Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 26 settembre 2024.#Commissione europea contro HB.#Impugnazione – Appalti pubblici di servizi – Irregolarità nel procedimento di aggiudicazione dell’appalto – Decisione di recupero di importi indebitamente versati – Decisione che costituisce titolo esecutivo – Articolo 299 TFUE – Competenza del giudice dell’Unione.#Causa C-597/22 P.

1

Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento parziale della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 6 luglio 2022, HB/Commissione (T‑408/21; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2022:418), con cui quest’ultimo ha annullato, da una parte, la decisione C(2021) 3339 final della Commissione, del 5 maggio 2021, relativa al recupero di un credito dell’importo di EUR 4241507, a carico della HB, a titolo del contratto recante il riferimento TACIS/2006/101-510 (in prosieguo: il «contratto TACIS»), e, dall’altra, la decisione C(2021) 3340 final della Commissione, del 5 maggio 2021, relativa al recupero di un credito dell’importo di EUR 1197055,86, a carico della HB, a titolo del contratto recante il riferimento CARDS/2008/166-429 (in prosieguo: il «contratto CARDS») (in prosieguo, congiuntamente: le «decisioni controverse»).

2

L’articolo 103 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), nella versione modificata dal regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006 (GU 2006, L 390, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2002»), che è stato abrogato con effetto dal 31 dicembre 2012, così disponeva:

«Quando la procedura di aggiudicazione si rivela inficiata da errori sostanziali, irregolarità o frodi, le istituzioni sospendono la procedura e possono adottare ogni provvedimento necessario, incluso l’annullamento della procedura stessa.

Quando, dopo l’aggiudicazione dell’appalto, la procedura di aggiudicazione o l’esecuzione di un appalto si rivela inficiata da errori sostanziali, irregolarità o frodi, le istituzioni possono, in funzione della fase alla quale è giunta la procedura, non attribuire il contratto oppure sospenderne l’esecuzione oppure, se del caso, risolverlo.

Se detti errori, irregolarità o frodi sono imputabili al contraente, le istituzioni possono inoltre rifiutare il pagamento, recuperare gli importi già versati oppure risolvere tutti i contratti conclusi con il contraente, proporzionalmente alla gravità degli errori, irregolarità o frodi».

3

L’articolo 100 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2018»), intitolato «Ordini di riscossione», al suo paragrafo 2, così dispone:

«Un’istituzione dell’Unione [europea] può formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati membri con una decisione che costituisce titolo esecutivo a norma dell’articolo 299 TFUE.

(...)».

4

L’articolo 131 del regolamento finanziario del 2018, intitolato «Sospensione, risoluzione e riduzione», ai suoi paragrafi 2 e 4, prevede quanto segue:

«2.   Qualora, dopo l’aggiudicazione o l’attribuzione, la procedura risulti essere stata inficiata da irregolarità o frodi, l’ordinatore responsabile può:

(...)

4.   Oltre alle misure di cui ai paragrafi 2 o 3, l’ordinatore responsabile può ridurre la sovvenzione, il premio, il contributo previsto dall’accordo di contributo o il prezzo dovuto nell’ambito di un contratto proporzionalmente alla gravità delle irregolarità, delle frodi o delle violazioni degli obblighi, compreso il caso in cui le attività in questione non siano state eseguite o siano state eseguite in modo carente, parziale o tardivo.

(...)».

5

I fatti della controversia sono esposti ai punti da 2 a 33 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere riassunti come segue.

6

Il 25 gennaio 2006, l’Unione, rappresentata dalla sua delegazione in Ucraina, ha indetto una gara d’appalto con l’obiettivo di concludere un appalto di servizi per la fornitura di un’assistenza tecnica alle autorità ucraine nell’ottica del ravvicinamento della legislazione ucraina alla legislazione dell’Unione. Detto appalto si inseriva nel quadro del programma di assistenza tecnica alla Comunità degli Stati indipendenti (TACIS) il cui obiettivo era di promuovere la transizione verso un’economia di mercato e di consolidare la democrazia e lo Stato di diritto nei paesi partner dell’Europa orientale e dell’Asia centrale (in prosieguo: l’«appalto TACIS»). Tale appalto è stato aggiudicato al consorzio coordinato dalla HB e il contratto TACIS ad esso afferente è stato sottoscritto, il 17 luglio 2006, per un valore massimo dell’appalto di EUR 4410000.

7

Il 24 ottobre 2007, l’Unione, rappresentata dall’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), ha indetto una gara d’appalto con l’obiettivo di concludere un appalto di servizi per la fornitura di servizi di assistenza tecnica all’Alto Consiglio giudiziario, in Serbia. Detto appalto si inseriva nel quadro del programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (CARDS) il cui oggetto era fornire l’assistenza dell’Unione ai paesi dell’Europa sudorientale in vista della loro partecipazione al processo di stabilizzazione e associazione con l’Unione (in prosieguo: l’«appalto CARDS»). Tale appalto è stato aggiudicato al consorzio coordinato dalla HB e il contratto CARDS ad esso afferente è stato sottoscritto, il 30 luglio 2008, per un valore massimo dell’appalto di EUR 1999125.

8

In seguito ad una missione d’indagine condotta dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), lo stesso ha confermato, in due rapporti d’indagine definitivi, trasmessi alla Commissione, rispettivamente, il 19 aprile 2010 e il 28 novembre 2011, l’esistenza di irregolarità gravi e di possibili fatti di corruzione riguardanti la partecipazione della HB alle gare d’appalto relative ai contratti CARDS e TACIS. L’OLAF ha, inoltre, suggerito di risolvere detti contratti e di procedere ai recuperi.

9

Il 15 ottobre 2019, la Commissione ha adottato la decisione C(2019) 7318 final, relativa alla riduzione degli importi dovuti a titolo del [contratto TACIS] e al recupero degli importi indebitamente versati (in prosieguo: la «decisione di recupero TACIS»), nonché la decisione C(2019) 7319 final, relativa alla riduzione degli importi dovuti a titolo del [contratto CARDS] e al recupero degli importi indebitamente versati (in prosieguo: la «decisione di recupero CARDS»). Con tali decisioni, recanti, segnatamente, i visti contemplati dall’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002 e dall’articolo 131 del regolamento finanziario del 2018, la Commissione ha considerato che le procedure relative agli appalti CARDS e TACIS erano viziate da un’irregolarità sostanziale, ai sensi dell’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, che tale irregolarità era imputabile al consorzio coordinato dalla HB e che la sua gravità giustificava la riduzione a zero EUR dell’importo di tali contratti. Tutti i pagamenti a titolo di detti contratti sono quindi stati considerati indebitamente effettuati e soggetti a recupero.

10

Il 19 novembre 2019, la HB ha adito il Tribunale proponendo due ricorsi con cui contestava la legittimità delle decisioni di recupero CARDS e TACIS e reclamava un risarcimento a titolo della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Con sentenze del 21 dicembre 2021, HB/Commissione (T‑795/19; in prosieguo: la «sentenza T‑795/19», EU:T:2021:917), e del 21 dicembre 2021, HB/Commissione (T‑796/19; in prosieguo: la «sentenza T‑796/19», EU:T:2021:918), il Tribunale ha respinto tali ricorsi, da una parte, in quanto irricevibili, nella misura in cui erano diretti all’annullamento di dette decisioni, e, dall’altra, in quanto infondati, nella misura in cui erano diretti a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Il 3 marzo 2022, la Commissione ha proposto, avverso le due sentenze suddette, impugnazioni che sono state registrate, rispettivamente, con i numeri di ruolo C‑160/22 P e C‑161/22 P.

11

Il 5 maggio 2021, la Commissione ha adottato le decisioni controverse, recanti i visti di cui all’articolo 299 TFUE e di cui all’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario del 2018. Dopo aver ricordato che, in conformità a tale articolo 299, l’esecuzione forzata è disciplinata dalle disposizioni di procedura civile in vigore nello Stato sul territorio del quale essa si svolge e che il controllo della regolarità delle misure esecutive rientra nella competenza dei giudici nazionali, tali decisioni dispongono, al loro articolo 5, che esse costituiscono titolo esecutivo in forza di detto articolo 299.

12

Con ordinanza del 25 aprile 2022, HB/Commissione (T‑408/21 R, EU:T:2022:241), il presidente del Tribunale ha accolto la domanda di provvedimenti provvisori presentata dalla HB e ha disposto la sospensione dell’esecuzione di dette decisioni, riservandosi sulle spese.

13

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 luglio 2021, la HB ha proposto un ricorso con il quale si chiede di:

14

A sostegno del ricorso, in quanto diretto all’annullamento delle decisioni controverse, la HB ha dedotto tre motivi. Il primo verteva sull’incompetenza della Commissione ad adottare tali decisioni, sull’assenza di fondamento giuridico di queste ultime e su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Il secondo motivo verteva su una violazione del regolamento finanziario del 2018, in quanto la Commissione non deteneva alcun credito certo nei confronti della HB. Il terzo motivo verteva su una violazione delle forme sostanziali, del dovere di diligenza e del principio di imparzialità, sanciti dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

15

Il Tribunale ha osservato, da una parte, al punto 43 della sentenza impugnata, che, come la Commissione ha ammesso, se la Corte, nell’ambito delle impugnazioni su cui è chiamata a decidere nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P, dovesse confermare la natura contrattuale delle decisioni di recupero TACIS e CARDS, ciò la priverebbe del potere di adottare le decisioni controverse, che dovrebbero, pertanto, essere ritirate. Dall’altra parte, ai punti 48 e 50 di tale sentenza, il Tribunale ha ricordato che la questione se la Commissione potesse adottare una decisione che costituiva titolo esecutivo in forza dell’articolo 299 TFUE per reclamare un credito sorto dalla mancata esecuzione di un contratto, è stata esaminata nella sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), in cui la Corte ha dichiarato che il potere della Commissione di adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo nell’ambito di rapporti contrattuali è circoscritto ai contratti che contengono una clausola compromissoria, attributiva della competenza al giudice dell’Unione.

16

Poiché i contratti TACIS e CARDS contengono clausole attributive della giurisdizione che designano come giudice competente il giudice belga e non il giudice dell’Unione, il Tribunale ha constatato, al punto 53 della sentenza impugnata, che la Commissione non disponeva del potere di adottare le decisioni controverse sul fondamento dell’articolo 299 TFUE. Di conseguenza, esso ha accolto il primo motivo senza esaminare la censura vertente su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e i motivi secondo e terzo.

17

Peraltro, il Tribunale ha esaminato, ai punti da 55 a 72 della sentenza impugnata, la domanda di risarcimento della HB, respingendola in quanto infondata.

18

La Commissione chiede che la Corte voglia:

19

La HB conclude per il rigetto dell’impugnazione e per la condanna della Commissione alle spese.

20

A sostegno della sua impugnazione la Commissione deduce un motivo unico con cui contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto, basandosi, al punto 45 della sentenza impugnata, sull’errata constatazione, ripresa direttamente e «senza discussione» dalle sentenze T‑795/19 e T‑796/19, secondo cui le decisioni di recupero CARDS e TACIS sarebbero di natura contrattuale, per desumerne, al punto 53 della sentenza impugnata, che la Commissione non era competente ad adottare le decisioni controverse sulla base dell’articolo 299 TFUE.

21

La Commissione afferma che il Tribunale, nella sentenza impugnata, non ha né preso in considerazione né risposto agli argomenti da essa esposti nel controricorso, che vertevano «sulla competenza della Commissione ad adottare le decisioni [controverse]» e riguardavano specificamente «la natura giuridica delle decisioni di recupero [CARDS e TACIS]», discussa nell’ambito delle controversie sfociate nelle sentenze T‑795/19 e T‑796/19.

22

La Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, in quanto ha «contrattualizzato» le sue prerogative di pubblica autorità, previste in particolare all’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, con le quali essa può constatare le irregolarità che viziano un appalto pubblico, ridurre di conseguenza il prezzo di detto appalto e recuperare gli importi indebitamente pagati. Una soluzione siffatta, la quale implicherebbe che, quando la Commissione conclude contratti come quelli di cui trattasi nel caso di specie, le misure rientranti nell’esercizio delle sue prerogative sono «assorbite» nella sfera contrattuale e assoggettate al controllo del giudice del contratto, annullerebbe le prerogative della Commissione in quanto pubblica autorità nonché i poteri ad essa conferiti dal legislatore dell’Unione.

23

Secondo detta istituzione, con la sentenza impugnata, il Tribunale «sconvolge il sistema giuridico dell’Unione», per quanto riguarda tanto la competenza del giudice dell’Unione a controllare la legittimità degli atti di diritto derivato, quanto la capacità della Commissione di proteggere efficacemente gli interessi finanziari dell’Unione, in particolare correggendo le irregolarità nella procedura di aggiudicazione degli appalti qualora ciò richieda l’adozione di misure di natura amministrativa. Il Tribunale avrebbe quindi commesso un errore di diritto non prendendo in considerazione la natura giuridica delle decisioni di recupero CARDS e TACIS che le decisioni controverse erano intese ad attuare. Così facendo, l’analisi del Tribunale traviserebbe la sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punti da 69 a 72), in cui la Corte avrebbe confermato che, quando la Commissione adotta misure rientranti nell’esercizio delle sue prerogative di pubblica autorità, esse si situano per natura al di fuori dei rapporti contrattuali e sono impugnabili a norma dell’articolo 263 TFUE.

24

Qualificando come misure d’esecuzione dei contratti CARDS e TACIS le decisioni di recupero CARDS e TACIS adottate, segnatamente, sul fondamento del regolamento finanziario del 2018 e dirette a proteggere gli interessi finanziari dell’Unione, il Tribunale avrebbe violato lo spirito e la lettera di tale regolamento, modificando la natura stessa dei poteri che esso conferisce alla Commissione.

25

HB ribatte che la Commissione non può avvalersi, nella presente causa, degli argomenti esposti nell’ambito delle impugnazioni proposte avverso le sentenze T‑795/19 e T‑796/19, né cogliere l’occasione di questa causa per criticare tali sentenze. Comunque, secondo la HB, la Commissione attribuisce a tali sentenze una portata che esse non hanno, a maggior ragione in quanto non sarebbe sufficiente che tale istituzione affermi di esercitare le sue prerogative di pubblica autorità perché ciò si avveri. A tale riguardo, la HB rileva che, al punto 72 della sentenza T‑795/19 e al punto 67 della sentenza T‑796/19, il Tribunale ha constatato giustamente che i poteri che la Commissione trae dal regolamento finanziario del 2002, o da altre norme di diritto derivato, rientrano, a decorrere dalla sottoscrizione del contratto in esame, nella sfera contrattuale.

26

Peraltro, dalla sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 67), deriverebbe, da un lato, che, se è vero che i regolamenti finanziari applicabili conferiscono alla Commissione il potere di imporre al contraente di assolvere i suoi obblighi di natura finanziaria, l’esistenza di un contratto osterebbe a che la Commissione eserciti unilateralmente le competenze che tali regolamenti le conferiscono. Dall’altro lato, dal punto 73 di tale sentenza deriverebbe che, sebbene l’adozione di una decisione che costituisce titolo esecutivo rientri nell’esercizio delle prerogative di pubblica autorità della Commissione, tale istituzione eccede la propria competenza adottando una decisione siffatta in presenza di rapporti contrattuali e allorché il giudice dell’Unione non è il giudice del contratto.

27

Infine, la HB fa osservare che la Commissione «non sembra contestare» la tesi secondo cui, se i crediti sono di natura contrattuale e, pertanto, il giudice competente a conoscere dei contratti non è il giudice dell’Unione, essa non può adottare decisioni a norma dell’articolo 299 TFUE.

28

Dalla formulazione stessa dell’articolo 299, primo comma, TFUE, deriva che gli atti del Consiglio dell’Unione europea, della Commissione o della BCE che comportano un obbligo pecuniario a carico di persone che non siano gli Stati membri costituiscono titolo esecutivo. Tale disposizione non contiene alcuna restrizione quanto alla natura degli atti che stabiliscono un obbligo pecuniario, se non il fatto che essa non si applica agli atti rivolti agli Stati membri. Tuttavia, l’articolo 299 TFUE non costituisce, di per sé, una base giuridica sufficiente per l’adozione di atti che costituiscono titolo esecutivo. Infatti, il potere delle istituzioni interessate da tale disposizione di adottare atti del genere deve risultare da altre disposizioni (sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punti 51 e 53).

29

Inoltre, quando la Commissione adotta un ordine di recupero che costituisce titolo esecutivo, ai sensi dell’articolo 299 TFUE, gli effetti e l’efficacia vincolante di una siffatta decisione unilaterale risultano non dalle clausole contrattuali, ma da questo stesso articolo, combinato con talune disposizioni del regolamento finanziario applicabile. In tal modo, una decisione unilaterale siffatta, fondata sull’esercizio di prerogative di pubblico potere, costituisce un atto arrecante pregiudizio, che può essere impugnato mediante un ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione sulla base dell’articolo 263 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punti 69 e 72).

30

Tuttavia, la Commissione non può adottare decisioni che costituiscano titolo esecutivo, ai sensi dell’articolo 299 TFUE, nell’ambito di rapporti contrattuali che non contengono una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione e che rientrano, pertanto, nella competenza giurisdizionale dei giudici di uno Stato membro (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 73).

31

Nel caso di specie, le decisioni controverse recano i visti non solo dell’articolo 299 TFUE, ma anche dell’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario del 2018, che conferisce alla Commissione il potere di formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati membri in una decisione che costituisce titolo esecutivo, ai sensi di detto articolo 299, senza operare una distinzione a seconda che il credito il cui accertamento è formalizzato mediante una decisione siffatta abbia origine contrattuale o extracontrattuale (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 57).

32

A tal riguardo, come dichiarato dalla Corte al punto 58 della sentenza odierna, Commissione/HB (C‑160/22 P e C‑161/22 P) le decisioni di recupero CARDS e TACIS, che le decisioni controverse mirano ad eseguire coercitivamente, implicano l’esercizio di prerogative di pubblico potere e non si inscrivono esclusivamente nell’ambito di rapporti contrattuali.

33

Pertanto, la Corte ha dichiarato, al punto 66 di tale sentenza, che le decisioni di recupero CARDS e TACIS devono essere qualificate come «atto impugnabile», ai sensi dell’articolo 263 TFUE, cosicché un ricorso diretto a ottenere il loro annullamento deve essere proposto dinanzi al giudice dell’Unione.

34

Il Tribunale ha quindi commesso un errore di diritto dichiarando, ai punti 52 e 53 della sentenza impugnata, che i crediti di cui la Commissione persegue il recupero trovavano origine in convenzioni e che, tenuto conto dell’assenza di una clausola compromissoria al loro interno a vantaggio dei giudici dell’Unione, la Commissione non disponeva del potere di adottare le decisioni controverse sulla base dell’articolo 299 TFUE.

35

Alla luce dei motivi che precedono, occorre accogliere l’impugnazione e annullare la sentenza impugnata.

36

Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.

37

Nel caso di specie, il Tribunale ha annullato le decisioni controverse sulla base del primo motivo sollevato dalla HB a sostegno del ricorso, senza esaminare la censura vertente sulla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, né i motivi secondo e terzo sollevati a sostegno di tale ricorso.

38

In tale contesto, occorre constatare che la Corte non dispone degli elementi necessari per statuire definitivamente su tale censura e sui motivi suddetti, che non sono stati dibattuti dinanzi ad essa.

39

Ne consegue che occorre rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca su tale censura e su detti motivi.

40

Poiché la causa viene rimessa dinanzi al Tribunale, occorre riservare le spese inerenti al procedimento di impugnazione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce: