Conclusioni dell’avvocato generale A. Rantos, presentate il 22 febbraio 2022.#Sea Watch eV contro Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e a.#Domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia.#Rinvio pregiudiziale – Procedimento accelerato – Mancanza di effetto utile – Articolazione con un procedimento sommario nazionale.#Cause riunite C-14/21 e C-15/21.

1.

Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale sono state proposte dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italia) nell’ambito di due controversie che vedono contrapposti la Sea Watch eV al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Italia) nonché alla Capitaneria di Porto di Palermo (Italia), nel primo procedimento, e alla Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (Italia), nel secondo procedimento, in merito a due provvedimenti di fermo emessi da ciascuna di dette capitanerie a carico, rispettivamente, delle navi denominate Sea Watch 4 e Sea Watch 3 (in prosieguo: le «navi di cui trattasi»).

2.

Le questioni pregiudiziali riguardano, in sostanza, la portata dei poteri di controllo dello Stato di approdo, in forza della direttiva 2009/16/CE ( 2 ) e delle altre norme internazionali applicabili, su navi private che esercitano, in modo sistematico ed esclusivo, attività di ricerca e salvataggio di persone che si trovano in situazione di pericolo o di emergenza in mare (in prosieguo: l’«attività di ricerca e salvataggio in mare»). La Corte è chiamata, più in particolare, a precisare l’ambito di applicazione della direttiva 2009/16, la frequenza e l’intensità dei controlli, nonché il fondamento dei provvedimenti di fermo.

3.

La difficoltà principale che presentano le cause in esame risulta dall’assenza di una normativa internazionale o europea che disciplini l’esercizio sistematico dell’attività di ricerca e salvataggio in mare da parte di soggetti privati ( 3 ), attività che si è notevolmente espansa nel corso degli ultimi anni, tenuto conto delle carenze delle organizzazioni statali e internazionali di fronte alla situazione sempre più critica riguardante la sicurezza delle persone che attraversano il Mar Mediterraneo a bordo di imbarcazioni di fortuna.

4.

Finora, i legislatori internazionale ed europeo si sono astenuti dal colmare tale lacuna e dal prendere direttamente posizione di fronte a detto fenomeno ( 4 ), la cui importanza è dimostrata attualmente dal fatto che le navi private che svolgono in modo sistematico l’attività di ricerca e salvataggio in mare cooperano, in realtà, con i sistemi statali di ricerca e salvataggio in mare ( 5 ). L’assenza di norme specifiche relative a tale prassi, tuttavia, è propizia al manifestarsi di situazioni ambigue, nelle quali la presenza di navi private che esercitano regolarmente l’attività di ricerca e salvataggio in mare può sfociare nell’aggiramento delle norme sull’ingresso nel territorio dell’Unione e persino incoraggiare tale tipo di attività. Faccio tuttavia notare, da subito, che le presenti cause non vertono sull’attività di ricerca e salvataggio in sé, ma riguardano uno stadio distinto e successivo a quest’ultima, vale a dire l’attività di ispezione delle navi dopo lo sbarco dei «naufraghi».

5.

La direttiva 2009/16 ( 6 ) riguarda il controllo delle navi da parte dello Stato di approdo. Il considerando 6 di tale direttiva è formulato come segue:

«È principalmente di competenza dello Stato di bandiera controllare che le navi rispettino le norme adottate a livello internazionale in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo. Affidandosi eventualmente ad organismi riconosciuti, lo Stato di bandiera garantisce pienamente la completezza e l’efficacia delle ispezioni e delle visite di controllo effettuate per rilasciare i relativi certificati. È di competenza della compagnia della nave mantenerne le condizioni e le dotazioni, dopo la visita di controllo, per conformarsi ai requisiti stabiliti dalle convenzioni ad essa applicabili. Tuttavia, in vari Stati di bandiera l’attuazione e l’applicazione delle norme internazionali sono risultate gravemente carenti. È pertanto necessario, come seconda linea difensiva contro il trasporto marittimo inferiore alle norme, che il controllo della conformità alle norme internazionali in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo sia garantito anche dallo Stato di approdo, pur riconoscendo che le ispezioni di controllo da parte dello Stato di approdo non costituiscono una visita di controllo e che le relative schede non sono certificati di navigabilità».

6.

L’articolo 3 di detta direttiva, intitolato «Ambito di applicazione», così recita:

«1.   La presente direttiva si applica alle navi e relativi equipaggi che fanno scalo o ancoraggio in un porto di uno Stato membro per effettuare un’attività di interfaccia nave/porto.

(...)

Il presente articolo non pregiudica i diritti di intervento che uno Stato membro può far valere in forza delle pertinenti convenzioni.

(...)

4.   Sono esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva i pescherecci, le navi da guerra, i macchinari navali ausiliari, le imbarcazioni in legno di costruzione rudimentale, le navi di Stato usate per scopi non commerciali e le imbarcazioni da diporto che non si dedicano ad operazioni commerciali.

(...)».

7.

