Sentenza della Corte (Settima Sezione) del 14 luglio 2022.#Romania contro Commissione europea.#Impugnazione – Fondo di coesione e Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) – Regolamento (UE) n. 1303/2013 – Tasso di cofinanziamento applicabile – Modifica del tasso avvenuta tra la presentazione della domanda finale di pagamento intermedio e l’accettazione dei conti – Principi di annualità contabile e di irretroattività.#Causa C-401/21 P.

1

Con la sua impugnazione, la Romania chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 aprile 2021, Romania/Commissione (T‑543/19; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2021:193), con cui quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento parziale della decisione C(2019) 4027 final della Commissione, del 23 maggio 2019 (in prosieguo: la «decisione controversa»), relativa all’accettazione dei conti e al calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per il periodo contabile 2017/2018 e per il programma operativo CCI 2014RO16M1OP001 «Grande infrastruttura», mediante l’applicazione di un tasso di cofinanziamento per il primo e il secondo asse prioritario di tale programma operativo del 75%, e non dell’85%.

2

Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320, e rettifica GU 2016, L 200, pag. 140), come modificato dal regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018 (GU 2018, L 193, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1303/2013»):

«Il presente regolamento stabilisce le norme comuni applicabili al [FESR], al Fondo sociale europeo (FSE), al Fondo di coesione, al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), che operano nell’ambito di un quadro comune (“fondi strutturali e di investimento europei” - “fondi SIE”)». (...).

La Parte Terza stabilisce le norme generali che disciplinano il FESR, il FSE (di seguito “i Fondi strutturali”) e il Fondo di coesione per quanto riguarda i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione (di seguito “i Fondi”), i criteri che gli Stati membri e le regioni devono soddisfare per essere ammissibili al sostegno dei Fondi ESI, le risorse finanziarie disponibili e i criteri per la loro assegnazione.

La parte IV stabilisce norme generali applicabili ai fondi e al FEAMP sulla gestione e sul controllo, sulla gestione finanziaria, sui conti e sulle rettifiche finanziarie.

(...)».

3

L’articolo 2, punto 4, di tale regolamento prevede quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento, si applicano le seguenti definizioni:

(...)

4) “norme specifiche di ciascun fondo”: le disposizioni di cui alla parte III o alla parte IV del presente regolamento o stabilite sulla base della parte III o della parte IV del presente regolamento o in un regolamento che disciplina uno o più fondi SIE elencati nell’articolo 1, quarto comma».

4

L’articolo 120 di detto regolamento, intitolato «Determinazione dei tassi di cofinanziamento», così dispone:

«1.   La decisione della Commissione [europea] che adotta un programma operativo fissa il tasso di cofinanziamento e l’importo massimo del sostegno dei fondi per ciascun asse prioritario. Se un asse prioritario riguarda più di una categoria di regioni o più di un fondo, ove opportuno, la decisione della Commissione fissa il tasso di cofinanziamento per categoria di regioni e fondo.

2.   Per ciascun asse prioritario, la decisione della Commissione indica se il relativo tasso di cofinanziamento deve applicarsi:

3.   Il tasso di cofinanziamento a livello di ciascun asse prioritario e, se del caso, per categoria di regioni e fondo, dei programmi operativi nell’ambito dell’obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione” non può superare:

(...)

La Commissione procede a una verifica mirata a valutare le ragioni per mantenere il tasso di cofinanziamento di cui al seco[n]do comma dopo il 30 giugno 2017 e se del caso presenta una proposta legislativa entro il 30 giugno 2016.

(...)».

5

L’articolo 130 del medesimo regolamento, intitolato «Norme comuni per il calcolo dei pagamenti intermedi e del saldo finale», al paragrafo 1, così recita:

«La Commissione rimborsa a titolo di pagamento intermedio il 90% dell’importo risultante dall’applicazione del tasso di cofinanziamento, previsto per ciascuna priorità nella decisione che adotta il programma operativo, alle spese ammissibili per la priorità che figurano nella domanda di pagamento. La Commissione determina gli importi residui da rimborsare a titolo di pagamento intermedio o da recuperare a norma dell’articolo 139».

6

Ai sensi dell’articolo 131, paragrafo 1, del regolamento n. 1303/2013:

«Le domande di pagamento comprendono, per ciascuna priorità:

(...)».

7

L’articolo 135 di tale regolamento, intitolato «Termini per la presentazione di domande di pagamenti intermedi e per il relativo pagamento», è così formulato:

«1.   L’autorità di certificazione trasmette regolarmente, a norma dell’articolo 131, paragrafo 1, una domanda di pagamento intermedio concernente gli importi contabilizzati nel periodo contabile nel sistema contabile di tale autorità. L’autorità di certificazione può tuttavia includere, ove lo ritenga necessario, tali importi nelle domande di pagamento presentate nei successivi periodi contabili.

2.   L’autorità di certificazione trasmette la domanda finale di un pagamento intermedio entro il 31 luglio successivo alla chiusura del precedente periodo contabile e in ogni caso prima della prima domanda di pagamento intermedio per il successivo periodo contabile.

3.   La prima domanda di pagamento intermedio non può essere presentata prima della notifica alla Commissione della designazione dell’autorità di gestione e dell’autorità di certificazione a norma dell’articolo 124.

4.   Non sono effettuati pagamenti intermedi per un programma operativo salvo se la relazione di attuazione annuale è stata inviata alla Commissione conformemente alle norme specifiche di ciascun fondo.

5.   Compatibilmente con la disponibilità di fondi, la Commissione effettua il pagamento intermedio entro 60 giorni dalla data di registrazione presso la Commissione della domanda di pagamento».

8

L’articolo 137 di detto regolamento, che disciplina la preparazione dei conti, così recita:

«1.   I conti di cui all’articolo 63, paragrafo 5, lettera a), e articolo 63, paragrafo 6, del regolamento [(UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1)] sono presentati alla Commissione per ciascun programma operativo. I conti coprono il periodo contabile e indicano, a livello di ciascuna priorità e, se del caso, per ogni fondo e categoria di regioni:

(...)

2.   Qualora le spese previamente incluse in una domanda di pagamento intermedio per il periodo contabile siano escluse da uno Stato membro a causa di una valutazione in corso della legittimità e della regolarità di tali spese, parte o tutte le spese in seguito ritenute legittime e regolari possono essere incluse in una domanda di pagamento intermedio relativa a un successivo periodo contabile.

(...)».

9

L’articolo 139 del medesimo regolamento, dal titolo «Esame e accettazione dei conti», così dispone:

«1.   La Commissione procede a un esame dei documenti presentati dagli Stati membri a norma dell’articolo 138. Su richiesta della Commissione, lo Stato membro fornisce tutte le informazioni supplementari necessarie per consentire alla Commissione di accertare la completezza, l’accuratezza e la veridicità dei conti entro il termine fissato all’articolo 84.

2.   La Commissione accetta i conti ove sia in grado di accertarne la completezza, l’accuratezza e la veridicità. La Commissione raggiunge tale conclusione ove l’autorità di audit abbia fornito un parere di audit non qualificato riguardante la completezza, l’accuratezza e la veridicità dei conti, a meno che la Commissione non disponga di prove specifiche che dimostrino l’inaffidabilità del parere di audit sui conti.

(...)

6.   Sulla base dei conti accettati, la Commissione calcola l’importo imputabile ai fondi e al FEAMP per il periodo contabile e gli adeguamenti conseguenti in relazione ai pagamenti allo Stato membro. La Commissione tiene conto di quanto segue:

7.   A seguito del calcolo effettuato a norma del paragrafo 6, la Commissione effettua la liquidazione del rispettivo prefinanziamento annuale e versa l’eventuale importo aggiuntivo dovuto entro 30 giorni dall’accettazione dei conti. Qualora esista un importo recuperabile dallo Stato membro, tale importo è soggetto a un ordine di recupero emesso dalla Commissione, che viene eseguito, ove possibile, mediante compensazione degli importi dovuti allo Stato membro nell’ambito di pagamenti successivi al medesimo programma operativo. Tale recupero non costituisce una rettifica finanziaria e non comporta una riduzione del contributo dei fondi e del FEAMP al programma operativo. L’importo recuperato costituisce un’entrata con destinazione specifica conformemente all’articolo 177, paragrafo 3, del regolamento [n. 966/2012].

(...)».

10

I fatti della controversia sono stati illustrati dal Tribunale ai punti da 1 a 10 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.

11

Con la decisione di esecuzione C(2015) 4823 final del 9 luglio 2015 (in prosieguo: la «decisione di esecuzione del 2015»), adottata sulla base dell’articolo 29, paragrafo 4, e dell’articolo 96, paragrafo 10, del regolamento n. 1303/2013, la Commissione ha approvato taluni elementi del programma operativo CCI 2014RO16M1OP001 «Grande infrastruttura» ai fini del sostegno del FESR e del Fondo di coesione sulla base dell’obiettivo riguardante gli investimenti per la crescita e l’occupazione in Romania per il periodo dal 1o gennaio 2014 al 31 dicembre 2020 (in prosieguo: il «programma operativo»). Tale programma consisteva in otto assi prioritari.

12

L’articolo 4, paragrafo 3, di detta decisione di esecuzione del 2015, in combinato disposto con l’allegato II a quest’ultima, ha fissato il tasso di cofinanziamento per il primo e il secondo asse prioritario di tale programma al 75% e ha precisato che tale tasso si sarebbe applicato alle spese pubbliche ammissibili.

13

Il 6 luglio 2018 le autorità rumene hanno trasmesso alla Commissione la domanda finale di pagamento intermedio relativa al programma operativo per il periodo contabile 2017/2018, conformemente all’articolo 135, paragrafo 2, del regolamento n. 1303/2013.

14

Con la decisione di esecuzione C(2018) 8890 final, del 12 dicembre 2018 (in prosieguo: la «decisione di esecuzione del 2018»), adottata sulla base dell’articolo 96, paragrafo 10, del regolamento n. 1303/2013, la Commissione ha segnatamente modificato l’allegato II alla decisione di esecuzione del 2015, aumentando all’85% il tasso di cofinanziamento per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo.

15

Nel corso di una riunione tenutasi il 15 gennaio 2019 tra le autorità rumene e la Commissione, tali autorità hanno chiesto l’applicazione, per il periodo contabile 2017/2018, del tasso di cofinanziamento dell’85% per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo, come fissato nella decisione di esecuzione del 2018, anziché del tasso di cofinanziamento del 75% fissato nella decisione di esecuzione del 2015. In risposta a tale richiesta, la Commissione ha indicato che gli orientamenti contenuti nel documento intitolato «Linee guida per gli Stati membri sulla preparazione, sull’esame e sull’accettazione dei conti», nella versione stabilita dalla Commissione il 3 dicembre 2018, ostavano all’applicazione del tasso di cofinanziamento dell’85% fissato nella decisione di esecuzione del 2018 per detto periodo.

16

Il 15 febbraio 2019 le autorità rumene hanno trasmesso alla Commissione i conti del programma operativo per il periodo contabile 2017/2018, conformemente all’articolo 138, lettera a), del regolamento n. 1303/2013.

17

Con missive dell’8 marzo e del 13 maggio 2019 le autorità rumene hanno reiterato presso la Commissione la loro richiesta relativa all’applicazione del tasso di cofinanziamento dell’85% per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo per il periodo contabile 2017/2018.

18

Con missiva del 17 maggio 2019 la Commissione ha confermato alle autorità rumene che il tasso di cofinanziamento dell’85% per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo non era applicabile per il periodo contabile 2017/2018. In particolare, essa ha spiegato che, nell’ambito del periodo di programmazione 2014-2020, e conformemente alle linee guida menzionate al punto 15 della presente sentenza, qualsiasi modifica di un tasso di cofinanziamento si applica solo ai periodi contabili in corso e futuri, in forza del principio di annualità contabile.

19

Il 23 maggio 2019 la Commissione ha adottato la decisione controversa con la quale tale istituzione ha, da un lato, accettato i conti del programma operativo per il periodo contabile 2017/2018, conformemente all’articolo 139, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1303/2013 e, dall’altro, sulla base dei conti accettati, ha calcolato l’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per detto periodo, conformemente all’articolo 139, paragrafo 6, di tale regolamento. Dall’allegato a tale decisione emerge che, nel calcolare detto importo, la Commissione ha applicato il tasso di cofinanziamento del 75% per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo, come stabilito nella decisione di esecuzione del 2015.

20

Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 luglio 2019 la Romania ha chiesto l’annullamento parziale della decisione controversa, nella parte in cui la Commissione ha applicato un tasso di cofinanziamento del 75%, e non dell’85%, per il primo e il secondo asse prioritario del programma operativo.

21

A sostegno del ricorso, la Romania ha dedotto due motivi, vertenti, il primo, su una violazione dell’articolo 120, paragrafo 3, e dell’articolo 139, paragrafo 6, del regolamento n. 1303/2013 nonché sul principio di tutela del legittimo affidamento e, il secondo, su una violazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 296, secondo comma, TFUE e sul principio di buona amministrazione.

22

Con la sentenza impugnata, il Tribunale, avendo considerato tali motivi infondati, ha respinto integralmente il ricorso.

23

Per quanto riguarda, in particolare, la prima parte del primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 120, paragrafo 3, e dell’articolo 139, paragrafo 6, del regolamento n. 1303/2013, il Tribunale ha respinto tale parte del motivo, effettuando, in un primo momento, ai punti da 29 a 51 della sentenza impugnata, un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica di quest’ultima disposizione, ed esaminando, in un secondo momento, ai punti da 53 a 71 della sentenza impugnata, gli argomenti addotti dalla Romania a sostegno della tesi secondo cui il tasso di cofinanziamento applicabile ai sensi dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, sarebbe quello in vigore al momento dell’accettazione dei conti.

24

Con la sua impugnazione, la Romania chiede che la Corte voglia:

25

La Commissione chiede che la Corte voglia:

26

A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce tre motivi, vertenti, il primo, su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, in combinato disposto con l’articolo 137, paragrafo 1, lettere a) e d), e paragrafo 2, l’articolo 131, l’articolo 135, paragrafo 2, nonché l’articolo 139, paragrafi 1, 2 e 7, di tale regolamento, il secondo, su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del principio di annualità contabile e, il terzo, su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del principio di irretroattività.

27

Con il suo primo motivo la Romania contesta, in sostanza, al Tribunale di aver interpretato e applicato erroneamente l’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, in combinato disposto con l’articolo 137, paragrafo 1, lettere a) e d), e paragrafo 2, l’articolo 131, l’articolo 135, paragrafo 2, nonché l’articolo 139, paragrafi 1, 2 e 7, di tale regolamento, quando ha dichiarato che il tasso di cofinanziamento applicabile per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un determinato periodo contabile è quello in vigore alla data della presentazione, da parte dello Stato membro interessato, della domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a tale periodo contabile dato che, da un lato, tutte le spese ammissibili prese in considerazione dalla Commissione nell’ambito del calcolo dell’importo imputabile a tali fondi sono quelle presentate nella domanda finale di pagamento intermedio e che, dall’altro, le spese ammissibili e il tasso di cofinanziamento applicabile a dette spese sono due elementi intrinsecamente connessi, sulla base dei quali viene calcolato l’importo imputabile a detti fondi.

28

In particolare, la ricorrente contesta al Tribunale, in primo luogo, di aver considerato, ai punti 38, 39, 60 e 68 della sentenza impugnata, che l’importo delle spese indicato nella domanda finale di pagamento intermedio costituisce la base di calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR, mentre, ad avviso della ricorrente, solo l’importo delle spese figurante nei conti accettati consente di determinare detto importo, dal momento che tali conti sono gli unici a riflettere, in modo esaustivo e definitivo, le spese ammissibili.

29

Il Tribunale avrebbe così erroneamente assimilato l’importo totale delle spese ammissibili indicato nella domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a un periodo contabile e l’importo totale delle spese ammissibili indicato nei conti accettati relativo a tale periodo, sebbene tali due importi siano diversi e sebbene, conformemente all’articolo 139, paragrafo 6, del regolamento n. 1303/2013, la Commissione calcoli l’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR sulla base dei conti accettati.

30

La circostanza che, conformemente all’articolo 137, paragrafo 2, del regolamento n. 1303/2013, le spese previamente incluse in una domanda di pagamento intermedio per un dato periodo contabile siano escluse da uno Stato membro a causa di una valutazione in corso della legittimità e della regolarità di tali spese dimostrerebbe che la domanda finale di pagamento intermedio e i conti accettati dalla Commissione possono riflettere spese distinte.

31

In secondo luogo, la ricorrente sostiene che l’assimilazione effettuata dal Tribunale è contraria al principio di sana gestione finanziaria, alle disposizioni del regolamento n. 1303/2013 relative alla trasmissione e all’accettazione dei conti, nonché alle garanzie procedurali associate alla fase relativa all’accettazione dei conti intese a garantire l’integrità del Fondo di coesione e del FESR.

32

In tale contesto, la ricorrente contesta la valutazione del Tribunale contenuta al punto 59 della sentenza impugnata, secondo cui la procedura relativa alla preparazione, all’esame e all’accettazione dei conti per un determinato periodo contabile riveste natura «formale».

33

In terzo luogo, la ricorrente sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nell’affermare, al punto 40 della sentenza impugnata, che la Commissione, al fine di calcolare l’importo esigibile, tiene conto altresì dell’ammontare totale dei pagamenti da essa effettuati durante il periodo contabile, ammontare costituito, tra gli altri, da quello dei pagamenti intermedi effettuati da tale istituzione a titolo dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento n. 1303/2013.

34

Infatti, da un lato, l’importo esigibile sarebbe un importo cumulativo, costituente il totale del sostegno del Fondo di coesione e del FESR per un periodo contabile, che è calcolato applicando il tasso di cofinanziamento in vigore al totale delle spese certificate nei conti e accettate dalla Commissione, cosicché la determinazione dell’importo esigibile comporterebbe un nuovo calcolo, totalmente indipendente rispetto ai pagamenti effettuati anteriormente durante il periodo contabile. Dall’altro lato, i pagamenti intermedi costituirebbero esclusivamente uno degli elementi presi in considerazione nella determinazione dell’importo ancora dovuto. Pertanto, i pagamenti effettuati durante il periodo contabile, inclusi i pagamenti intermedi, sarebbero dedotti dall’importo esigibile totale, il che consentirebbe di stabilire il saldo dovuto dal Fondo di coesione e dal FESR agli Stati membri, o dagli Stati membri a tali fondi.

35

La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.

36

In primo luogo, occorre precisare che, al punto 37 della sentenza impugnata, non contestato dalla ricorrente, il Tribunale, dopo aver constatato che la domanda finale di pagamento intermedio deve essere avanzata dopo la fine di un determinato periodo contabile, ha dichiarato che detta domanda «costituisce la base per la preparazione dei conti e per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR».

37

Dalla formulazione di tale punto, e, in particolare, dal termine «[i]nfatti» che segue tale dichiarazione, emerge che quest’ultima si fonda sulla valutazione del Tribunale contenuta nella seconda frase di detto punto, vale a dire che la domanda finale di pagamento intermedio costituisce la base per la determinazione tanto delle spese di cui tiene conto la Commissione ai sensi dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, quanto dell’ammontare totale dei pagamenti intermedi di cui tiene conto la Commissione ai sensi di detto paragrafo 6, lettera b).

38

Come discende dalla lettura dei punti da 38 a 41 della sentenza impugnata, i punti 38 e 39 di tale sentenza, che la ricorrente contesta, contengono i motivi sottesi alla valutazione secondo cui la domanda finale di pagamento intermedio costituisce la base per la determinazione delle spese di cui tiene conto la Commissione ai sensi dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013. In particolare, in questi ultimi punti, il Tribunale ha interpretato tale disposizione alla luce del contesto in cui essa si inserisce.

39

A tal riguardo, occorre rammentare che, secondo l’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, ai fini del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per il periodo contabile, la Commissione tiene conto degli importi contabilizzati di cui all’articolo 137, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento e ai quali deve applicarsi il tasso di cofinanziamento per ciascuna priorità.

40

L’articolo 137, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1303/2013 prevede che i conti, che coprono il periodo contabile, comprendono, in particolare, l’importo totale di spese ammissibili registrato dall’autorità di certificazione nei propri sistemi contabili, che è stato inserito in domande di pagamento presentate alla Commissione a norma dell’articolo 131 e dell’articolo 135, paragrafo 2, di tale regolamento entro il 31 luglio successivo alla fine del periodo contabile.

41

L’articolo 131, paragrafo 1, di detto regolamento dispone che le domande di pagamento comprendono, per ciascuna priorità, da un lato, l’importo totale delle spese ammissibili sostenute dal beneficiario e pagate nell’attuazione delle operazioni, come contabilizzato nel sistema contabile dell’autorità di certificazione e, dall’altro, l’importo totale della spesa pubblica sostenuta nell’attuazione delle operazioni, come contabilizzato nel sistema contabile di detta autorità.

42

Dal canto suo, l’articolo 135 del regolamento n. 1303/2013 prevede, ai paragrafi 1 e 2, rispettivamente, da un lato, che l’autorità di certificazione trasmette regolarmente, a norma dell’articolo 131, paragrafo 1, di tale regolamento una domanda di pagamento intermedio concernente gli importi contabilizzati nel periodo contabile nel sistema contabile di tale autorità e, dall’altro, che tale autorità trasmette la domanda finale di pagamento intermedio entro il 31 luglio successivo alla chiusura del precedente periodo contabile e in ogni caso prima della prima domanda di pagamento intermedio per il successivo periodo contabile.

43

Dalle disposizioni indicate ai punti da 39 a 42 della presente sentenza discende, innanzitutto, che i conti relativi a un determinato periodo contabile possono comprendere solo le spese ammissibili versate e contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione nel corso del periodo contabile e dichiarate da quest’ultima mediante domande di pagamento intermedio presentate alla Commissione.

44

Ogni domanda di pagamento intermedio riproduce poi sin dall’inizio il calcolo delle spese ammissibili versate e contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione durante il periodo contabile, cosicché la domanda finale di pagamento intermedio, che può essere presentata entro il 31 luglio successivo alla chiusura di tale periodo, consolida l’importo totale cumulativo delle spese ammissibili dichiarate nel corso di detto periodo, come constatato dal Tribunale ai punti 38 e 68 della sentenza impugnata e come riconosciuto dalla ricorrente medesima nella sua impugnazione.

45

Da ultimo, la domanda finale di pagamento intermedio chiude così la dichiarazione delle spese ammissibili corrispondente al periodo contabile interessato, nel senso che, dopo la presentazione di quest’ultima, lo Stato membro interessato non può più dichiarare spese ammissibili per il pagamento a titolo di tale periodo contabile, come altresì constatato dal Tribunale al punto 38 della sentenza impugnata. Ne consegue che la totalità delle spese esigibili corrispondenti a un periodo contabile che possono essere incluse nei conti accettati relativi a tale periodo, sulla base dei quali viene calcolato l’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per detto periodo, sono quelle contenute nella domanda finale di pagamento intermedio.

46

Di conseguenza, dall’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, in combinato disposto con l’articolo 131, paragrafo 1, l’articolo 135, paragrafi 1 e 2, e l’articolo 137, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento, risulta che la domanda finale di pagamento intermedio costituisce la base per la determinazione delle spese di cui tiene conto la Commissione ai sensi dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), di detto regolamento e, pertanto, per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR, come ha constatato il Tribunale al punto 37 della sentenza impugnata, nel senso che l’importo totale delle spese ammissibili contenute nella domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a un dato periodo contabile costituisce il «punto di partenza» per calcolare l’importo imputabile a tali fondi per tale periodo.

47

Orbene, la lettura complessiva dei punti da 37 a 41 della sentenza impugnata consente di constatare che è proprio questa la conclusione alla quale il Tribunale è giunto al punto 39 di tale sentenza quando ha giudicato che il combinato disposto dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013 con l’articolo 137, paragrafo 1, lettera a), e con l’articolo 135, paragrafo 2, di tale regolamento, i quali rinviano successivamente gli uni agli altri, indica che le spese ammissibili di cui tiene conto la Commissione nell’ambito del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR sono quelle contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione nel periodo contabile interessato e che sono state presentate nella domanda finale di pagamento intermedio.

48

Tale constatazione è stata, peraltro, esposta anche dalla ricorrente, al punto 46 della sua impugnazione, in cui essa ha indicato che, «[a]l fine di determinare l’importo imputabile [al Fondo di coesione e al FESR], occorre anzitutto calcolare l’importo totale delle spese contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione che è stato incluso nelle domande di pagamento intermedio presentate alla Commissione» e che, «[d]ato che ciascuna domanda di pagamento intermedio riprende dall’inizio il calcolo delle spese contabilizzate nei sistemi contabili, la domanda finale di pagamento intermedio dovrebbe riflettere tutte le spese dichiarate nel periodo contabile». Pertanto, la ricorrente medesima considera, per le stesse ragioni del Tribunale, che la domanda finale di pagamento intermedio costituisce il punto di partenza per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR, senza che ciò implichi per questo l’assimilazione delle spese figuranti in tale domanda a quelle figuranti nei conti accettati.

49

Infine, occorre rilevare che, basandosi sul fatto che la totalità delle spese ammissibili relative a un dato periodo contabile sono stabilite al momento della domanda finale di pagamento intermedio relativa a tale periodo, il Tribunale ha concluso, al punto 39 della sentenza impugnata, che appare coerente con l’impianto sistematico del regolamento n. 1303/2013 che la determinazione del tasso di cofinanziamento applicabile a dette spese segua la stessa logica, di modo che tale tasso sia quello che era in vigore al più tardi al momento della presentazione della domanda finale di pagamento intermedio.

50

Pertanto, la presa in considerazione, da parte del Tribunale, della data di presentazione della domanda finale di pagamento intermedio ai fini della determinazione del tasso di cofinanziamento applicabile risulta esclusivamente dalle constatazioni, correttamente effettuate dal Tribunale, secondo cui, da un lato, la domanda finale di pagamento intermedio cristallizza l’importo totale delle spese ammissibili che sono state contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione nel periodo contabile interessato e presentate per il pagamento nell’ambito di tale periodo e, dall’altro, detta domanda chiude la dichiarazione delle spese ammissibili corrispondente a tale periodo, cosicché, dopo la presentazione di quest’ultima, lo Stato membro interessato non può più dichiarare spese ammissibili per il pagamento a titolo di tale periodo.

51

In tale contesto, occorre sottolineare che il fatto che talune spese ammissibili figuranti nella domanda finale di pagamento intermedio possano eventualmente essere escluse dai conti, in particolare a causa della sua irregolarità, non modifica affatto, come correttamente dichiarato dal Tribunale al punto 68 della sentenza impugnata, le constatazioni di cui al punto precedente della presente sentenza, sulle quali il Tribunale si è basato per giungere alla conclusione enunciata al punto 39 della sentenza impugnata.

52

Pertanto, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente, i motivi di cui ai punti 38, 39 e 68 della sentenza impugnata non consentono di ritenere che il Tribunale abbia assimilato l’importo totale delle spese ammissibili contenuto nella domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a un determinato periodo contabile e l’importo totale delle spese ammissibili contenute nei conti accettati concernente tale periodo, e che esso abbia quindi attribuito implicitamente all’importo totale delle spese ammissibili contenute in detta domanda un carattere definitivo. Non si può nemmeno dedurre da tali motivi che il Tribunale si sia basato su una siffatta assimilazione per giungere alla conclusione secondo cui la data di riferimento presa in considerazione per la determinazione del tasso di cofinanziamento applicabile per un determinato periodo contabile è quella della presentazione della domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a tale periodo. Lo stesso vale per quanto riguarda il punto 60 della sentenza impugnata, che riproduce la conclusione contenuta al punto 39 di tale sentenza.

53

Di conseguenza, l’argomento della ricorrente, come riassunto ai punti da 28 a 30 della presente sentenza, è infondato.

54

In secondo luogo, non è fondato neppure l’argomento della ricorrente secondo cui la presa in considerazione della data di presentazione della domanda finale di pagamento intermedio ai fini della determinazione del tasso di cofinanziamento applicabile pregiudica le procedure relative alla preparazione, alla trasmissione, all’esame e all’accettazione dei conti e le garanzie procedurali associate all’accettazione di conti dirette a garantire l’integrità del Fondo di coesione e del FESR.

55

Infatti, è sufficiente rilevare che tali procedure devono in ogni caso svolgersi conformemente alle disposizioni del regolamento n. 1303/2013 e al principio di sana gestione finanziaria e che è quindi irrilevante che la data presa in considerazione ai fini indicati sia la data della domanda finale di pagamento intermedio o quella dell’accettazione dei conti.

56

Inoltre, contrariamente a quanto lascia intendere la ricorrente, il Tribunale non ha affatto sottovalutato l’importanza della procedura relativa alla preparazione, all’esame e all’accettazione dei conti per un determinato periodo contabile ai fini del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR, attribuendo a tale procedura natura formale.

57

Infatti, oltre alla circostanza che, al punto 58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esplicitamente riconosciuto che tale procedura riveste un’importanza «fondamentale» a tali fini, in quanto, come sostenuto dalla ricorrente, essa consente alla Commissione di verificare la completezza, l’accuratezza e la veridicità dei conti presentati dallo Stato membro interessato, come emerge dal punto 59 della sentenza impugnata, il carattere «formale» che il Tribunale ha attribuito a tale procedura è legato esclusivamente al fatto, correttamente constatato dal Tribunale, che tale procedura consiste in una verifica ex post delle spese ammissibili che figurano nei conti che gli Stati membri hanno stabilito a partire dalle domande di pagamento intermedio presentante alla Commissione, cosicché detta procedura non può portare alla contabilizzazione di spese che non sono state oggetto di siffatte domande.

58

In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente diretto a contestare il punto 40 della sentenza impugnata, è giocoforza constatare che, dal momento che tale punto si limita a richiamare il contenuto dell’articolo 139, paragrafo 6, lettera b), del regolamento n. 1303/2013, nonché dell’articolo 130, paragrafo 1, di tale regolamento, esso non può essere viziato da un errore di diritto.

59

In tali circostanze, si deve respingere il primo motivo.

60

Con il suo secondo motivo, la ricorrente sostiene, essenzialmente, che il Tribunale – nel ritenere, al punto 50 della sentenza impugnata, che far applicare alle spese sostenute durante un periodo contabile e contabilizzate nel sistema contabile un tasso di cofinanziamento adottato a seguito della domanda finale di pagamento intermedio equivarrebbe, in sostanza, a violare il principio di annualità contabile – ha interpretato e applicato erroneamente tale principio.

61

La ricorrente sostiene che l’applicazione, per un determinato periodo contabile, di un tasso di cofinanziamento stabilito dopo la data della domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a tale periodo, ma prima della chiusura dei conti relativi a detto periodo, come il tasso di cofinanziamento fissato dalla decisione di esecuzione del 2018, rispetta il principio di annualità contabile.

62

Secondo la ricorrente, anche se le spese sono dichiarate in modo scaglionato attraverso le domande di pagamento intermedio, esse vengono cumulate al momento della trasmissione dei conti, ai fini dell’accettazione di queste ultime e del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR riferito al totale delle spese ammissibili contabilizzate durante un periodo contabile, il che rende possibile l’attualizzazione del tasso di cofinanziamento in qualsiasi momento, fino alla data dell’accettazione dei conti e del calcolo dell’importo esigibile, senza che l’applicazione del tasso di cofinanziamento attualizzato comporti nuovi calcoli dei pagamenti intermedi già effettuati dalla Commissione.

63

La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.

64

Come constatato dal Tribunale, ai punti 34 e 35 della sentenza impugnata, non contestati dalla ricorrente, il sistema di gestione concorrente dei fondi strutturali e di investimento europei introdotto dal regolamento n. 1303/2013 è basato sul principio di annualità contabile; tale principio implica, segnatamente, che le procedure previste da tale regolamento riguardanti tanto la gestione finanziaria delle spese sostenute dal Fondo di coesione e dal FESR quanto la preparazione, l’esame e l’accettazione dei conti si articolano sulla base di tale principio, cosicché esse hanno come unico periodo di riferimento il periodo contabile.

65

Pertanto, l’applicazione del principio di annualità contabile impone che gli elementi che devono essere presi in considerazione ai fini del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un determinato periodo contabile, vale a dire, conformemente all’articolo 139, paragrafo 6, lettere a) e b), del regolamento n. 1303/2013, le spese ammissibili, il tasso di cofinanziamento applicabile e i pagamenti effettuati dalla Commissione, devono riferirsi a tale periodo, salvo eccezioni previste dal legislatore dell’Unione.

66

È per questo che, in conformità con il principio di annualità contabile, da un lato, solo le spese ammissibili che sono state contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione «nel periodo contabile» e che sono state presentate per il pagamento alla Commissione attraverso domande di pagamento intermedio possono essere prese in considerazione ai fini del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per tale periodo, come emerge dall’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, in combinato disposto con l’articolo 137, paragrafo 1, lettera a), l’articolo 131, paragrafo 1, e l’articolo 135 di tale regolamento. Dall’altro lato, solo i pagamenti effettuati «durante [detto] periodo contabile» devono essere presi in considerazione ai suddetti fini, come emerge dall’articolo 139, paragrafo 6, lettera b), di detto regolamento.

67

Per quanto riguarda il tasso di cofinanziamento applicabile, occorre rilevare che tale tasso si riferisce, in definitiva, alla percentuale dell’importo totale delle spese ammissibili sostenute dallo Stato membro interessato nel corso di un periodo contabile che deve essere imputabile all’Unione.

68

Orbene, se è vero che il regolamento n. 1303/2013 non precisi certamente quale sia il tasso di cofinanziamento applicabile per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un determinato periodo contabile, in caso di modifica del tasso di cofinanziamento fissato, avvenuta dopo la presentazione della domanda finale di pagamento intermedio corrispondente a tale periodo, ma prima dell’accettazione dei conti relativi al medesimo periodo, ciò non toglie che, conformemente al principio di annualità contabile sotteso al regolamento n. 1303/2013, il tasso di cofinanziamento applicabile può essere solo quello che era in vigore durante detto periodo, ossia, nel caso di specie, il tasso di cofinanziamento fissato dalla decisione di esecuzione del 2015.

69

Il fatto che l’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un determinato periodo contabile sia calcolato dopo l’accettazione dei conti relativi a tale periodo e, di conseguenza, dopo la chiusura di quest’ultimo, non ha, pertanto, alcuna incidenza sulla determinazione del tasso di cofinanziamento applicabile per detto periodo, così come tale fatto non ha alcuna incidenza sulla determinazione delle spese ammissibili e dei pagamenti effettuati dalla Commissione che devono essere presi in considerazione ai fini di tale calcolo.

70

Infatti, una circostanza del genere risulta dal fatto che la Commissione, conformemente agli obblighi ad essa incombenti, in quanto responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Unione, deve assicurarsi che i fondi strutturali e di investimento europei siano utilizzati dagli Stati membri legittimamente e regolarmente, e non può impegnare tali fondi senza verificare previamente che le condizioni alle quali è subordinato il sostegno concesso attraverso detti fondi, quali previste dal regolamento n. 1303/2013, siano rispettate. Orbene, tali operazioni di verifica possono aver luogo, per loro stessa natura, solo dopo la chiusura del periodo contabile interessato, nell’ambito della procedura relativa all’esame e all’accettazione dei conti relativi al suddetto periodo.

71

La conclusione di cui al punto 68 della presente sentenza si impone tanto più che, come emerge dall’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento n. 1303/2013, i rimborsi effettuati dalla Commissione a favore dello Stato membro sotto forma di pagamenti intermedi effettuati nel corso del periodo contabile a seguito delle domande di pagamento intermedio sono calcolati applicando alle spese ammissibili contenute in tali domande il tasso di cofinanziamento in vigore alla data di queste ultime, circostanza che la ricorrente non contesta.

72

Orbene, sarebbe incoerente calcolare l’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un periodo contabile applicando alle spese ammissibili sostenute dallo Stato membro interessato nel corso di tale periodo un tasso di cofinanziamento diverso da quello che è stato applicato, nell’arco di tale periodo, per calcolare i pagamenti intermedi relativi a tali spese che sono già stati erogati dalla Commissione.

73

Pertanto, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto, al punto 50 della sentenza impugnata, nel constatare che l’applicazione alle spese sostenute nel corso di un periodo contabile e contabilizzate nel sistema contabile di un tasso di cofinanziamento adottato a seguito della domanda finale di pagamento intermedio equivarrebbe, in sostanza, a violare il principio di annualità contabile.

74

Di conseguenza, si deve respingere il secondo motivo in quanto infondato.

75

Con il suo terzo motivo, la ricorrente contesta, in sostanza, al Tribunale di aver interpretato e applicato erroneamente il principio di irretroattività nel giudicare, al punto 65 della sentenza impugnata, che l’applicazione del tasso di cofinanziamento fissato nella decisione di esecuzione del 2018 per quanto riguarda il periodo contabile 2017/2018 comporterebbe la retroattività di tale decisione.

76

A tal riguardo, in primo luogo, pur riconoscendo che il periodo contabile 2017/2018 è cessato il 30 giugno 2018 e che l’ultima domanda di pagamento intermedio è stata trasmessa all’inizio del mese di luglio del 2018, la ricorrente afferma che, contrariamente a quanto constatato dal Tribunale, non si può ritenere che la situazione giuridica della Romania si sia definitivamente consolidata il 12 dicembre 2018, data della decisione di esecuzione del 2018, poiché tale situazione, al contrario, poteva ancora subire modifiche fino alla data di accettazione dei conti.

77

Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che le procedure amministrative relative a un periodo contabile proseguono dopo il periodo comprendente un siffatto periodo contabile, e possono potenzialmente modificare il rapporto giuridico instaurato tra lo Stato membro e la Commissione sulla base della domanda finale di pagamento intermedio, e ciò fino al momento dell’accettazione dei conti.

78

In secondo luogo, considerando che la presentazione dei conti e la loro accettazione costituiscono effetti ulteriori delle domande di pagamento intermedio per un periodo contabile, la ricorrente sostiene che, anche se si dovesse ritenere che la situazione giuridica di uno Stato membro fosse consolidata al momento della presentazione della domanda finale di pagamento intermedio, l’attuazione del principio di irretroattività richiederebbe l’applicazione del nuovo tasso di cofinanziamento, dal momento che, conformemente a tale principio, una norma giuridica nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione giuridica sorta nella vigenza della legge anteriore.

79

In terzo luogo, la ricorrente sostiene che l’applicazione retroattiva del tasso di cofinanziamento implica, in realtà, il calcolo degli importi esigibili per periodi contabili i cui conti sono già stati chiusi e che non sono più interessati da operazioni amministrative che possono modificare i rapporti giuridici tra lo Stato membro e la Commissione, il che non avviene nel caso di specie.

80

La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.

81

Va rilevato che, dopo aver giudicato che da un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica del regolamento n. 1303/2013 emerge che il tasso di cofinanziamento applicabile per il calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR per un determinato periodo contabile, conformemente all’articolo 139, paragrafo 6, lettera a), di tale regolamento, è quello in vigore alla data in cui lo Stato membro interessato ha presentato la domanda finale di pagamento intermedio corrispondente al periodo contabile interessato, il Tribunale, ai punti da 52 a 71 della sentenza impugnata, ha esaminato e respinto gli argomenti presentati dalla Romania a sostegno della tesi secondo cui il tasso di cofinanziamento applicabile, ai sensi di detto articolo 139, paragrafo 6, lettera a), del regolamento n. 1303/2013, è quello in vigore al momento dell’accettazione dei conti.

82

In particolare, ai punti da 57 a 65 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato l’argomento secondo cui le procedure relative a un dato periodo contabile rimarrebbero aperte fino all’accettazione dei conti e al calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR.

83

A tal riguardo, ai punti da 58 a 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto tale argomento constatando, al punto 59 di tale sentenza, che, per quanto importante essa sia, la fase procedurale relativa all’accettazione dei conti riguarda soltanto la realizzazione di una verifica ex post delle spese che sono state incluse dallo Stato membro interessato nelle sue domande di pagamento intermedio relative a un periodo contabile e riprodotte nella domanda finale di pagamento intermedio, cosicché tale fase non può portare alla contabilizzazione di spese che non figurano in quest’ultima domanda.

84

Al punto 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha aggiunto che è per tale ragione che, come da esso rilevato al punto 39 di tale sentenza, le spese ammissibili di cui tiene conto la Commissione nell’ambito del calcolo dell’importo imputabile al Fondo di coesione e al FESR sono quelle contabilizzate nel sistema contabile dell’autorità di certificazione durante il periodo contabile interessato e presentate nella domanda finale di pagamento intermedio. Il Tribunale ha quindi concluso che il tasso di cofinanziamento che si applica a dette spese dovrebbe seguire la stessa logica, in assenza di qualsiasi altra precisazione a tal riguardo da parte del legislatore dell’Unione. In altri termini, il tasso di cofinanziamento applicabile dovrebbe essere quello in vigore alla data di presentazione della domanda finale di pagamento intermedio, come da esso dichiarato al punto 39 della sentenza impugnata.

85

Orbene, dalla lettura dei punti da 61 a 65 della sentenza impugnata, e, in particolare, dal termine «inoltre» di cui al punto 61 di tale sentenza, discende che la motivazione contenuta in tali punti, diretta a suffragare la conclusione che emerge dal punto 60 della medesima sentenza, è sovrabbondante rispetto a quella che figura ai punti da 58 a 60 della medesima sentenza.

86

Di conseguenza, dal momento che il primo e il secondo motivo sono stati respinti e che, conseguentemente, i punti 39, 59 e 60 della sentenza impugnata sono stati confermati, il terzo motivo deve essere respinto in quanto inconferente.

87

Poiché nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione è stato accolto, quest’ultima deve essere integralmente respinta.

88

Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese.

89

Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

90

La ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata, conformemente alla domanda della Commissione, a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara e statuisce: