Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 17 luglio 2024.#Kinda Makhlouf contro Consiglio dell'Unione europea.#Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Restrizione all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche o che sono oggetto di restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Erede di una persona già oggetto di misure restrittive – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Proporzionalità – Diritto di proprietà – Libertà di circolare e di soggiornare negli Stati membri – Diritto alla vita familiare – Responsabilità extracontrattuale.#Causa T-208/22.

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Con il suo ricorso, la sig.ra Kinda Makhlouf, ricorrente, chiede, da un lato, sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, l’annullamento, in primo luogo, della decisione di esecuzione (PESC) 2022/242 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2022, L 40, pag. 26), e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/237 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2022, L 40, pag. 6) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»), e, in secondo luogo, della decisione (PESC) 2023/1035 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che modifica la decisione 2013/255/PESC, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 49), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1027 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento»), nella parte in cui tali atti la riguardano (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»), e, dall’altro lato, sul fondamento dell’articolo 268 TFUE, il risarcimento del danno che avrebbe subito a causa dell’adozione degli atti impugnati.

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La ricorrente è una delle figlie del sig. Mohammed Makhlouf, un uomo d’affari di nazionalità siriana.

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Il presente procedimento si inserisce nell’ambito delle misure restrittive adottate, a partire dal 2011, dal Consiglio dell’Unione europea nei confronti della Siria e delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria.

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Il 9 maggio 2011, il Consiglio ha adottato la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 121, pag. 11), «condanna[ndo] fermamente (...) la violenta repressione (...) delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria». Esso ha istituito, in particolare, restrizioni all’ingresso nel territorio dell’Unione europea nonché un congelamento dei fondi e delle risorse economiche di determinate persone ed entità «responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria». Ritenendo che fosse necessaria un’azione normativa a livello dell’Unione per garantire l’attuazione della decisione 2011/273, il Consiglio ha inoltre adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 121, pag. 1).

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I nominativi delle persone «responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria» nonché delle persone fisiche o giuridiche e delle entità ad esse associate sono stati menzionati nell’allegato della decisione 2011/273 e nell’allegato II del regolamento n. 442/2011.

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Il 1o agosto 2011, il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione 2011/488/PESC, che attua la decisione 2011/273 (GU 2011, L 199, pag. 74), e il regolamento di esecuzione (UE) n. 755/2011, che attua il regolamento n. 442/2011 (GU 2011, L 199, pag. 33), al fine di includere, tra l’altro, il nome del sig. Mohammed Makhlouf nei rispettivi allegati che elencano le persone ed entità oggetto delle misure restrittive (v. punto 5 supra).

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Il 18 gennaio 2012, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), e, il 31 maggio 2013, la decisione 2013/255/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di base»), in particolare, per imporre misure restrittive alle persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché alle persone ad esse associate. I nomi di tali persone figurano attualmente nell’allegato II del regolamento n. 36/2012 e nell’allegato della decisione 2013/255 (in prosieguo: gli «elenchi controversi»).

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Tenuto conto della gravità della situazione in Siria, come risulta dal suo considerando 5, il Consiglio ha adottato, il 12 ottobre 2015, la decisione (PESC) 2015/1836, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2015, L 266, pag. 75), e il regolamento (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L 266, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del 2015»).

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A tale proposito, ritenendo che le misure restrittive adottate inizialmente con la decisione 2011/273 non avessero consentito di porre fine alla violenta repressione del regime siriano contro la popolazione civile, il Consiglio ha deciso, come risulta dal considerando 5 della decisione 2015/1836, che era «necessario mantenere le misure restrittive in vigore e assicurarne l’efficacia sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo il suo approccio mirato e differenziato, nonché tenendo conto delle condizioni umanitarie della popolazione siriana», ritenendo che «determinate categorie di persone ed entità [rivestissero] particolare importanza per l’efficacia di tali misure restrittive, dato lo specifico contesto esistente in Siria».

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Di conseguenza, il testo degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255 è stato modificato dalla decisione 2015/1836. Tali articoli prevedono attualmente restrizioni all’ingresso o al transito nel territorio degli Stati membri, nonché il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone rientranti nelle categorie di persone menzionate al paragrafo 2, lettere da a) a g), il cui elenco figura nell’allegato I, salvo qualora, ai sensi del paragrafo 3 di detti articoli, siano disponibili «sufficienti informazioni per ritenere che [tali persone] non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione».

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In particolare, dal momento che, come risulta dal considerando 7 della decisione 2015/1836, in Siria «il potere è tradizionalmente esercitato su base familiare, nell’attuale regime il potere è concentrato nelle mani di membri influenti delle famiglie Assad e Makhlouf», occorreva prevedere misure restrittive nei confronti di taluni membri di tali famiglie, sia per influenzare direttamente il regime siriano attraverso i membri di dette famiglie affinché cambiasse le sue politiche repressive, sia per evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri della famiglia.

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Pertanto, a seguito dell’adozione degli atti del 2015, l’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255 assoggettano attualmente alle misure restrittive anche i «membri delle famiglie Assad e Makhlouf» (in prosieguo: il «criterio dell’appartenenza familiare»). Contemporaneamente, l’articolo 15 del regolamento n. 36/2012 è stato completato con un paragrafo 1 bis, lettera b), che prevede il congelamento dei beni dei membri di tali famiglie [in prosieguo, unitamente all’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, le «disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare»].

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Il 12 settembre 2020, il sig. Mohammed Makhlouf è deceduto (in prosieguo: il «defunto»). A tale data, il suo nome figurava ancora negli elenchi controversi.

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Il 21 febbraio 2022, con gli atti iniziali, il Consiglio ha inserito il nome della ricorrente alla riga 321 degli elenchi controversi con la seguente motivazione:

«Figlia di Mohammed Makhlouf. Membro della famiglia Makhlouf».

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Per giustificare l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, il Consiglio si è basato sul provvedimento di apertura della successione del defunto emesso da un giudice siriano e recante la data del 27 settembre 2020 (in prosieguo: il «provvedimento di apertura della successione»).

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Tre giorni dopo l’adozione degli atti iniziali, ossia il 24 febbraio 2022, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2022/306, che attua la decisione 2013/255 (GU 2022, L 46, pag. 95), e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/299, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2022, L 46, pag. 1), per eliminare il nome del defunto dagli elenchi controversi.

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Il 19 aprile 2022 la ricorrente ha presentato al Consiglio una domanda diretta ad espungere il suo nome dagli elenchi controversi (in prosieguo: la «domanda di riesame»).

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Il Consiglio ha respinto la domanda di riesame con lettera del 31 maggio seguente (in prosieguo: la «risposta del Consiglio») per il motivo che vi erano ragioni sufficienti per mantenere l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi in quanto membro della famiglia Makhlouf ed erede del defunto. In tale occasione, esso ha comunicato alla ricorrente il provvedimento di apertura della successione che suffragava il motivo dell’inserimento del suo nome in detti elenchi, nonché un fascicolo contenente elementi a carico supplementari (in prosieguo: il «fascicolo supplementare»). Tali elementi erano disponibili, al pari di detta decisione, al momento dell’adozione degli atti impugnati.

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Nella sua risposta, il Consiglio ha informato la ricorrente dell’adozione della decisione (PESC) 2022/849 del Consiglio, del 30 maggio 2022, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2022, L 148, pag. 52), e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/840 del Consiglio, del 31 maggio 2022, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2022, L 148, pag. 8), con i quali esso aveva mantenuto il nome della ricorrente negli elenchi controversi fino al 1o giugno 2023.

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Il 25 maggio 2023, il Consiglio ha adottato gli atti di mantenimento che prorogano, in sostanza, l’applicazione degli atti di base e degli elenchi controversi, in particolare nei confronti della ricorrente, fino al 1o giugno 2024.

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A seguito dell’adattamento del ricorso in applicazione dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

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Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:

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Con la sua memoria di adattamento, la ricorrente chiede di estendere la portata del suo ricorso, sul fondamento dell’articolo 86 del regolamento di procedura, affinché sia volto all’annullamento degli atti di mantenimento nella parte in cui la riguardano.

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In udienza, il Consiglio ha contestato la ricevibilità dell’adattamento del ricorso facendo valere che la ricorrente non aveva contestato la decisione 2022/849 né il regolamento di esecuzione 2022/840, con i quali era stato mantenuto in vigore l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi, prima dell’adozione degli atti di mantenimento.

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A tal riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, «[q]uando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale (...), può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo».

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Nel caso di specie, in primo luogo, occorre osservare che sia gli atti iniziali sia gli atti di mantenimento, nella parte in cui riguardano la ricorrente, hanno ad oggetto di imporre a quest’ultima misure restrittive individuali consistenti in restrizioni in materia di ammissione e nel congelamento di tutti i suoi fondi e risorse economiche.

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In secondo luogo, nell’ambito del regime che instaura misure restrittive nei confronti della Siria, le misure restrittive individuali assumono la forma di un inserimento del nominativo delle persone, delle entità o degli organismi individuati negli elenchi controversi che figurano negli allegati della decisione 2013/255 e del regolamento n. 36/2012.

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In tale contesto, gli atti iniziali hanno modificato gli allegati della decisione 2013/255 e del regolamento n. 36/2012 per inserire, in particolare, il nome della ricorrente negli elenchi controversi. Quanto agli atti di mantenimento, occorre constatare, da un lato, che la decisione 2023/1035 ha prorogato fino al 1o giugno 2024 l’applicabilità della decisione 2013/255, il cui allegato I, come modificato dalla decisione di esecuzione 2022/242, menziona detto nome e, dall’altro, che il regolamento di esecuzione 2023/1027 ha modificato l’allegato II del regolamento n. 36/2012, pur mantenendo, quanto meno implicitamente, l’inserimento di tale nome in quest’ultimo allegato. Pertanto, si deve ritenere che gli atti di mantenimento abbiano sostituito, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli atti iniziali.

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Ne consegue che, conformemente all’obiettivo di economia processuale sotteso all’articolo 86 del regolamento di procedura (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2018, Almaz‑Antey/Consiglio, T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545, punti 43 e 44), la ricorrente, che aveva chiesto nel ricorso l’annullamento degli atti iniziali, era legittimata, nell’ambito del presente procedimento, ad adattare il ricorso al fine di chiedere anche l’annullamento degli atti di mantenimento, e ciò sebbene ella non avesse in precedenza adattato il ricorso per chiedere l’annullamento della decisione 2022/849 e del regolamento di esecuzione 2022/840.

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Si deve pertanto concludere che l’adattamento del ricorso è ricevibile.

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A sostegno della sua domanda di annullamento, la ricorrente deduce quattro motivi, vertenti in sostanza:

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Il presente motivo di ricorso si compone, in sostanza, di due parti. Con la prima parte, la ricorrente sostiene che il Consiglio ha violato i suoi diritti della difesa omettendo di ascoltarla prima di adottare gli atti iniziali. Con la seconda parte, ella addebita al Consiglio di avere risposto alla domanda di riesame in modo sommario, il che dimostrerebbe che esso non ha esaminato, come gli incombe, detta domanda in modo accurato e imparziale.

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Nella memoria di adattamento, a sostegno della sua domanda di annullamento degli atti di mantenimento, la ricorrente deduce, per suffragare l’argomento relativo alla violazione del suo diritto di essere ascoltata dal Consiglio, i medesimi argomenti addotti in fase di ricorso. Non è stato dedotto alcun argomento nuovo, relativo al rispetto delle garanzie procedurali che accompagnano l’adozione degli atti di mantenimento.

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Lo stesso vale in sostanza per gli argomenti dedotti dalla ricorrente nell’ambito della seconda parte del presente motivo, sollevati in fase di replica, che si riferiscono alla domanda di riesame presentata dalla ricorrente a seguito dell’adozione degli atti iniziali. Occorre rilevare che, nella memoria di adattamento, la ricorrente si limita a ripetere gli stessi argomenti addotti in merito a detta domanda, che si riferiva agli atti iniziali.

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Ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, quando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale o prima della decisione del Tribunale di statuire senza fase orale, può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo. Inoltre, l’articolo 86, paragrafo 4, lettera b), di detto regolamento dispone che la memoria di adattamento contiene, ove occorra, i motivi e gli argomenti adattati.

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Dalla giurisprudenza risulta che, quando un atto successivo impugnato mediante l’adattamento del ricorso è sostanzialmente identico all’atto inizialmente impugnato, o si distingue da quest’ultimo solo sulla base di differenze puramente formali, non si può escludere che, non corredando la sua domanda di adattamento di motivi e argomenti anch’essi adattati, il ricorrente abbia inteso implicitamente, ma necessariamente, rifarsi ai motivi e agli argomenti contenuti nel suo atto introduttivo del ricorso (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2019, Haswani/Consiglio, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punto 37).

37

In una situazione di questo genere, spetta al Tribunale, quando esamina la ricevibilità della memoria di adattamento del ricorso, verificare se l’atto impugnato mediante l’adattamento del ricorso presenti, rispetto all’atto impugnato mediante l’atto introduttivo del ricorso, differenze sostanziali tali da richiedere un adattamento dei motivi e degli argomenti dedotti a sostegno dell’atto introduttivo del ricorso (sentenza del 24 gennaio 2019, Haswani/Consiglio, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punto 38).

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Infine, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza, i motivi e gli argomenti dedotti contro l’atto che giustifica l’adattamento del ricorso devono essere esposti nella memoria di adattamento in modo sufficientemente chiaro e preciso per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi su tale adattamento (v. sentenza del 28 aprile 2021, Sharif/Consiglio, T‑540/19, non pubblicata, EU:T:2021:220, punto 185 e giurisprudenza ivi citata).

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Oltre a ciò, dalla giurisprudenza risulta altresì che il ricorrente deve, in linea di principio, spiegare sotto quale profilo i motivi e gli argomenti precedentemente dedotti siano trasponibili all’atto oggetto del suo adattamento. Infatti, in mancanza di spiegazioni fornite dal ricorrente, i motivi che quest’ultimo ha sviluppato nel ricorso sono ricevibili nei confronti dell’atto oggetto del suo adattamento solo nei limiti in cui la loro trasposizione al contesto specifico di tale atto non richieda alcuna spiegazione (v. sentenza del 28 aprile 2021, Sharif/Consiglio, T‑540/19, non pubblicata, EU:T:2021:220, punto 186 e giurisprudenza ivi citata).

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Nel caso di specie, con gli atti iniziali, il Consiglio ha proceduto al primo inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi. A questo proposito, si deve rilevare che, per raggiungere l’obiettivo perseguito dagli atti controversi, le misure restrittive di cui trattasi dovevano, per loro stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa. Per tale ragione il Consiglio non era tenuto, in particolare, a procedere a un’audizione della ricorrente prima dell’inserimento iniziale del suo nome negli elenchi controversi (v., in tal senso, sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 74 e giurisprudenza ivi citata).

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Per contro, l’effetto sorpresa che giustifica la deroga al diritto di essere ascoltato prima dell’adozione delle misure restrittive non è più necessario al momento dell’adozione degli atti di mantenimento. Ne consegue che il procedimento che conduce all’adozione degli atti di mantenimento è sostanzialmente diverso da quello che porta all’adozione degli atti iniziali, il che rende quindi necessario un adattamento dei motivi e degli argomenti presentati a sostegno dell’atto introduttivo del ricorso e vertenti su asserite irregolarità del procedimento di adozione degli atti iniziali.

42

Orbene, come è stato rilevato al punto 33 che precede, la ricorrente si limita ad affermare, nella memoria di adattamento, che ella «estende la sua domanda di annullamento» agli atti di mantenimento e «fa riferimento ai fatti e ai diversi motivi esposti nel ricorso». Gli argomenti relativi alle irregolarità procedurali asseritamente commesse dal Consiglio, dedotti nel ricorso, nell’ambito del presente motivo, si riferiscono esclusivamente agli atti iniziali e sono stati riprodotti nella memoria di adattamento senza essere corredati da alcuna spiegazione che consenta di comprendere in che modo essi sarebbero trasponibili al contesto specifico della procedura di adozione degli atti di mantenimento.

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Pertanto, in assenza, nella memoria di adattamento, di qualsiasi argomento relativo alle irregolarità procedurali che vizierebbero gli atti di mantenimento di un’eventuale illegittimità, occorre respingere in quanto irricevibile il presente motivo di ricorso dedotto in detta memoria nella parte in cui è sollevato a sostegno della domanda di annullamento degli atti di mantenimento.

44

Di conseguenza, il presente motivo di ricorso è ricevibile solo nella parte in cui è sollevato a sostegno della domanda di annullamento degli atti iniziali.

45

La ricorrente sostiene che, in occasione dell’adozione degli atti iniziali, il Consiglio ha violato i suoi diritti della difesa e il suo diritto a un equo processo, previsti dagli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), e dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), in quanto il Consiglio non l’ha ascoltata prima di adottare tali atti. Ella sostiene che ciò vale a maggior ragione in quanto le misure restrittive hanno carattere coercitivo, se non anche penale, e incidono pesantemente e durevolmente sui diritti dei singoli.

46

In primo luogo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, le misure restrittive adottate dall’Unione non comportano una confisca dei beni degli interessati in quanto proventi di reato, bensì un congelamento a titolo cautelare, e non costituiscono quindi una sanzione penale. Esse non implicano, peraltro, alcuna accusa di questa natura [v. sentenza del 21 luglio 2016, Hassan/Consiglio, T‑790/14, EU:T:2016:429, punto 77 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

47

Ne consegue che l’argomento della ricorrente relativo all’asserito carattere penale delle misure restrittive non può essere accolto.

48

In secondo luogo, e sempre in via preliminare, occorre rilevare che, anche se, come conferma l’articolo 6, paragrafo 3, TUE, i diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali, quest’ultima non costituisce, fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione (v. sentenza del 3 settembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).

49

Di conseguenza, nel caso di specie, occorre basare l’esame della validità degli atti iniziali sulle disposizioni pertinenti della Carta.

50

Così, nei limiti in cui, nel caso di specie, la ricorrente censura il fatto di non essere stata ascoltata prima dell’adozione degli atti iniziali, si deve ritenere che la prima parte del presente motivo di ricorso verta sulla violazione del diritto di essere ascoltato, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta.

51

L’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, che costituisce parte integrante del rispetto dei diritti della difesa, garantisce a qualunque persona la possibilità di manifestare, proficuamente ed efficacemente, il proprio punto di vista durante un procedimento amministrativo e prima dell’adozione nei suoi confronti di una decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 75 e giurisprudenza ivi citata). Tale regola è intesa in particolare a consentire all’interessato di correggere un errore o di far valere elementi relativi alla sua situazione personale tali da far sì che la decisione sia adottata oppure no, ovvero abbia un contenuto piuttosto che un altro (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).

52

Tuttavia, come sostenuto dal Consiglio, secondo costante giurisprudenza, nel caso di un inserimento iniziale del nominativo di una persona o di un’entità nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive, il Consiglio non è tenuto a comunicare previamente all’interessato i motivi sui quali intende fondare detto inserimento. Infatti, affinché l’efficacia di una misura siffatta non sia compromessa, tale misura deve, per la sua stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente. In un’ipotesi del genere, in linea di principio è sufficiente che l’istituzione proceda a comunicare la motivazione alla persona o all’entità interessata e le riconosca il diritto di essere sentita in concomitanza con l’adozione della decisione o immediatamente dopo tale adozione (v., in tal senso, sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punti da 338 a 341, e del 1o ottobre 2020, Makhlouf/Consiglio, C‑157/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:777, punto 43).

53

Nel caso di specie, occorre rilevare, anzitutto, che, con gli atti iniziali, il Consiglio ha adottato le misure restrittive nei confronti della ricorrente per la prima volta, cosicché esso non era tenuto, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 52, ad ascoltarla prima di adottarli.

54

Inoltre, dal fascicolo risulta che il 22 febbraio 2022, ossia il giorno stesso dell’adozione degli atti iniziali, è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone oggetto delle misure restrittive imposte da tali atti (GU 2022, C 85 I, pag. 10). Con tale avviso, la ricorrente è stata, in particolare, informata del fatto che poteva presentare al Consiglio una domanda di riesame dell’inserimento del proprio nome negli elenchi controversi. In tali circostanze, il Consiglio ha anche adempiuto il suo obbligo di portare a conoscenza della ricorrente i motivi dell’inserimento del suo nome in detti elenchi, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 52.

55

Infine, la ricorrente ha presentato al Consiglio la domanda di riesame, con la quale ella ha, in particolare, chiesto che il suo nome fosse rimosso dagli elenchi controversi. Tale domanda è stata respinta dal Consiglio con la motivazione che esistevano ragioni sufficienti per mantenere l’inserimento di tale nome in detti elenchi.

56

Alla luce di quanto precede, si deve ritenere che il Consiglio abbia posto la ricorrente in condizione di far conoscere proficuamente il proprio punto di vista, come richiesto dalla giurisprudenza citata ai punti 51 e 52 che precedono, e, di conseguenza, abbia rispettato il suo diritto di essere ascoltata in occasione dell’adozione degli atti iniziali.

57

La ricorrente sostiene che l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi non era motivato da alcun fatto che potesse esserle addebitato, bensì esclusivamente dal decesso di suo padre al fine di impedire la trasmissione del patrimonio ereditario. A suo avviso, il nome del defunto è stato mantenuto in detti elenchi dopo il suo decesso, cosicché i suoi beni erano rimasti congelati al momento dell’adozione degli atti iniziali. Pertanto, ella ritiene che, se avesse potuto esercitare il suo diritto di essere ascoltata prima di detta adozione, ciò non avrebbe potuto compromettere l’efficacia di tali atti.

58

A tal riguardo, occorre ricordare che, come è già stato osservato al precedente punto 52, secondo una costante giurisprudenza, la deroga all’esercizio del diritto dell’interessato di essere ascoltato prima dell’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive mira a garantire un effetto sorpresa, in particolare, al congelamento di fondi, al fine di non compromettere l’efficacia dell’azione dell’Unione.

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Nel caso di specie, come fa valere la ricorrente, alla data di adozione degli atti iniziali il nome del defunto figurava ancora negli elenchi controversi, nonostante il suo decesso sopravvenuto il 12 settembre 2020. Il suo nome è stato rimosso solo dalla decisione 2022/306 e dal regolamento di esecuzione 2022/299, entrati in vigore il 25 febbraio 2022, vale a dire quattro giorni dopo l’inserimento del nome della ricorrente in detti elenchi.

60

È vero che l’esercizio da parte della ricorrente dei suoi diritti della difesa prima dell’adozione degli atti iniziali non poteva compromettere l’efficacia dell’azione dell’Unione relativamente ai beni ereditari che la ricorrente era chiamata a raccogliere e che erano rimasti congelati per effetto del mantenimento del nome del defunto negli elenchi controversi, vari mesi dopo il decesso di quest’ultimo.

61

Tuttavia, non si può prescindere dal fatto che, con l’adozione degli atti iniziali, il Consiglio ha proceduto non solo al congelamento dei beni ereditari che in precedenza costituivano il patrimonio del defunto, ma altresì al congelamento di tutti i fondi e risorse economiche della ricorrente, compresi i beni facenti parte del suo stesso patrimonio. Orbene, per quanto riguarda questi ultimi beni, è pacifico che si trattava di un inserimento iniziale, per il quale la giurisprudenza richiamata al punto 52 di cui sopra riconosce la necessità di assicurare un effetto sorpresa al fine di garantirne l’efficacia.

62

In tali circostanze, la censura della ricorrente relativa al fatto che, nel caso di specie, non era necessario garantire un effetto sorpresa, in quanto i beni del defunto erano rimasti congelati al momento dell’adozione degli atti iniziali, non può essere accolta.

63

Ne consegue che la presente parte deve essere respinta in quanto infondata.

64

La ricorrente addebita al Consiglio di avere risposto alla domanda di riesame in modo sommario, o addirittura «sbrigativo», senza avere «minimamente esamina[to] il merito degli elementi a discarico» che ella aveva prodotto. A suo avviso, così facendo, il Consiglio ha violato l’obbligo di procedere all’esame di detta domanda con cura e imparzialità, violando i suoi diritti della difesa.

65

Nel caso di specie, nella domanda di riesame la ricorrente ha affermato, in sostanza, di avere ormai organizzato la sua vita al di fuori della Siria, dove peraltro non aveva mai avuto alcun ruolo politico o economico, né alcun legame con il regime al potere. A tal riguardo, ha prodotto documenti attestanti il suo matrimonio con un cittadino polacco che deteneva quote in società di diritto polacco. Ha inoltre fornito un contratto di locazione e una copia di due carte di soggiorno per dimostrare che non risiedeva più in Siria.

66

Nella domanda di riesame, la ricorrente ha altresì affermato che la situazione della famiglia Makhlouf era «notoriamente cambiata», come era stato ampiamente riportato, in particolare, dai media occidentali. Ciò sarebbe dimostrato da un articolo pubblicato su un sito Internet di attualità e informazione.

67

A tale proposito, occorre ricordare che il diritto di essere ascoltato, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, implica, in particolare, che, quando la persona coinvolta formula osservazioni in merito all’esposizione dei motivi, l’autorità competente dell’Unione è tenuta ad esaminare, con cura ed imparzialità, la fondatezza dei motivi sollevati, alla luce di queste osservazioni e degli eventuali elementi a discarico di cui sono corredate (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 114).

68

Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui il Consiglio non avrebbe esaminato il merito dei suoi argomenti, si deve rilevare che, se il rispetto dei diritti della difesa e del diritto di essere ascoltato impone alle istituzioni dell’Unione di permettere alle persone interessate di far conoscere efficacemente il loro punto di vista, esso non può però obbligare dette istituzioni ad aderirvi (v., in tal senso, sentenze del 7 luglio 2017, Arbuzov/Consiglio, T‑221/15, non pubblicata, EU:T:2017:478, punto 84, e del 27 settembre 2018, Ezz e a./Consiglio, T‑288/15, EU:T:2018:619, punto 330).

69

Pertanto, il fatto che il Consiglio non abbia concluso per l’infondatezza degli atti iniziali non significa che esso non abbia preso conoscenza degli elementi e degli argomenti prodotti dalla ricorrente nell’ambito della sua domanda di riesame (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2018, Ezz e a./Consiglio, T‑288/15, EU:T:2018:619, punti 330 e 331).

70

Inoltre, nella sua risposta, il Consiglio ha affermato di aver esaminato le osservazioni della ricorrente e di avere concluso che esse non rimettevano in discussione la sua valutazione, cosicché sussistevano motivi sufficienti per mantenere l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi in quanto membro della famiglia Makhlouf ed erede del defunto. Tale risposta è stata accompagnata dai documenti giustificativi sui quali si basavano gli atti iniziali.

71

Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere che il Consiglio ha adempiuto i suoi obblighi per quanto riguardava il rispetto del diritto della ricorrente di essere ascoltata nel corso del procedimento sfociato nell’adozione degli atti iniziali.

72

Pertanto, occorre respingere la presente parte e, di conseguenza, il primo motivo di ricorso nella sua interezza.

73

Nell’ambito del presente motivo di ricorso, formalmente relativo a un errore manifesto di valutazione, la ricorrente contesta la legittimità degli atti impugnati e, di conseguenza, la fondatezza dell’inserimento del suo nome negli elenchi controversi. A suo avviso, il semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf non può giustificare l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.

74

Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente.

75

Occorre subito rilevare che il presente motivo deve essere considerato vertente su un errore di valutazione, e non su un errore manifesto di valutazione. Infatti, se è vero che il Consiglio dispone di un certo potere discrezionale per determinare caso per caso se i criteri giuridici sui quali si fondano le misure restrittive di cui trattasi sono soddisfatti, è altrettanto vero che i giudici dell’Unione devono assicurare un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione (v. sentenza del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20, non pubblicata, EU:T:2022:674, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

76

L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta postula che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione con cui sono state adottate o mantenute misure restrittive, la quale riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 119).

77

Spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti per un siffatto esame (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 120).

78

In caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 121).

79

A questo fine, non è richiesto che detta autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori attinenti ai motivi dedotti nell’atto di cui si chiede l’annullamento. Tuttavia, occorre che le informazioni e gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona o dell’entità interessata (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 122).

80

Se l’autorità competente dell’Unione fornisce informazioni o elementi probatori pertinenti, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona o dall’entità interessata (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 124).

81

La valutazione della fondatezza di un’iscrizione deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova non in maniera isolata, bensì nel contesto nel quale essi si inseriscono (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).

82

Infine, nell’ambito della valutazione dell’importanza degli interessi in gioco, che fa parte del controllo della proporzionalità delle misure restrittive in questione, si può tenere conto del contesto nel quale si collocano tali misure, del fatto che era urgente adottare misure siffatte aventi lo scopo di far pressione sul regime siriano affinché cessasse la repressione violenta rivolta contro la popolazione, nonché della difficoltà di ottenere prove più precise in uno Stato in situazione di guerra civile retto da un regime di natura autoritaria (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).

83

Pertanto, secondo la giurisprudenza, in assenza di poteri di indagine in paesi terzi, la valutazione delle autorità dell’Unione deve, di fatto, basarsi su fonti di informazione accessibili al pubblico, come rapporti, articoli di stampa o altre fonti di informazione simili (v. sentenza del 16 dicembre 2020, Haswani/Consiglio, T‑521/19, non pubblicata, EU:T:2020:608, punto 142 e giurisprudenza ivi citata).

84

È alla luce di tali principi che occorre esaminare il presente motivo di ricorso.

85

Il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi controversi per il motivo che ella era «[f]iglia di Mohammed Makhlouf[; m]embro della famiglia Makhlouf» (v. punto 10 supra). Pertanto, il Consiglio si è basato sul criterio dell’appartenenza familiare per giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti della ricorrente negli atti impugnati, basandosi sul provvedimento di apertura della successione (v. punto 17 supra) da cui risulta che la ricorrente era una delle eredi del defunto.

86

Occorre rilevare che, da un lato, la ricorrente non contesta né l’autenticità né il valore probatorio del provvedimento di apertura della successione. Dall’altro, ella non contesta neppure il suo legame di filiazione con il defunto e, pertanto, la sua appartenenza alla famiglia Makhlouf.

87

In tali circostanze, il Consiglio poteva basarsi sul provvedimento di apertura della successione per suffragare il motivo di inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi.

88

La ricorrente sostiene tuttavia che le disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare ostano a qualsiasi iscrizione sistematica basata sul semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf. Ella ricorda che, ai sensi della decisione 2015/1836, solo un membro influente di detta famiglia può essere oggetto di misure restrittive in considerazione della situazione in Siria.

89

A tal riguardo, occorre ricordare anzitutto che il criterio di iscrizione generale relativo all’associazione con il regime siriano enunciato all’articolo 27, paragrafo 1, e all’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, corrispondente, per quanto riguarda il congelamento dei fondi, all’articolo 15, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, consente di iscrivere negli elenchi controversi una persona o un’entità che trae vantaggio dal regime siriano o lo sostiene nonché le persone ad essa associate.

90

Inoltre, nel 2015 il criterio generale dell’associazione con il regime siriano è stato completato con criteri di iscrizione specifici. Essi figurano attualmente all’articolo 27, paragrafo 2, e all’articolo 28, paragrafo 2, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera b), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828. Secondo la giurisprudenza, tali disposizioni istituiscono nei confronti di sette categorie di persone che appartengono a determinati gruppi una presunzione relativa di legame con il regime siriano. Fra tali categorie figurano, in particolare, i «membri delle famiglie Assad o Makhlouf» (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2020, Makhlouf/Consiglio, C‑157/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:777, punto 98).

91

Infine, è stato dichiarato che i criteri di iscrizione specifici nei confronti delle sette categorie di persone menzionate al precedente punto 90 sono autonomi rispetto al criterio generale di associazione con il regime siriano, cosicché il semplice fatto di appartenere ad una di queste sette categorie di persone è sufficiente per consentire di adottare le misure restrittive previste da tali articoli, senza che sia necessario fornire la prova del sostegno che le persone interessate fornirebbero al regime siriano in essere o del vantaggio che ne trarrebbero (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2020, Makhlouf/Consiglio, C‑157/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:777, punto 83).

92

Se ne deve dedurre che il criterio dell’appartenenza familiare, introdotto dagli atti del 2015, pone un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente di per sé a giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti dei «membri dell[a] famigli[a] (...) Makhlouf» mediante l’inserimento dei loro nomi negli elenchi di persone oggetto di tali misure per il solo motivo che essi appartengono a detta famiglia. Contrariamente all’affermazione della ricorrente di cui al precedente punto 88, il criterio non è limitato ai membri «influenti» di tale famiglia.

93

Ciò non toglie che l’articolo 27, paragrafo 3, e l’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e l’articolo 15, paragrafo 1 ter, del regolamento 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, dispongono in sostanza che le persone alle quali si applicano le disposizioni che stabiliscono i criteri di iscrizione non sono inserite negli elenchi controversi qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che tali persone non sono associate al regime siriano, non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione delle misure restrittive.

94

Pertanto, alla luce delle considerazioni esposte ai precedenti punti da 90 a 92, il Consiglio poteva, a priori, tenuto conto del provvedimento di apertura della successione, inserire il nome della ricorrente negli elenchi controversi sulla base della presunzione relativa di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.

95

Spettava poi alla ricorrente, nell’ambito di una contestazione degli atti impugnati, fornire prove al fine di rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano sulla quale si è basato il Consiglio.

96

A tale proposito, la giurisprudenza ha ritenuto, come è stato ricordato al precedente punto 78, che, poiché in linea di principio incombe al Consiglio l’onere della prova relativa alla fondatezza della motivazione posta a sostegno delle misure restrittive, non si possa esigere da un ricorrente, al fine di rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, un livello di prova eccessivo (v., in tal senso, sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punti 132 e 133 e giurisprudenza ivi citata).

97

Pertanto, si deve ritenere che un ricorrente sia riuscito a rovesciare la presunzione di legame con il regime, istituita, in particolare, dalle disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare, se esso fa valere argomenti o elementi idonei a rimettere seriamente in discussione l’affidabilità degli elementi di prova presentati dal Consiglio o la loro valutazione, oppure se produce dinanzi al giudice dell’Unione un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti dell’inesistenza o della cessazione del collegamento con il regime siriano o dell’assenza di influenza su tale regime o dell’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive, in conformità all’articolo 27, paragrafo 3, e all’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 ter, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 (v. sentenza del 16 marzo 2022, Sabra/Consiglio, T‑249/20, EU:T:2022:140, punto 133 e giurisprudenza ivi citata).

98

Nel caso di specie, per rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, la ricorrente deduce in sostanza due serie di argomenti, relative, la prima, alla sua vita privata e familiare e, la seconda, alla cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e detto regime.

99

In primo luogo, la ricorrente fa valere di non avere mai avuto alcun legame individuale diretto con il regime siriano, con le attività di suo padre o con i pubblici poteri e che, a seguito del suo matrimonio con un cittadino polacco, ella ha inoltre trasferito il centro dei suoi interessi all’estero. Afferma che la sua vita privata e familiare è ormai lontana dal contesto siriano. Ritiene quindi che il suo nome non avrebbe dovuto essere inserito negli elenchi controversi, in quanto ella non ha alcun legame con detto regime.

100

A sostegno dei suoi argomenti, la ricorrente produce elementi di prova relativi al suo matrimonio con un cittadino dell’Unione e alla sua residenza al di fuori della Siria, ossia:

101

A tale proposito, è sufficiente ricordare che, secondo la giurisprudenza, il solo fatto di vivere fuori dalla Siria non costituisce, di per sé, una circostanza sufficiente per constatare l’inesistenza o la cessazione del collegamento con il regime siriano o l’assenza di influenza su tale regime o l’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive (sentenze del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio, T‑202/12, EU:T:2014:113, punto 104, e del 14 aprile 2021, Al‑Tarazi/Consiglio, T‑260/19, non pubblicata, EU:T:2021:187, punto 149).

102

La medesima conclusione si impone relativamente al fatto che la ricorrente è sposata con un cittadino dell’Unione e al fatto che il coniuge detiene azioni di due società polacche.

103

Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui ella non ha mai avuto un ruolo politico o economico in Siria, occorre ricordare che, secondo il considerando 7 della decisione 2015/1836, le misure restrittive adottate sulla base del criterio dell’appartenenza familiare non si limitano alle persone implicate nella vita politica siriana. Infatti, tali misure, come gli atti impugnati, riguardano taluni membri, segnatamente della famiglia Makhlouf, attraverso i quali il Consiglio ritiene, in particolare, di poter influenzare direttamente il regime siriano affinché modifichi la sua politica repressiva. Ciò vale a maggior ragione in quanto, secondo il medesimo considerando, in Siria il potere è tradizionalmente esercitato su base familiare (v. punto 11 supra).

104

Ne consegue che gli argomenti della ricorrente relativi alla sua vita privata e familiare non sono idonei, di per sé, a rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano.

105

In secondo luogo, la ricorrente fa valere che, dal 2018, «la situazione della famiglia Makhlouf è notoriamente cambiata» cosicché esisterebbe, ormai, un conflitto tra detta famiglia e il regime siriano. A suo avviso, il suo nome non dovrebbe figurare negli elenchi controversi, in quanto ella non intrattiene alcun rapporto con detto regime.

106

A sostegno dei suoi argomenti, la ricorrente fornisce i seguenti documenti:

107

Secondo la ricorrente, gli elementi contenuti nei documenti menzionati al punto 106 che precede sono idonei a dimostrare la cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano.

108

A tal riguardo, sotto un primo profilo, occorre rilevare che l’articolo di France 24 menziona soltanto un conflitto che opporrebbe attualmente un fratello della ricorrente, ossia il sig. Rami Makhlouf, al governo siriano e che interesserebbe quest’ultimo, sua moglie, i suoi figli e i suoi collaboratori. Nel video che accompagna detto articolo, il sig. Rami Makhlouf lancia un appello al cugino, il presidente siriano, sig. Bashar Al‑Assad, affinché intervenga per porre fine alla repressione economica di cui egli sarebbe oggetto da parte delle autorità siriane.

109

Pertanto, se è vero che l’articolo di France 24 consente di affermare che il sig. Rami Makhlouf ritiene di subire violazioni dei suoi diritti patrimoniali da parte delle autorità siriane, detto articolo non permette tuttavia di constatare l’inesistenza o la cessazione del collegamento con il regime siriano, o l’assenza di influenza su detto regime o l’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive né per gli altri membri della famiglia Makhlouf, né per l’interessato stesso, giacché quest’ultimo si ritiene ancora sufficientemente vicino al cugino, il presidente siriano, da rivolgersi a lui direttamente e pubblicamente affinché intervenga, in particolare, a sostegno dei suoi interessi.

110

Sotto un secondo profilo, occorre rilevare che l’articolo dell’Arabi21.com menziona il fatto che la ricorrente ha reagito tramite un social network al video, menzionato al precedente punto 108, pubblicato dal fratello, sig. Rami Makhlouf, nel quale quest’ultimo criticava il regime siriano pur invocando un intervento da parte del cugino, il presidente siriano. Con la propria pubblicazione, la ricorrente pregava per la protezione e la sicurezza di suo fratello, e affinché «[Dio] tenga i figli del proibito lontano [da detto fratello]». Orbene, siffatte dichiarazioni, con le quali la ricorrente dimostra un sostegno morale al fratello senza identificare concretamente i terzi che lederebbero gli interessi di quest’ultimo, non sono tali da suffragare i suoi argomenti relativi alla cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano.

111

Sotto un terzo profilo, l’articolo di stampa relativo all’avviso di decesso menziona, anzitutto, il divorzio della ricorrente dall’ex coniuge, cugino del presidente siriano. Da detto articolo risulta inoltre che tale divorzio sarebbe conseguito all’hackeraggio del telefono della ricorrente e alla diffusione di alcune fotografie in esso contenute. Pertanto, la circostanza che la ricorrente si sia separata dall’ex coniuge non è presentata come derivante dalla cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano, fatta valere dalla ricorrente.

112

Inoltre, se è vero che dall’articolo di stampa relativo all’avviso di decesso risulta, da un lato, che in detto avviso non figura alcuna data delle condoglianze, «che è normalmente indicata», e, dall’altro, che la cerimonia di sepoltura del defunto è stata annullata, viene poi aggiunto che, «secondo alcune fonti[,] tale decisione è intervenuta per ordine diretto d[el] [presidente siriano]». Tuttavia, questa affermazione non è corroborata da alcun elemento contenuto nel fascicolo e rimane, pertanto, puramente speculativa, a maggior ragione in quanto è noto che, essendo il defunto deceduto nel settembre 2020, il suo decesso si inseriva in un contesto di restrizioni sanitarie connesse alla pandemia di COVID‑19.

113

Oltre a ciò, secondo l’articolo di stampa relativo all’avviso di decesso, tale avviso non menziona i nomi dei figli del sig. Hafez Al‑Assad, in particolare quello del presidente siriano, mentre è consuetudine che «la famiglia del defunto menzioni i nomi di personalità note e influenti», il che «dimostra la gravità della controversia familiare esistente tra le due parti».

114

Tuttavia, occorre rilevare che tali osservazioni consistono in una semplice interpretazione, da parte dell’autore dell’articolo di stampa relativo all’avviso di decesso, del contenuto di quest’ultimo, basata su deduzioni operate alla luce di talune pratiche sociali abituali in Siria o di affermazioni che non sono suffragate in altro modo. Pertanto, detta analisi non è sufficiente, di per sé, a dimostrare la cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano.

115

Sotto un quarto profilo, la ricorrente produce una comunicazione del 31 dicembre 2022 attestante la dimissione del sig. Hafez Makhlouf dalle funzioni di generale di brigata dell’esercito siriano. A questo proposito, è sufficiente rilevare che detta comunicazione si limita a menzionare il pensionamento del signor Hafez Makhlouf, generale di brigata, a decorre dal 3 gennaio 2023, su domanda dell’interessato. Orbene, la ricorrente non ha precisato la rilevanza di tale elemento di prova e non ha fornito ulteriori dettagli riguardo alla suddetta dimissione, limitandosi ad affermare che «la presa in considerazione [da parte del Tribunale] di questo elemento [le] pare importante per la risoluzione della controversia». In tali circostanze, detto elemento non può essere considerato idoneo a dimostrare la cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano.

116

Ne consegue che gli elementi di prova forniti dalla ricorrente a sostegno delle sue serie di argomenti relative, la prima, alla sua vita privata e familiare e, la seconda, alla cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano non sono idonei a rovesciare la presunzione di legame con detto regime alla luce della giurisprudenza richiamata al precedente punto 97.

117

Tale conclusione si impone a maggior ragione in considerazione degli elementi contenuti nel fascicolo supplementare.

118

Il fascicolo supplementare contiene, da un lato, l’articolo dell’Arabi21.com e l’articolo di stampa relativo all’avviso di decesso, la cui analisi figura già ai punti da 110 a 114 che precedono, in quanto la ricorrente si basa sui medesimi elementi anche per contestare la fondatezza degli atti impugnati.

119

Dall’altro, il fascicolo supplementare contiene altresì:

120

L’articolo pubblicato sul sito Internet «verify-sy.com» menziona l’esistenza di un falso account Twitter gestito da una certa «Amani Makhlouf», presunta sorella del sig. Rami Makhlouf, ma che, in realtà, non apparterrebbe ad alcun membro della famiglia Makhlouf. In tali circostanze, questo elemento deve essere considerato irrilevante nel caso di specie.

121

Per quanto riguarda l’articolo del Financial Times, esso menziona il fatto che, nel corso dei sei anni precedenti alla sua pubblicazione, diversi membri della famiglia Makhlouf hanno acquistato almeno 20 appartamenti in un complesso residenziale di lusso a Mosca (Russia), per un valore totale di 40 milioni di dollari statunitensi (USD). Tali acquisti sarebbero stati effettuati utilizzando una serie di prestiti e di costruzioni finanziarie per trasferire capitali fuori dalla Siria. In particolare, nel 2015, la ricorrente avrebbe acquistato un appartamento del valore di vari milioni di USD. Anche tre fratelli e una cognata della ricorrente avrebbero acquistato altri appartamenti dello stesso immobile.

122

L’articolo del Financial Times aggiunge che, dall’inizio della guerra in Siria, il fatto di investire in Russia, paese che sostiene il regime siriano, è divenuto un mezzo per i membri delle famiglie Assad e Makhlouf per preservare e proteggere i propri capitali contro le misure restrittive loro imposte. Da detto articolo risulta che gli investimenti immobiliari in Russia costituirebbero una manovra finanziaria per eludere le misure restrittive imposte, in particolare, dall’Unione.

123

Orbene, anzitutto, la ricorrente non contesta le informazioni chiare, precise e circostanziate che figurano nell’articolo del Financial Times. Inoltre, la natura concomitante degli investimenti menzionati al precedente punto 121 rivela l’esistenza di legami tra la ricorrente e altri membri della famiglia Makhlouf che, come risulta dal fascicolo, sono oggetto di misure restrittive dell’Unione. Infine, occorre rilevare che la ricorrente, pur dichiarando di non svolgere alcuna professione, omette di precisare l’origine dei capitali che le hanno consentito di acquistare il bene immobile di cui trattasi. In tali circostanze, la scelta della ricorrente di investire in Russia si inserisce in un contesto definito da tale articolo come connesso all’elaborazione di strategie di elusione delle misure restrittive dell’Unione.

124

Si deve aggiungere che l’articolo dell’Arabi21.com, che figura parimenti nel fascicolo supplementare, menziona il sostegno pubblico fornito dalla ricorrente al fratello sig. Rami Makhlouf mediante una pubblicazione sui social network. Come risulta dal punto 110 che precede, il contenuto di detta pubblicazione si inserisce in un contesto politico che dimostra l’esistenza di uno stretto legame tra la ricorrente e suo fratello, non solo a livello familiare, ma in particolare sul piano politico. Pertanto, l’articolo dell’Arabi21.com è idoneo a corroborare gli elementi risultanti dall’articolo del Financial Times.

125

Alla luce di tutto quanto precede, si deve ritenere che, dal momento che la ricorrente non ha validamente rovesciato la presunzione di legame con il regime siriano, gli atti impugnati si fondano su una base fattuale sufficientemente solida ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 76.

126

Si deve quindi concludere che, poiché gli atti impugnati non sono viziati da alcun errore di valutazione, il secondo motivo di ricorso deve essere respinto.

127

A sostegno dei presenti motivi di ricorso, la ricorrente deduce essenzialmente due censure, concernenti:

128

A tal riguardo, la ricorrente osserva in particolare che, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE, «il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati» e che, ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 4, della decisione 2013/255, tutte le decisioni relative all’inserimento nell’elenco delle persone di cui all’allegato I della stessa sono adottate «caso per caso tenendo conto della proporzionalità della misura».

129

La ricorrente sostiene che gli atti impugnati, con i quali il Consiglio ha, in particolare, proceduto al congelamento di tutti i suoi fondi e risorse economiche, limitano il suo diritto di proprietà in modo ingiustificato e sproporzionato.

130

Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente.

131

A tale proposito, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, «[o]gni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».

132

Nel caso di specie, con gli atti impugnati, il Consiglio ha proceduto al congelamento di tutti i fondi e risorse economiche della ricorrente, provvedimento che implica incontestabilmente una restrizione all’esercizio del diritto di proprietà di cui all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 358, e del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, EU:T:2013:431, punto 99).

133

Tuttavia, il diritto di proprietà tutelato dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta non configura una prerogativa assoluta e può conseguentemente essere sottoposto a limitazioni, nel rispetto delle condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta [v., in tal senso, sentenze del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio, T‑256/11, EU:T:2014:93, punto 195, e del 22 settembre 2021, Al‑Imam/Consiglio, T‑203/20, EU:T:2021:605, punto 254 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

134

Infatti, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta riconosce limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà sanciti dalla stessa. Secondo tale disposizione, «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla (...) Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, «[n]el rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

135

Pertanto, per essere conforme al diritto dell’Unione, una limitazione all’esercizio dei diritti fondamentali deve soddisfare quattro condizioni. In primo luogo, la limitazione in questione deve essere «prevista dalla legge», nel senso che l’istituzione dell’Unione che adotta misure in grado di restringere il diritto o la libertà di una persona, fisica o giuridica, deve disporre di una base legale a tal fine. In secondo luogo, la limitazione in questione deve rispettare il contenuto essenziale di tali diritti. In terzo luogo, detta limitazione deve perseguire una finalità di interesse generale, riconosciuta come tale dall’Unione. In quarto luogo, la limitazione in questione deve essere proporzionata (v., in tal senso, sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 145).

136

Per essere conforme al diritto dell’Unione, la limitazione all’esercizio del diritto fondamentale di proprietà deve essere «prevista dalla legge» nel senso che l’istituzione dell’Unione che adotta una misura idonea a limitare l’esercizio di tale diritto da parte di una persona deve disporre di una base legale a tal fine (v., in tal senso, sentenza del 5 ottobre 2017, Ben Ali/Consiglio, T‑149/15, non pubblicata, EU:T:2017:693, punto 161).

137

Orbene, le misure restrittive sono previste dalla legge, in quanto si trovano indicate in atti di base che rivestono una portata generale e dispongono di un fondamento giuridico chiaro nel diritto dell’Unione, e in quanto sono formulate in termini sufficientemente precisi per quel che riguarda sia la portata che le ragioni che ne giustificano l’applicazione alla parte ricorrente (v. sentenza del 5 novembre 2014, Mayaleh/Consiglio, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, punto 176 e giurisprudenza ivi citata).

138

A tale proposito, si deve rilevare che, nel caso di specie, gli atti impugnati sono stati adottati, in sostanza, sulla base delle disposizioni che stabiliscono il criterio dell’appartenenza familiare contenute negli atti di base. Questi ultimi sono stati adottati sul fondamento delle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), segnatamente l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE.

139

Pertanto, la prima condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, che giustifica una limitazione a un diritto fondamentale, è soddisfatta nel caso di specie.

140

Per essere conforme al diritto dell’Unione, la limitazione dell’esercizio al diritto fondamentale di proprietà deve rispettare il contenuto essenziale di tale diritto.

141

Orbene, alla luce del diritto dell’Unione, un congelamento dei fondi e delle risorse economiche è una misura cautelare e non una confisca dei beni dell’interessato [v., in tal senso, sentenza del 21 luglio 2016, Hassan/Consiglio, T‑790/14, EU:T:2016:429, punto 77 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata]. Gli atti impugnati non costituiscono quindi una misura che privi la ricorrente della sostanza stessa del suo diritto di proprietà in modo definitivo.

142

Inoltre, l’articolo 28, paragrafo 6, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché l’articolo 16 del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso dei fondi congelati per soddisfare esigenze di base o taluni obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di scongelare fondi, altre attività finanziarie o altre risorse economiche (v. sentenza del 28 aprile 2021, Sharif/Consiglio, T‑540/19, non pubblicata, EU:T:2021:220, punto 203 e giurisprudenza ivi citata).

143

Infine, non si può perdere di vista il fatto che le misure restrittive presentano, per loro natura, un carattere temporaneo e reversibile, dal momento che il Consiglio è chiamato a procedere ad un riesame periodico delle stesse, conformemente all’articolo 34, seconda e terza frase, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché all’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 (v. sentenza del 24 novembre 2021, Foz/Consiglio, T‑258/19, non pubblicata, EU:T:2021:820, punto 173 e giurisprudenza ivi citata).

144

Ne consegue che, tenuto conto della natura e della portata del congelamento di tutti i fondi e risorse economiche della ricorrente previsti, gli atti impugnati, pur limitando l’esercizio del diritto di proprietà di quest’ultima, rispettano il contenuto essenziale di tale diritto.

145

Pertanto, la seconda condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è soddisfatta nel caso di specie.

146

Per essere conforme al diritto dell’Unione, la limitazione all’esercizio del diritto fondamentale di proprietà deve perseguire una finalità di interesse generale, riconosciuta come tale dall’Unione. Fra tali finalità figurano quelle, fondamentali per la comunità internazionale, di tutela delle popolazioni civili contro una repressione violenta e di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale [v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2021, Al‑Imam/Consiglio, T‑203/20, EU:T:2021:605, punto 258 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

147

Pertanto, l’importanza degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive in questione è tale da giustificare conseguenze negative, anche considerevoli, per le persone o le entità interessate [v. sentenza del 22 settembre 2021, Al‑Imam/Consiglio, T‑203/20, EU:T:2021:605, punto 254 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

148

Ne consegue che, poiché gli atti impugnati mirano alla protezione delle popolazioni civili contro la repressione violenta nonché al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, che sono finalità di interesse generale riconosciute come tali dall’Unione, la terza condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è soddisfatta nel caso di specie.

149

L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dispone che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali da essa previsti devono essere proporzionate.

150

Il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione e che è ripreso all’articolo 5, paragrafo 4, TUE, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli. Così, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v., in tal senso, sentenze del 4 aprile 2019, Sharif/Consiglio, T‑5/17, EU:T:2019:216, punto 90, e del 24 novembre 2021, Foz/Consiglio, T‑258/19, non pubblicata, EU:T:2021:820, punto 168 e giurisprudenza ivi citata).

151

Nel caso di specie, come risulta dall’analisi del secondo motivo di ricorso, poiché la ricorrente non è riuscita a rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, si deve ritenere che gli atti impugnati poggino su una base fattuale sufficientemente solida ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 76, cosicché l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi è fondato.

152

Pertanto, l’adozione di misure restrittive nei confronti della ricorrente, in quanto membro della famiglia Makhlouf avente un legame con il regime siriano, non può essere considerata inadeguata, in quanto si inquadra in un obiettivo di interesse generale così fondamentale per la comunità internazionale come la protezione delle popolazioni civili [v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2021, Al‑Imam/Consiglio, T‑203/20, EU:T:2021:605, punto 258 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

153

Inoltre, secondo costante giurisprudenza, le misure restrittive, come le misure di cui trattasi, non vanno oltre quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo di protezione delle popolazioni civili, poiché misure alternative e meno restrittive, quali, in particolare, un obbligo di giustificazione a posteriori dell’uso dei fondi versati, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, vale a dire influenzare direttamente il regime siriano tramite membri delle famiglie Assad e Makhlouf affinché modifichi la sua politica repressiva, evitando nel contempo il rischio di elusione delle misure restrittive da parte di membri di dette famiglie (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 16 gennaio 2019, Haswani/Consiglio, T‑477/17, non pubblicata, EU:T:2019:7, punto 76 e giurisprudenza ivi citata).

154

Inoltre, come osserva il Consiglio, l’articolo 28, paragrafo 6, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché l’articolo 16 del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso di fondi congelati per soddisfare esigenze di base o per far fronte a taluni obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di scongelare fondi, altre attività finanziarie o altre risorse economiche (v. sentenza del 24 novembre 2021, Foz/Consiglio, T‑258/19, non pubblicata, EU:T:2021:820, punto 171 e giurisprudenza ivi citata).

155

Ne discende che non si può ritenere che l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi vada oltre quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi della normativa in materia di misure restrittive nei confronti della Siria. Di conseguenza, la limitazione causata dagli atti impugnati all’esercizio da parte della ricorrente del suo diritto di proprietà non può essere considerata sproporzionata.

156

Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente relativo alla possibilità di un congelamento dei fondi e delle risorse economiche che sia limitato ai beni facenti parte della massa ereditaria del defunto.

157

Infatti, come risulta dall’analisi del secondo motivo, il provvedimento di apertura della successione è idoneo a suffragare il motivo di inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi relativo alla sua appartenenza alla famiglia Makhlouf, che istituisce una presunzione di legame con il regime siriano che la ricorrente non è riuscita a rovesciare.

158

Inoltre, nel caso di specie, gli elementi di prova contenuti nel fascicolo supplementare consentono di constatare che gli atti impugnati non si basano unicamente sulle considerazioni connesse alla devoluzione ereditaria né sulla quota del patrimonio del defunto spettante alla ricorrente, ma altresì sull’esistenza di un rischio comprovato di elusione delle misure restrittive da parte di quest’ultima (v. punti da 121 a 124 supra). Pertanto, gli elementi posti a carico dal Consiglio sono tali da giustificare il congelamento delle risorse proprie della ricorrente.

159

In tali circostanze, la ricorrente non può validamente sostenere che l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti non fosse idonea a produrre un effetto positivo al fine di raggiungere l’obiettivo di protezione delle popolazioni civili in Siria, né che essa sia sproporzionata.

160

Ne consegue che la quarta condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è parimenti soddisfatta nel caso di specie, cosicché la presente censura deve essere respinta in quanto infondata.

161

La ricorrente afferma, in sostanza, che, poiché il suo coniuge è cittadino polacco e vive in Polonia, gli atti impugnati che le vietano di entrare nel territorio dell’Unione ledono il suo «diritto alla vita familiare» garantito dalla CEDU.

162

Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente.

163

Alla luce delle considerazioni esposte ai precedenti punti 48 e 49, si deve osservare che il diritto fondamentale in relazione al cui esercizio la ricorrente lamenta una limitazione illegittima è il diritto al rispetto della vita privata e familiare sancito all’articolo 7 della Carta.

164

Occorre rilevare che, a sostegno delle sue affermazioni, la ricorrente produce una copia di due contratti di locazione di un appartamento di Varsavia per i periodi compresi, rispettivamente, tra il 17 agosto 2018 e il 31 agosto 2021 e tra il 1o luglio 2022 e il 31 agosto 2023, nonché la carta di soggiorno che le è stata rilasciata dalle autorità polacche e che scadeva il 21 gennaio 2021.

165

Peraltro, pur affermando che il suo domicilio ai fini del presente procedimento è stabilito a Varsavia e che il suo coniuge vive in Polonia, «paese in cui egli ha il centro dei suoi interessi vitali, professionali e familiari», la ricorrente dichiara nel ricorso che, «[p]iù recentemente, la coppia ha deciso di stabilirsi alternativamente a Dubai (Emirati Arabi Uniti)». Ella produce a sostegno di tale affermazione un titolo di soggiorno rilasciato dalle autorità degli Emirati Arabi Uniti con scadenza al 2 marzo 2024.

166

Così, da un lato, gli argomenti della ricorrente e le prove versate agli atti non consentono di determinare se il suo nucleo familiare fosse effettivamente stabilito in Polonia o in un altro paese alla data di adozione degli atti iniziali, il 21 febbraio 2022. Pertanto, la ricorrente non dimostra che, alla data in cui è entrato in vigore, il divieto impostole di entrare nel territorio dell’Unione e, di conseguenza, in Polonia abbia leso il suo diritto al rispetto della vita privata e familiare.

167

Dall’altro lato, la ricorrente non può validamente sostenere che, a causa del divieto di ingresso nel territorio dell’Unione di cui ella è oggetto a seguito dell’adozione degli atti impugnati, le sia impedito di condurre la sua vita a Dubai, dove dichiara di risiedere con il marito alla data di proposizione del ricorso.

168

Nei limiti in cui la ricorrente faccia valere che gli atti impugnati limitano l’esercizio del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare in quanto le impediscono di soggiornare, temporaneamente o durevolmente, in Polonia con il coniuge, sebbene quest’ultimo sia cittadino di tale Stato membro, si deve rilevare quanto segue.

169

Dalla giurisprudenza risulta che il diritto al rispetto della vita privata e familiare garantito dall’articolo 7 della Carta, che può essere effettivamente leso dalle misure di divieto d’ingresso nel territorio dell’Unione, non è assoluto e può comportare restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione [v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2021, Al‑Imam/Consiglio, T‑203/20, EU:T:2021:605, punto 254 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

170

Pertanto, con l’adozione di misure restrittive rientranti nella PESC, il Consiglio può, in linea di principio, limitare il diritto al rispetto della vita privata e familiare.

171

Tuttavia, come risulta dai punti 133 e 134 che precedono, poiché costituiscono restrizioni ai diritti fondamentali sanciti dalla Carta, le misure restrittive devono rispettare le condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, di quest’ultima.

172

Anzitutto, occorre rilevare, da un lato, che le considerazioni esposte ai precedenti punti da 136 a 139 riguardo alla prima condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, sono applicabili per analogia alle disposizioni sulle restrizioni in materia di ammissione e di libera circolazione nel territorio dell’Unione nonché, conseguentemente, alla restrizione all’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e familiare. Lo stesso vale, dall’altro lato, per le considerazioni esposte ai punti 146 e 147 di cui sopra riguardo alla terza condizione enunciata in detta disposizione, concernente il perseguimento di una finalità di interesse generale, riconosciuta come tale dall’Unione.

173

Pertanto, tali condizioni sono soddisfatte nel caso di specie.

174

In base al diritto dell’Unione, le misure restrittive che impongono una restrizione all’ammissione nel territorio dell’Unione, che può comportare un’eventuale limitazione all’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e familiare, costituiscono misure provvisorie che incidono solo temporaneamente sulla capacità del titolare di un siffatto diritto di avvalersene, se del caso, nel territorio dell’Unione e non priva quindi l’interessato della sostanza stessa di tale diritto [v., in tal senso e per analogia, sentenza del 21 luglio 2016, Hassan/Consiglio, T‑790/14, EU:T:2016:429, punto 77 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].

175

Infatti le misure restrittive presentano, per loro natura, un carattere temporaneo e reversibile, dal momento che il Consiglio è chiamato a procedere ad un riesame periodico delle stesse, conformemente all’articolo 34, seconda e terza frase, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché all’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 (v. sentenza del 24 novembre 2021, Foz/Consiglio, T‑258/19, non pubblicata, EU:T:2021:820, punto 173 e giurisprudenza ivi citata).

176

Inoltre, non si può perdere di vista il fatto che l’articolo 27, paragrafo 9, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, prevede altresì che l’autorità competente di uno Stato membro possa autorizzare l’ingresso nel suo territorio di una persona oggetto di misure restrittive, in particolare per motivi umanitari urgenti, il che ha l’effetto di limitare ogni pregiudizio arrecato al diritto al rispetto della vita privata e familiare di tale persona (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2015, Makhlouf/Consiglio, T‑509/11, non pubblicata, EU:T:2015:33, punto 113).

177

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, tenuto conto della natura e della portata della restrizione all’ammissione della ricorrente nel territorio dell’Unione, gli atti impugnati, pur limitando l’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e familiare, rispettano il contenuto essenziale di tale diritto.

178

Pertanto, la seconda condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è soddisfatta nel caso di specie.

179

Le considerazioni esposte ai punti da 149 a 160 che precedono relativamente al carattere necessario e appropriato delle misure di congelamento dei fondi e delle risorse economiche della ricorrente sono applicabili, per analogia, alle disposizioni degli atti impugnati che limitano l’ammissione nel territorio dell’Unione. Pertanto, le limitazioni causate dalle misure restrittive all’esercizio da parte della ricorrente del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare non sono sproporzionate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 12 febbraio 2020, Kanyama/Consiglio, T‑167/18, non pubblicata, EU:T:2020:49, punto 132 e giurisprudenza ivi citata).

180

In particolare, secondo una giurisprudenza costante, le restrizioni in materia di ammissione e di libera circolazione nel territorio dell’Unione non vanno oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo di protezione delle popolazioni civili, giacché misure alternative e meno vincolanti, quale un sistema di previa autorizzazione, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito (v., in tal senso, sentenze del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, EU:T:2013:431, punto 101 e giurisprudenza ivi citata, e del 16 gennaio 2019, Haswani/Consiglio, T‑477/17, non pubblicata, EU:T:2019:7, punto 76).

181

Alla luce di quanto precede, le limitazioni causate dalle misure restrittive all’esercizio da parte della ricorrente del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare non possono essere qualificate come sproporzionate, rispetto alla finalità di interesse generale perseguita.

182

Ne consegue che la quarta condizione enunciata all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è parimenti soddisfatta nel caso di specie.

183

Da quanto precede risulta che la presente censura deve essere respinta in quanto infondata.

184

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre respingere il terzo e il quarto motivo di ricorso e, pertanto, la domanda di annullamento nella sua interezza.

185

La ricorrente sostiene che gli atti impugnati ledono gravemente la sua reputazione e chiede che il Consiglio sia condannato a versarle un indennizzo per il danno morale subito, che ella quantifica in EUR 50000 nel ricorso e in EUR 50000 nella memoria di adattamento.

186

Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente.

187

A tal riguardo, è sufficiente ricordare che il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, per comportamento illecito dei suoi organi, è subordinato alla compresenza di un insieme di condizioni, ossia l’illiceità del comportamento contestato, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il danno lamentato. Inoltre, poiché questi tre presupposti della responsabilità sono cumulativi, l’assenza di uno di essi è sufficiente per determinare il rigetto di un ricorso per risarcimento danni senza che si renda necessario esaminare gli altri (sentenza del 22 giugno 2022, Haswani/Consiglio, T‑479/21, non pubblicata, EU:T:2022:383, punto 155).

188

A sostegno della sua domanda di risarcimento dei danni, la ricorrente fa valere un unico motivo di illegittimità, secondo cui il Consiglio non disporrebbe di informazioni o di elementi di prova che dimostrino sufficientemente la fondatezza delle misure restrittive adottate nei suoi confronti.

189

Tuttavia, come risulta dall’analisi del secondo motivo (v. punto 125 supra), poiché la ricorrente non è riuscita a rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano, l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi appare fondato alla luce del criterio dell’appartenenza familiare.

190

Pertanto, non si può contestare al Consiglio di aver viziato gli atti impugnati con un’illegittimità.

191

Ne consegue che la condizione relativa all’illegittimità del comportamento, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 187, non è soddisfatta. Peraltro, tutti i motivi dedotti dalla ricorrente sono parimenti respinti, cosicché non si può constatare alcun illecito da parte del Consiglio.

192

Atteso che i presupposti della responsabilità dell’Unione sono cumulativi, occorre respingere la domanda di risarcimento dei danni, senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti menzionati al punto 187 di cui sopra né, a fortiori, la ricevibilità di detta domanda.

193

Alla luce delle considerazioni che precedono, il presente ricorso deve essere integralmente respinto.

194

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

195

Nel caso di specie, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del Consiglio.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)

dichiara e statuisce: