62022CJ0727

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per la Friends of the Irish Environment CLG, da N. Steen, SC, J. Kenny, BL, e F. Logue, solicitor;

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per l’Irlanda, da M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce e M. Tierney, in qualità di agenti, assistiti da M. Gray, SC, F. Valentine, SC, ed E. Synnott, BL;

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per il governo ceco, da A. Edelmannová, L. Langrová, M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti;

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per la Commissione europea, da C. Hermes e M. Noll-Ehlers, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la Friends of the Irish Environment CLG, un’organizzazione non governativa che opera nel settore dell’ambiente, e, dall’altro, il Government of Ireland (governo irlandese), il Minister for Housing, Planning and Local Government (Ministro dell’Edilizia abitativa, della Pianificazione e delle Amministrazioni locali, Irlanda), l’Irlanda e l’Attorney General (procuratore generale, Irlanda) in merito a una decisione adottata dal governo irlandese recante adozione di un quadro di pianificazione nazionale e di un piano di sviluppo nazionale.

3

Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 2001/42, intitolato «Obiettivi»:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».

4

L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», è redatto nei termini seguenti:

«Ai fini della presente direttiva:

(...)».

5

L’articolo 3 della citata direttiva, intitolato «Ambito d’applicazione», prevede quanto segue:

«1.   I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9.

2.   Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,

(...)

4.   Gli Stati membri determinano se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al paragrafo 2, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti, possono avere effetti significativi sull’ambiente.

(...)

8.   I seguenti piani e programmi non rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva:

9.   La presente direttiva non si applica ai piani e ai programmi cofinanziati a titolo dei rispettivi periodi di programmazione in corso (...) per i regolamenti (CE) n. 1260/1999 [del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU 1999, L 161, pag. 1)] e (CE) n. 1257/1999 [del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU 1999, L 160, pag. 80]».

6

L’articolo 4, paragrafo 3, della medesima direttiva è così formulato:

«Nel caso di piani e programmi gerarchicamente ordinati gli Stati membri tengono conto, onde evitare duplicazioni della valutazione, del fatto che essa sarà effettuata, ai sensi della presente direttiva, a vari livelli della gerarchia. Al fine, tra l’altro, di evitare duplicazioni della valutazione, gli Stati membri applicano l’articolo 5, paragrafi 2 e 3».

7

Ai sensi dell’articolo 5 della direttiva 2001/42, intitolato «Rapporto ambientale»:

«1.   Nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l’attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull’ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma. L’allegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo.

2.   Il rapporto ambientale elaborato a norma del paragrafo 1 comprende le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma e, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell’iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter.

3.   Possono essere utilizzate per fornire le informazioni di cui all’allegato I quelle pertinenti disponibili sugli effetti ambientali dei piani e dei programmi e ottenute nell’ambito di altri livelli decisionali o attraverso altre disposizioni della normativa comunitaria.

(...)».

8

La direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1), entrata in vigore il 17 febbraio 2012, ha abrogato e sostituito la direttiva 85/337.

9

Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 2, della Costituzione irlandese:

«Fatte salve le disposizioni della presente Costituzione, il potere esecutivo dello Stato è esercitato dal governo o sotto la sua autorità».

10

L’articolo 2, paragrafo 1, del Planning and Development Act 2000 (legge del 2000 sulla pianificazione territoriale e sullo sviluppo), nella versione applicabile alla controversia nel procedimento principale (in prosieguo: la «legge del 2000»), prevedeva quanto segue:

«Per “strategia nazionale di sviluppo territoriale” si intende la “strategia nazionale di sviluppo territoriale 2002-2020” pubblicata dal governo il 28 novembre 2002, o qualsiasi documento pubblicato dal governo che modifichi o sostituisca detta strategia».

11

A seguito dell’entrata in vigore, il 22 ottobre 2018, del Planning and Development (Amendment) Act 2018 (legge di modifica del 2018 sulla pianificazione territoriale e sullo sviluppo; in prosieguo: la «legge del 2018»), il capo IIA della parte II della legge del 2000 è così formulato:

«Quadro di pianificazione nazionale

(...)

Questioni da trattare nel quadro di pianificazione nazionale

20C. (...)

12

Con decisione del 16 febbraio 2018, il governo irlandese adottava il National Planning Framework (quadro di pianificazione nazionale; in prosieguo: il «NPF») e il National Development Plan (piano di sviluppo nazionale; in prosieguo: il «NDP»), due parti del Project Ireland 2040 (progetto Irlanda 2040). Tale decisione è stata «confermata» da una decisione di detto governo del 29 maggio 2018.

13

Il progetto Irlanda 2040 mira alla creazione di un piano unificato e coerente per l’uso e lo sviluppo del territorio all’interno del paese. Il NPF istituisce un quadro di pianificazione per guidare lo sviluppo e gli investimenti nei prossimi anni e definisce, secondo la sua prefazione, «una serie di obiettivi nazionali e principi chiave cui seguiranno approfondimenti e piani dettagliati». Così, esso non fornisce i dettagli per ogni parte del paese, ma piuttosto «conferisce a ciascuna regione il potere di governare la pianificazione e lo sviluppo delle proprie comunità». Il NPF è accompagnato dal NDP, descritto come una strategia decennale per investimenti pubblici in conto capitale pari a EUR 116 miliardi, che stabilisce le modalità della messa a disposizione dei finanziamenti per l’attuazione di taluni progetti considerati essenziali per il raggiungimento dei risultati strategici individuati nel NPF e che individua le principali opere infrastrutturali che propone di finanziare, senza occuparsi delle questioni relative alla pianificazione e allo sviluppo.

14

Con una sentenza e un’ordinanza del 24 aprile 2020 e con un’ordinanza del 13 maggio 2020, la High Court (Alta Corte, Irlanda) ha respinto l’istanza della ricorrente nel procedimento principale volta ad ottenere l’adozione di ordinanze di certiorari per l’annullamento della decisione del 16 febbraio 2018, confermata dalla decisione del 29 maggio 2018.

15

Con sentenza del 26 novembre 2021 e ordinanza del 7 dicembre 2021, la Court of Appeal (Corte d’appello, Irlanda) ha respinto l’appello interposto dalla ricorrente nel procedimento principale avverso tali decisioni della High Court (Alta Corte).

16

Il 4 gennaio 2022 la ricorrente nel procedimento principale ha proposto impugnazione avverso tali decisioni della Court of Appeal (Corte d’appello) dinanzi alla Supreme Court (Corte suprema, Irlanda), giudice del rinvio, con la quale essa contesta la validità del NPF e del NDP. Essa sostiene, in sostanza, che nell’adozione di questi ultimi non sono state rispettate le prescrizioni della direttiva 2001/42 e che, per quanto riguarda più in particolare il NPF, le ragionevoli alternative non sono state sufficientemente descritte e valutate su una base corretta rispetto all’analisi effettuata in relazione all’opzione prescelta.

17

Dinanzi al giudice del rinvio, i resistenti nel procedimento principale sostengono che, sebbene il NPF sia stato valutato ai fini della direttiva 2001/42, tale valutazione non costituiva un obbligo imposto da tale direttiva, poiché il NPF non è un piano o un programma di cui all’articolo 2, lettera a), di detta direttiva, in quanto esso non è «previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» ai sensi della suddetta disposizione. Lo stesso varrebbe per quanto riguarda il NDP, che sarebbe, inoltre, escluso dall’ambito di applicazione della medesima direttiva in forza dell’articolo 3, paragrafo 8, della stessa.

18

In tali circostanze, la Supreme Court (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

19

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 debba essere interpretato nel senso che una misura adottata dal governo di uno Stato membro unicamente sulla base di una disposizione della Costituzione di tale Stato membro che prevede che il potere esecutivo dello Stato sia esercitato da detto governo o sotto la sua autorità può costituire un «piano» o un «programma», ai sensi di detto articolo 2, lettera a), qualora tale misura definisca un quadro di riferimento per la concessione o il diniego dell’autorizzazione di progetti in futuro.

20

L’articolo 3 della direttiva 2001/42 prevede che taluni piani o programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente devono essere sottoposti ad una valutazione ambientale.

21

In particolare, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42, una valutazione ambientale deve essere effettuata per tutti i piani e i programmi che soddisfano due condizioni cumulative, ossia, in primo luogo, essere elaborati per i settori contemplati da tale disposizione e, in secondo luogo, definire il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92 [sentenza del 9 marzo 2023, An Bord Pleanála e a. (Sito di St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, punto 36].

22

Nel caso di specie, secondo il giudice del rinvio, il NPF soddisferebbe la seconda condizione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva.

23

Tuttavia, occorre sottolineare che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/42, e quindi dell’articolo 3 di quest’ultima, solo i «piani e programmi» che rispondono alla definizione di tale nozione di cui all’articolo 2, lettera a), di detta direttiva.

24

A tale proposito, l’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 definisce «piani e programmi», ai sensi di tale direttiva, quelli che soddisfano le due condizioni cumulative da esso stabilite, ossia, da un lato, che siano elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo (prima condizione) e, dall’altro, che siano previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative (seconda condizione) [sentenza del 9 marzo 2023, An Bord Pleanála e a. (Sito di St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, punto 27 e giurisprudenza ivi citata].

25

Per quanto riguarda la seconda delle condizioni di cui al punto precedente, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta che devono essere considerati «previsti», ai sensi e ai fini dell’applicazione della direttiva 2001/42, e pertanto soggetti a valutazione ambientale alle condizioni ivi fissate, i piani e i programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinino le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione. Pertanto, la Corte ha statuito che, alla luce della finalità dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42, che consiste nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, e al fine di preservarne l’effetto utile, una misura deve essere considerata «prevista» quando esiste nel diritto nazionale una base giuridica particolare che autorizza le autorità competenti a procedere alla sua applicazione, anche se tale applicazione non ha carattere obbligatorio (sentenza del 22 febbraio 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).

26

Orbene, nel caso di specie, tenuto conto degli elementi di cui dispone la Corte, non risulta che il NPF sia stato adottato sul fondamento di una siffatta base giuridica particolare.

27

Secondo il giudice del rinvio, il NPF è stato adottato con una decisione del governo che agiva esclusivamente in forza del potere conferitogli dall’articolo 28, paragrafo 2, della Costituzione irlandese.

28

Conformemente a tale disposizione, «[f]atte salve le disposizioni della [Costituzione irlandese], il potere esecutivo dello Stato è esercitato dal governo o sotto la sua autorità».

29

Pertanto, lungi dal disciplinare l’adozione di piani o di programmi determinando le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione, detta disposizione si limita a stabilire, conformemente al principio costituzionale della separazione dei poteri, che, a differenza dei poteri legislativo e giudiziario, il potere esecutivo dello Stato è esercitato, in generale, dal governo o sotto la sua autorità.

30

È vero che, data la finalità della direttiva 2001/42, conformemente al suo articolo 1, di garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che ne precisano l’ambito di applicazione, e in special modo quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere interpretate in senso ampio (sentenza del 22 febbraio 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).

31

Tuttavia, un’interpretazione della direttiva 2001/42 secondo la quale una misura che soddisfi le condizioni di adozione del NPF rientrerebbe nell’ambito di applicazione di tale direttiva andrebbe al di là di un’interpretazione in senso ampio di detta direttiva. Una siffatta interpretazione equivarrebbe infatti a svuotare di significato la seconda delle due condizioni cumulative enunciate all’articolo 2, lettera a), della medesima direttiva.

32

Di conseguenza, una misura, quale il NPF, adottata unicamente sulla base di una disposizione della Costituzione di uno Stato membro come quella di cui al punto 27 della presente sentenza, non può, pertanto, essere considerata rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/42, quand’anche tale misura soddisfi la seconda condizione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva, ricordata al punto 21 della presente sentenza.

33

Una siffatta interpretazione non è, inoltre, messa in discussione dalla circostanza, rilevata dal giudice del rinvio, che l’articolo 2, paragrafo 1, della legge del 2000 prevedeva la pubblicazione della «strategia nazionale di sviluppo territoriale» o di qualsiasi modifica di quest’ultima. Infatti, è giocoforza constatare che tale disposizione si limitava a stabilire un obbligo di pubblicazione senza tuttavia determinare la procedura di elaborazione del NPF. Pertanto, anche tenendo conto della suddetta disposizione, non si può ritenere che l’adozione di quest’ultimo, sulla base dell’articolo 28, paragrafo 2, della Costituzione irlandese, fosse «disciplinata», ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 25 della presente sentenza.

34

Ne consegue che una misura conforme alle condizioni di adozione del NPF non soddisfa la seconda delle due condizioni enunciate all’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 e, di conseguenza, non costituisce un «piano o programma» ai sensi di tale disposizione.

35

Questa conclusione lascia impregiudicata la valutazione, alla luce della direttiva 2001/42, dei piani o programmi che saranno eventualmente adottati per attuare il NPF.

36

A questo proposito, per quanto riguarda i piani o programmi che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva 2001/42 per essere soggetti all’obbligo di effettuare una valutazione ambientale, occorre in particolare osservare che, poiché il NPF non è un «piano» o un «programma», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), di tale direttiva, e non è quindi «gerarchicamente ordinato», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, di detta direttiva, nessuna disposizione di quest’ultima autorizza le autorità nazionali a giustificare gli eventuali effetti sull’ambiente di tali piani o programmi per il motivo che tali effetti deriverebbero da orientamenti decisi in una misura come il NPF.

37

La conclusione di cui al punto 34 della presente sentenza lascia altresì impregiudicata la valutazione, alla luce della medesima direttiva, dei piani o programmi che saranno, a seconda dei casi, adottati in forza delle pertinenti disposizioni della legge del 2000, come modificata dalla legge del 2018, comprese, in particolare, eventuali modifiche o sostituzioni del NPF effettuate conformemente alla procedura prevista da tali disposizioni.

38

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 deve essere interpretato nel senso che una misura adottata dal governo di uno Stato membro unicamente sulla base di una disposizione della Costituzione di tale Stato membro che prevede che il potere esecutivo dello Stato sia esercitato da detto governo o sotto la sua autorità non soddisfa il requisito di essere «previst[a] da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» e, di conseguenza, non può costituire un «piano» o un «programma», ai sensi di detto articolo 2, lettera a).

39

Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2001/42, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafi 8 e 9, di tale direttiva, debba essere interpretato nel senso che:

40

Emerge dalla domanda di pronuncia pregiudiziale che la questione riguarda il NDP.

41

Tuttavia, da detta domanda risulta altresì che il NDP, che costituisce una delle due parti del progetto Irlanda 2040, è stato adottato dal governo irlandese sulla stessa base giuridica del NPF.

42

Pertanto, tenuto conto delle considerazioni esposte ai punti da 26 a 34 della presente sentenza e della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla seconda questione.

43

Dalla risposta alla prima questione risulta che una misura come il NPF non costituisce un «piano» o un «programma», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 e, di conseguenza, non rientra nell’ambito di applicazione di detta direttiva.

44

In tali circostanze, non occorre esaminare la terza questione, vertente sull’articolo 5 della direttiva 2001/42 e sulla metodologia applicabile ai fini della valutazione dei piani e dei programmi soggetti a tale direttiva.

45

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

L’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente,

deve essere interpretato nel senso che:

una misura adottata dal governo di uno Stato membro unicamente sulla base di una disposizione della Costituzione di tale Stato membro che prevede che il potere esecutivo dello Stato sia esercitato da detto governo o sotto la sua autorità non soddisfa il requisito di essere «previst[a] da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» e, di conseguenza, non può costituire un «piano» o un «programma», ai sensi di detto articolo 2, lettera a).