Conclusioni dell’avvocato generale E. Tanchev, presentate il 30 settembre 2021.#CO e a. contro MJ e a.#Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal du travail francophone de Bruxelles.#Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Missione dell’Unione europea sullo “Stato di diritto” in Kosovo (Eulex Kosovo) – Azione comune 2008/124/PESC – Articolo 8, paragrafi 3 e 5, articolo 9, paragrafo 3, e articolo 10, paragrafo 3 – Qualità di datore di lavoro del personale della missione – Articolo 16, paragrafo 5 – Effetto surrogatorio.#Causa C-283/20.

1.

La domanda in esame, proposta dal Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunale del lavoro di Bruxelles di lingua francese, Belgio) verte sull’interpretazione dell’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo, Eulex Kosovo ( 2 ) come modificata, in particolare, dalla decisione 2014/349/PESC del 12 giugno 2014 ( 3 ). Come osservato dal giudice del rinvio, la presente causa si colloca nel contesto di ricorsi proposti da ex membri e da membri attuali del personale internazionale dell’Eulex Kosovo, fondati, fra l’altro, sul mancato rinnovo dei loro contratti di lavoro e sulla riclassificazione delle loro funzioni a seguito della ristrutturazione di tale missione. L’Eulex Kosovo è una missione internazionale dell’Unione europea nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «PESC»), il cui personale comprende la categoria del personale internazionale, che designa i cittadini dell’Unione e di paesi terzi assunti su base contrattuale, mentre il capomissione è una persona nominata dal Consiglio, per un periodo di tempo determinato, al fine di dirigere il personale di tale missione e assicurare il coordinamento con altri attori dell’Unione nel teatro delle operazioni di cui è responsabile ( 4 ).

2.

Il problema che si pone nella presente causa discende dal fatto che la controversia di cui al procedimento principale concerne il periodo anteriore alla modifica dell’azione comune 2008/124 mediante la decisione 2014/349, con cui è stata attribuita all’Eulex Kosovo la capacità di concludere contratti, assumere personale e stare in giudizio e, dunque, verte su contratti di lavoro conclusi dal capomissione in nome proprio. Il problema principale che la Corte è chiamata ad affrontare consiste, quindi, nella questione se, sulla base delle pertinenti disposizioni dell’azione comune 2008/124, il capomissione possa essere considerato il datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo durante tale periodo o se si debba considerare come tale un altro ente per conto del quale il capomissione agiva, come la stessa missione Eulex Kosovo, oppure una o più istituzioni e organi dell’Unione, segnatamente il Consiglio dell’Unione europea, la Commissione europea o il Servizio europeo per l’azione esterna (in prosieguo: il «SEAE»). Nel procedimento principale, tale distinzione è necessaria ai fini dell’individuazione del soggetto nei cui confronti devono essere proposti i ricorsi.

3.

Di conseguenza, la presente causa offre alla Corte l’occasione di pronunciarsi su varie questioni nuove e potenzialmente sensibili, vertenti sull’imputazione della responsabilità, ai sensi del diritto dell’Unione, nell’ambito di controversie di lavoro concernenti missioni internazionali dell’Unione ( 5 ). La Corte è altresì chiamata a precisare alcuni aspetti della giurisprudenza concernente la sua competenza, in tale contesto, nel settore della PESC.

4.

L’articolo 8 dell’azione comune 2008/124, rubricato «Capomissione», dispone quanto segue:

«1.   «Il capomissione assume la responsabilità ed esercita il comando e il controllo dell’EULEX KOSOVO a livello di teatro delle operazioni.

(…)

3.   Il capomissione impartisce istruzioni a tutto il personale dell’EULEX KOSOVO, in questo caso anche alla componente di sostegno a Bruxelles, per la condotta efficace dell’EULEX KOSOVO a livello di teatro, assumendone il coordinamento e la gestione quotidiana e secondo le istruzioni a livello strategico del comandante civile dell’operazione.

(…)

5.   Il capomissione è responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’EULEX KOSOVO e a tal fine firma un contratto con la Commissione».

5.

L’articolo 9 dell’azione comune 2008/124, rubricato «Personale», così dispone:

«1.   Il personale dell’EULEX KOSOVO è adeguato per entità e competenza al mandato della missione di cui all’articolo 2, ai compiti di cui all’articolo 3 e alla struttura dell’EULEX KOSOVO di cui all’articolo 6.

2.   L’EULEX KOSOVO è costituita essenzialmente da personale distaccato dagli Stati membri o dalle istituzioni dell’UE. Ogni Stato membro o istituzione dell’UE sostiene i costi connessi con ciascun membro del personale che ha distaccato, incluse le spese di viaggio per e dal luogo di schieramento, gli stipendi, la copertura sanitaria, le indennità diverse da quelle giornaliere e le indennità di sede disagiata e di rischio applicabili.

3.   L’EULEX KOSOVO può anche, all’occorrenza, assumere personale civile internazionale e personale locale su base contrattuale, se le mansioni richieste non sono fornite da personale distaccato dagli Stati membri. Eccezionalmente e in casi debitamente giustificati, laddove non siano disponibili domande qualificate provenienti dagli Stati membri, i cittadini di Stati terzi partecipanti possono essere assunti su base contrattuale, ove opportuno» ( 6 ).

(…)».

6.

L’articolo 10 dell’azione comune 2008/124, rubricato «Status dell’EULEX KOSOVO e del relativo personale», prevede quanto segue:

«1.   Lo status dell’EULEX KOSOVO e del relativo personale è debitamente stabilito, compresi, se del caso, i privilegi, le immunità e le altre garanzie necessarie ai fini del compimento e del buon funzionamento dell’EULEX KOSOVO.

(…)

3.   Le condizioni d’impiego nonché i diritti e gli obblighi del personale civile internazionale e locale sono stabiliti nei contratti conclusi tra il capomissione e i singoli membri del personale».

7.

L’articolo 16 dell’azione comune 2008/124, rubricato «Disposizioni finanziarie», così recita:

«(…)

4.   Il capomissione riferisce dettagliatamente alla Commissione ed è soggetto a supervisione da parte della stessa sulle attività intraprese nell’ambito del suo contratto.

(…)».

8.

L’azione comune 2008/124 è stata modificata, in particolare, dalla decisione 2014/349, entrata in vigore il 12 giugno 2014, conformemente all’articolo 2 di tale decisione.

9.

L’articolo 8, paragrafo 1 bis, dell’azione comune 2008/124, come modificata dalla decisione 2014/349 (in prosieguo: «l’azione comune 2008/124, come modificata»), enuncia quanto segue:

«Il capomissione è il rappresentante della missione. Il capomissione può delegare compiti di gestione riguardanti il personale e le questioni finanziarie a membri del personale della missione, sotto la sua responsabilità generale».

10.

L’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, come modificata, prevede quanto segue:

«Le condizioni d’impiego nonché i diritti e gli obblighi del personale internazionale e locale sono stabiliti nei contratti conclusi tra l’EULEX KOSOVO e i membri del personale interessati».

11.

L’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, rubricato «Disposizioni giuridiche», così dispone:

«L’EULEX KOSOVO ha la capacità di procurarsi servizi e forniture, stipulare contratti e concludere accordi amministrativi, assumere personale, detenere conti bancari, acquisire beni e disporne nonché liquidare il suo passivo e stare in giudizio, nella misura necessaria per l’attuazione della presente azione comune».

12.

L’articolo 16 dell’azione comune 2008/124, come modificata, così dispone:

«(…)

4.   L’EULEX KOSOVO è responsabile dell’esecuzione del bilancio della missione. A tal fine l’EULEX KOSOVO firma un accordo con la Commissione ( 7 ).

5.   L’EULEX KOSOVO è competente per eventuali richieste di indennizzo e gli obblighi derivanti dall’attuazione del mandato a decorrere dal 15 giugno 2014, fatta eccezione per eventuali richieste di indennizzo in relazione a una colpa grave del capomissione, di cui quest’ultimo si assume la responsabilità.

(…)».

13.

Dalla decisione di rinvio risulta che CO, ME, GC e altre 42 parti (in prosieguo: i «ricorrenti nel procedimento principale») sono stati, o sono ancora, occupati al servizio dell’Eulex Kosovo come personale civile internazionale, con contratti di lavoro a tempo determinato conclusi per uno o più mesi, al massimo un anno, che sono stati oggetto di rinnovi successivi. Tali contratti contengono una clausola attributiva di competenza ai giudici di Bruxelles fino al giugno 2014, e alla Corte di giustizia dell’Unione europea a partire dall’ottobre 2014.

14.

MJ ha svolto la funzione di capomissione dell’Eulex Kosovo dal 1 febbraio 2013 al 14 ottobre 2014, secondo modalità precisate in particolare nei contratti da lui conclusi con la Commissione il 1 febbraio e il 7 giugno 2013.

15.

Nel 2012 una riclassificazione di diverse funzioni ha comportato, secondo i ricorrenti nel procedimento principale, una modifica della descrizione delle loro funzioni e una notevole diminuzione della loro retribuzione. A tale riclassificazione sono seguite tre «ondate» di mancato rinnovo dei contratti, durante la primavera e l’estate 2013, nell’autunno 2014 e nell’autunno 2016.

16.

Con atto introduttivo depositato il 6 agosto 2013, alcuni dei ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, nei confronti della Commissione, del SEAE e dell’Eulex Kosovo, contestando la legittimità delle decisioni adottate da MJ, in qualità di capomissione, di non rinnovare i loro contratti di lavoro. Con ordinanza del 30 settembre 2014, Bitiqi e a./Commissione e a. ( 8 ), il Tribunale ha respinto tale ricorso per incompetenza, statuendo che il rapporto giuridico in questione era di natura contrattuale e rientrava, quindi, nell’ambito di applicazione della clausola contenuta nei contratti di lavoro, che attribuiva la competenza ai giudici di Bruxelles.

17.

Con atti introduttivi depositati l’11 luglio, il 14 luglio e il 21 ottobre 2014, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto ricorsi presso il Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunale del lavoro di Bruxelles di lingua francese), intesi a contestare la riclassificazione delle loro funzioni e/o il mancato rinnovo dei loro contratti, così come lo status loro applicato, in particolare sul piano della previdenza sociale, e a ottenere il risarcimento dei danni. La riclassificazione delle funzioni e la prima ondata di mancato rinnovo dei contratti sono avvenute prima dell’adozione della decisione 2014/349 e sono state effettuate da MJ in qualità di capomissione.

18.

Inizialmente, i ricorsi sono stati proposti nei confronti di MJ, in qualità di capomissione, del Consiglio, della Commissione e del SEAE. I quattro convenuti hanno sostenuto, in particolare, che, poiché l’Eulex Kosovo era stata dotata di personalità giuridica e della capacità di stare in giudizio, essa era l’unica a dover rispondere di eventuali richieste di indennizzo e degli obblighi derivanti dall’attuazione del suo mandato, e ciò sia per il futuro sia per il passato, conformemente all’articolo 16, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, come modificata. Di conseguenza, i ricorrenti nel procedimento principale hanno depositato istanze di intervento coatto affinché l’Eulex Kosovo diventasse parte del procedimento. Tuttavia, il giudice del rinvio ha scisso l’esame di tali istanze dall’esame delle questioni preliminari di ricevibilità e di rito sollevate dalle domande proposte nei confronti dei primi quattro convenuti.

19.

Con sentenza del 1 giugno 2018, il giudice del rinvio ha deciso che MJ, in qualità di capomissione, doveva essere estromesso dalla causa per il periodo decorrente dal 12 giugno 2014, poiché la decisione 2014/349 era stata adottata in tale data ed egli non agiva più in nome proprio in relazione ai ricorrenti nel procedimento principale, bensì unicamente in qualità di «rappresentante» dell’Eulex Kosovo, come indicato all’articolo 8, paragrafo 1 bis, dell’azione comune 2008/124, come modificata. Il giudice del rinvio ha altresì deciso che il Consiglio, la Commissione e il SEAE dovevano essere estromessi dalla causa per quanto concerne lo stesso periodo, in ragione del fatto che, per effetto della decisione 2014/349, l’Eulex Kosovo disponeva di una personalità giuridica propria e della capacità di stare in giudizio, e gli atti compiuti da tale missione erano compiuti in nome proprio. Tuttavia, per quanto riguarda il periodo anteriore al 12 giugno 2014, il giudice del rinvio ha ordinato la riapertura del procedimento, al fine di consentire alle parti di presentare le loro osservazioni concernenti l’esistenza del mandato di cui MJ e i suoi predecessori sarebbero stati investiti in qualità di capimissione nel corso di tale periodo e, se del caso, la natura esatta di tale mandato e dei suoi effetti in relazione alla capacità di MJ in qualità di capomissione, al Consiglio, alla Commissione e al SEAE.

20.

Dopo aver sentito le osservazioni delle parti, il giudice del rinvio nutre dubbi in ordine alla questione se MJ, in qualità di capomissione, abbia agito come mero mandatario dell’Unione europea nel corso del periodo anteriore al 12 giugno 2014. Il giudice del rinvio rileva, in particolare, che i contratti di lavoro stipulati con MJ prima di tale data lo identificano espressamente non soltanto a titolo personale, ma anche in qualità di datore di lavoro, e che, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, tali contratti dovevano essere conclusi con il capomissione. Il giudice del rinvio rileva altresì che MJ ha firmato a nome proprio i contratti che ha stipulato con la Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, in forza dei quali gli sono stati assegnati taluni fondi per le necessità operative dell’Eulex Kosovo, in particolare a copertura della retribuzione del personale, e che l’articolo 11, paragrafo 1, del contratto firmato il 7 giugno 2013 precisava che MJ avrebbe concluso contratti di lavoro con il personale internazionale a nome proprio e sulla base delle norme previste dalla comunicazione C(2009) 9502 della Commissione, del 30 novembre 2009, relativa alle norme specifiche per i consiglieri speciali della Commissione incaricati di compiere le azioni operative PESC, nonché per il personale contrattuale internazionale (in prosieguo: la «comunicazione del 2009»), come indicato nei contratti di lavoro in questione.

21.

Il giudice del rinvio osserva che i giudici dell’Unione non hanno ancora affrontato la questione dell’identificazione del datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo prima della decisione 2014/349. A tale riguardo, il giudice del rinvio cita due sentenze pronunciate da un’altra sezione del Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunale del lavoro di Bruxelles di lingua francese) ( 9 ), ai sensi delle quali il datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo e di un’altra missione internazionale dell’Unione prima che tali missioni acquisissero personalità giuridica non era il capomissione, bensì l’Unione europea, rappresentata dalle sue istituzioni. Secondo il giudice del rinvio, la soluzione di tale questione è indispensabile nel caso di specie per poter esaminare la ricevibilità e la fondatezza di talune delle domande dirette sia nei confronti di MJ, in qualità di capomissione, sia nei confronti del Consiglio, della Commissione e del SEAE, nella parte in cui si riferiscono al periodo anteriore al 12 giugno 2014.

22.

In tali circostanze, il Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunale del lavoro di Bruxelles di lingua francese) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli articoli 8, paragrafo 3, e 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (EULEX KOSOVO), prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349/PESC del Consiglio, del 12 giugno 2014, se del caso in combinato disposto con ogni altra norma eventualmente rilevante, debbano essere interpretati nel senso che essi conferiscono al capomissione, a suo nome e per suo proprio conto, la qualità di datore di lavoro del personale civile internazionale in servizio presso la missione EULEX KOSOVO durante il periodo anteriore al 12 giugno 2014 o, tenuto conto in particolare degli articoli 8, paragrafo 5, e 9, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124/PESC prima della sua modifica intervenuta il 12 giugno 2014, nel senso che essi conferiscono la qualità di datore di lavoro all’Unione europea e/o a un’istituzione dell’Unione europea, quale la Commissione europea, il Servizio europeo per l’azione esterna, il Consiglio dell’Unione europea o qualsiasi altra istituzione, per conto della quale il capomissione avrebbe agito fino a tale data in virtù di un mandato, di una delega di poteri o di qualsiasi altra forma di rappresentanza da determinarsi se del caso».

23.

I ricorrenti nel procedimento principale, il governo spagnolo, il Consiglio, la Commissione, il SEAE e l’Eulex Kosovo hanno presentato osservazioni scritte alla Corte. Il 16 giugno 2021 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale tali parti hanno presentato oralmente i loro argomenti.

24.

I ricorrenti nel procedimento principale sostengono che l’azione comune 2008/124 deve essere interpretata nel senso che attribuisce all’Unione europea e, più precisamente, al Consiglio e alla Commissione la qualità di datore di lavoro, sia prima sia dopo il 12 giugno 2014. A loro avviso, MJ, in qualità di capomissione, ha agito come mero firmatario, per conto dell’Unione, dei contratti di lavoro di cui trattasi, dato che la PESC rientra esclusivamente nella responsabilità dell’Unione e quest’ultima è rappresentata unicamente dalle sue istituzioni, con l’esclusione di qualsiasi altro ente. L’azione comune 2008/124 conferisce soltanto deleghe ad hoc, per le quali il capomissione è responsabile nei confronti dell’Unione, e non del personale dell’Eulex Kosovo e, alla luce della sentenza del 5 luglio 2018, Jenkinson/Consiglio e a. ( 10 ), l’avvicendarsi di vari firmatari dei contratti di lavoro contestualmente a ogni mutamento del capomissione implica che l’Unione europea è il datore di lavoro, per l’intera durata del rapporto di lavoro.

25.

Come sottolineato in udienza dai ricorrenti nel procedimento principale, le decisioni impugnate sono imputabili alla Commissione, poiché concernono l’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo e le questioni relative, in particolare, alle retribuzioni, alle indennità e alle condizioni di impiego sono da questo determinate. Tali decisioni sono imputabili anche al Consiglio, poiché esso è responsabile della creazione del contesto normativo e delle carenze concernenti lo statuto del personale internazionale imposto al capomissione, da esso nominato, e dell’adozione delle decisioni di ristrutturazione attuate nel settore di attività. L’argomento secondo cui l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, ha un mero effetto dichiarativo è inconciliabile con la sentenza del 12 novembre 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo ( 11 ), nonché con il testo di tale azione comune, con quello della comunicazione C(2012) 4052 final della Commissione, del 26 giugno 2012, relativa alle regole per la gestione finanziaria della politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «comunicazione del 2012») e con quello dei contratti tra i capimissione e la Commissione.

26.

Il governo spagnolo sostiene che l’Unione europea ha agito in qualità di datore di lavoro prima del 12 giugno 2014, nonostante il fatto che i contratti di lavoro in questione fossero stati conclusi da MJ in qualità di capomissione, e che in essi figuri il termine «datore di lavoro». MJ ha agito come un mandatario dell’Unione e ha svolto i compiti ad egli validamente attribuiti dall’azione comune 2008/124. Per effetto dell’articolo 8, paragrafo 5, e dell’articolo 16, paragrafo 4, di quest’ultima, il capomissione è soggetto alla supervisione della Commissione in materia di bilancio, nonché al controllo politico e strategico del Consiglio tramite il comitato politico e di sicurezza (in prosieguo: il «CPS») e il comandante civile dell’operazione, il che implica l’esistenza di un controllo effettivo sul capomissione da parte dell’Unione europea, e, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, dell’azione comune 2008/124, tali contratti sono stati conclusi in rappresentanza dell’Unione. Come dichiarato dal governo spagnolo in udienza, la decisione 2014/349 costituiva un’importante innovazione nel quadro giuridico dell’Eulex Kosovo, e dall’articolo 16, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, come modificata, si può dedurre che l’Eulex Kosovo è responsabile soltanto per gli atti compiuti a partire dal 15 giugno 2014. Sebbene il Consiglio e la Commissione possano essere convenuti nel caso di specie, è comunque necessario stabilire se gli atti impugnati del capomissione siano stati compiuti nell’esercizio delle funzioni delegate dall’una o dall’altro.

27.

Il Consiglio sostiene che, poiché il procedimento dinanzi al giudice del rinvio è stato instaurato dopo l’adozione della decisione 2014/349, la situazione giuridica dell’Eulex Kosovo prima del 12 giugno 2014 è irrilevante e, in ogni caso, l’Eulex Kosovo disponeva già di personalità giuridica prima del 12 giugno 2014, sicché dovrebbe essere considerata l’unica parte convenuta. A suo avviso, l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, ha un mero effetto dichiarativo e un’eventuale separazione dei periodi contrattuali tra diversi datori di lavoro non è nell’interesse dei ricorrenti nel procedimento principale. Poiché il Consiglio non era parte dei contratti di lavoro di cui trattasi, esso non può essere ritenuto convenuto e, come da esso sottolineato in udienza, la sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a. ( 12 ), riguardava una questione di riassegnazione del personale, e non un rapporto contrattuale di lavoro nel quale il Consiglio non è coinvolto, come nel caso di specie.

28.

La Commissione sostiene che la questione è ipotetica e, pertanto, irricevibile, tenuto conto dell’esistenza di un procedimento parallelo pendente di intervento coatto nei confronti dell’Eulex Kosovo e del fatto che la questione verte sul significato e sulla portata di una disposizione del diritto dell’Unione che non era più in vigore al momento della proposizione dei ricorsi, dato che essa riguarda unicamente il periodo anteriore al 12 giugno 2014. Essa sostiene, in subordine, che l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, deve essere interpretato nel senso che, prima del 12 giugno 2014, il datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo era il capomissione, mentre se la capacità di assumere tale personale non dipende dalla capacità giuridica, l’Eulex Kosovo dovrebbe essere considerata il datore di lavoro a tale riguardo. Da un lato, poiché tale disposizione ha introdotto la possibilità, per l’Eulex Kosovo, di concludere contratti e assumere personale a partire dal 12 giugno 2014, tale missione non poteva instaurare un rapporto di lavoro prima di detta data, sicché la sola controparte nei contratti di lavoro in questione era il capomissione, come indicato all’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124. Dall’altro lato, già prima del 12 giugno 2014, l’Eulex Kosovo disponeva della capacità di assumere personale ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, e l’articolo 16, paragrafo 5, di tale azione comune, come modificata, è applicabile ai fatti verificatisi prima del 15 giugno 2014 se il ricorso è proposto dopo tale data, sicché, a partire da tale data, qualsiasi pretesa derivante dall’esecuzione del mandato deve essere indirizzata all’Eulex Kosovo.

29.

La Commissione sostiene di non poter essere considerata come il datore di lavoro, poiché il suo ruolo si limita all’esecuzione del bilancio, e non comprende la gestione del personale. Come ha sottolineato in udienza, conformemente alla sentenza H, la Commissione non è implicata nella catena di comando e nessuna decisione di bilancio viene in considerazione nel caso di specie; il capomissione è nominato dal Consiglio, il suo mandato è stabilito da quest’ultimo e le comunicazioni del 2009 e del 2012 non hanno nulla a che vedere con il personale internazionale, e descrivono regole adottate dal Consiglio al riguardo.

30.

Il SEAE sostiene che gli articoli 8, 9 e 10 dell’azione comune 2008/124 dovrebbero essere interpretati nel senso che l’Eulex Kosovo ha la qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio di tale missione. A suo avviso, nei limiti in cui la questione riguarda il capomissione prima della decisione 2014/349, essa è irrilevante, poiché il procedimento di cui è investito il giudice del rinvio è stato instaurato dopo l’adozione di tale decisione e, in ogni caso, il capomissione non è il datore di lavoro. L’articolo 9, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124 prevede che l’Eulex Kosovo può assumere personale, e l’articolo 9, paragrafi 1 e 2, nonché l’articolo 10, paragrafo 1, di tale azione comune, fanno riferimento al personale dell’Eulex Kosovo. Esso afferma, pertanto, che già prima del 12 giugno 2014 l’Eulex Kosovo aveva la capacità di assumere personale, e che l’articolo 15 bis di tale azione comune, come modificata, ha un mero effetto dichiarativo. Come esso ha sottolineato in udienza, la personalità giuridica, nel senso di cui all’articolo 47 TUE, il quale enuncia che l’Unione ha personalità giuridica, dovrebbe essere distinta dalla capacità giuridica delle istituzioni e degli altri enti dell’Unione di svolgere compiti, sicché non vi è contraddizione con la sentenza Elitaliana, poiché l’assenza di personalità giuridica non impedisce all’Eulex Kosovo di avere la capacità giuridica di assumere personale. Il fatto che il Consiglio e il CPS esercitino un controllo politico e una direzione strategica sull’Eulex Kosovo tramite il comandante civile dell’operazione, che fa parte del SEAE, e che vi sia un legame con la Commissione per il tramite dell’esecuzione del bilancio, non conferisce al Consiglio, alla Commissione o al SEAE la qualità di datore di lavoro. I ricorrenti nel procedimento principale non hanno concluso contratti di lavoro con questi ultimi, e la sentenza H riguardava una questione di riassegnazione del personale che presentava un certo nesso con il controllo politico e la direzione strategica della missione, mentre l’assunzione e la gestione del personale internazionale ne sarebbe priva.

31.

L’Eulex Kosovo sostiene che gli articoli 8, 9 e 10 dell’azione comune 2008/124 dovrebbero essere interpretati nel senso che l’Eulex Kosovo ha la qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio di tale missione. Il capomissione agisce in qualità di mandatario dell’Eulex Kosovo, e non in qualità di datore di lavoro, e attua le decisioni del Consiglio relative alla ristrutturazione dell’Eulex Kosovo, senza disporre di alcun potere decisionale in materia di riclassificazione e soppressione di posti di lavoro. Sebbene il Consiglio, la Commissione e il SEAE svolgano un ruolo importante nello sviluppo del mandato dell’Eulex Kosovo, essi non possiedono alcun vincolo contrattuale con i ricorrenti nel procedimento principale. Il fatto che, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, i contratti di lavoro in questione siano stati conclusi con MJ, in qualità di capomissione, non significa che egli sia il datore di lavoro. Ciò è illustrato dalla giurisprudenza dei giudici dell’Unione ( 13 ) che individua come datore di lavoro l’Eulex Kosovo, e non i vari capimissione a titolo personale, anche in casi in cui i contratti di lavoro erano stati firmati prima della decisione 2014/349. Come precisato in udienza dall’Eulex Kosovo, essa disponeva già della capacità di assumere personale in forza dell’articolo 9, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, e l’articolo 16, paragrafo 5, di quest’ultima, come modificata, si applica alle domande proposte a partire dal 15 giugno 2014, anche qualora i fatti siano anteriori a tale data, come nel caso di specie.

32.

Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, debba essere interpretata nel senso che, per il periodo anteriore al 12 giugno 2014, si deve considerare come datore di lavoro del personale internazionale a servizio dell’Eulex Kosovo il capomissione dell’Eulex Kosovo, l’Eulex Kosovo, il Consiglio, la Commissione oppure il SEAE, ai fini della determinazione del convenuto nella controversia di cui al procedimento principale.

33.

Come risulta dalla decisione di rinvio, tale questione trae origine dal fatto che all’Eulex Kosovo è stata conferita espressamente la capacità di stipulare contratti, assumere personale e stare in giudizio per effetto delle modifiche all’azione comune 2008/124 introdotte dalla decisione 2014/349, più precisamente, dall’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, inserito dalla decisione 2014/349, che si applica a partire dal 12 giugno 2014, mentre prima di tale data il capomissione concludeva i contratti di lavoro in nome proprio ed era responsabile dell’esecuzione del bilancio di tale missione, come prevedeva l’azione comune 2008/124. Inoltre, il Consiglio, la Commissione e il SEAE sono coinvolti nella creazione e nel funzionamento dell’Eulex Kosovo e, dunque, possono essere considerati responsabili degli atti compiuti dal capomissione per quanto concerne l’impiego del personale internazionale, nella misura in cui la missione Eulex Kosovo non poteva, di per sé, essere ritenuta responsabile. Come indicato dai ricorrenti nel procedimento principale, il giudice del rinvio necessita di identificare il datore di lavoro al fine di pronunciarsi sulla controversia di cui è investito e, secondo il diritto nazionale applicabile, la qualità di datore di lavoro è attribuita all’ente dotato di personalità giuridica e della capacità di rispondere in giudizio nell’ambito di ricorsi concernenti il rapporto di lavoro.

34.

Al fine di rispondere alla questione sollevata nella presente causa, occorre anzitutto svolgere alcune osservazioni preliminari sulle missioni internazionali dell’Unione europea e sull’Eulex Kosovo (sezione A). Esaminerò poi la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione dell’azione comune 2008/124 nelle circostanze di cui alla presente causa (sezione B) e gli argomenti dedotti dalla Commissione quanto alla ricevibilità della questione pregiudiziale (sezione C), prima di procedere all’esame di tale questione (sezione D).

35.

Sulla base di tale analisi, sono giunto alla conclusione che, nella presente causa, la Corte è competente e la questione pregiudiziale è ricevibile. Ritengo inoltre che l’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, debba essere interpretata nel senso che essa attribuisce alla Commissione la qualità di datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014.

36.

Nell’ambito della PESC, ai sensi del titolo V del TUE, la politica di sicurezza e di difesa comune (in prosieguo: la «PSDC») ( 14 ) fornisce all’Unione una capacità operativa per dispiegare missioni civili e militari al di fuori dell’Unione, al fine di svolgere una serie di compiti, tra cui la prevenzione dei conflitti e il mantenimento della pace ( 15 ). Come rilevato in relazioni recenti, siffatte missioni rappresentano uno strumento unico nell’armamentario dell’Unione che consente un’azione diretta di gestione di un conflitto o di una crisi e si inseriscono, quindi, in uno sforzo strategico per garantire sicurezza, consentire ai paesi di ristabilirsi dai conflitti e proteggere l’Unione e i suoi cittadini mediante l’azione esterna ( 16 ). Attualmente esistono 17 missioni PSDC in corso – 11 missioni civili e 6 missioni o operazioni militari – che impiegano circa 5000 persone in tutto il mondo ( 17 ).

37.

L’Eulex Kosovo è una missione civile PSDC, istituita dall’azione comune 2008/124, come modificata, da ultimo, dalla decisione 2021/904. L’azione comune 2008/124 è stata prorogata più volte, e l’attuale mandato dell’Eulex Kosovo decorre fino al 14 giugno 2023, come indicato in tale decisione. L’Eulex Kosovo è considerata, ad oggi, la più grande missione civile PSDC ( 18 ). Conformemente all’articolo 5, paragrafo 1, dell’azione comune 2008/124, l’Eulex Kosovo è stata avviata dal Consiglio a seguito dell’approvazione del piano operativo (in prosieguo: l’«OPLAN») che, al pari del concetto operativo (in prosieguo: il «CONOPS»), costituisce un documento di programmazione essenziale per l’attuazione del mandato dell’Eulex Kosovo ( 19 ).

38.

Ai sensi dell’articolo 2 dell’azione comune 2008/124 ( 20 ), la missione dell’Eulex Kosovo consiste nel «assiste[re] le istituzioni, autorità giudiziarie e servizi di contrasto kosovari nella loro evoluzione verso la sostenibilità e la responsabilizzazione e nell’ulteriore sviluppo e rafforzamento dell’indipendenza di un sistema giudiziario multietnico e di forze di polizia e doganali multietniche, assicurando che tali istituzioni non subiscano ingerenze politiche e aderiscano alle norme riconosciute a livello internazionale e alle migliori prassi europee».

39.

Ai sensi dell’articolo 9 dell’azione comune 2008/124, come modificata dalle decisioni 2010/322 e 2014/349, il personale dell’Eulex Kosovo è costituito da personale distaccato dagli Stati membri o dalle istituzioni dell’Unione, nonché da personale internazionale e locale assunto su base contrattuale.

40.

Come previsto dall’articolo 11 dell’azione comune 2008/124, come modificata dalla decisione 2010/322, l’Eulex Kosovo dispone della catena di comando descritta qui di seguito. Il CPS, che è un comitato specifico del Consiglio responsabile della PESC ( 21 ), esercita il controllo politico e la direzione strategica dell’Eulex Kosovo, sotto la responsabilità del Consiglio e dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (in prosieguo: l’«AR») ( 22 ). Nell’ambito della PESC definita dal Consiglio europeo e dal Consiglio ( 23 ), l’AR assicura l’attuazione delle decisioni di questi ultimi, comprese quelle relative alle missioni PSDC, avvalendosi del SEAE, che è il servizio diplomatico dell’Unione ( 24 ). Il CPS è autorizzato dal Consiglio a nominare il capomissione ( 25 ), il cui mandato si protrae per un periodo determinato, sovente da uno a due anni, conformemente al mandato dell’Eulex Kosovo ( 26 ).

41.

Inoltre, il comandante civile dell’operazione esercita il comando e il controllo a livello strategico dell’Eulex Kosovo, sotto il controllo politico e la direzione strategica del CPS e l’autorità generale dell’AR ( 27 ). Il comandante civile dell’operazione è anche il direttore della capacità civile di pianificazione e condotta ( 28 ), che è una direzione del SEAE che funge da sede operativa per le missioni civili PSDC ( 29 ). Il capomissione esercita il comando e il controllo dell’Eulex Kosovo a livello di teatro e risponde direttamente al comandante civile dell’operazione ( 30 ).

42.

Le parti non contestano la competenza della Corte a conoscere della presente causa ( 31 ). Ciò nonostante, la questione della competenza della Corte può essere esaminata d’ufficio ( 32 ). Poiché l’azione comune 2008/124 è stata adottata sulla base delle disposizioni del Trattato concernenti la PESC ( 33 ), appare necessario esaminare se le norme che limitano la competenza dei giudici dell’Unione nell’ambito della PESC, come previste all’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e all’articolo 275, primo comma, TFUE, possano eventualmente incidere sulla competenza della Corte a statuire in via pregiudiziale sull’interpretazione dell’azione comune 2008/124. Come osservato dal SEAE, infatti, sembra che questo sia il primo caso di rinvio pregiudiziale vertente sull’interpretazione di un atto PESC che giunge, a tale riguardo, dinanzi alla Corte.

43.

Occorre ricordare che, come statuito dalla Corte, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE, e dell’articolo 275, primo comma, TFUE i giudici dell’Unione non sono, in linea di principio, competenti per quanto riguarda le disposizioni relative alla PESC nonché gli atti adottati sulla base di queste ultime. Tuttavia, poiché tali norme introducono una deroga alla regola della competenza generale di cui all’articolo 19 TUE, esse devono essere interpretate restrittivamente ( 34 ). A tale riguardo, la Corte ha sottolineato che, tanto dall’articolo 2 TUE, figurante nelle disposizioni comuni del Trattato UE, quanto dall’articolo 21 TUE, relativo all’azione esterna dell’Unione, cui rinvia l’articolo 23 TUE relativo alla PESC, risulta che l’Unione è segnatamente fondata sul valore dello Stato di diritto ( 35 ). Così, sebbene l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») non possa creare una competenza per la Corte qualora i Trattati la escludano, il principio della tutela giurisdizionale effettiva, quale previsto da tale disposizione, unitamente alla funzione attribuita a tale istituzione in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, implica parimenti un’interpretazione restrittiva di tali norme ( 36 ).

44.

Vi è inoltre un filone giurisprudenziale vertente su questioni di competenza in relazione alla PESC il quale indica che il fatto che un atto della PESC venga in considerazione nelle particolari circostanze di un caso non significa necessariamente che si applichino le limitazioni imposte alla competenza della Corte ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE ( 37 ). Poiché tale giurisprudenza riguarda in parte le missioni internazionali dell’Unione, ai fini della presente causa è utile esporre i punti salienti di alcune pronunce.

45.

Ad esempio, a partire dalla sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio ( 38 ), la Corte ha riconosciuto, nell’ambito di un ricorso di annullamento diretto contro una decisione del Consiglio relativa alla firma e alla conclusione di un accordo internazionale nell’ambito della PESC, e in particolare alle missioni internazionali dell’Unione, di essere competente a verificare se detto accordo sia stato negoziato e concluso nel rispetto della procedura prevista all’articolo 218 TFUE, che ha una portata generale ed è destinata ad applicarsi, in linea di principio, a tutti gli accordi internazionali, ivi compresi quelli rientranti nella PESC.

46.

Inoltre, nella sentenza Elitaliana ( 39 ), la Corte ha confermato la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere dei ricorsi di annullamento e per risarcimento dei danni proposti dalla ricorrente sulla base dell’aggiudicazione, da parte dell’Eulex Kosovo, di un appalto pubblico di servizi elicotteristici a un altro offerente. La Corte ha dichiarato che i provvedimenti controversi, di cui era chiesto l’annullamento a causa di una violazione delle norme applicabili agli appalti pubblici dell’Unione, riguardavano l’aggiudicazione di un appalto pubblico che aveva generato spese a carico del bilancio dell’Unione, sicché l’appalto in questione rientrava nell’ambito di applicazione del regolamento finanziario dell’Unione ( 40 ).

47.

Occorre altresì precisare che, nella sentenza H ( 41 ), la Corte ha affermato la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere dei ricorsi di annullamento e risarcimento dei danni proposti da un membro del personale distaccato presso un’altra missione internazionale dell’Unione, segnatamente la missione di polizia dell’Unione europea in Bosnia-Erzegovina (in prosieguo: l’«EUPM»), in relazione a decisioni adottate dal capomissione di riassegnare tale membro del personale a un posto presso un ufficio regionale. Secondo la Corte, sebbene le decisioni in questione si inserissero nel contesto della PESC e concernessero un’azione operativa in tale settore, esse costituivano altresì, per loro stessa natura, atti di gestione del personale, al pari di qualunque decisione simile adottata dalle istituzioni dell’Unione nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze. In tali circostanze, le limitazioni alla competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC non impedivano il controllo di atti di gestione del personale relativi a membri del personale distaccati dagli Stati membri, quando i giudici dell’Unione sono competenti, ai sensi dell’articolo 270 TFUE, a sindacare siffatti atti allorché questi riguardano membri del personale distaccati dalle istituzioni dell’Unione. Diversamente, allorché uno stesso atto di gestione del personale relativo alle operazioni «sul campo» riguarda al contempo membri del personale distaccati dagli Stati membri e membri del personale distaccati dalle istituzioni dell’Unione, la decisione adottata con riferimento ai primi potrebbe essere incompatibile con quella concernente i secondi.

48.

Su tale base, è vero che le cause di cui supra riguardavano ricorsi di annullamento e di risarcimento dei danni proposti ai sensi dell’articolo 263 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, e non rinvii pregiudiziali vertenti sull’interpretazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Inoltre, le circostanze che hanno dato luogo alla sentenza H riguardavano un membro del personale distaccato, e non a contratto, di una missione internazionale dell’Unione, e tale sentenza mirava, in parte, ad evitare un trattamento differenziato nella decisione di controversie riguardanti personale distaccato dagli Stati membri e dalle istituzioni dell’Unione. Mi sembra, tuttavia, che da tale sentenza si possa dedurre, in termini generali, che l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE non ostano alla competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di ricorsi concernenti la gestione del personale delle missioni internazionali dell’Unione. Alla luce della sentenza H, infatti, i giudici dell’Unione hanno affermato la loro competenza quanto agli atti di gestione del personale nell’ambito di ricorsi di annullamento e di risarcimento dei danni proposti da un membro del personale contrattuale di un’agenzia dell’Unione nel settore della PESC ( 42 ), nonché di un’azione contrattuale fondata sull’articolo 272 TFUE proposta da un ex membro del personale contrattuale di una missione internazionale dell’Unione ( 43 ).

49.

La giurisprudenza che precede depone, quindi, a favore della tesi secondo cui l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE non ostano alla competenza della Corte nella presente causa.

50.

È certamente vero che la Corte è chiamata a interpretare l’azione comune 2008/124, la cui base giuridica rientra nell’ambito della PESC. La questione sollevata, tuttavia, riguarda un problema generale di gestione del personale, e non di attuazione della PESC. A tale riguardo, la conclusione dei contratti di lavoro di cui trattasi, nonché le decisioni impugnate relative al mancato rinnovo di tali contratti e alla riclassificazione dei posti, possono essere considerate, per loro stessa natura, atti tipici di gestione del personale nell’organizzazione delle risorse umane al servizio dell’Eulex Kosovo. Di conseguenza, dalla sentenza H discende, a mio avviso, che le limitazioni alla competenza della Corte apportate dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dall’articolo 275 TFUE non escludono la competenza di quest’ultima a pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione dell’azione comune 2008/124 nelle circostanze di cui alla presente causa. Ciò tenuto conto dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 47 della Carta, dato che è in gioco il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva dei ricorrenti nel procedimento principale.

51.

Ritengo pertanto che, nella presente causa, la Corte sia competente.

52.

Secondo gli argomenti dedotti dalla Commissione, la questione pregiudiziale è irricevibile a causa del suo carattere ipotetico.

53.

A mio avviso, tali argomenti devono essere respinti.

54.

Secondo giurisprudenza costante della Corte, nell’ambito della cooperazione tra quest’ultima e i giudici nazionali istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che esso sottopone alla Corte. Di conseguenza, allorché le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire ( 44 ). Ne consegue che le questioni vertenti sul diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. La Corte può rifiutare di statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da un giudice nazionale soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con l’effettività o l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte ( 45 ).

55.

Nel caso di specie, come indicato ai paragrafi 20 e 21 delle presenti conclusioni, il giudice del rinvio ha esposto in modo adeguato, nella sua domanda, non soltanto le ragioni che l’hanno indotto a interpellare la Corte sull’interpretazione dell’azione comune 2008/124, ma anche i motivi che rendono tale interpretazione necessaria ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale.

56.

Inoltre, per quanto concerne l’argomento della Commissione secondo cui la questione sollevata verte su una disposizione del diritto dell’Unione che non era più in vigore al momento della proposizione dei ricorsi dinanzi al giudice del rinvio, occorre rilevare che la questione verte sull’interpretazione delle disposizioni pertinenti dell’azione comune 2008/124 ai fini dell’individuazione del datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale nel periodo anteriore al 12 giugno 2014, il che include la valutazione del periodo in cui tali disposizioni erano applicabili. L’obiezione della Commissione, dunque, verte sul merito, e non sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale ( 46 ).

57.

In tali circostanze, si deve ritenere che l’interpretazione richiesta non sia manifestamente priva di nesso con i fatti o con l’oggetto della causa principale e che i problemi sollevati non siano ipotetici.

58.

Di conseguenza, sono del parere che la questione proposta nella presente causa sia ricevibile.

59.

Come indicato al paragrafo 32 delle presenti conclusioni, la questione sottoposta alla Corte verte sull’identificazione della persona o dell’ente che agiva in qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo prima del 12 giugno 2014 e che può, quindi, essere considerato come parte convenuta ai fini della controversia di cui al procedimento principale. Esaminerò, dunque, in primo luogo, il ruolo del capomissione, in secondo luogo quello dell’Eulex Kosovo e, in terzo luogo, il ruolo del Consiglio, della Commissione e del SEAE.

60.

Secondo gli argomenti dedotti dalla Commissione, il capomissione può essere considerato il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014, poiché esso è la controparte dei contratti di lavoro di cui trattasi e poiché l’Eulex Kosovo non poteva avere la qualità di datore di lavoro prima dell’introduzione dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata. I ricorrenti nel procedimento principale, il governo spagnolo, il Consiglio, il SEAE e l’Eulex Kosovo sono di parere diverso.

61.

È opportuno precisare, anzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, vi sono forti indizi, sulla base delle pertinenti disposizioni dell’azione comune 2008/124, che il capomissione non possa essere considerato il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale, né prima né dopo il 12 giugno 2014.

62.

A tale riguardo, il testo dell’azione comune 2008/124 menziona in più occasioni il personale dell’Eulex Kosovo, e non il personale del capomissione ( 47 ). Sebbene l’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, prima della sua modifica, prevedesse che i contratti di lavoro con il personale internazionale e locale dovevano essere conclusi con il capomissione, tale disposizione si collocava all’interno dell’articolo 10 dell’azione comune, la cui rubrica e il cui primo comma facevano riferimento all’Eulex Kosovo e al «relativo personale».

63.

Inoltre, come indicato dai ricorrenti nel procedimento principale, dal governo spagnolo e dall’Eulex Kosovo, dalle disposizioni dell’azione comune 2008/124 risulta che, per quanto riguarda i rapporti con il personale internazionale, il capomissione resta subordinato al Consiglio e alla Commissione.

64.

Per quanto riguarda il Consiglio, sulla base della catena di comando dell’Eulex Kosovo, quale illustrata ai paragrafi 40 e 41 delle presenti conclusioni, il capomissione è soggetto al controllo politico e alla direzione strategica del Consiglio tramite il CPS e il comandante civile dell’operazione e, come indicato dall’articolo 8, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, il capomissione impartisce istruzioni a tutto il personale dell’Eulex Kosovo secondo le istruzioni a livello strategico del comandante civile dell’operazione. Dall’articolo 12, paragrafo 2, dell’azione comune 2008/124 risulta che il CPS, e non il capomissione, ha il potere di modificare l’OPLAN (v. paragrafo 37 delle presenti conclusioni), che può comprendere la ristrutturazione dell’Eulex Kosovo [dato che, a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), dell’azione comune 2008/124, il personale dell’Eulex Kosovo è definito nell’OPLAN]. Pertanto, nelle circostanze del caso di specie, risulta che MJ, in qualità di capomissione, era tenuto ad attuare le decisioni relative alla ristrutturazione dell’Eulex Kosovo in materia di riclassificazione e di soppressione di posti di lavoro e non disponeva di alcuna discrezionalità al riguardo ( 48 ).

65.

Parimenti, per quanto riguarda la Commissione, conformemente all’articolo 8, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, il capomissione era responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo e doveva firmare un contratto con la Commissione a tal fine, mentre, in forza dell’articolo 16, paragrafo 4, dell’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, il capomissione doveva riferire dettagliatamente alla Commissione ed era soggetto a supervisione da parte della stessa sulle attività intraprese nell’ambito di tale contratto, ivi compreso, dunque, l’impiego del personale internazionale. Ritornerò su questo punto più avanti nella mia analisi (v. paragrafi da 88 a 92 delle presenti conclusioni).

66.

Tale interpretazione è altresì corroborata dal fatto che, come indicato al paragrafo 40 delle presenti conclusioni, il capomissione è nominato per un periodo limitato, conformemente al mandato dell’Eulex Kosovo. Pertanto, come indicato dai ricorrenti nel procedimento principale e dal SEAE, sarebbe contraddittorio considerare come datore di lavoro ciascun successivo capomissione, a titolo personale. Infatti, la comunicazione del 2009 ha previsto la continuazione dell’avanzamento di carriera dei membri del personale internazionale indipendentemente dalle successive nomine dei capimissione ( 49 ).

67.

Nonostante il fatto che i contratti di lavoro di cui trattasi siano stati firmati da MJ in qualità di capomissione e facciano riferimento al capomissione come al «datore di lavoro», ciò non dovrebbe, a mio avviso, indurre a ritenere che il capomissione sia il datore di lavoro a titolo personale e che, quindi, sia direttamente responsabile dei contratti di lavoro stipulati. Di converso, come indicato dai ricorrenti nel procedimento principale, dal governo spagnolo e dall’Eulex Kosovo, si può ritenere che il capomissione agisse per conto dell’Unione europea nell’esecuzione del mandato dell’Eulex Kosovo, attraverso i compiti affidatigli ai sensi dell’azione comune 2008/124.

68.

Secondo gli argomenti dedotti dal Consiglio, dal SEAE e dall’Eulex Kosovo, nonché dalla Commissione in via subordinata, l’Eulex Kosovo può essere considerata datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale sia prima sia dopo il 12 giugno 2014, tenuto conto dell’asserito effetto dichiarativo dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, e della circostanza che il suo articolo 16, paragrafo 5, si applica ai fatti verificatisi prima del 15 giugno 2014 se il ricorso è proposto dopo tale data, come nel caso di specie (v. paragrafo 17 delle presenti conclusioni). I ricorrenti nel procedimento principale e il governo spagnolo non sono d’accordo.

69.

A mio avviso, sulla base del tenore letterale dell’azione comune 2008/124, del suo contesto e della giurisprudenza della Corte, l’Eulex Kosovo non può essere considerata il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014. Esaminerò, anzitutto, l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, e, poi, l’articolo 16, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, come modificata.

70.

In primo luogo, per quanto riguarda l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, occorre rilevare che il confronto tra le disposizioni dell’azione comune 2008/124 prima e dopo il 12 giugno 2014 indica chiaramente l’esistenza di diversi datori di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo. Prima dell’adozione della decisione 2014/349, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124, i contratti di lavoro con il personale internazionale erano conclusi tra il capomissione e i membri del personale e, ai sensi del suo articolo 8, paragrafo 5, il capomissione, quale responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo, ivi compresa l’assunzione del personale internazionale, era tenuto a concludere un contratto con la Commissione a tal fine. Di converso, a seguito dell’adozione della decisione 2014/349, l’articolo 10, paragrafo 3 e l’articolo 16, paragrafo 4, dell’azione comune 2008/124, come modificata, precisano che l’Eulex Kosovo conclude contratti di lavoro con i membri del personale internazionale ed è responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo, ai fini della quale essa stipula un contratto con la Commissione, mentre l’articolo 8, paragrafo 5, di tale azione comune è stato soppresso.

71.

Di conseguenza, sulla base delle disposizioni che precedono, si deve ritenere che, prima dell’introduzione dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, che conferisce all’Eulex Kosovo la capacità, in particolare, di concludere contratti, di assumere personale e di stare in giudizio, l’Eulex Kosovo non disponeva della capacità necessaria per avere la qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio di tale missione.

72.

Il contesto dell’azione comune 2008/124 sembra avvalorare tale interpretazione. A tale riguardo, occorre rilevare che, mentre l’articolo 9, paragrafo 3, dell’azione comune 2008/124 prevede che l’Eulex Kosovo può assumere personale internazionale su base contrattuale, erano state previste disposizioni analoghe per il gruppo di pianificazione dell’Unione europea (in prosieguo: «EUPT Kosovo») ( 50 ), che era coinvolto nella fase di pianificazione e di preparazione dell’istituzione dell’Eulex Kosovo ( 51 ), che consentivano ad esso di assumere personale internazionale e locale su base contrattuale, mentre il capo dell’EUPT Kosovo concludeva i contratti di lavoro con detto personale. Mi sembra difficile ritenere che, senza alcuna attribuzione espressa di capacità giuridica, siffatto gruppo di pianificazione temporaneo potesse essere considerato il datore di lavoro del personale in questione e stare in giudizio.

73.

Inoltre, nella comunicazione del 2012 ( 52 ), la Commissione ha dichiarato che era necessario riconoscere alle missioni PESC personalità giuridica o, quantomeno, una capacità giuridica sufficientemente ampia da consentire l’esecuzione dei rispettivi mandati e garantire una base giuridica solida per l’azione di tali missioni, sia all’interno, sia all’esterno dell’Unione europea, ivi compresa la legittimazione a stare in giudizio. La Commissione ha dichiarato la sua intenzione di invitare il Consiglio di adottare disposizioni in tal senso. Preoccupazioni analoghe sono state espresse anche dalla Corte dei conti europea nella sua relazione speciale sull’Eulex Kosovo, adottata nel 2012 ( 53 ), in cui ha raccomandato che per l’Eulex Kosovo e per tutte le future missioni PESC fossero previste siffatte disposizioni. Ciò è avvenuto nel caso dell’Eulex Kosovo e di altre missioni internazionali dell’Unione ( 54 ) mediante l’introduzione di una disposizione specifica rubricata «Disposizioni giuridiche» nella pertinente decisione del Consiglio, quale la disposizione di cui all’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata. Se ne può quindi dedurre che è stato ritenuto necessario attribuire espressamente all’Eulex Kosovo capacità giuridica, di cui in precedenza era priva, in particolare al fine di assumere personale in veste di datore di lavoro e di difendersi in giudizio.

74.

Tale interpretazione sembra altresì avvalorata dalla giurisprudenza della Corte. In particolare, nella sentenza Elitaliana ( 55 ), nell’ambito di un procedimento avviato prima dell’adozione della decisione 2014/349, la Corte ha confermato le conclusioni del Tribunale secondo cui l’Eulex Kosovo era carente di personalità giuridica e non era previsto che essa potesse stare in giudizio, sicché non poteva esserle riconosciuta la qualità di organo od organismo ai sensi dell’articolo 263 TFUE e la Commissione era considerata l’unica parte convenuta. Di conseguenza, in tale sentenza, la Corte ha posto l’accento sull’assenza di capacità giuridica dell’Eulex Kosovo a causa della mancata attribuzione espressa di detta capacità ai sensi dell’azione comune 2008/124 e ha ritenuto, su tale base, che l’Eulex Kosovo non potesse essere convenuta nel procedimento.

75.

Occorre altresì sottolineare che la sentenza H riguardava l’EUPM in Bosnia-Erzegovina, cui nessuna disposizione della decisione del Consiglio che l’aveva istituita attribuiva capacità giuridica ( 56 ). Sebbene la Corte non si sia occupata direttamente di tale aspetto, dalla mancata espressa attribuzione di capacità giuridica a tale missione si può dedurre che la Corte abbia ritenuto che i provvedimenti impugnati dovessero essere imputati a una delle istituzioni dell’Unione, senza prendere in considerazione tale missione come potenziale convenuta nel procedimento.

76.

Peraltro, non mi sembra che la sentenza Jenkinson ( 57 ) deponga a favore di una conclusione diversa. Essa riguardava un ricorso fondato principalmente sull’articolo 272 TFUE e vertente sulla responsabilità contrattuale dell’Unione, proposto da un ex membro del personale internazionale di talune missioni internazionali dell’Unione, tra cui l’Eulex Kosovo, nei confronti del Consiglio, della Commissione, del SEAE e dell’Eulex Kosovo. Il ricorrente era stato impiegato al servizio dell’Eulex Kosovo dal 5 aprile 2010 al 14 novembre 2014, ma soltanto l’ultimo contratto di lavoro, per il periodo dal 15 ottobre al 14 novembre 2014, conteneva una clausola compromissoria ai sensi dell’articolo 272 TFUE, attributiva di competenza ai giudici dell’Unione. Nella sua sentenza, la Corte si è concentrata sulla valutazione, da parte del Tribunale, della portata della competenza a conoscere degli aspetti contrattuali della causa, dichiarando che, in presenza di un rapporto di lavoro basato su una serie di contratti consecutivi, il fatto che contratti anteriori non contengano alcuna clausola compromissoria non osta a che i giudici dell’Unione tengano conto, nella loro valutazione dei rapporti esistenti tra le parti, dell’insieme dei contratti stipulati. La Corte non ha esaminato, tuttavia, le conclusioni del Tribunale vertenti sulla capacità giuridica dell’Eulex Kosovo. A mio avviso, pertanto, il ragionamento della Corte concernente la portata della competenza dei giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 272 TFUE non può essere trasposto alla questione, distinta, dell’identità del datore di lavoro, che non è stata affrontata in tale sentenza ( 58 ).

77.

Su tale base, occorre ritenere che l’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124, come modificata, implichi che l’Eulex Kosovo non possedeva la qualità di datore di lavoro nel periodo anteriore al 12 giugno 2014. Di converso, da tale disposizione discende che, nel periodo decorrente dal 12 giugno 2014, l’Eulex Kosovo può essere considerata il datore di lavoro del personale internazionale al servizio di tale missione e, quindi, essere essa stessa la convenuta nelle controversie vertenti sui contratti di lavoro stipulati con detto personale ( 59 ).

78.

In secondo luogo, per quanto riguarda l’articolo 16, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, come modificata, il tenore letterale di tale disposizione è ambiguo quanto alla questione se esso implichi che l’Eulex Kosovo è competente, a partire dal 15 giugno 2014, per eventuali richieste di indennizzo e per gli obblighi derivanti dall’attuazione del mandato anche qualora i fatti si siano verificati prima di tale data, o soltanto qualora i fatti siano avvenuti dopo tale data ( 60 ).

79.

A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 16, paragrafo 4, dell’azione comune 2008/124, come modificata, che è stato introdotto contestualmente all’articolo 16, paragrafo 5, di quest’ultima, precisa che l’Eulex Kosovo sostituisce il capomissione come responsabile dell’esecuzione del bilancio della missione. Pertanto, sulla base del combinato disposto delle due disposizioni, mi sembra che l’articolo 16, paragrafo 5, dell’azione comune 2008/124, come modificata, abbia inteso confermare che l’Eulex Kosovo è competente per eventuali richieste di indennizzo e per gli obblighi derivanti dall’esecuzione, da parte sua, del bilancio a decorrere dal 15 giugno 2014. Tuttavia, per quanto riguarda i fatti del caso di specie, che si sono svolti prima di tale data, è il capomissione che dava esecuzione al bilancio. Di conseguenza, sulla base di tale disposizione, l’Eulex Kosovo non può essere considerata il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale.

80.

Qualora la Corte accolga la mia tesi secondo cui né il capomissione, né l’Eulex Kosovo hanno la qualità di datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014 e, quindi, non possono essere considerati come convenuti nella controversia di cui è investito il giudice del rinvio, occorre esaminare se il Consiglio, la Commissione e/o il SEAE debbano essere considerati come tali.

81.

Secondo gli argomenti di merito dedotti dai ricorrenti nel procedimento principale, sia il Consiglio, sia la Commissione possono essere considerati il datore di lavoro nelle circostanze del caso di specie. Il Consiglio, la Commissione, il SEAE e l’Eulex Kosovo non concordano.

82.

A mio avviso, esistono forti indizi, sulla base della giurisprudenza della Corte e delle disposizioni pertinenti dell’azione comune 2008/124, che la Commissione abbia la qualità di datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014.

83.

A tale riguardo, nella sentenza Elitaliana ( 61 ), la Corte ha constatato che, sebbene il capomissione fosse qualificato dall’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, come responsabile dell’esecuzione del bilancio della missione, restava il fatto che le sue competenze in materia finanziaria e di bilancio erano esercitate sotto il controllo e l’autorità della Commissione. Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che i provvedimenti controversi relativi all’aggiudicazione di un appalto pubblico erano imputabili alla Commissione.

84.

Inoltre, nella sentenza H ( 62 ), la Corte ha statuito che, ai sensi della decisione del Consiglio relativa all’EUPM in Bosnia-Erzegovina, le decisioni controverse del capomissione concernenti la riassegnazione di un membro del personale distaccato erano imputabili al Consiglio, dal momento che il capomissione era nominato dal CPS, che esercitava il controllo politico e la direzione strategica della missione sotto la responsabilità del Consiglio, ed era soggetto all’autorità del comandante civile dell’operazione, il quale era a sua volta sottoposto al controllo del CPS ed era responsabile per l’attuazione tanto delle decisioni del CPS, quanto di quelle del Consiglio. Di converso, secondo la Corte, tali decisioni non erano imputabili alla Commissione, poiché essa non era implicata nella catena di comando e le decisioni non riguardavano l’esecuzione del bilancio della missione, ai fini della quale era necessaria la conclusione di un contratto tra il capomissione e la Commissione.

85.

È alla luce della giurisprudenza che precede che occorre esaminare le circostanze del caso di specie.

86.

Per quanto riguarda il SEAE, occorre rilevare che non è stata fornita alla Corte alcuna informazione idonea a dimostrare che esso possieda la qualità di datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014. Al contrario, come afferma il SEAE, sebbene il comandante civile dell’operazione faccia parte del SEAE, quest’ultimo non risulta responsabile per le questioni relative all’impiego del personale internazionale. Inoltre, come menzionato al paragrafo 41 delle presenti conclusioni, il comandante civile dell’operazione è sottoposto al controllo del Consiglio e all’autorità generale dell’AR, e non del SEAE.

87.

Per quanto riguarda il Consiglio, mi sembra che, sulla base delle informazioni di cui dispone la Corte, esso non possa essere considerato il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014. È vero che, alla luce dei criteri enunciati nella sentenza H, nel caso di specie vi sono elementi che sembrano puntare verso il Consiglio, tanto più che le decisioni di ristrutturazione dell’Eulex Kosovo possono avere conseguenze ai fini della riclassificazione dei posti e della cessazione dei contratti di lavoro del personale internazionale. Tuttavia, a mio avviso, le circostanze della causa di cui alla sentenza H differiscono da quelle della presente causa. In particolare, detta sentenza verteva su una questione relativa alla riassegnazione di un membro del personale distaccato da uno Stato membro che, come indicato dal Consiglio e dal SEAE, risultava connessa al controllo politico e alla direzione strategica della missione ricadente nella responsabilità del Consiglio, e che era del tutto estranea all’esecuzione del bilancio della missione, che esige un contratto tra il capomissione e la Commissione. Di converso, nella presente causa, l’impiego del personale internazionale in questione risulta essere direttamente collegato all’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo nonché al contratto concluso, al riguardo, tra il capomissione e la Commissione e, pertanto, si colloca nella responsabilità di bilancio della Commissione. Inoltre, occorre sottolineare che alla Corte non è stata fornita alcuna informazione concernente le funzioni svolte dai ricorrenti nel procedimento principale, né alcuna indicazione tale da confutare gli argomenti del Consiglio secondo cui l’impiego di personale internazionale nelle circostanze di cui alla presente causa non rientra nella sua responsabilità.

88.

Per quanto riguarda la Commissione, alla luce delle sentenze Elitaliana e H risulta che, sulla base delle informazioni fornite alla Corte, essa può essere considerata il datore di lavoro dei ricorrenti nel procedimento principale per il periodo anteriore al 12 giugno 2014, a motivo del fatto che l’impiego di personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo è connesso all’esecuzione del bilancio di tale missione sotto la supervisione e l’autorità della Commissione e che la Commissione risulta essere stata responsabile della determinazione delle norme specifiche concernenti i contratti di lavoro conclusi con detto personale ( 63 ).

89.

Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 5 e dell’articolo 16, paragrafo 4, dell’azione comune 2008/124, prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349, il capomissione era soggetto alla supervisione e all’autorità della Commissione per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo, ivi compreso l’impiego di personale internazionale e, a tal fine, firmava un contratto con la Commissione. Più precisamente, secondo il sistema basato sulla comunicazione del 2009, la Commissione, mediante contratto, assumeva il capomissione in qualità di consigliere speciale, al fine di affidargli la gestione del bilancio della missione, e il contratto prevedeva che il capomissione concludesse contratti di lavoro con il personale internazionale «applicando le norme relative al personale assunto dai consiglieri speciali per la PESC o distaccato presso questi ultimi, quali previste dalla presente comunicazione» ( 64 ). A tale riguardo, la comunicazione del 2009 prevedeva norme specifiche concernenti, in particolare le condizioni di impiego e i diritti e gli obblighi del personale internazionale da includere nei contratti di lavoro conclusi dal capomissione con il personale internazionale, come le norme relative alla durata del contratto, alla classificazione dei posti di lavoro e alla disciplina retributiva, tributaria e previdenziale ( 65 ).

90.

Nella presente causa, ciò è testimoniato dai contratti del 1o febbraio e del 7 giugno 2013, conclusi da MJ, in qualità di capomissione, e dalla Commissione. In particolare, l’articolo 11, paragrafo 1, del contratto del 7 giugno 2013 prevede che il capomissione stipula contratti di lavoro con il suo personale sulla base delle regole previste dalla comunicazione del 2009, mentre l’articolo 11, paragrafo 2, di tale contratto precisa che la durata dei contratti di lavoro non può generalmente eccedere la durata dell’Eulex Kosovo. Inoltre, nel preambolo di un contratto di lavoro che MJ ha concluso, in qualità di capomissione, con uno dei ricorrenti nel procedimento principale prima del 12 giugno 2014, allegato alla decisione di rinvio, si precisa che la comunicazione del 2009 «stabilisce le condizioni di impiego del personale internazionale» e che l’articolo 11, paragrafo 1, del contratto tra la Commissione e MJ, in qualità di capomissione, «autorizza» quest’ultimo, in quanto consigliere speciale, a concludere contratti di assunzione per conto proprio ( 66 ).

91.

Di conseguenza, il fatto che i ricorrenti nel procedimento principale non abbiano firmato contratti di lavoro con la Commissione o che, come indicato nella comunicazione del 2012 ( 67 ), l’istituzione dell’Unione competente a disciplinare le questioni relative al personale sia il Consiglio non contraddice tale analisi, dato che i contratti di lavoro conclusi da MJ, in qualità di capomissione, con i ricorrenti nel procedimento principale sembrano collocarsi nel quadro della comunicazione del 2009 e fondarsi su norme derivanti dall’esercizio di competenze da parte della Commissione.

92.

Su tale base, si deve ritenere che la Commissione possieda la qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo per il periodo anteriore al 12 giugno 2014 e che, quindi, debba essere considerata come la convenuta ai fini della controversia di cui al procedimento principale.

93.

Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione sollevata dal Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Tribunale del lavoro di Bruxelles di lingua francese, Belgio) nei seguenti termini:

L’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (EULEX KOSOVO), prima della sua modifica mediante la decisione 2014/349/PESC del Consiglio, del 12 giugno 2014, deve essere interpretata nel senso che attribuisce alla Commissione europea, per il periodo anteriore al 12 giugno 2014, la qualità di datore di lavoro del personale internazionale al servizio dell’Eulex Kosovo.