L’articolo 11 della medesima direttiva, intitolato «Frequenza delle ispezioni», prevede quanto segue:

«Le navi che fanno scalo nei porti o negli ancoraggi [dell’Unione] sono sottoposte a ispezioni periodiche o a ispezioni supplementari come segue:

8.

Ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2009/16, intitolato «Ispezioni iniziali e ispezioni dettagliate»:

«Gli Stati membri provvedono affinché le navi selezionate ai fini dell’ispezione ai sensi dell’articolo 12 o dell’articolo 14 bis siano sottoposte a un’ispezione iniziale o a un’ispezione più dettagliata come segue:

(...)

9.

L’articolo 19 di tale direttiva, intitolato «Correzioni e fermo», così dispone:

«1.   L’autorità competente si accerta che tutte le carenze confermate o rivelate dall’ispezione siano corrette secondo le convenzioni.

2.   In caso di carenze che rappresentano un evidente pericolo per la sicurezza, la salute o l’ambiente, l’autorità competente dello Stato di approdo nel quale è ispezionata la nave si accerta che questa sia sottoposta a fermo o che sia interrotto lo svolgimento dell’operazione durante la quale emergono le carenze. Il provvedimento di fermo o di interruzione di un’operazione non è revocato fino a quando non sia stato eliminato il pericolo o fino a che l’autorità stabilisca che, a determinate condizioni, la nave può riprendere il mare o l’operazione può essere ripresa senza rischi per la sicurezza e la salute dei passeggeri o dell’equipaggio, senza pericoli per le altre navi o senza rappresentare una minaccia irragionevole per l’ambiente marino.

(...)

6.   Qualora si proceda ad un fermo, l’autorità competente informa immediatamente per iscritto, e accludendo il rapporto di ispezione, l’amministrazione dello Stato di bandiera o, quando ciò non sia possibile, il console o, in sua assenza, la più vicina rappresentanza diplomatica di tale Stato in merito a tutte le circostanze che hanno reso necessario l’intervento. Sono inoltre informati gli ispettori nominati o gli organismi riconosciuti responsabili del rilascio dei certificati di classificazione o dei certificati obbligatori conformemente alle convenzioni, se del caso. (...)

(...)».

10.

L’allegato I a detta direttiva, intitolato «Elementi del sistema comunitario di ispezione da parte dello Stato di approdo», contiene una parte II, la cui sezione 2, intitolata «Ispezioni supplementari», comprende un punto 2B, intitolato «Fattori imprevisti», così formulato:

«Le navi alle quali si applicano i seguenti fattori imprevisti possono essere sottoposte ad ispezione indipendentemente dal periodo intercorso dalla loro ultima ispezione periodica. La decisione di effettuare tale ispezione supplementare è lasciata alla valutazione professionale dell’autorità competente.

(...)

11.

L’allegato V alla medesima direttiva, intitolato «Esempi di “fondati motivi”», indica, nell’elenco dei «fondati motivi per un’ispezione dettagliata» (parte A), i seguenti esempi:

(…)

(…)».

12.

La direttiva 2009/16 è stata recepita nell’ordinamento italiano dal decreto legislativo del 24 marzo 2011, n. 53 – Attuazione della direttiva [2009/16] recante le norme internazionali per la sicurezza della navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri ( 7 ).

13.

La Sea Watch è un’organizzazione umanitaria senza scopo di lucro con sede a Berlino (Germania) che, secondo il suo statuto, ha per oggetto segnatamente l’attività di ricerca e salvataggio in mare ed esercita tale attività nelle acque internazionali del Mar Mediterraneo per mezzo di navi di cui essa è al contempo proprietaria e gestrice. Fra tali imbarcazioni figurano, in particolare, le navi di cui trattasi, che battono bandiera tedesca e sono state certificate da un organismo riconosciuto di classificazione e certificazione, stabilito in Germania (in prosieguo: l’«organismo di certificazione»), quali «navi da carico generale – polivalenti» ( 8 ).

14.

Durante l’estate del 2020, dopo aver effettuato alcune operazioni di salvataggio nelle acque internazionali del Mar Mediterraneo e dopo aver sbarcato le persone salvate in mare nei porti di Palermo (Italia) e di Porto Empedocle (Italia), conformemente all’autorizzazione e alle istruzioni delle autorità italiane, le navi di cui trattasi sono state oggetto di procedure di pulizia e disinfezione e, successivamente, di ispezioni a bordo da parte, rispettivamente, delle capitanerie di porto di tali due città, e segnatamente di ispezioni più dettagliate, ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2009/16 ( 9 ).

15.

Tali ispezioni più dettagliate erano fondate sull’esistenza di un «fattore di priorità assoluta», ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2009/16 ( 10 ), relativo alla circostanza che le navi di cui trattasi erano impiegate nell’attività di ricerca e salvataggio in mare, pur non essendo certificate per tale servizio, e avevano raccolto a bordo un numero di persone ampiamente superiore a quello corrispondente ai certificati di sicurezza di tali navi.

16.

Secondo le autorità italiane, dette ispezioni più dettagliate hanno rivelato una serie di carenze tecniche e operative rispetto alle disposizioni della normativa dell’Unione e delle convenzioni internazionali applicabili ( 11 ), alcune delle quali dovevano essere considerate, individualmente o congiuntamente, come causa di un rischio manifesto per la sicurezza, la salute o l’ambiente e caratterizzate da una gravità tale da giustificare il fermo di dette navi, ai sensi dell’articolo 19 della direttiva 2009/16 ( 12 ). Le due capitanerie interessate hanno pertanto disposto il fermo delle navi di cui trattasi. Successivamente, la Sea Watch ha posto fine ad alcune di tali irregolarità, ritenendo, nel contempo, che le irregolarità rimanenti (in prosieguo: le «irregolarità in questione» ( 13 )) non fossero dimostrate.

17.

A seguito del fermo delle navi di cui trattasi, la Sea Watch ha proposto, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, giudice del rinvio, due ricorsi volti all’annullamento dei provvedimenti di fermo di dette navi, dei rapporti ispettivi che avevano preceduto tali provvedimenti e di «ogni altro atto antecedente, connesso o conseguente». A sostegno dei suoi ricorsi, essa ha affermato, in sostanza, che le capitanerie da cui provengono tali misure avrebbero violato i poteri attribuiti allo Stato di approdo, quali risultano dalla direttiva 2009/16, interpretata alla luce del diritto internazionale consuetudinario e convenzionale applicabile.

18.

Il giudice del rinvio rileva, in generale, che sussiste disaccordo in merito all’esistenza delle irregolarità in questione non solo tra le parti nei procedimenti principali, ma anche tra le autorità interessate dello Stato di approdo (Italia) e dello Stato di bandiera (Germania) ( 14 ), e che le controversie di cui ai procedimenti principali sollevano questioni di diritto complesse, nuove e particolarmente importanti, le quali riguardano in particolare il contesto e il regime giuridici applicabili alle navi gestite da organizzazioni non governative a scopo umanitario al fine di procedere, in modo voluto e non meramente accidentale, all’attività di ricerca e salvataggio in mare. Ciò precisato, detto giudice si interroga, in sostanza, da un lato, sull’applicabilità della direttiva 2009/16 alle navi di cui trattasi e, dall’altro, sulle condizioni e sui fondamenti dei poteri di controllo e di fermo dello Stato di approdo.

19.

In tali circostanze, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha deciso, in ciascuno dei due procedimenti principali, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini identici nelle due cause:

20.

Nelle sue decisioni di rinvio, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha chiesto alla Corte di sottoporre le presenti cause al procedimento accelerato previsto all’articolo 105 del regolamento di procedura della Corte.

21.

Con decisione del presidente della Corte del 2 febbraio 2021, tali cause sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento e, con ordinanza del presidente della Corte del 25 febbraio 2021, quest’ultimo ha respinto la domanda di procedimento accelerato, dichiarando al contempo che le particolari circostanze di tali cause ne giustificavano il trattamento in via prioritaria da parte della Corte, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura.

22.

Hanno presentato osservazioni scritte la Sea Watch, i governi italiano, spagnolo e norvegese nonché la Commissione europea. Tali parti hanno inoltre presentato osservazioni orali all’udienza di discussione, tenutasi il 30 novembre 2021.

23.

Le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio riguardano l’ambito di applicazione della direttiva 2009/16 (A) e la portata dei poteri di controllo dello Stato di approdo, per quanto concerne, anzitutto, le condizioni richieste per un’ispezione dettagliata supplementare in forza dell’articolo 11 di tale direttiva (B), inoltre, la portata dei poteri di ispezione, in forza tanto dell’articolo 13 di detta direttiva quanto della Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare e della risoluzione dell’IMO sul controllo da parte dello Stato di approdo (C), e, infine, le condizioni per il fermo di una nave in forza dell’articolo 19 della medesima direttiva (D).

24.

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2009/16 si applichi a navi che, pur essendo state classificate e certificate come navi da carico, sono gestite, in modo esclusivo e sistematico, ai fini dell’attività di ricerca e salvataggio in mare (lettera a) e, eventualmente, se l’attività di tali navi possa rientrare nell’ambito di applicazione di tale direttiva in quanto attività equiparata a quella di trasporto passeggeri (lettera c). In caso affermativo, tale giudice chiede se l’articolo 3 del decreto legislativo n. 53/2011, che recepisce l’articolo 3 di detta direttiva limitando il suo ambito di applicazione alle sole navi utilizzate a fini commerciali, sia compatibile con la direttiva stessa (lettera b).

25.

Detto giudice reputa che la direttiva 2009/16 debba essere interpretata nel senso che essa non si applica a navi come quelle di cui trattasi, cosicché queste ultime non possono costituire oggetto di un’ispezione effettuata sulla base di tale direttiva.

26.

In primo luogo, contrariamente al giudice del rinvio, ritengo che la direttiva 2009/16 si applichi a navi del tipo di quelle di cui trattasi che, pur essendo state registrate come «navi da carico polivalenti», esercitano l’attività di ricerca e salvataggio in mare.

27.

Infatti, da una parte, l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/16 prevede che quest’ultima si applica alle navi e relativi equipaggi che fanno scalo o ancoraggio in un porto di uno Stato membro per effettuare un’attività di interfaccia nave/porto. Orbene, le navi di cui trattasi sono registrate quali «navi» ( 15 ). Inoltre, è evidente, a mio avviso, che tali navi effettuano un’attività che comporta segnatamente il movimento di persone dalla nave verso il porto e che esse, pertanto, esercitano un’«attività di interfaccia nave/porto» ( 16 ), poiché il fatto che tale attività non sia esercitata a ritmi regolari o prevedibili non incide sulla definizione in questione.

28.

D’altra parte, l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2009/16 prevede che siano escluse dall’ambito di applicazione di quest’ultima, in particolare, le navi di Stato usate per scopi non commerciali e le imbarcazioni da diporto che non si dedicano ad operazioni commerciali. Orbene, benché sia vero che le navi di cui trattasi sono usate per scopi non commerciali, come le due categorie di navi summenzionate, esse non possono essere equiparate, per questa sola ragione, a «navi di Stato» o a «imbarcazioni da diporto».

29.

A tale riguardo, osservo, anzitutto, che, anche se dette navi, de facto, contribuiscono a garantire i compiti di ricerca e salvataggio in mare che, in linea di principio, competono alle autorità pubbliche dello Stato costiero e sono, in una certa misura, tenute a cooperare con il sistema di coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio in mare ( 17 ), esse non costituiscono navi «di Stato» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2009/16. D’altronde, ritengo che detta deroga sia legata non già alla natura di interesse pubblico dell’attività esercitata, bensì alla completa immunità giurisdizionale nei riguardi di qualunque Stato che non sia lo Stato di bandiera, garantita segnatamente dall’articolo 96 della Convenzione sul diritto del mare ( 18 ) alle «navi di proprietà o al servizio di uno Stato, e da questo impiegate esclusivamente per servizi governativi non commerciali».

30.

Inoltre, le navi di cui trattasi non possono costituire «imbarcazioni da diporto», essendo registrate quali navi da carico polivalenti ed essendo destinate a un’attività certamente lodevole, ma non di tipo ricreativo, sportivo o similare.

31.

Infine, ritengo che l’esclusione esplicita di dette due categorie di navi, che esercitano un’attività non commerciale, non possa costituire un’indicazione supplementare del fatto che il legislatore dell’Unione abbia voluto escludere dall’ambito di applicazione della direttiva 2009/16 l’intera categoria delle navi che non svolgono attività di natura commerciale. Al contrario, sono dell’avviso che la menzione di due deroghe ben specifiche riguardanti navi usate per scopi non commerciali (vale a dire le navi di Stato e le imbarcazioni da diporto) confermi piuttosto che detto legislatore ha voluto limitare l’eccezione in questione a tali due categorie.

32.

Pertanto, alla luce del testo dell’articolo 3, paragrafi 1 e 4, di tale direttiva, occorre constatare che le navi usate per scopi non commerciali rientrano nell’ambito di applicazione materiale di detta direttiva, ad eccezione delle due categorie summenzionate.

33.

Tale constatazione è confermata, a mio avviso, dall’interpretazione teleologica della direttiva 2009/16 la quale, ai sensi dell’articolo 1 e del considerando 4 della stessa, mira a contribuire a ridurre drasticamente il trasporto marittimo effettuato mediante navi non in regola con le norme, che navigano nelle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri, al fine, in particolare, di migliorare la sicurezza, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo. Orbene, il fatto che le navi di cui trattasi esercitino in modo sistematico l’attività di ricerca e salvataggio in mare, per scopi non commerciali, non può, di per sé, sottrarre tali navi ai poteri dello Stato di approdo, segnatamente per quanto riguarda i controlli della conformità alle norme internazionali relative alla sicurezza, alla prevenzione dell’inquinamento e alle condizioni di vita e di lavoro a bordo. Non si può escludere in linea di principio, ad esempio, che dette navi possano generare problemi relativi alla sicurezza, all’inquinamento e alle condizioni di vita e di lavoro a bordo, tenuto conto del modo in cui esse sono utilizzate ( 19 ). Una siffatta deroga sarebbe contraria, d’altronde, all’obiettivo dichiarato di tale direttiva, tenuto conto del fatto che navi che esercitano un’attività identica o similare, a scopo di lucro, le quali presentano per loro natura lo stesso pericolo per la sicurezza, l’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo, sarebbero soggette agli obblighi previsti da detta direttiva.

34.

Peraltro, contrariamente alle affermazioni della Sea Watch, non ritengo che le attività di ricerca e salvataggio in mare non possano, in quanto attività di natura non commerciale, essere contemplate da un atto legislativo dell’Unione, come la direttiva 2009/16, adottato sulla base dell’articolo 80, paragrafo 2, CE (divenuto articolo 100, paragrafo 2, TFUE). Infatti, tale disposizione prevede, in sostanza, che il legislatore dell’Unione possa stabilire le opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea, e non opera alcuna distinzione tra attività commerciale e non commerciale. Del resto, la direttiva 2009/16, adottata sulla base di detta disposizione, riguarda non già direttamente l’attività delle navi alle quali si applica, bensì le condizioni di navigazione e, più precisamente, i poteri di controllo dello Stato di approdo a tale riguardo.

35.

Per quanto riguarda, infine, la possibilità, menzionata dal giudice del rinvio, di applicare la direttiva 2009/16 alle navi di cui trattasi per il fatto che la loro attività può essere equiparata a quella di trasporto passeggeri, ritengo che, tenuto conto del fatto che la citata direttiva riguarda tali navi indipendentemente dalla loro classificazione secondo la legislazione dello Stato di bandiera, l’equiparazione di tale attività a quella di trasporto passeggeri non sia necessaria né rilevante ai fini della possibilità di applicare detta direttiva alle navi in questione ( 20 ).

36.

In secondo luogo, per quanto riguarda la compatibilità dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 53/2011 con il diritto dell’Unione, nella misura in cui tale disposizione sembra limitare l’applicazione della direttiva 2009/16 alle sole navi che esercitano un’attività commerciale, rilevo che detta direttiva adotta un approccio armonizzato volto a garantire il rispetto effettivo delle norme internazionali in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo delle navi che transitano in acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri e che utilizzano i loro porti ( 21 ), allo scopo di contribuire a ridurre drasticamente il trasporto marittimo effettuato mediante navi non in regola con le norme, che navighino in tali acque ( 22 ). Ritengo, pertanto, che detta direttiva non lasci agli Stati membri alcun margine di discrezionalità che consenta loro di limitare il suo ambito di applicazione alle sole navi che esercitano un’attività commerciale.

37.

Ciò precisato, è compito del giudice del rinvio verificare se l’articolo 3 del decreto legislativo n. 53/2011 restringa, in linea di principio, l’ambito di applicazione della direttiva 2009/16 e, in caso affermativo, valutare se sia possibile dare a tale disposizione un’interpretazione conforme all’articolo 3 di tale direttiva o, in caso contrario, trarre le conseguenze dell’incompatibilità parziale di detta disposizione con il diritto dell’Unione, eventualmente disapplicando quest’ultima ( 23 ).

38.

Propongo dunque di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che la direttiva 2009/16 si applica a navi che, pur essendo classificate e certificate come «navi da carico polivalenti» dallo Stato di bandiera, esercitano in modo esclusivo e sistematico l’attività di ricerca e salvataggio in mare e che spetta al giudice del rinvio trarne tutte le conseguenze quanto all’interpretazione e all’applicazione della normativa nazionale di trasposizione di tale direttiva.

39.

Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la circostanza di aver trasportato, nel corso delle operazioni di salvataggio all’origine delle misure di cui al procedimento principale, un numero di persone superiore al numero massimo di persone che possono essere trasportate dalle navi di cui trattasi in base ai loro certificati di sicurezza possa costituire un «fattore di priorità assoluta» o un «fattore imprevisto», ai sensi dell’allegato I, parte II, punti 2A e 2B, alla direttiva 2009/16, e più precisamente il fattore imprevisto consistente nel fatto che le «navi [di cui trattasi] sono state gestite in modo da costituire un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente» ( 24 ), che giustificherebbe che tali navi siano oggetto di un’ispezione supplementare fondata sull’articolo 11 di tale direttiva.

40.

Detto giudice ritiene che, sebbene il salvataggio delle persone in mare e l’eventuale inadeguatezza delle certificazioni di sicurezza, rilasciate dallo Stato di bandiera, rispetto al numero di persone effettivamente a bordo non costituiscano né «fattori di priorità assoluta» né «fattori imprevisti» ai sensi delle disposizioni summenzionate, la differenza e l’inadeguatezza manifeste tra le persone che possono essere trasportate secondo i certificati e le persone effettivamente trasportate durante le operazioni di salvataggio potrebbero, invece, essere qualificate come «fattore imprevisto».

41.

A tale riguardo, rilevo che dal considerando 6 della direttiva 2009/16 risulta che, sebbene sia principalmente di competenza dello Stato di bandiera controllare che le navi rispettino le norme adottate a livello internazionale in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo, il controllo della conformità a tali norme dovrebbe essere garantito anche dallo Stato di approdo come seconda linea difensiva contro il trasporto marittimo non in regola con dette norme, pur riconoscendo che le ispezioni di controllo da parte di quest’ultimo non costituiscono una visita di controllo (ai fini del rilascio dei certificati) e che le relative schede non sono certificati di navigabilità ( 25 ).

42.

Ai sensi dell’articolo 11 di tale direttiva, le navi sono sottoposte a ispezioni supplementari, da parte dello Stato di approdo, solo in presenza di «fattori di priorità assoluta» o di «fattori imprevisti» elencati, rispettivamente e tassativamente, nell’allegato I, parte II, punti 2A e 2B, a quest’ultima ( 26 ). Tra i fattori imprevisti figura quello, menzionato dal giudice del rinvio, delle «navi che sono state gestite in modo da costituire un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente», in merito al quale detto giudice palesa difficoltà di interpretazione.

43.

A tale riguardo, mi sembra evidente che una nave che trasporta sistematicamente un numero di persone superiore al numero massimo trasportabile in base ai suoi certificati può rappresentare, in determinate circostanze, un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente. Una simile circostanza può costituire, in linea di principio, un «fattore imprevisto», ai sensi dell’allegato I, parte II, punto 2B, alla direttiva 2009/16, e giustificare un’«ispezione supplementare», ai sensi dell’articolo 11 di tale direttiva.

44.

Occorre tuttavia procedere a una verifica di fatto, caso per caso, che incombe al giudice nazionale, il quale non può limitarsi ad una constatazione formale della differenza tra il numero delle persone trasportate e quello delle persone il cui trasporto è autorizzato secondo i certificati ( 27 ), ma deve valutare in concreto i rischi di un siffatto comportamento ( 28 ).

45.

Inoltre, va rilevato che tale situazione può talvolta costituire, come avviene nel caso di specie, la conseguenza diretta e necessaria di un trasporto effettuato al fine di adempiere all’obbligo di salvataggio in mare che incombe al comandante della nave in forza del diritto internazionale consuetudinario e che è sancito, in particolare, all’articolo 98 della Convenzione sul diritto del mare ( 29 ) (in prosieguo: l’«obbligo di salvataggio in mare»). Infatti, il diritto consuetudinario del mare esonera le navi, nella misura in cui adempiono a tale obbligo, dalle prescrizioni imposte sulla base della classificazione della nave ( 30 ). In circostanze del genere, il semplice fatto che la nave abbia trasportato un numero di persone modicamente superiore alla sua capacità massima non può essere considerato, di per sé, un «fattore imprevisto» ai sensi dell’articolo 11 e dell’allegato I, parte II, punto 2B, alla direttiva 2009/16 ( 31 ).

46.

Ciò detto, non si può escludere, in linea di principio, che, pur adempiendo all’obbligo di salvataggio in mare, le navi possano essere gestite, nel caso concreto, in modo da rappresentare un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente, il che può costituire un «fattore imprevisto» ai sensi dell’articolo 11 e dell’allegato I, parte II, punto 2B, alla direttiva 2009/16. Ciò può avvenire, in particolare, qualora si dimostri che una nave viola sistematicamente, con la sua attività predominante, disposizioni inerenti alla sicurezza delle navi, indipendentemente dalle norme relative alla loro classificazione ( 32 ). Spetta in definitiva alle autorità nazionali competenti dimostrare che, nel caso di specie, le navi di cui trattasi sono state gestite in modo tale da rappresentare un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente, e ciò al di fuori delle attività strettamente necessarie all’adempimento dell’obbligo di salvataggio in mare.

47.

Propongo dunque di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 11 e l’allegato I, parte II, punti 2A e 2B, della direttiva 2009/16, letti alla luce dell’obbligo di salvataggio in mare richiamato segnatamente all’articolo 98 della Convenzione sul diritto del mare, devono essere interpretati nel senso che il semplice fatto che una nave abbia trasportato, a seguito di operazioni di salvataggio in mare, un numero di persone superiore alla capacità massima, quale indicata nel certificato di sicurezza dell’armamento, non può essere considerato, di per sé, un «fattore di priorità assoluta» o un «fattore imprevisto» che, rispettivamente, imponga o giustifichi ispezioni supplementari ai sensi di dette disposizioni. Tuttavia, non si può escludere che, in linea di principio, il trasporto sistematico di un numero di persone ampiamente superiore alle capacità della nave possa nuocere a quest’ultima in modo da comportare un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente, che potrebbe costituire un «fattore imprevisto» ai sensi di dette disposizioni, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

48.

Con la terza e la quarta questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 13 della direttiva 2009/16, da una parte, o l’articolo I, lettera b), della Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare e il punto 1.3.1 dell’allegato alla risoluzione dell’IMO sul controllo da parte dello Stato di approdo, dall’altra, consentano allo Stato di approdo di verificare che una nave disponga dei certificati necessari e rispetti le norme internazionali in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo che riguardano l’attività effettivamente svolta da tale nave, nella fattispecie quella di ricerca e salvataggio in mare, indipendentemente dall’attività per la quale essa è stata classificata ( 33 ).

49.

Tale giudice ritiene che il controllo esercitato dallo Stato di approdo non possa rimettere in discussione il controllo effettuato e le decisioni adottate nello Stato di bandiera e constata, da una parte, che né le convenzioni internazionali, né il diritto dell’Unione o il diritto italiano o tedesco prevedono condizioni precise per le navi private che svolgano in maniera sistematica l’attività di ricerca e salvataggio in mare ( 34 ) e, dall’altra, che le convenzioni internazionali derogano esplicitamente ai requisiti imposti, se del caso, in funzione della classificazione della nave, in considerazione dell’obiettivo di salvataggio in mare ( 35 ).

50.

Ai sensi dell’articolo 13, punto 3, della direttiva 2009/16, un’ispezione più dettagliata, come quelle oggetto dei procedimenti principali, comprende «un’ulteriore verifica della conformità ai requisiti operativi di bordo» e ad essa si procede se, a seguito di un’ispezione iniziale, sussistono «fondati motivi» per ritenere che le condizioni della nave, delle relative dotazioni o dell’equipaggio sostanzialmente non soddisfino i pertinenti requisiti di una convenzione ( 36 ). L’allegato V a tale direttiva fornisce esempi di «fondati motivi» ( 37 ).

51.

Per quanto rileva nel caso di specie, le ispezioni più dettagliate ai sensi dell’articolo 13, punto 3, della direttiva 2009/16 erano fondate, secondo la decisione di rinvio, sul «fondato motivo» menzionato all’allegato V, parte A, punto 3), a tale direttiva, vale a dire il «[r]ilevamento di imprecisioni durante l’esame dei certificati e di altra documentazione», nella fattispecie, durante l’esame del certificato di sicurezza previsto alla regola 9 del capitolo XI‑2 della Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare ( 38 ). Inoltre, il governo italiano rileva, nelle sue osservazioni scritte, che il potere di effettuare le ispezioni più dettagliate di cui al procedimento principale era fondato, in particolare, sulla regola 19 del capitolo I dell’allegato a tale convenzione ( 39 ).

52.

Orbene, benché l’articolo 13, punto 3, della direttiva 2009/16, stabilisca il contesto nel quale è consentita un’ispezione più dettagliata, esso non precisa chiaramente i limiti di tale ispezione. Si tratta dunque di stabilire se l’«ulteriore verifica della conformità ai requisiti operativi di bordo» si limiti ai soli requisiti applicabili sulla base della classificazione della nave o riguardi anche i requisiti applicabili all’attività concretamente esercitata dalla nave.

53.

Al fine di determinare la portata del controllo da parte dello Stato di approdo ai sensi di tale disposizione, occorre a mio avviso rilevare, da un lato, che quest’ultima conferisce un potere di controllo che supera necessariamente quello dell’«ispezione iniziale» prevista all’articolo 13, punto 1, di tale direttiva, il quale riguarda, in sostanza, i certificati e le condizioni generali della nave e, dall’altro, che tale controllo ha per oggetto di verificare la conformità ai «pertinenti requisiti di una convenzione». Un simile controllo non può quindi limitarsi ai soli requisiti di natura formale previsti dai certificati relativi alla classificazione della nave da parte dell’ente di certificazione, ma riguarda piuttosto la conformità di tale nave a tutte le norme internazionali convenzionali applicabili in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo, tenendo conto delle condizioni reali della nave e del suo equipaggiamento nonché delle attività effettivamente esercitate da quest’ultima, soprattutto se esse differiscono da quelle collegate alla sua classificazione ( 40 ).

54.

È quindi possibile concludere, in linea di principio, che, come osserva il governo italiano, la circostanza che una nave non sia utilizzata in conformità alle sue certificazioni può costituire una violazione delle prescrizioni relative alle procedure operative a bordo di tale nave e comportare, in particolare, un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente, cosa che spetta all’amministrazione competente dimostrare, sulla base delle norme applicabili all’attività cui detta nave è effettivamente destinata.

55.

Ciò posto, occorre tuttavia precisare, come fa il giudice del rinvio, che non esiste, nel diritto dell’Unione o nel diritto internazionale, una classificazione delle navi che svolgono attività di ricerca e salvataggio in mare ( 41 ). Pertanto, in assenza di una siffatta classificazione, non si può concludere che la mera classificazione delle navi di cui trattasi quali «navi da carico generale – polivalenti» costituisca di per sé un «fondato motivo» per ritenere che le condizioni della nave, delle relative dotazioni o dell’equipaggio sostanzialmente non soddisfino i «pertinenti requisiti di una convenzione», ai sensi dell’articolo 13, punto 3, della direttiva 2009/16, a meno che l’utilizzo sistematico di tale nave violi le norme relative alla sua classificazione ( 42 ).

56.

Propongo dunque di rispondere alla terza questione pregiudiziale dichiarando che il potere dello Stato di approdo di procedere a un’ispezione più dettagliata, conformemente all’articolo 13 della direttiva 2009/16, di una nave battente bandiera di uno Stato membro include quello di verificare che tale nave rispetti le prescrizioni in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento e condizioni di vita e di lavoro a bordo applicabili alle attività alle quali la nave è effettivamente destinata, tenendo conto al contempo delle attività per le quali essa è stata classificata.

57.

Con la sua quinta questione, il giudice del rinvio desidera anzitutto sapere, in sostanza, se le autorità dello Stato di approdo siano legittimate a richiedere il possesso di certificazioni e il rispetto di requisiti o prescrizioni in materia di sicurezza e di prevenzione dell’inquinamento marittimo relativi alle attività effettivamente svolte da una nave, nella fattispecie quelle di ricerca e salvataggio in mare, al fine di evitare il fermo di quest’ultima (lettera a) e, in caso affermativo, se tali certificazioni e tali requisiti o prescrizioni possano essere richiesti soltanto nel caso in cui sussista un quadro giuridico internazionale, o dell’Unione, chiaro e affidabile in ordine alla classificazione delle attività di ricerca e salvataggio in mare nonché alle relative certificazioni, requisiti o prescrizioni (lettera b) o, al contrario, se tali certificazioni, requisiti o prescrizioni debbano essere richiesti sulla base della normativa nazionale dello Stato di bandiera o dello Stato di approdo e se, ai predetti fini, sia necessaria una normativa di rango primario o derivato o se sia sufficiente una disciplina amministrativa di carattere generale (lettera c).

58.

Inoltre, tale giudice solleva la questione se sia onere dello Stato di approdo indicare, in sede di ispezione, sulla base di quale normativa nazionale (legislativa, regolamentare o amministrativa) debbano essere determinati i requisiti o le prescrizioni imposti e quali correzioni o rettifiche siano richieste per assicurare il rispetto di detta normativa (lettera d) e se, in caso di assenza di una simile normativa, l’amministrazione dello Stato di approdo possa indicare, per il caso concreto, i requisiti che la nave sottoposta a ispezione deve soddisfare (lettera e).

59.

Infine, detto giudice chiede se, in assenza di una siffatta normativa e in mancanza di indicazioni specifiche dello Stato di bandiera, le attività di ricerca e salvataggio possano ritenersi autorizzate (e quindi non suscettibili di inibizione tramite l’adozione di un provvedimento di fermo) ove la nave soddisfi i requisiti o le prescrizioni di un’altra categoria, di cui lo Stato di bandiera ha confermato la sussistenza in concreto (lettera f).

60.

In via preliminare, va rilevato che, in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2009/16, l’autorità competente si accerta che tutte le carenze confermate o rivelate dall’ispezione siano corrette secondo le convenzioni e, a norma dell’articolo 19, paragrafo 2, di tale direttiva, qualora le carenze confermate o rivelate dall’ispezione rappresentino un evidente pericolo, segnatamente per la sicurezza, l’autorità competente dello Stato di approdo si accerta che la nave sia sottoposta a fermo.

61.

Come risulta dalle risposte proposte alle questioni pregiudiziali precedenti, lo Stato di approdo, ai sensi dell’articolo 13, punto 3, della direttiva 2009/16, può assicurare il rispetto delle convenzioni internazionali e della normativa dell’Unione applicabili in materia di sicurezza marittima, protezione dell’ambiente marino e condizioni di vita e di lavoro a bordo, tenendo conto delle attività effettivamente esercitate dalla nave, purché un simile controllo non pregiudichi le competenze dello Stato di bandiera per quanto riguarda la classificazione della nave, né l’adempimento dell’obbligo di salvataggio in mare.

62.

Pertanto, il semplice fatto che una nave eserciti l’attività di ricerca e salvataggio in mare in modo sistematico non esonera tale nave dal rispetto delle prescrizioni ad essa applicabili in forza del diritto internazionale o del diritto dell’Unione, e non impedisce che detta nave sia oggetto di provvedimenti di fermo in forza dell’articolo 19 di detta direttiva qualora violi tali norme. In altri termini, sebbene, come rileva il giudice del rinvio, le navi siano escluse dall’applicazione delle norme internazionali in materia di sicurezza della navigazione e di protezione dell’ambiente marino nella misura in cui effettuino missioni specifiche di salvataggio in mare, esse non sono esonerate da qualsiasi altra norma applicabile alle navi sulla base delle prescrizioni del diritto internazionale, tenuto conto dell’attività effettivamente svolta.

63.

Propongo dunque di rispondere alla quinta questione pregiudiziale dichiarando, anzitutto, che la direttiva 2009/16 deve essere interpretata nel senso che le autorità dello Stato di approdo sono legittimate a richiedere il possesso di certificazioni e il rispetto di requisiti o prescrizioni in materia di sicurezza e di prevenzione dell’inquinamento marittimo, relativi alle attività per le quali una nave è classificata, nonché qualsiasi altra certificazione, requisito o prescrizione fondata sul contesto normativo internazionale o dell’Unione ( 43 ).

64.

Inoltre, ritengo che tale direttiva debba essere interpretata nel senso che lo Stato di approdo è tenuto ad indicare, in sede di ispezione, sulla base di quale normativa debbano essere determinati i requisiti o le prescrizioni la cui violazione è rilevata e quali correzioni o rettifiche siano richieste per garantire il rispetto di tale normativa.

65.

Infine, sono dell’avviso che detta direttiva debba essere interpretata nel senso che una nave che esercita in modo sistematico l’attività di ricerca e salvataggio in mare non va considerata, in quanto tale, immune da provvedimenti di fermo qualora violi prescrizioni ad essa applicabili in forza del diritto internazionale o del diritto dell’Unione, fatto salvo l’obbligo di salvataggio in mare ( 44 ).

66.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italia) nel modo seguente: