve pertanto concludere che l’adattamento del ricorso è ricevibile.

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A sostegno della sua domanda di annullamento, la ricorrente deduce quattro motivi, vertenti in sostanza:

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Il Tribunale ritiene utile iniziare l’esame del ricorso con l’analisi del secondo motivo.

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Nell’ambito del presente motivo di ricorso, formalmente relativo a un errore manifesto di valutazione, la ricorrente contesta la legittimità degli atti impugnati e, di conseguenza, la fondatezza dell’inserimento del suo nome negli elenchi controversi. A suo avviso, il semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf non può giustificare l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.

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Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente.

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Occorre subito rilevare che il presente motivo deve essere considerato vertente su un errore di valutazione, e non su un errore manifesto di valutazione. Infatti, se è vero che il Consiglio dispone di un certo potere discrezionale per determinare caso per caso se i criteri giuridici sui quali si fondano le misure restrittive di cui trattasi sono soddisfatti, è altrettanto vero che i giudici dell’Unione devono assicurare un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione (sentenza del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20, non pubblicata, EU:T:2022:674, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

36

L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea postula che il giudice dell’Unione europea si assicuri che la decisione con cui sono state adottate o mantenute misure restrittive, la quale riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 119).

37

Spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti per un siffatto esame (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 120).

38

In caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 121).

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A questo fine, non è richiesto che detta autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori attinenti ai motivi dedotti nell’atto di cui si chiede l’annullamento. Tuttavia, occorre che le informazioni e gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona o dell’entità interessata (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 122).

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Se l’autorità competente dell’Unione fornisce informazioni o elementi probatori pertinenti, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona o dall’entità interessata (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 124).

41

La valutazione della fondatezza di un’iscrizione deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova non in maniera isolata, bensì nel contesto nel quale essi si inseriscono (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).

42

Infine, nell’ambito della valutazione dell’importanza degli interessi in gioco, che fa parte del controllo della proporzionalità delle misure restrittive in questione, si può tenere conto del contesto nel quale si collocano tali misure, del fatto che era urgente adottare misure siffatte aventi lo scopo di far pressione sul regime siriano affinché cessasse la repressione violenta rivolta contro la popolazione, nonché della difficoltà di ottenere prove più precise in uno Stato in situazione di guerra civile retto da un regime di natura autoritaria (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).

43

Pertanto, secondo la giurisprudenza, in assenza di poteri di indagine in paesi terzi, la valutazione delle autorità dell’Unione deve, di fatto, basarsi su fonti di informazione accessibili al pubblico, come rapporti, articoli di stampa o altre fonti di informazione simili (v. sentenza del 16 dicembre 2020, Haswani/Consiglio, T‑521/19, non pubblicata, EU:T:2020:608, punto 142 e giurisprudenza ivi citata).

44

È alla luce di tali principi che occorre esaminare il presente motivo di ricorso.

45

Il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi controversi per il motivo che ella era «[f]iglia di Mohammed Makhlouf[; m]embro della famiglia Makhlouf» (v. punto 10 supra). Pertanto, il Consiglio si è basato sul criterio dell’appartenenza familiare per giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti della ricorrente negli atti impugnati, basandosi sul provvedimento di apertura della successione (v. punto 17 supra) da cui risulta che la ricorrente era una delle eredi del defunto.

46

Occorre rilevare che, da un lato, la ricorrente non contesta né l’autenticità né il valore probatorio del provvedimento di apertura della successione. Dall’altro, ella non contesta neppure il suo legame di filiazione con il defunto e, pertanto, la sua appartenenza alla famiglia Makhlouf.

47

In tali circostanze, il Consiglio poteva basarsi sul provvedimento di apertura della successione per suffragare il motivo di inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi.

48

La ricorrente sostiene tuttavia che le disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare ostano a qualsiasi iscrizione sistematica basata sul semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf. Ella ricorda che, ai sensi della decisione 2015/1836, solo un membro influente di detta famiglia può essere oggetto di misure restrittive in considerazione della situazione in Siria.

49

A tal riguardo, occorre ricordare anzitutto che il criterio di iscrizione generale relativo all’associazione con il regime siriano enunciato all’articolo 27, paragrafo 1, e all’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, corrispondente, per quanto riguarda il congelamento dei fondi, all’articolo 15, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, consente di iscrivere negli elenchi controversi una persona o un’entità che trae vantaggio dal regime siriano o lo sostiene nonché le persone ad essa associate.

50

Inoltre, nel 2015 il criterio generale dell’associazione con il regime siriano è stato completato con criteri di iscrizione specifici. Essi figurano attualmente all’articolo 27, paragrafo 2, e all’articolo 28, paragrafo 2, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera b), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828. Secondo la giurisprudenza, tali disposizioni istituiscono nei confronti di sette categorie di persone che appartengono a determinati gruppi una presunzione relativa di legame con il regime siriano. Fra tali categorie figurano, in particolare, i «membri delle famiglie Assad o Makhlouf» (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2020, Makhlouf/Consiglio, C‑157/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:777, punto 98).

51

Infine, è stato dichiarato che i criteri di iscrizione specifici nei confronti delle sette categorie di persone menzionate al precedente punto 50 sono autonomi rispetto al criterio generale di associazione con il regime siriano, cosicché il semplice fatto di appartenere ad una di queste sette categorie di persone è sufficiente per consentire di adottare le misure restrittive previste da tali articoli, senza che sia necessario fornire la prova del sostegno che le persone interessate fornirebbero al regime siriano in essere o del vantaggio che ne trarrebbero (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2020, Makhlouf/Consiglio, C‑157/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:777, punto 83).

52

Se ne deve dedurre che il criterio dell’appartenenza familiare, introdotto dagli atti del 2015, pone un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente di per sé a giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti dei «membri dell[a] famigli[a] (...) Makhlouf» mediante l’inserimento dei loro nomi negli elenchi di persone oggetto di tali misure per il solo motivo che essi appartengono a detta famiglia. Contrariamente all’affermazione della ricorrente di cui al punto 48 di cui sopra, il criterio non è limitato ai membri «influenti» di tale famiglia.

53

Ciò non toglie che l’articolo 27, paragrafo 3, e l’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e l’articolo 15, paragrafo 1 ter, del regolamento 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, dispongono in sostanza che le persone alle quali si applicano le disposizioni che stabiliscono i criteri di iscrizione non sono inserite negli elenchi controversi qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che tali persone non sono associate al regime siriano, non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione delle misure restrittive.

54

Pertanto, alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 50 a 52 che precedono, il Consiglio poteva, a priori, tenuto conto del provvedimento di apertura della successione, inserire il nome della ricorrente negli elenchi controversi sulla base della presunzione relativa di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.

55

Spettava poi alla ricorrente, nell’ambito di una contestazione degli atti impugnati, fornire prove al fine di rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano sulla quale si è basato il Consiglio.

56

A tale proposito, la giurisprudenza ha ritenuto, come è stato ricordato al precedente punto 38, che, poiché in linea di principio incombe al Consiglio l’onere della prova relativa alla fondatezza della motivazione posta a sostegno delle misure restrittive, non si possa esigere da un ricorrente, al fine di rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, un livello di prova eccessivo (v., in tal senso, sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punti 132 e 133 e giurisprudenza ivi citata).

57

Pertanto, si deve ritenere che un ricorrente sia riuscito a rovesciare la presunzione di legame con il regime, istituita, in particolare, dalle disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare, se esso fa valere argomenti o elementi idonei a rimettere seriamente in discussione l’affidabilità degli elementi di prova presentati dal Consiglio o la loro valutazione, oppure se produce dinanzi al giudice dell’Unione un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti dell’inesistenza o della cessazione del collegamento con il regime siriano o dell’assenza di influenza su tale regime o dell’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive, in conformità all’articolo 27, paragrafo 3, e all’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 ter, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 133 e giurisprudenza ivi citata).

58

Per rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, la ricorrente fa valere di avere trascorso l’infanzia e l’adolescenza accanto alla madre in Libano e di non avere mai vissuto in Siria. A tal riguardo, ella precisa di essere nata da un matrimonio durato solo alcuni mesi, tra il defunto e l’ex moglie di quest’ultimo, sig.ra Nawal Jazaeri, e aggiunge di avere incontrato il padre solo all’età di 11 anni e di averlo frequentato molto poco in seguito. Infine, afferma di essere cittadina siriana, ma di essere emigrata con la madre negli Stati Uniti nel 1990, dove ha acquisito la cittadinanza statunitense e ha seguito un corso di istruzione superiore. Sostiene di vivere negli Stati Uniti con il coniuge di nazionalità saudita, che ha sposato nel 1999, e i loro due figli, anch’essi cittadini statunitensi.

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A sostegno dei suoi argomenti, la ricorrente produce i seguenti elementi di prova:

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In via preliminare, va rilevato che gli elementi di prova prodotti dalla ricorrente, alcuni dei quali provengono da autorità governative e amministrative nonché da imprese private e che, in linea di principio, non possono essere manipolati o influenzati dalla ricorrente, sono stati redatti in tempore non suspecto al di fuori del loro utilizzo nell’ambito del presente procedimento o del procedimento amministrativo che l’ha preceduto.

61

Inoltre, l’affermazione della ricorrente secondo cui ella non ha mai vissuto in Siria è corroborata dalla copia del suo passaporto, che indica il Libano quale luogo di nascita, e da un diploma di istruzione secondaria emesso da un istituto scolastico libanese.

62

Gli altri elementi di prova dimostrano che la ricorrente vive da decenni negli Stati Uniti, che ella è sposata con un cittadino dell’Arabia saudita e che i loro figli sono cittadini degli Stati Uniti, dove frequentano la scuola.

63

Secondo la giurisprudenza, il solo fatto di vivere fuori dalla Siria non costituisce, di per sé, una circostanza sufficiente che consenta di affermare di non essere legato al regime siriano (sentenze del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio, T‑202/12, EU:T:2014:113, punto 104, e del 14 aprile 2021,Al‑Tarazi/Consiglio, T‑260/19, non pubblicata, EU:T:2021:187, punto 149) e il Consiglio, che non contesta alcuno degli elementi di prova addotti dalla ricorrente, ritiene che essi non siano idonei a rovesciare la presunzione di un legame con il regime, istituita dal criterio dell’appartenenza familiare.

64

Tuttavia, in fase di replica, la ricorrente ha prodotto l’avviso di decesso del padre, pubblicato in arabo (in prosieguo: l’«avviso di decesso»), di cui dichiara di avere preso conoscenza solo a seguito della sua comunicazione a terzi nel corso di un altro procedimento giurisdizionale. Ella precisa che non ne disponeva al momento della proposizione del ricorso, in quanto viveva lontano dal contesto siriano e non aveva partecipato alle esequie del defunto.

65

Da un lato, tale dichiarazione è corroborata dal fatto che l’avviso di decesso menziona i nomi dei cinque figli e di due figlie del defunto, ma non quello della ricorrente.

66

Dall’altro, l’avviso di decesso menziona i nomi di due mogli del defunto, vale a dire le sig.re Ghada Mhana e Hala Tarif Almaghout, senza tuttavia fare riferimento alla madre della ricorrente, sig.ra Nawal Jazaeri. Questa omissione è a maggior ragione indicativa in quanto il suddetto avviso menziona altri parenti del defunto che sono deceduti prima di lui.

67

Pertanto, la mancata menzione del nome della madre della ricorrente nell’avviso di decesso è idonea a corroborare l’affermazione della ricorrente relativa alla breve durata del rapporto tra sua madre e il defunto.

68

In tale contesto, occorre rilevare che la ricorrente è nata nel 1967, mentre gli elenchi controversi attestano che il sig. Rami Makhlouf, figlio primogenito del defunto e della sua seconda moglie, è nato nel 1969, il che è parimenti idoneo a confermare la breve durata dell’unione tra i genitori della ricorrente.

69

Tali elementi risultanti dall’avviso di decesso sono, più in generale, idonei a suffragare l’affermazione della ricorrente relativa al suo allontanamento, fin dall’infanzia, non solo dal contesto siriano, ma altresì dalla famiglia del defunto, alla quale appare estranea.

70

Tale conclusione si impone a maggior ragione alla luce degli elementi di prova prodotti dalla ricorrente che dimostrano che, fin dal suo trasferimento nel 1990, il centro dei suoi interessi si trova negli Stati Uniti. Ciò è confermato, da un lato, da due diplomi rilasciati da istituti universitari statunitensi, il primo risalente al 1992 e il secondo datato 2016.

71

Dall’altro lato, la ricorrente fornisce anche varie fatture relative allo stabilimento del suo nucleo familiare a Fairfax.

72

Alla luce delle considerazioni esposte al precedente punto 60, si deve dichiarare che gli elementi prodotti dalla ricorrente rivestono un carattere concordante e credibile e che, considerati nel loro complesso, essi suffragano in misura sufficiente le sue affermazioni relative alla propria lontananza dalla famiglia Makhlouf.

73

Pertanto, gli elementi di prova forniti dalla ricorrente costituiscono un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti dell’inesistenza o della cessazione del legame con il regime siriano, o dell’assenza di influenza su detto regime, o dell’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 57 che precede, cosicché si deve ritenere che la ricorrente abbia validamente rovesciato la presunzione di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.

74

A tal riguardo, nelle sue memorie, il Consiglio si limita a far valere che gli atti impugnati avevano lo scopo non solo di evitare la devoluzione della massa ereditaria del defunto ai suoi eredi, tra cui la ricorrente, come risulta dal considerando 3 degli atti iniziali, ma altresì di impedire che i quattro figli del defunto, già oggetto delle misure restrittive, si accordassero con la ricorrente per sottrarre al congelamento dei fondi la quota di eredità loro spettante. Inoltre, in udienza, esso ha sostenuto che la distanza fisica della ricorrente, ossia la sua residenza negli Stati Uniti, non implica una dissociazione della ricorrente dal regime siriano o dal resto della famiglia Makhlouf.

75

Tuttavia, argomenti così generici, se non addirittura ipotetici, per nulla suffragati, non mettono in discussione la credibilità degli indizi forniti dalla ricorrente per rovesciare la presunzione di un legame con il regime siriano.

76

Ne consegue che il Consiglio non ha soddisfatto l’onere della prova ad esso incombente per dimostrare la fondatezza degli atti impugnati a seguito della loro contestazione da parte della ricorrente con prove a sostegno, ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 38 a 40.

77

In tali circostanze, gli atti impugnati sono viziati da un errore di valutazione.

78

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre accogliere il secondo motivo di ricorso e, pertanto, annullare gli atti impugnati, senza che sia necessario procedere all’esame dei motivi primo, terzo e quarto.

79

Per quanto riguarda la domanda presentata dal Consiglio in subordine nel controricorso, diretta al mantenimento degli effetti della decisione di esecuzione 2022/242 fino a quando l’annullamento parziale del regolamento di esecuzione 2022/237 produrrà effetti nei confronti della ricorrente, occorre ricordare che, con tale decisione, il Consiglio aveva inserito, a decorrere dal 21 febbraio 2022, il nome della ricorrente nell’elenco delle persone oggetto delle misure restrittive di cui all’allegato I della decisione 2013/255. A seguito dell’adozione della decisione 2022/849 (v. punto 19 supra), l’iscrizione della ricorrente negli elenchi controversi era stato prorogato fino al 1o giugno 2023.

80

Inoltre, con la decisione 2023/1035, il Consiglio ha aggiornato l’allegato I della decisione 2013/255 mantenendo il nome della ricorrente fino al 1o giugno 2024 (v. punto 20 supra).

81

Orbene, con la decisione (PESC) 2024/1510 del Consiglio, del 27 maggio 2024, che modifica la decisione 2013/255 (GU L, 2024/1510), il Consiglio ha aggiornato l’elenco delle persone oggetto delle misure restrittive contenuto nell’allegato I della decisione 2013/255, mantenendovi fino al 1o giugno 2025 il nome della ricorrente.

82

Pertanto, sebbene l’annullamento della decisione di esecuzione 2022/242 e della decisione 2023/1035, nella parte in cui riguardano la ricorrente, comporti l’annullamento dell’inserimento del suo nome nell’elenco di cui all’allegato I della decisione 2013/255 per il periodo compreso tra il 21 febbraio 2022 e il 1o giugno 2024, un siffatto annullamento non si estende, per contro, alla decisione 2024/1510, che non è oggetto del presente ricorso.

83

Di conseguenza, poiché, ad oggi, la ricorrente è oggetto di nuove misure restrittive, la domanda in subordine del Consiglio relativa agli effetti nel tempo dell’annullamento parziale della decisione di esecuzione 2022/242, menzionata al punto 80 che precede, è divenuta priva di oggetto.

84

La ricorrente sostiene che l’errore di valutazione commesso dal Consiglio, che vizia gli atti impugnati, costituisce una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli. Ella aggiunge inoltre che gli atti impugnati ledono gravemente la sua reputazione.

85

Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente, facendo valere, in particolare, che gli atti impugnati non sarebbero viziati da alcuna illegittimità e che, pertanto, la domanda di risarcimento dei danni deve essere respinta a priori.

86

Il Consiglio osserva altresì che la ricorrente non ha presentato alcun elemento che consenta di determinare con la necessaria precisione il carattere, l’effettività e l’entità del danno morale da lei lamentato. Esso dubita, di conseguenza, della ricevibilità della domanda di risarcimento.

87

A tal riguardo, occorre ricordare che il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, per comportamento illecito dei suoi organi, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, è subordinato alla compresenza di un insieme di condizioni, ossia l’illiceità del comportamento contestato, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il danno lamentato. Inoltre, poiché questi tre presupposti della responsabilità sono cumulativi, l’assenza di uno di essi è sufficiente per determinare il rigetto di un ricorso per risarcimento danni senza che si renda necessario esaminare gli altri (sentenza del 22 giugno 2022, Haswani/Consiglio, T‑479/21, non pubblicata, EU:T:2022:383, punto 155).

88

A sostegno della sua domanda di risarcimento dei danni, la ricorrente fa valere, in sostanza, che il Consiglio, non disponendo di informazioni o di elementi di prova che dimostrino la fondatezza delle misure restrittive che la riguardano, si è reso colpevole di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli ai sensi della giurisprudenza fondata sull’articolo 340, secondo comma, TFUE.

89

Occorre quindi stabilire se l’errore di valutazione constatato nell’ambito del secondo motivo di ricorso costituisca un illecito tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

90

A tale proposito, occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, l’accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico dell’Unione, per quanto censurabile essa sia, non è sufficiente per ritenere che sussista automaticamente una responsabilità extracontrattuale di quest’ultima per l’illegittima condotta di una delle sue istituzioni. Affinché ciò possa avvenire, la giurisprudenza richiede, infatti, che la parte ricorrente dimostri che l’istituzione interessata abbia commesso non già un semplice illecito, bensì una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli (v. sentenza del 7 luglio 2021, HTTS/Consiglio, T‑692/15 RENV, EU:T:2021:410, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).

91

Orbene, conformemente alla giurisprudenza, per valutare se una violazione di una norma giuridica dell’Unione sia sufficientemente qualificata, il giudice dell’Unione tiene conto, segnatamente, della complessità delle situazioni da disciplinare, delle difficoltà di applicazione o interpretazione dei testi e, più in particolare, del margine di valutazione discrezionale rimesso all’autore dell’atto controverso (sentenza del 10 settembre 2019HTTS/Consiglio, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 42).

92

Pertanto, soltanto la constatazione di un’irregolarità che, in circostanze analoghe, un’amministrazione normalmente prudente e diligente non avrebbe commesso consente il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione (sentenza del 10 settembre 2019HTTS/Consiglio, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 43).

93

La prova della sussistenza di una violazione sufficientemente qualificata è diretta a evitare, segnatamente nel settore delle misure restrittive, che le funzioni che l’istituzione interessata è chiamata a svolgere nell’interesse generale dell’Unione e dei suoi Stati membri non siano ostacolate dal rischio che l’istituzione medesima debba infine rispondere dei danni che le persone pregiudicate dai suoi atti potrebbero eventualmente subire, senza peraltro lasciar gravare su tali persone le conseguenze patrimoniali o morali di presunti inadempimenti flagranti e inescusabili da parte dell’istituzione interessata (v. sentenza del 7 luglio 2021, Bateni/Consiglio, T‑455/17, EU:T:2021:411, punto 87 e giurisprudenza ivi citata).

94

Nel caso di specie, come menzionato al precedente punto 15, il Consiglio disponeva, al momento dell’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, del provvedimento di apertura della successione del defunto che attestava, in particolare, l’appartenenza della ricorrente alla famiglia Makhlouf. La ricorrente non contesta né l’esattezza o la veridicità delle informazioni di ordine fattuale, né il valore probatorio di detto provvedimento. Pertanto, tale documento, proveniente da un giudice siriano, costituisce un elemento di prova sufficiente che consente al Consiglio di suffragare, a priori, il motivo dell’iscrizione della ricorrente negli elenchi controversi sulla base del criterio dell’appartenenza familiare.

95

A tal riguardo, occorre ricordare che il criterio dell’appartenenza familiare costituisce un criterio di inserimento oggettivo, autonomo e sufficiente, cosicché il Consiglio non era tenuto a dimostrare l’esistenza di un legame tra la ricorrente, membro della famiglia Makhlouf, e il regime siriano (v. punto 52 supra).

96

Pertanto, il Consiglio disponeva, al momento dell’adozione degli atti impugnati, di un elemento di prova sufficiente per ritenere che le condizioni della presunzione di legame con il regime siriano fossero soddisfatte, cosicché non può essere accolto l’argomento della ricorrente secondo cui, in sostanza, l’errore di valutazione commesso dal Consiglio costituisce una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli.

97

Infatti, l’errore di valutazione in quanto motivo dedotto a sostegno di un ricorso di annullamento deve essere distinto dalla violazione grave e manifesta dei limiti posti al potere discrezionale fatta valere per constatare una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli nell’ambito del ricorso per risarcimento danni (v., in tal senso, sentenza del 7 luglio 2021, Bateni/Consiglio, T‑455/17, EU:T:2021:411, punto 113).

98

A tal riguardo, occorre rilevare che la ricorrente non sviluppa alcun argomento specifico che consenta di comprendere in che modo la circostanza che il Consiglio abbia commesso un errore di valutazione costituisca una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Ella si limita a menzionare l’incapacità del Consiglio di fornire gli elementi di prova che consentano di dimostrare la fondatezza degli atti impugnati.

99

Orbene, l’esistenza di un errore di valutazione non consente di concludere, in modo automatico e come suggerito dalla ricorrente, che il Consiglio abbia commesso una violazione sufficientemente qualificata delle condizioni sostanziali per l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi.

100

Pertanto, nonostante l’illegittimità da cui sono viziati gli atti impugnati, in vista del provvedimento di apertura della successione valutato alla luce della presunzione di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare, non si può ritenere che il Consiglio abbia violato manifestamente e gravemente i limiti imposti al suo potere discrezionale per far sorgere in tal modo la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

101

In tali circostanze, quand’anche il Consiglio non abbia soddisfatto l’onere della prova ad esso incombente per dimostrare la fondatezza degli atti impugnati nell’ambito della loro contestazione, non si può ritenere che tale errore di valutazione rivestisse un carattere flagrante e inescusabile, ai sensi della giurisprudenza citata ai punti 95 e 96 che precedono, tale che non sarebbe stato commesso da un’amministrazione normalmente prudente e diligente in circostanze analoghe.

102

Atteso che i presupposti della responsabilità dell’Unione sono cumulativi, occorre respingere la domanda di risarcimento dei danni, senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti menzionati al precedente punto 89 né, a fortiori, la ricevibilità di detta domanda.

103

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)

dichiara e statuisce: